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Justice, communauté et société civile

264 pages
Cet ouvrage cherche à approfondir la relation contestée entre la justice pénale et ses publics. Un travail comparatif mené par des experts montre à quel point les attitudes culturelles à l'égard de la justice pénale divergent au sein de l'Europe. L'époque est à la contestation du monopole des Etats sur la justice pénale : il leur est demandé d'en justifier la légitimité, mise en question tant par la mondialisation que par le recentrage sur les pouvoirs locaux.
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Justice, communauté et société civile

Études comparatives sur un terrain disputé

Collection 'Logiques Sociales' dirigée par Bruno Péquignot Série Déviance et Société dirigée par Philippe Robert et Renée Zaubennan

La série Déviance et Société regroupe des publieations sur les nonnes, les déviances et les délinquances. Elle a~cueille notamment des travaux du Groupe européen de recherches sur les normativités (GERN), un réseau scientifique fédérant une trentaine de centres ou de départements universitaires travaillant sur les normes et les déviances dans dix pays européens.
PÉREZ-DIAZ C., Jeux avec des règles pénales, ROBERT Ph., VAN OUTRIVE l., Paris, l'Harmattan, Dir., Crime 1999. M.S., VAEL C., Dir., Révolutions 1999. contrôle social 1999. et interaction public/privé; Policing and et justice pénale en Europe. Modèles français et recommandations, ROUSSEAUX traditions Security:
KLETZLEN

1998. et justice en Europe depuis 1990. État des recherches, évaluation et

X., DUPONT-BOUCHAT (1780.1830),

nationales

Paris, l'Harmattan, Dir., Police

SHAPLAND

J., VAN OUTRIVE l.,

et sécurité:

Social Control and the Public/Private A., l'automobile et la loi. Comment

Divide, Paris, l'Harmattan,

est né le code de la route ?, 2000. Sociologie de la circulation routière, 2000. 2001. Paris, l'Harmattan, 2001.

RENOUARD J.-M_, As du volant et chauffards.

CARRA C., Délinquance juvénile et quartiers "sensibles", 2001. LE QUANG SANG J_, la loi et le bourreau. la peine de mort en débats ROBERT Ph., COTTINO A., Dir., les mutations SICOT F., Maladie mentale VANNESTE Ch., les chiffres GAYMARD S., la négociation PONSAERS Europe, Paris, l'Harmattan, comparées et pauvreté, des prisons. interculturelle 2002. des polices en Europe, Çultures se raconte en temps (traduit 2001. Des logiques économiques de la justice,

(1870-1985),

comparaisons

européennes,

à leur traduction 2002.

pénale,

2001.

chez les filles franco.maghrébines, économique et financière et conflits, 20040

Po, RUGGIERO V., Dir., la criminalité

en Europe;

Economic 2003,

and Financial Crime in 48.

COLl., Approches

Paris, l'Harmattan,

COTTINO A., We de clan. Un repenti GOURMELON No, les PERETTI-WATEL toxicomanes

de l'italien),

de sida ou les mutations

d'une prise en charge, des usages

2005. récréatifs de drogues ilbeites, pour

P., Cannabis,

ecstasy:

du stigmate

au déni. les deux morales

2005.
lÉVY R., MUCCHIELLll., et avec Philippe Robert, libérales, 2007. et bagnards. Tourismes 'exemple et prisons dans 171e de Ré, 20070 d'Eysses et de Rennes, 2007. ZAUBERMAN 2006. pénale des mineurs en Europe. Entre modèle Welfare et orientations néoR., Dir., Crime et insécurité: un demi-siècle de bouleversements. Mélanges

BAILLE AU F., CARTUYVELS Y., Dir., la justice

RENOUARD J.-M., Baigneurs

JALADIEU C., la prison politique

sous Vichy.l

des centrales

Joanna

SHAPLAND (dir.)

Justice, communauté

et société civile

/

Etudes comparatives sur un terrain disputé

Mise au point éditoriale de Bessie Leconte (GERN)

L'Harmattan

2008 5-7, rue de l'Ecole polytechnique; 75005 Paris http://www.librairieharmattan.com diffusion. harmattan@wanadoo.fr harmattan 1@wanadoo.fr

@ L'Harmattan,

ISBN: 978-2-296-05955-9 EAN : 9782296059559

LISTE DES AUTEURS Isabelle Bartkowiak, University, Australie

School of Policing Studies, Charles Stuart

Adam Crawford, Centre for Criminal Justice Studies, University of Leeds, Royaume-Uni Anna Eriksson, Royaume-Uni Griffith University, Australie et Cambridge University,

Axel Groenemeyer, Faculty of Educational Science and Sociology, University of Dortmund, Allemagne Mylène Canada Jaccoud, School of Criminology, University of Montreal,

Marijke Maisch, Netherlands Institute for the Study of Crime and Law Enforcement (NSCR), Leiden, Pays-Bas Philip A. Milburn, Université de Versailles Saint-Quentin, France

Kieran McEvoy, Institute of Criminology and Criminal Justice, School of Law, Queens University Belfast, Royaume-Uni Aogan Mulcahy, Irlande School of Sociology, University College Dublin,

Joanna Shapland, Centre for Criminological Research, University of Sheffield, Royaume-Uni René van Swaaningen, Erasmus University Rotterdam, Pays-Bas et de recherches de science

Anne Wyvekens, Centre d'études administrative, CNRS, France

COMMUNAUTÉ

ET JUSTICE: Joanna Shapland

DES NOTIONS

CONTROVERSÉES1_2

La question des relations entre la justice pénale et ses publics a beaucoup agité les esprits ces dix dernières années (Hough, Roberts, 1998 ; Mattinson, Mirrlees-Black, 2000 ; Jud~cature, 1997). Dans certains pays, c'est la distance qui sépare la justice d'Etat des gens ordinaires dont on s'est inquiété: elle serait trop éloignée de leurs soucis quotidiens et refléterait mal la diversité des groupes sociaux. Parfois, c'est l'appareil judiciaire et ses modes de recrutement qui sont perçus comme un problème (le fait qu'il soit « blanc, masculin, d'âge moyen et de classe moyenne », pour reprendre les termes en usage en Angleterre et au Pays de Galles). Parfois, ce sont les priorités de la police - trop peu soucieuse des intérêts des minorités ethniques et de la lutte contre les crimes de haine3, notamment lorsqu'il y a eu des violences dans la rue, comme en France, en Allemagne et en Angl~terre. Parfois encore, c'est le sentiment de l'inefficacité de la justice d'Etat: elle a promis de lutter contre la criminalité, de la prévenir, de l'éradiquer, mais le problème persiste et, à la différence d'autres services publics, elle n'est apparemment pas tenue de rendre des comptes. Parfois, enfin, l'inquiétude traduit un sentiment général d'insécurité: dans un climat où l'on est de plus en plus mis en garde contre d'éventuelles menaces contre notre sécurité, en provenance d'ennemis souvent mal identifiés, les gens demandent à être rassurés et à pouvoir entrer plus facilement en contact avec ceux qui se posent en garants de la sécurité et de la justice: ils sont en quête de stratégies locales de prévention de la criminalité, de police et de justice de proximi!é. A ces préoccupations, tous les gouvernements d'Europe et d'Amérique du Nord ont cherché à apporter une réponse. Ils l'ont fait
1 Traduction Nicole Thirion, révisée par Renée Zauberman. 2 Ce livre est le produit d'une série de séminaires organisés par Philip Milburn et Joanna Shapland, sous les auspices du Groupe européen de recherche sur les normativités (GERN [http://www.gem-cnrs.com/gernlindex.php?id=2]). Les mêmes participants se sont rencontrés trois années de suite - à Buxton (Derbyshire), Paris et Dublin - pour faire le point dans chacun des pays des recherches en matière criminologique et pénale sur les rapports entre justice pénale, communauté et société civile, et pour tenter d'en comprendre les développements. Ces séminaires ont été fmancés par le GERN, les universités de Sheffield et de Dublin et le Home Office anglo-gallois. 3 Hate crime (crime haineux au Canada), délinquance motivée par la haine raciale, religieuse, ethnique, politique, sexuelle, etc. (N.d. T.).

Justice, communauté

et société civile

sous des formes diverses, comme on le verra dans ce livre, et pourtant les mêmes orientations s'observent dans tous les pays: priorité au local dans la prévention des délits, réactivité accrue de la police, mise en place de formes de justice ou de médiation réparatrice, ou encore de tribunaux (ou autres modalités de poursuites judiciaires) de proximité. Pourtant ces réponses, qui associent recherche de contacts directs avec certains individus ou groupes de population et présence renforcée sur le terrain, viennent en contradiction avec certaines conceptions bien enra9inées de ce qu'est la justice et de ce que devrait être le rôle de l'Etat. Des conceptions qui font partie de I'héritage de la justice pénale propre à chaque nation et sont souvent bien ancrées dans les têtes, bien qu'inconscientes: elles pèsent fortement dans la façon dont les gens réagissent à l'innovation, à la décentralisation et au recours à des nonprofessionnels. La nature des relations entre la justice pénale et ses publics communautés ou société civile4 - est aujourd'hui fortement remise en cause. Pourtant, il est étrange de constater qu'elle n'a jamais été ouvertement examinée, et qu'on ne trouve pas beaucoup de travaux universitaires comparatifs sur le sujet. Alors, que c'est du principal fondement doctrinaire de la justice pénale d'Etat qu'il est question, à savoir sa légitimité aux yeux de ses publics. Les différents auteurs de ce livre, dont chacun a cherché à saisir l'impact de l'innovation sur le système pénal de son pays, se sont eux-mêmes trouvés bien plus en difficulté lorsque, une fois réunis, ils ont cherché à saisir le pourquoi des réactions enregistrées - et le groupe que nous formions a commencé à comprendre combien les dispositions culturelles envers ce qui touche à la justice pénale étaient différentes d'un pays d'Europe à l'autre. Quelle est aujourd'hui l'attitude de la justice d'Etat vis-à-vis des « laïcs» ou nonprofessionnels, des structures locales et des groupes, dans une société d~ plus en plus multiculturelle ? Pour!iuoi réagit-elle comme elle le fait? A une époque où le monopole des Etats sur l'administration de la justice pénale est remis en cause, des interrogations se font jour sur les fondements d'une légitimité mise à mal à la fois par la mondialisation et par la décentralisation. Les réponses montrent, on le verra, qu'il existe à la fois des spécificités culturelles et une tendance plus générale à la recherche d'un contact direct avec les citoyens et les associations qui les représentent.

4

La société civile peut être comprisecomme l'ensemble des citoyens, ou « laïcs », d'un

pays donné, considérés non pas en tant que membres de groupes locaux, mais pris individuellement. 8

Communauté etjustice: des notions controversées

I - Regard comparatif

sur les justices

pénales

L'idée selon laquelle la justice pénale est la prérogative dç l'Étatnation s'est imposée pendant plus d'un siècle. Son corollaire - l'Etat doit être le seul arbitre et le principal instrument de mise en œuvre des tâches qui sont les siennes - était considéré par les gouvernements et les professionnels de justice pénale comme allant de soi. Dans ce contexte, le pouvoir croissant des instances locales et la part grandissante prise par les non-professionnels ne pouvaient qu'être perçu comme une menace, non seulement pour ceux qui ont eu jusqu'à présent le pouvoir de décision en matière pénale, mais aussi pour certaines conceptions bien ancrées mais souvent dépassées de ce que la justice devrait être et d~vrait faire. Il se pourrait bien que la justice soit le dernier rempart de l'Etat moderne: ce qui est décrit dans ce livre, ce sont les batailles qui se mènent à l'époque ultra-contemporaine sur le terrain de la justice, à mesure que celle-ci est de plus en plus contestée. Il ne s'est pas joué une seule bataille dans chacun des pays, et les choses ne sont pas toujours allées dans le même sens, du centralisé vers le plus localisé. Il est arrivé, nous le verrons, que l'on revienne sur certains projets de création d'instances judiciaires locales, sous la pression de professionnels de la justice refusant de quitter leurs citadelles. Parfois aussi il s'est avéré plus facile pour la justice de coopérer localement avec des professionnels qu'avec de véritables nonprofessionnels - même si cela suppose de créer et de financer cette nouvelle catégorie de professionnels. Chacun des chapitres de ce livre se charge de décrire les conditions dans lesquelles ces batailles se sont livrées et d'analyser leurs enjeux dans le cadre d'un pays donné. Des tendances apparaissent qui jusque-là avaient rarement été éclairées d'un seul regard, car cela suppose de pouvoir analyser parallèlement ce qui s'est passé dans les tribunaux, dans le processus de poursuite, dans le travail de police et de prévention de la délinquance et là où de nouvelles manières de traiter les délinquants et les victimes ont été mises en œuvre. Or, ce sont des domaines qui ont fait l'objet, le plus souvent, de recherches distinctes en criminologie et en matière de justice et de droit pénal. A quoi s'ajoute le fait que, pour tirer les enseignements des initiatives prises dans chacun des pays, il faut pouvoir s'interroger, sur l'idée que chacun se fait de sa propre société et de la place que l'Etatnation occupe et devrait occuper, concrètement et dans les discours, en tant qu'instance dominante chargée de gouverner les réactions de la société face à la délinquance. Que signifient «communauté» et « proximité» dans ce pays? Ces termes ont-ils des connotations positives, renvoyant à l'idée de solidarité, de voisinage, de soutien 9

Justice, communauté

et société civile

mutuel, ou au contraire négatives, associées à l'idée que l'autre, l'étranger, fait partie d'un groupe différent du sien? Il y a plusieurs façons de faire de la recherche comparative. L'une consiste simplement à décrire: «Dans mon pays, on s'y prend comme ça» - un procédé que connaissent bien ceux qui ont assisté aux rencontres d'instances internationales intéressées aux questions de justice pénale. Ce livre aspire à aller bien au-delà, même s'il espère offrir des descriptions suffisamment nombreuses et fidèles pour que les acteurs de la justice pénale du pays concerné y reconnaissent les processus à l'œuvre chez eux - même s'ils n'ont pas été perçus, comme c'est souvent le cas, de praticiens trop absorbés par la lutte politique quotidienne que suppose la mise au point pratique ou la modification des projets. Il existe aussi un autre modèle, scientifique celui-là - décrit par Nelken (2002) - qui part du principe qu'au delà des différences linguistiques et culturelles, il existe une réalité commune sous-jacente qui autorise le recours aux mêmes méthodes dans tous les pays. L'International Crime Victimisation Survey (van Dijk, 2000) et l'International Self-Report Delinquency Study (Junger-Tas, 1994) en offrent une illustration. Mais ce modèle ne peut s'appliquer à l'analyse de
la mise en œuvre et du résultat d'initiatives d'ordre pénal

- c~r

dans ce

domaine, les spécificités culturelles et historiques de chaque Etat-nation jouent à l'évidence encore un grand rôle. Des organismes internationaux comme l'Union Européenne ou le Conseil de l'Europe peuvent encourager voire imposer des initiatives de même type dans les différents pays - et certains décideurs en charge de questions pénales ne cessent, sous la pression, d'explorer l'univers européen dans l'espoir de trouver dans d'autres pays quelques bonnes idées. Dans les décisions de politique pénale, le « regard oblique» a joué son rôle pendant une bonne centaine d'années; et les criminologues ont fait des comparaisons internationales pendant au moins aussi longtemps (Hood, Robert, 1990). Et pourtant, même dans le cas d'initiatives portant partout le même nom ou ayant l'air de se ressembler - les travaux d'intérêt général et la justice réparatrice, par exemple - les modalités de mise en œuvre dépendent des usages et des conceptions culturelles propres à la fois aux praticiens de la justice et à la population du pays. Ainsi, la tournure que prennent ces initiatives et leur succès sont, nous le verrons, en grande partie déterminés par la justice dont a hérité chacune des nations. Devrions-nous revenir à une version plus nuancée du « Dans mon pays, on s'y prend comme ça », qui n'autorise que des études de cas approfondies en un seul et même lieu? C'est une méthode qui peut garder son sens si l'on s'intéresse à ce que vivent ceux qui interviennent dans le lieu en question, mais qui occulte les influences d'une culture européenne plus large et l'impact d'une mondialisation dont les 10

Communauté

et justice:

des notions controversées

conséquences se font nettement sentir partout. Des évolutions comme la prise en considération croissante des, victimes, la défense du consommateur, la réduction du rôle de l'Etat5, le souci de rendre des comptes et la rigueur gestionnaire se font sentir simultanément dans plusieurs pays et affectent plusieurs secteurs fournisseurs de services publics, même si c'est à des moments légèrement différents qu'elles sont perçues comme des changements. Notre tâche consiste donc, pour chaque pays, à bien mettre en évidence quelles sont ses conceptions de la justice, par qui elle doit être administrée et quelles relations les «communautés» doivent entretenir avec elle, et à montrer comment cela s'est mis en place. Une tâche certes difficile, mais fort intéressante, car il s'agit de sortir du cadre strict du système pénal pour prendre en compte les idées bien ancrées dans la tête des gens sur la façon dont ils devraient être administrés et sur le rôle que les non-profess\onnels devraient eux-mêmes jouer dans ce mode de gouvernement. A partir de là, nous pouvons nous intéresser à la nature des pressions qui se sont exercées sur les gouvernements en faveur du changement, et notamment d'une meilleure communication entre la justice et ses publics, et aux initiatives qu'ils ont prises - et à ce qu'il en est advenu. Selon Nelken, il y a trois façons différentes de procéder au travail comparatif en matière de justice pénale: s'en remettre à une forme de coopération avec des experts étrangers (y être présent virtuellement), se rendre à l'étranger pour interviewer, entre autres, des fonctionnaires de justice (y faire de la recherche) ou s'appuyer sur une expérience directe de vie et de travail dans le pays concerné (y vivre) (2002, 181). Chacune de ces méthodes a ses inconvénients en ce qu'elle restreint le champ de l'observation et la compréhension de ce qui est observé. Des experts étrangers qui ne se rencontrent pas risquent de ne pas saisir les différences culturelles sous-jacentes, qu'il s'agisse des termes employés ou des institutions pénales. De courtes visites ne peuvent suffire à un travail de comparaison portant sur les interactions entre justice et monde profane, depuis le travail de prévention jusqu'au procès. Et si l'on veut vivre un temps dans chacun des pays concernés, il faut y consacrer une vie entière. C'est pourquoi nous avons adopté une quatrième méthode de travail, consistant à réunir ceux qui, dans leurs pays respectifs, ont étudié le rôle joué par les non-professionnels en matière de justice, en leur
5 Dans les sociétés occidentales, l'État a tendance à réduire le champ à la fois de ses fonctions de fournisseur universel de services et de ses responsabilités antérieures, sans toutefois renoncer à décider des orientations et des modalités pratiques: voir Bottoms, Wiles (1995). Il

Justice, communauté

et société civile

demandant de fournir un court article d'introduction expliquant les initiatives prises, leur genèse politique et leurs résultats. Mais nous avons ensuite demandé aux auteurs des articles publiés dans ce livre de continuer à se rencontrer pendant trois ans à l'occasion de séminaires organisés sous les auspices du Groupe européen de recherche sur les normativités (GERN). Ainsi, à travers les discussions et la réélaboration des articles, les différences sont devenues peu à peu perceptibles, qu'il s'agisse du sens des termes, du contexte culturel et politique ou de l'importance accordée par les médias à tel ou tel segment du système pénal. Les différents sens des termes « communauté» et «participation de non-professionnels », qui faisaient débat, sont devenus évidents. Les participants ont accepté de tirer au clair ce qui avait été implicite ou présupposé dans la littérature criminologique et d'en faire part dans leurs articles. Il me revient de croiser ces analyses afin de montrer où sont les similitudes et les différences et d~ns quelle mesure elles illustrent les dilemmes auxquels est confronté l'Etat-nation lorsqu'il tente de répondre aux exigences de justice de sa population.

Il - Justice, « communauté» et société civile
Pourquoi avoir intitulé ce livre Justice, « communauté» et société civile? Pour certains lecteurs, comme ceux du Royaume-Uni, « communauté» est un terme familier, associé, dans le domaine Rénal, à celui de community policint et de community crime prevention7, deux notions perçues comme positives: la population locale doit participer à certaines étapes au moins de la justice pénale. Dans d'autres pays, en revanche, l'association des termes «communauté» et «justice» désoriente ou suscite l'incompréhension. Le terme «communauté» y évoque ep effet un groupe de population séparé, soupçonné de s'ériger contre l'Etat dans le but d'obtenir un système pénal distinct s'opposant à lui. Ailleurs, l'idée d'associer le terme «communauté» (compris comme groupe de non-professionnels) à celui de «justice» serait perçue comme très régressive. La justice, pense-t-on, suppose une administration compétente, que seuls des professionnels spécialistes de ce domaine sont capables d'assurer (l'éthique « managériale », dont Crawford donne ici la version britannique). Les principes de managérialisme et de « modernisation» se sont imposés dans les administrations publiques de bon nombre de pays d'Europe au cours des deux dernières décennies - et les instances pénales n'ont pas échappé à la règle. Il s'agit de promouvoir
6

Que l'on tend à traduire en français par police de proximité (N.d.T.).
Prévention locale de la délinquance (N.d.T.).

7

12

Communauté

et justice:

des notions controversées

l'efficacité administrative en imposant aux fonctionnaires une série d'objectifs à remplir en un temps restreint. Une justice à laquelle la « communauté» participerait de manière significative (ce qui exige généralement davantage de temps, d'efforts de persuasion, tout en étant éventuellement plus rentable, bien qu'aussi moins efficace) serait donc par définition plus pauvre, moins compétente, de seconde classe en somme - un système auquel l'administration pourrait vouloir recourir pour faire des économies, mais auquel il convient de s'opposer. En d'autres termes, dans certains pays, associer «justice» à « communauté» signifie remettre en cause les conceptions idéales de la justice - car cela évoque soit des liens avec des groupes perçus comme « différents» ou « séparatistes », soit une perte d'efficacité. Et pourtant, dans tous les pays dont il est question dans ce livre, on sait bien que la justice ne peut être strictement isolationniste. Qu'elle ne peut se faire, se maintenir et se développer uniquement à l'aide de professionnels protégés de tout contact extérieur. L'une des raisons en est que la justice est désormais un enjeu politique de première importance: les ministres de la Justice et ceux de l'Intérieur ne s'intéressent plus uniquement aux lois pénales substantielles Gouant la carte de la sévérité, de la réhabilitation ou de l'éducation à travers les propositions de modification des condamnations), ils ont compris que pour se faire élire - et conserver leurs postes - il faut pouvoir administrer la justice conformément aux attentes du public et des médias. Chaque fois que les professionnels de la justice (policiers, procureurs, ceux qui décident de la sanction ou de la libération des prisonniers) se sont sérieusement mépris sur les sentiments de la population, celle-ci a répondu par des manifestations. La justice, c'est clair, est désormais une question politique, elle ne peut plus, autrement dit, être l'affaire des seuls professionnels. Le public n'apprécie pas non plus que les ministres se mêlent de trop près ou pèsent trop fortement sur les décisions judiciaires. L'indépendance de la justice par rapport à l'exécutif reste une question politiquement sensible. Et c'est particulièrement évident là où existent, ou ont existé, de fortes dissensions entre fractions de population, dans les sociétés dites divisées ou en évolution: un groupe social peut alors considérer qu'il souffre de partialité de la part du système judiciaire comme du pouvoir d'Etat. Mais des problèmes sont aussi régulièrement apparus lorsqu'il s'est agi d'engager des poursuites (notamment si des hommes politiques sont éventuellement les délinquants) ou de prendre des décisions relatives à l'ordre public et la prévention de la délinquance à l'échelle locale. Les valeurs de justice, estime-t-on, n'appartiennent à aucun parti politique ou groupe social. Pourtant, même si, dans certains pays, dialogue entre justice et public peut ne pas vouloir dire dialogue entre justice et « communautés », il faut qu'un dialogue s'instaure entre 13

Justice, communauté

et société civile

la justice et la société civile (les non-professionnels de ce pays), et pas seulement entre la justice et les hommes politiques, ou la justice et les professionnels. «La justice, c'est important» disent les gens, fondamentalement. Les différences de conceptions de la communauté et de la société civile ont pesé, nous le verrons, non seulement sur la nature des initiatives prises pour répondre à ce sentiment que «la justice, c'est important », mais aussi sur les rouages du système judiciaire sur lesquels elles ont porté. Là où la référence à la communauté semble être plus problématique ou s'opposer plus frontalement aux valeurs de justice, les initiatives sont restées, tendanciellement, à la marge des processus de prise de décision, ou n'ont été appliquées qu'à des cas mineurs. Elles n'ont pas affecté ce qui constitue le cours traditionnel de la justice pénale - enquête-décision de poursuite-procès-condamnation - celui-ci restant la réponse la plus courante aux délits dont on a trouvé l'auteur. Mais là où il a été jugé impératif d'établir des liens avec différents groupes ou communautés du pays, les initiatives se sont rapprochées de ce qui constitue les lieux clés de prise de décision dans ce cours traditionnel (décentralisation du personnel judiciaire, recours à des juges nonprofessionnels) ou, ce qui est une nouveauté, des voies parallèles ont été mises au point (médiation, justice réparatrice, nouvelles enceintes où sera définie la sanction. La question cruciale devenant souvent alors: ces procédures parallèles ou l'introduction de nouveaux acteurs nonprofessionnels n'ont-elles bénéficié qu'à ces groupes, ou ces changements ont-ils affecté plus largement l'ensemble de la population? Nous verrons qu'à limiter le champ d'application de ce type de justice, on court le risque qu'il soit peu à peu perçu comme une justice de seconde classe ou bien réintégré dans l'univers professionnel, et que l'authenticité de son caractère «communautaire» s'en trouve ainsi remise en question. Tous ces phénomènes trouveront leur meilleure illustration dans les très riches éléments d'information qui nous viennent des pays représentés dans cet ouvrage.
III

- Où la référence à la « communauté» pose problème quand il s'agit de justice et où il n'y a relation qu'avec la société civile

La réaction la plus véhémente à l'idée que l'on puisse associer «justice» à «communauté» nous vient de France. Le mot « communauté» n'a pas bonne presse en France, explique ici Wyvekens. On pourrait même dire que c'est un mot que les Français, qu'ils soient simples citoyens ou représentants d'institutions, détestent. Pourquoi? Parce que dans la culture française ce mot est assorti de 14

Communauté et justice: des notions controversées

connotations avant tout négatives. pt Wyvekens d'expliquer que dans la vieille conception française de l'Etat, la justice implique une réponse identique quel que soit l'individu. Le terme « communauté» évoque la différence, la volonté délibérée de groupes sociaux de se tenir en retrait et donc de s'opposer à l'uniformité hégémonique de la société française. Et l'on retrouve des connotations similaires en Allemagne et aux Pays-Bas (cf Groenemeyer, Van Swaaningen8). Milburn fait ici des remarques du même genre: parler de « communauté» reyiendrait à introduire une entité politique intermédiaire entre l'Etat et le citoyen, ce qui serait totalement contraire à la philosophie culturelle et politique républicaine des Français. En France, les organismes collectifs à implantation géographique restretnte, comme les autorités locales, sont perçus comme faisant partie de l'Etat, non comme des corps séparés. Bien sûr, l'identité culturelle des Français n'est pas uniforme dans tous les domaines: les spécificités régionales, culturelles ou gastronomiques, sont vivement appréciées. De surcroît, l'administration locale dispose d'un pouvoir considérable: le préfet et le maire peuvent actionner des leviers à la fois financiers et administratifs pour mettre au point des plans de lutte contre la criminalité et de maintien de l'ordre social. Les réformes Bonnemaison de prévention de la délinquance (Commission des maires sur la sécurité, 1982) prévoyaient des plans
d'action à l'échelle nationale, régionale et locale

- et dans

bien des cas ce

sont des villes, voire des unités plus petites, qui ont fourni les énergies nécessaires à leur mise en œuvre. Certes, la police nationale couvre tout le territoire, et la plupart de ses agents sont formés à Paris et ne cherchent qu'ensuite à se faire transférer dans leur région d'origine (Cassan, 2005) ; mais le travail de police est de plus en plus souvent assuré de façon partagée par les forces de police nationales et municipales. La réaction négative à l'idée de « communauté» semble en partie motivée par le fait de mêler la communauté aux questions de justice. La justice est l'affaire de l'Etat, elle se doit d'être républicaine. Pourtant, comme le notent à la fois Wyvekens et Milburn, la nécessité d'un contact entre elle et la société civile a fini par s'imposer. Pour répondre au problème des quartiers déshérités, de ceux notamment qui ont connu des émeutes urbaines, il est apparu qu'il valait mieux agir à une plus petite échelle. Donc la décentralisation est une bonne chose, la justice de proximité est à encourager. Mais reconnaître l'existence de différences locales n'est pas une bonne idée. La justice de proximité est essentiellement le produit d'une nouvelle approche nationale de la
8 La référence à un ou des auteurs, lorsqu'elle est sans précision de date, renvoie à l'article de l'auteur en question contenu dans cet ouvrage. 15

Justice, communauté

et société civile

justice, plus proche du terrain. Ce qui n'est pas autorisé, c'est que cette nouvell~ justice s'adapte aux conditions locales ou à d'autres valeurs.
,

A cela s'ajoute un autre élément, développé ici par Milburn :

l'Etat aussi aimerait que les citoyens puissent entrer en contact direct avec lui - m,\is en ,tant qu'individus, pas en formant des associations rivales de l'Etat. Evidemment, au stade de la mise en œuvre des politiques visant à promouvoir ce ,contact direct, cette façon de voir ne peut qu'être source de tensions: l'Etat veut continuer à contrôler, mais ne veut plus être l'exécutant direct de tout ce qui se décide. Et pourtant il ne peut reconnaître l'existence de groupes locaux. Le fait est qu'en matière de justice de proximité, on a pris en France des initiatives bien plus radicales et on les a mises en œuvre bien plus rapidement que dans des pays où l'association entre justice et « communauté» est perçue plus positivement. La justice de proximité n'est pas née d'un plan d'ensemble unique et cohérent, mais d'une multitude d'initiatives prises dans les lieux et au moment où certains ont jugé politiq~ement utile ou opportun de rapprocher la justice de la population. Al' origine, elle était destinée à offrir aux tribunaux de nouveaux outils pour répondre à des délits mineurs et des nuisances en augmentation, pour lesquels la voie judiciaire traditionnelle s'avérait trop pesante. Et parce que les lieux apparemment les plus touchés par ce phénomène étaient les zones urbaines défavorisées, c'est à elles que l'on a attribué des procureurs locaux, travaillant en dehors des bureaux qui, à l'origine, étaient basés dans ces mêmes quartiers (cf Wyvekens). Il s'agissait en fait de permettre à des modèles alternatifs d'administration de la justice de fonctionner parallèlement à la voie traditionnelle. Dans d'autres pays, cela aurait été sans doute perçu comme une remise en cause de I'hégémonie du système judiciaire. Mais là, ce sont les agents de la justice pénale qui ont mis la chose en place, dans le cadre de ce système, donc. Sans compter que, chaque fois qu'il s'est avéré nécessaire de mettre sur pied des structures différentes, plus proches du terrain, cela s'est fait non dans le cadre de la politique pénale, mais dans celui plus général de la «politique de la ville ». C'est ainsi que la politique de prévention de la délinquance, avec toutes les adaptations aux caractéristiques du lieu qu'elle comporte nécessairement si elle veut avoir une chance de répondre à la criminalité locale ou aux priorités de la ville, a pu devenir une politique urbaine. D'ailleurs, comme le fait ici remarquer Wyvekens, les fonctionnaires de justice locaux ont évité de s'engager eux-mêmes dans les partenariats de lutte contre la délinquance voulus par les maires, préférant mettre au point leurs propres réponses dans leur coin. La nature de ces réponses est à mettre en rapport avec la surcharge de travail dont souffrait la justice. Le système était encombré 16

Communauté etjustice: des notions controversées

de délits mineurs qu'on ne pouvait laisser tomber sans susciter un tollé chez les gens des quartiers concernés. On a donc choisi de les orienter vers un système parallèle de recours à des médiateurs. Un système fondé sur l'idée qu'il faut aller dans le sens des tendances déjà à l'œuvre, à savoir prendre des mesures sociales et éducatives quand on a affaire à des jeunes et à des conflits familiaux. Pour autant, la médiation n'a pas été autorisée à se constituer en système séparé, avec ses valeurs propres et ses échéances plus espacées, mieux adaptées aux conflits de voisinage (Dignan, 2000). Elle a dû faire enregistrer (donc contrôler) ses actes par la justice d'Etat. Sans compter que dans certains quartiers, des médiateurs employés par d'autres structures ont été éclipsés par des délégués du procureur, lesquel~ sont en général issus du monde de la justice pénale ou de la police d'Etat (cf. Milburn). Wyvekens montre également dans cet ouvrage comment les «maisons de justice» locales, dont lç projet de départ, radical et novateur, était de permettre à la justice d'Etat de faire sentir sa présence dans des quartiers où les problèmes de la nation sont perçus comme chose lointaine, se sont transformées, au fil des changements de politiques et de modes de financement, en centres de conseil juridique plutôt qu'en organismes traitant eux-mêmes d'affaires pénales. Une évolution favorisée par leur mode de gouvernement, fondé sur des accords négociés entre la justice et les autorités locales, qui ont amené les salariés à prendre de plus en plus conscience de l'existence d'autres besoins de conseil. Comme l'a montré Genn (1999; Genn, Paterson, 2001) pour l'Angleterre, le Pays de Galles et l'Ecosse, ceux qui entrent en contact avec la justice pénale ont souvent toute une série de problèmes, qui requièrent des conseils et des interventions relevant de tout le spectre des politiques sociales. Dans le même temps, les projets de prévention de la délinquance, auxquels contribuaient des partenariats créés à l'origine dans le cadre du système Bonnemaison, ont connu plusieurs évolutions successives. Alors qu'ils étaient au départ l'affaire des responsables de la police et des autorités locales, des fonctionnaires de justice se sont mis à y participer, à commencer par le procureur. Les nouveaux contrats de ville ont financé la création de nouveaux emplois au sein des commissariats de police et des municipalités. Mais les concertations ont eu tendance à se faire entre organismes, pas avec les gens du lieu, dont la participation ne semblait d'ailleurs pas vraiment désirée. Comme les maisons de justice, ces organismes sont devenus de~ lieux où l'on informe la population locale de l'offre de services de l'Etat. Résultat: les salariés des maisons de justice comme ceux travaillant dans le cadre des contrats Étatmunicipalité ont peu à peu accumulé des compétences les rendant aptes à répondre aux problèmes sociaux du lieu. On peut se demander si c'est 17

Justice, communauté

et société civile

vraiment le meilleur moyen pour l'État de toucher la population, mais une chose est sûre: cette façon d'établir le contact avec le public n'a plus nécessairement le goût de la justice pénale. La voie parallèle, c'est désormais le conseil et la justice civile, un ensemble d'activités nettement plus hétérogène.
,

Cette évolution illustre bien le dilemme auquel est confronté

l'Etat lorsqu'il veut mettre en œuvre des politiques de proximité. S'il ne peut reconnaître les groupes locaux et s'il trouve difficile de traiter avec des individus, qui doit-il contacter? Comme le montre ici Milburn, la réponse a souvent été les associations sans but lucratif, qui disposent d'une assise légale et sont censées regrouper des citoyens au service du bien public (public et pas local, notez-le bien). Parfois, on a préféré recourir à de nouvelles catégories de professionnels, comme les médiateurs ou les délégués du procureur. Les unes comme, les autres peuvent être financées et liées par contrat à des instances de l'Etat, ce ,qui permet à celui-ci d'assurer le suivi et le contrôle de leur activité. L'Etat recourt donc bien, pour parvenir à toucher la population, à un éventail d'acteurs plus large que les seuls fonctionnaires de justice, et à une plus grande interdisciplinarité dans l'action sociale contre la délinquance, on est là dans la tradition française de démocratie délibérative, ce qui permet de concevoir la lutte contre la délinquance, qu'il s'agisse de résolution des conflits ou de prévention, dans la logique et le langage ordinaire, et non pas juridique. Mais ce n'est là pas du tout la même chose que de donner à des groupes ou des individus particuliers le pouvoir de mener ou de concevoir eux-mêmes leur action. Le recours à des acteurs intermédiaires (associations et professionnels) peut aussi permettre aux fonctionnaires de justice de souffler et de revenir à leurs modes d'action antérieurs. Les juges et les procureurs, qui n'ont jamais vraiment apprécié d'avoir à siéger ailleurs que dans les tribunaux réguliers, ont ainsi pu rester là où ils voulaient. Mais la médiation a été admise au rang des réponses classiques de la

justice pénale - même si elle est maintenant assurée par des membres de
l'appareil pénal spécialement formés et si elle risque fort d'élargir le filet pénal) (cf. Wyvekens). Pour répondre au problème de l'isolement et du caractère centralisé de la justice d'Etat, on a donc effectivement ouvert des voies parallèlçs, mais celles-ci ont été ensuite réintégrées dans l'administration d'Etat. La question qui se pose à plus long terme est de savoir si cette stratégie va fonctionner et si la société civile va la juger suffisante. Le système pénal français a-t-il su résister aux remises en cause de sa légitimité, dues au caractère de plus en plus multiculturel des sociétés occidentales, en refusant d'admettre la nécessité d'une prise en compte de la différence et en tentant de réimposer la vieille uniformité par le biais de mesures éducatives et de conseil? En d'autres termes, 18

Communauté et justice: des notions controversées

l'uniformité peut-elle se maintenir? L'État peut-il continuer à entretenir les mêmes relations verticales avec tous les citoyens dans la société ultracontemporaine? En Allemagne, on voit les choses un peu de la même manière qu'en France quant au rôle que peut jouer la « communauté» en matière de justice. La « communauté », entendue comme ensemble de groupes locaux aux liens étroits, n'est pas, estime-t-on, une entité qui se prête à l'élaboration de politiques pénales, ni un mécanisme adapté à l'administration de la justice, à l'exception d'un petit nombre de fonctions de prévention de la délinquance (cf. Groençmeyer). Le gouvernement local est considéré comme une branche de l'Etat national, pas comme une entité séparée, et l'on retrouve la même solide philosophie républic~ine qui exclut l'existence d'organisations intermédiaires entre l'Etat et les citoyens. L'idée que la justice d})it être administrée par des professionnels et que c'est l'affaire de l'Etat est largement partagée et aucun groupe politique n'a cherché à la combattre. L'Etat n'a donc pas jugé nécessaire d'aller à la rencontre des citoyens. L'Allemagne n'a pas de tradition de recours à des non-professionnels en matière pénaJe. Pourtant, l'idée qu'il faille responsabiliser les citoyens et décharger l'Etat de certaines de ses tâches de maintien de l'ordre social et d'aide aux défavorisés, s'est imposée chez elle comme dans d'autres pays em:opéens, indépendamment du point de vue dominant sur la justice. L'Etat désire revenir sur certaines de ses obligations et se défaire de certaines responsabilités. Il ne veut plus être responsable de tout ce qui touche à la délinquance et à l'ordre social. Résister aux communautés, c'est peut-être nécessaire; résister à la pression modernisatrice, c'est impossible. De la même manière que la France s'est tournée vers des associations ou des professionnels pour certaines de ces prises en charge, l'Allemagne s'est tournée vers les organisations sociales existantes plutôt que d'entamer le dialogue avec des quartiers géographiquement définis (cf. Groenemeyer). Les professionnels, et notamment ceux des services sociaux, ont toujours eu un certain pouvoir en Allemagne, comparée à d'autres pays, et leur avis pèse lourd dans l'élaboration des lois. Pourtant, une certaine défiance envers les professionnels, commune à toute l'Europe depuis que le point de vue économique libéra19s'est imposé à
9 Ceci suggère que les organisations professionnelles cherchent à protéger leurs positions économiques contre les nouveaux arrivants sur le marché, en élevant de nouvelles barrières et en tentant de leur réserver le travail. Dit en termes économiques, elles entravent le libre exercice du marché et font monter les prix à la consommation. L'État, qui en matière judiciaire est souvent le principal consommateur de services qu'il les achète ou qu'il paie pour permettre aux plus pauvres d'y avoir accès - a dans

19

Justice, communauté

et société civile

leur sujet, a poussé à recourir plus largement aux organisations non gouvernementales et aux groupes d'entraide. Les groupes du secteur bénévole c9ûtent moins cher et ne constituent pas une menace pour le pouvoir d'Etat. Là où l'on a eu recours à eux, c'était dans l'idée de les intégrer à des organisations étatiques. Le même type d'innovations s'est imposé en Allemagne dans le domaine pénal que dans d'autres pays: recours croissant à la médiation, sanctions pénales alternatives, en particulier pour les jeunes, aide matérielle et psychologique aux victimes. Mais ces innovations ont été introduites et mises en œuvre sans référence à l'idée de « communauté », mais plutôt au nom de l'efficacité, du rendement et de la nécessité d'offrir aux gens ordinaires qui ont affaire à la justice des services modernisés. Ce qui illustre bien la distinction que fait ici Crawford entre la localisation et la modernisation, deux tendances qui, ces dix ou vingt dernières années, se sont imposées en Europe en matière d'offre de services publics. Aux Pays-Bas, on voit les choses un peu de la même manière qu'en France et en Allemagne en ce qui concerne la nécessité de professionnaliser la justice pénale: celle-ci doit être administrée par des juges et des procureurs professionnels. Il n'y a pas non plus de tradition de recours aux non-professionnels (cf. MaIsch). Mais, à la différence de la France et de l'Allemagne, des voix se sont élevées, dans les médias notamment, contre la perspective d'une professionnalisation tous azimuts. Certaines ont défendu l'idée que la justice devait faire une plus
grande part aux laïcs en tant qu'individus

-

et pas seulement

en leur

donnant des conseils pour se débrouiller face à la justice (comme en France), mais en les aidant et les assistant. Elles s'appuyaient pour cela sur des études montrant que les processus judiciaires qui font appel à la participation des citoyens recueillent un niveau de satisfaction supérieur (point de vue que défçndent également Huo, Tyler [2002] sur la base de recherches faites aux Etats-Unis). D'avtres ont, comme en France, insisté sur la nécessité que la justice d'Etat sorte, ou donne l'impression de sortir, de son isolationnisme: pour une justice de proximité, donc, plus que pour une justice de communauté. MaIsch soutient dans son article que ce type de pression politique porte atteinte à la légitimité des institutions judiciaires,
certains pays contribué à affaiblir les mécanismes d'autorégulation et plus ou moins encouragé le discours visant à discréditer le professionnalisme et l'idée que les services doivent être assurés par des professionnels, dans le but de tirer les prix vers le bas (voir Shapland, Sorsby 1996). Dans le domaine pénal, cette remise en cause du professionnalisme a, selon certains, pu contribuer à éroder la légitimité de l'ensemble des institutions centralisées (cf. Crawford). 20

Communauté et justice: des notions controversées

car il va à l'encontre du désir des citoyens d'affirmer leur accord avec le principe qui veut que l'action de ces institutions soit respectée. On n'est plus là simplement dans le registre de la nécessité politique, comme lorsqu'il s'agit de réagir aux désordres que connaissent certains quartiers, comme en France. S'interroger sur la légitimité, c'est s'interroger sur la qualité fondamentale des institutions étatiques, et pas seulement sur leur habilité à administrer la justice. Crawford fait dans son article des remarques similaires concernant l'Angleterre et le Pays de Galles. L'isolationnisme mine la légitimité, notamment dans un contexte de diversité sociale croissante. La légitimité, fait remarquer MaIsch, est à mettre en relation non seulement avec la demande d'efficacité venant des citoyens, mais aussi avec l'idée qu'ils se font de ce que doit être le système judiciaire. Ce qui explique qu'aux Pays-Bas, des efforts croissants soient faits pour établir une communication directe entre la justice et les citoyens, et pas simplement pour informer les gens de ce qu'ils doivent faire - mais là encore sans recourir à des organisations intermédiaires de groupes de citoyens. Dans les programmes néerlandais de justice de proximitélO, on a prévu d'installer des bureaux de procureurs dans les quartiers, mais l'on ne sait pas vraiment si cette mesure s'est traduite par une participation plus importante des gens du lieu (cf. MaIsh). Des formes de médiation et de justice réparatrice ont été introduites, mais hors du cadre judiciaire formel, leur organisation étant confiée à des associations à but non lucratif, dont les conclusions ne sont d'ailleurs pas censées influencer l'action engagée par la justice contre l'auteur du délit (la condamnation, par exemple). Pourtant, ces nouvelles modalités, telle projet HaIt visant à orienter les auteurs d'actes de vandalisme ou de vols à l'étalage vers des travaux d'intérêt général, ont parfois pris une telle ampleur que je serais tentée d'en conclure qu'une bonne partie du travail pénal se fait maintenant par cette voie parallèle. Et si cela a pu se produire, c'est sans doute, comme le suggère ici van Swaaningen, parce que cette voie est devenue avant tout un moyen de réduire le nombre des pO,ursuites
judicaires. Bon nombre de ces initiatives étant financées par l'Etat

- et

c'est bien parce que les politiques ont jugé ces programmes prioritaires qu'ils ont débloqué les fonds nécessaires - l'on pourrait avec un peu de cynisme s'attendre au scénario suivant: s'il devenait politiquement moins impératif de donner l'impression de faire quelque chose pour restaurer la légitimité de la justice, les seuls projets qui continueraient à être sérieusement financés seraient ceux qui sOl}tapparus moins onéreux et plus simples du point de vue de la justice d'Etat - même si les formes
10 Jutitie in de buurt, littéralement «justice dans le quartier, justice de voisinage» (N.d.T.). 21

Justice, communauté

et société civile

dominantes d'exercice de celle-ci devaient s'en trouver constamment remises en question.

IV- L'exception: la lutte contre la délinquance
Le peu de considération et de crédit accordé aux groupes locaux en France, en Allemagne et aux Pays-Bas trouve son exception dans le domaine de la prévention de la délinquance, où des organisations locales ont vu le jour. Dans ce domaine, le discours dominant tourne, comme au Royaume-Uni, autour du « partenariat» entre autorités locales, services sociaux et policiers (et parfois aussi procureurs). Les conseils de prévention de la délinquance sont des lieux où l'on discute des problèmes locaux, mais n'y siègent en général que des représentants d'organismes ou d'associations, pas de groupes locaux de citoyens ou de communautés (sauf au Royaume-Uni, où des groupes de résidents, par exemple, y trouvent souvent leur place). Les partenaires sont principalement les instances étatiques, comme la police, et les autorités locales (qui, en France et en Allemagne, sont considérées comme faisant partie de l'Administration). Toutefois, aux Pays-Bas comme au Royaume-Uni, une plus grande place est faite aux organismes institués par la loi ou bénévoles. En France et aux Pays-Bas, malgré l'existence d'organisations locales traitant de problèmes locaux, celles-ci ne peuvent concevoir leur action que dans le cadre des plans nationaux de lutte contre la délinquance. Les décisions prises à l'échelle locale sont relativement limitées, bien qu'il existe un certain pouvoir décisionnel local (cf van Swaaningen). Dans bien des pays d'Europe continentale, il existe une structure d'ensemble qu'il est convenu d'appeler le plan tripartite ou triangulaire, où le maire de la ville, le chef de la police locale et le procureur sont censés décider après discussion, des mesures à prendre en matière d'ordre public. C'est l'existence de cette structure qui a amené les procureurs de ces pays, ou au moins une partie d'entre eux, à imaginer des partenariats avec d'autres organisations pour traiter de problèmes qui ne sont pas seulement de leur ressort ou de celui du système pénal traditionnel. Au Royaume-Uni, dans un cadre de common law, les procureurs
(et les juges)

- qui

n'avaient

aucune responsabilité

officielle en matière

d'ordre public et de lutte contre la délinquance - ont eu tendance au
contraire à considérer qu'ils n'avaient pas à participer aux nombreux partenariats constitués dans cet objectif. Pendant quelque temps, des formes parallèles de partenariat ont existé en Angleterre et au Pays de Galles: les autorités locales discutaient avec la police de lutte contre la délinquance (domaine où elles ont officiellement des responsabilités), 22

Communauté et justice: des notions controversées

alors que les procureurs et les juges s'en tenaient à des partenariats discutant de projets de nature judiciaire (comme l'accélération du traitement des poursuites et des affaires passant par les tribunaux, cf. Shapland et al., 2003). Plus récemment, des procureurs ont été préparés, en Angleterre et au Pays de Galles, à siéger dans des partenariats de lutte contre la délinquance traitant de délits spécifiques à forte visibilité, pour lesquels la poursuite n'est qu'une option possible, tels les violences domestiques, les crimes de haine, la maltraitance des enfants et la traite des êtres humains (Welsh, 2003). Deux éléments ont, à mon avis, encouragé la mise en place de partenariats. Le premier est le fait d'avoir admis que, dans la lutte contre la délinquance, on ne peut répondre aux préoccupations des habitants sans affronter une série de problèmes à l'échelle du quartier. Le plan en dix-huit points élaboré pour Rotterdam en 2001, cité ici par van Swaaningen, en est un exemple: il traite aussi bien de transports publics que de déplacement des toxicomanes. Ce besoin de diversifier les objectifs et les actions a été également perçu par d'autres organisations partenaires, qu'il s'agisse des associations qui, dans les quartiers défavorisés en France, donnent des conseils aux citoyens dans les domaines les plus divers (cf. Wyvekens) ou de celles qui tentent de répondre aux besoins multiples des victimes de délits (Shapland, Hall 2007) ou de violences domestiques (Welsh, 2003). L'autre élément favorable aux partenariats, c'est ce qui peut être compris comme une volonté de se défaire de la responsabilité - do~c de la faute. Dans tous les pays dont il est question dans cet ouvrage, l'Etat a reconnu son incapacité à réduire la délinquance et à renforcer la sécurité, cO}1lmele demandent les citoyens. On pourra bien sûr rétorquer que l'Etat a lui-même alimenté les sentiments d'insécurité en appelant à la vigilance, en poussant les citoyens à prendre des précautions et en élargissant les pouvoirs de police en matière de sécurité. La présence constante et visible de dispositifs de sécurité et de surveillance assurées soit par des caméras (au Royaume-Uni notamment), soit par des agents de sécurité (comme en Pologne, cf. Shapland, 2006), rappellent sans cesse au citoyen qu'il n'est pas en sécurité, pas à l'abri d'une menace. Dispositifs et personnel de sécurité peuvent générer de l'insécurité et de la dépendance. Et ce phéno1p.ènede rétroaction n'est pas nécessairement une bonne chose pour des Etats qui ont déjà décidé qu'ils ne pouvaient satisfaire le besoin de sécurité apparem1J1entinsatiable de leurs citoyens. Mais l'on remarquera que les Etats ont commencé à vouloir se décharger sur des partenaires de la responsabilité de la (lutte contre la) délinquance avant même que cette poussée sécuritaire se fasse sentir dans bien des pays. C'est dans les années 1980 et 1990, à une époque où une certaine abondance allait de pair avec des taux de criminalité en hausse 23

Justice, communauté

et société civile

dans toute l'Europe, que les États ont reconnu leur relative incapacité à endiguer celle-ci (Robert, 1991; Crawford, 1997); et c'est dans les années 1990 et 2000, lorsque la baisse des taux n'a pas fait décroître la peur de la délinquance, qu'ils ont évoqué leur impuissance à agir sur la perception publique du phénomène. L'une des façons de répondre à ces casse-tête politiques a été de partager le fardeau et donc le blâme: des tâches qui étaient de la responsabilité du gouvernement central ont été transférées aux autorités locales et à différents organismes. Les tentatives faites à Rotterdam en 2001 pour responsabiliser les diverses instances de pouvoir locales et le secteur privé (cf. van Swaaningen), traduisent clairement une volonté de se défaire d'une part des responsabilités. Mais même quand cette volonté d'impliquer certains quartiers dans la prévention de la délinquance rencontre un certain enthousiasme, il peut y avoir des difficultés, comme celle pointée par van Swaaningen dans son article. Là où les craintes des habitants portent non simplement sur la délinquance, mais sur la différence qu'ils observent au sein de leurs propres communautés et sur les nouveaux arrivants, introduire la dimension communautaire, c'est introduire aussi ces problèmes et ces insécurités. Les communautés ont beau être souvent vues en rose, comme des lieux de forte solidarité, la façon dont les gens du quartier réagissent aux problèmes immédiats de nuisance, de délinquance et de trafic de drogue est parfois bien différente. Dans le principe, les habitants aimeraient observer des améliorations qu'ils puissent mettre sur le compte de meilleures politiques sociales en matière de logement, d'éducation, etc., mais lorsqu'ils se sentent en insécurité, ils réclament l'intervention immédiate de la justice pénale et des autorités locales. Et cette intervention peut jouer dans le sens de l'exclusion, lorsqu'elle consiste à déplacer ceux que l'on juge responsables des troubles. Des pressions sociales du même ordre se sont fait sentir en Angleterre et au Pays de Galles, avec pour conséquence l'adoption des antisocial behaviour orders (ASBO), ordonnances contre les incivilités qui peuvent contenir une définition négociée de ce qu'est un comportement acceptable, mais qui souvent comportent des clauses d'exclusion spatiale ou temporelle (interdiction d'entrer dans certaines zones, d'approcher certaines personnes, couvre-feu à partir d'une certaine heure) (Burney, 2005). Le choix de faire une plus grande part au local dans l'élaboration des politiques et de confier plus de responsabilités aux organismes locaux (Garland, 2001) comporte nécessairement, même dans un modèle étatique fort, l'acceptation d'une certaine différenciation des politiques par adaptation aux besoins et aux circonstances. Ceci implique une certaine différenciation dans l'offre locale de services comme dans les stratégies de répression des délits et des groupes sociaux déviants. La 24

Communauté et justice: des notions controversées

recette exacte semble refléter les cultures nationales dans la philosophie de la lutte contre la délinquance. En France, par exemple, une philosophie éducative, quasi paternaliste, a présidé pendant des années aux orientations et aux condamnations de la justice des mineurs. Dans les premières stratégies nationales de lutte contre la délinquance de la période Bonnemaison, cela s'est traduit par le sentiment que, dans les quartiers défavorisés, la société française n'avait pas réussi à fournir aux jeunes suffisamment d'offres de formation, d'emploi, de portes d'entrée dans le monde du travail, etc. Et on y a répondu en créant pour les jeunes des emplois réservés en finançant des projets artistiques dirigés par des jeunes, etc. Et, plus récemment, en créant des centres chargés d'informer les citoyens sur leurs droits et les outils que le système met à leur disposition (cf. Wyvekens). Aux Pays-Bas, au contraire, on a préféré combiner mesures répressives spécifiques et offres permettant aux délinquants de prendre un nouveau départ. L'une des initiatives de ce genre destinée aux jeunes, c'est le dispositif de long terme HaIt (toujours en vigueur), évoqué supra. Dans la lutte contre la toxicomanie, on s'est centré sur la réduction des risques et l'aide à ceux qui choisissent de s'en sortir, tout en instaurant des peines de plus en plus sévères pour ceux qui refusent toute assistance (cf. van Swaaningen). En Angleterre et au Pays de Galles, la tendance a été de s'adresser à d'autres prestataires pour sat}sfaire des besoins locaux spécifiques, avec souvent un financement de l'Etat (mais de relativement court terme, sur la base d'un projet). Au départ, ces prestataires étaient souvent des associations bénévoles, certajnes étant des agences déléguées Il presque entièrement financées par l'Etat, telles la NACR012 ou Crime Concern, qui mettaient au point des plaf!.sd'action et soutenaient des partenariats de lutte contre la délinquance. A partir des années 1980, ce furent de plus en plus souvent des acteurs du secteur privé, la politique de lutte contre la criminalité s'orientant vers la prévention situationnelle et le recours aux agents de sécurité (cf. Crawford). Comme l'explique Crawford, il n'y a plus seulement partenariat, mais partenariat soutenu par tout un éventail d'acteurs policiers (policiers, agents civils chargés, au sein des corps de police de l'aide à la population, non-professionnels employés par les municipalités, agences de sécurité privées assurant des permanences de
Il Pour arms-length agencies qui désigne des agences du secteur public fournissant au public des services que l'État ne veut pas avoir sous sa responsabilité directe ou auxquels il ne veut pas affecter des fonctionnaires (N.d.T.). 12 National Association for the Resettlement of Offenders, association de réinsertion sociale des délinquants créée en 1966 et simplement renommée NACRa, the Crime Reduction Charity en 1999 (N.d.T.). 25

Justice, communauté

et société civile

garde, agents de sécurité des entreprises, etc.). Pourtant les associations bénévoles et les groupes de quartier continuent à jouer un rôle majeur, en particulier dans la réapparition récente des politiques de prévention à travers des projets pour la petite enfance, comme Sure Start. Il existe encore une forme de contrôle étatique, bien sûr, mais au Royaume-Uni il teJ)d à s'exercer autrement que par le diktat, le recours à des agents de l'Etat ou même l'élaboration de politiques nationales 13: par le financement par appels d'offre et les exigences de résultat qui y sont liées et l'obligation contractuelle de rendre des comptes.

v - Où le fait de céder des pouvoirs à la « communauté» est perçu positivement par la nation
De tous les pays représentés dans cet ouvrage, le Royaume-Uni, l'Irlande et le Canada sont probablement ceux où la décentralisation de la justice vers les «communautés» locales est perçue le plus favorablement. Ce n'est, je crois, pas un hasard si ce sont des pays où la police est assurée en bonne partie par des forces locales, et pas seulement nationalesl4. Dans ces pays, comme l'a montré Crawford (1997), les citoyens ont été eux aussi admis au nombre des intervenants multiples, en tant que partenaires potentiels de la lutte contre la délinquance. En Irlande, par exemple, comme le montre ici Mulcahy, la police (l'An Garda Siochana) n'a, depuis sa création, cessé de mettre en valeur
Le fait que le Criminal Justice Act de 1998 (qui imposait aux autorités locales et à la police de faire établir un diagnostic local de sécurité et d'élaborer des plans de lutte contre la délinquance) n'ait pas prévu d'obligation pour les organismes locaux d'informer le Home Office de leurs politiques locales, montre bien le faible poids des politiques nationales. Les analyses des dispositifs développés à travers le pays qui s'en sont suivies n'ont pu s'appuyer que sur des données très partielles (Phillips et al., 2000). Elles ont toutefois montré que les cambriolages résidentiels constituaient une priorité, ce qui traduit peut-être des phénomènes proches de ceux évoqués ici par van Swaaningen, à savoir que les politiques de lutte contre la délinquance reflètent les peurs de la classe moyenne tout en plaçant les quartiers pauvres sous une surveillance renforcée. Mais il se peut aussi que cela reflète (outre le rôle prépondérant que joue la police dans la lutte contre la criminalité) les orientations qui n'ont cessé de s'imposer depuis le XIXe siècle dans les politiques policières, à savoir protéger les biens et agir de façon coercitive sur les loisirs des classes laborieuses qui se déroulent dans l'espace public (Storch, 1975). 14 Au Canada, la gendarmerie royale assure en fait le maintien de l'ordre dans plusieurs provinces avec lesquelles elle a signé des contrats, sortant ainsi de son rôle traditionnel de police à la fois rurale et fédérale. Bon nombre de zones urbaines possèdent toutefois leurs propres forces de police. 26
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