L'action extérieure des collectivités territoriales

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Les actions internationales des collectivités territoriales se sont développées depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale, sous la forme initiale des jumelages. Depuis, ces actions se sont diversifiées (développement d'actions à caractère humanitaire, de coopération et de développement). Cet ouvrage fait le point sur l'évolution du cadre juridique depuis une vingtaine d'années. Il est particulièrement d'actualité, avec l'adoption de la loi Thiollière (février 2007) qui reconnaît aux collectivités une pleine compétence en matière d'action extérieure.
Publié le : mardi 1 janvier 2008
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EAN13 : 9782336264325
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L'action extérieure des collectivités territoriales
Bilan et perspectives

Collection Droit des collectivités territoriales
Fondée et dirigée par Bernard POUJADE et Xavier CABANNES Professeur et Maître de conférences à l'Université Paris 5

Cette collection a pour vocation de publier des travaux juridiques relatifs aux divers aspects du droit des collectivités territoriales: des travaux originaux (actes de colloques, thèses, mémoires) mais aussi des travaux plus classiques (manuels, études plus brèves ou encore recueils de documents). Déjà paru dans la collection: Christelle Paillot, L'arrondissement parisien: entre déconcentration et décentralisation, 2007

Sous

la direction

de

Christophe

MONDOU et A ym.eric

POTTEAU

L'action extérieure des collectivités territoriales
Bilan et perspectives

Actes du colloque de Lille (7 décembre 2006) IRDP

- GERAP

L'Harm.attan

@

L'HARMATTAN,

2007

5-7, rue de l'École-Polytechnique;
http://www.librairieharmattan.com diffusion.harmattan@wanadoo.fr harmattan 1@wanadoo.fr

75005 Paris

ISBN: 978-2-296-04429-6 EAN : 9782296044296

Les auteurs
Audit Mathias, Professeur, Droit privé, Caen Braconnier Stéphane, Professeur, Droit public, Poitiers Detrez Hélène, Doctorante, Droit public, Artois Fromont Simon, MC, Droit public, lEP Lille, Directeur du cycle préparatoire à l'ENA Collaborateur Cabinet Nadia Canonne Avocats Goesel- Le Bihan Valérie, Professeur, Droit public, La Réunion Lejeune Yves, Professeur à l'Université catholique de Louvain, Membre du Réseau d'Etude des Nonnes TransITontalières et Inter-territoriales (RENTI) Luchaire Yves, Doyen Honoraire de la Faculté de Droit de Lille, Professeur à l'Institut d'Etudes Politiques d'Aix-enProvence

Mauroy Pierre, Président de LMCU, Premier ministre Noury Arnauld, MC, Droit public, Lille 2 - CERAPS Potteau Aymeric, MC, Droit public, Lille 2 - IRDP Quinqueton Patrick, Maître des requêtes au Conseil d'Etat

Remerciements
Christophe Mondou

Mesdames,

Messieurs,

Je vous remercie d'avoir accepté d'être présent aujourd'hui, en venant parfois de très loin, pour venir discuter et échanger des idées sur l'action extérieure des collectivités territoriales et abonder un débat en pleine évolution avec deux lois en discussion au Parlement en ce moment. Je tiens à associer à ces remerciements préliminaires, les deux présidents de séance de cette journée: Messieurs les professeurs Stéphane BRACONNIER et Yves LUCHAlRE ainsi que le professeur Bernard DOLEZ qui anime la table ronde. Je souhaite avant de donner la parole à Mme le Doyen, qui nous a fait l'honneur d'être présente aujourd'hui, remercier nos fmanceurs, sans qui cette journée n'aurait pu avoir lieu, et que sont la Communauté Urbaine de Lille Métropole, le Conseil général du Nord, l'Université Lille 2, la Faculté des Sciences juridiques, politiques et sociales et l'IP AG de Lille. Je tiens à remercier aussi l'Association française du droit des collectivités territoriales (AFDCL), présidée par le professeur Stéphane Braconnier pour le soutien qui nous a été apporté. Je donne immédiatement la parole à Madame le Doyen DEKEUWERDESFOSSEZ.

PREFACE

L'action extérieure des collectivités locales demeure, en dépit de l'importance qu'elle a prise et qu'elle continue de prendre en pratique, une question peu explorée, voire quelque peu délaissée, par la doctrine universitaire. Or, cette dimension peu connue de l'action locale porte des enjeux économiques et politiques majeurs. Pour s'en tenir aux chiffres fournis par le ministère des Affaires étrangères, repris dans le rapport de la Commission MARCHAND de 2005 (Le cadre juridique de l'action extérieure des collectivités locales. Etude adoptée par l'Assemblée générale du Conseil d'Etat le 7 juillet 2005, La Documentation française, 2006), plus de 3200 collectivités locales ou groupements de collectivités entretiennent plus de 6000 relations de coopération avec 115 pays pour un montant de près de 250 millions d'Euros. Longtemps ignorée, voire combattue, au nom d'une vision centralisée des relations extérieures et d'une méfiance parfois exacerbée de l'Etat à l'égard d'une diplomatie parallèle et militante, la coopération décentralisée a dû consolider progressivement, avec le soutien du législateur, ses fondements juridiques. Plus encore, au fil du temps, ces actions se sont diversifiées et structurées, conférant à l'action extérieure des collectivités locales un statut à part entière dans le droit des collectivités locales. De la pratique des jumelages (Décret du 24 janvier 1956), cadres privilégiés du tourisme administratif, aux actions de coopération et d'aide d'urgence (CGCT, art. L. 1115-1, issu de l'article unique de la loi n02007-147 du 2 février 2007), les évolutions ont été nombreuses, parfois laborieuses. Preuve de la réticence de l'Etat à consacrer cette aspect de l'action locale, la loi de décentralisation du 2 mars 1982 se borne à permettre aux régions, avec toutefois l'autorisation du gouvernement, d'« organiser des contacts réguliers avec des collectivités décentralisées étrangères}} (art. 65 al. 2). La loi n092-125 du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République va, pour sa part et la première, conférer aux pratiques diverses développées par les collectivités locales françaises en matière de coopération décentralisée, un véritable statut, jamais remis en cause depuis, en dépit de plusieurs adaptations. La création, par la loi n02004809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, du

9

district européen, constitue, dans cette perspective, la marque d'une grande continuité (art. L. 1114-4-1). Force est toutefois de constater que si la coopération décentralisée a acquis toute sa place dans le droit des collectivités locales, l'ensemble des questions juridiques soulevées par les actions conduites en son nom, ne sont pas pour autant réglées. L'articulation entre action extérieure des collectivités locales et intérêt public local demeure, ainsi, encore incertaine. Les modalités de fmancement de la coopération décentralisée sont encore mal identifiées et, à tout le moins, fragiles. Le cadre institutionnel de la coopération décentralisée se révèle, à beaucoup d'égards, inadapté à la multiplication des actions conduites par les collectivités locales (sur ce point: Commission de la coopération décentralisée, Mission pour la coopération non gouvernementale, Guide de la coopération décentralisée, 2èmeédition, La documentation française, 2006). Au-delà, de nouveaux chantiers de réflexion sont ouverts, notamment sur le terrain de la coopération transfrontalière. Les investissements transfrontaliers connaissent ainsi, sous l'effet de la mondialisation et de la promotion des partenariats public-privé, un développement important. Les secteurs concernés sont nombreux, qu'il s'agisse du transport ferroviaire (Ligne Lyon-Turin ou PerpignanFigueiras), des infrastructures aéroportuaires (aéroport Bâle-Mulhouse), des réseaux d'eau et d'assainissement, des infrastructures de télécommunications, voire des établissements hospitaliers (hôpital franco-espagnol de Puigcerdà). La mise en œuvre de ces projets donne lieu à la passation de contrats, des marchés publics le plus souvent, complexes et exigeants en termes d'anticipation des risques. Leur formation et leur exécution concentrent des enjeux juridiques nouveaux, que les textes relatifs à la coopération décentralisée ne permettent guère de résoudre: compétence en matière de règlement des litiges, droit applicable, respect des engagements internationaux de l'Etat, sort des biens en fm de contrat, prise en compte de la spécificité de certains territoires, émergence d'un intérêt général transfrontalier etc... C'est dire que le colloque organisé, avec grand succès, par la Faculté des Sciences juridiques, politiques et sociales de l'Université de Lille 2, avec le soutien de l'Association Française de Droit des Collectivités Locales (AFDCL), soulevait de complexes mais passionnantes interrogations, auxquelles tous les intervenants, élus 10

locaux ou universitaires, ont apporté des réponses d'où il ressort que l'action extérieure des collectivités locales constitue le terrain privilégié d'une synthèse entre les rigueurs de la légalité et de l'efficacité administrative et les exigences, économiques et politiques, de la coopération transfrontalière. L'Association Française de Droit des Collectivités Locales qui, depuis près de dix ans, participe activement aux débats intéressant le droit des collectivités locales et la gouvemance locale, à travers un réseau de près de 600 universitaires, magistrats, avocats, juristes de collectivités et étudiants, est fière et très heureuse d'avoir été associée à ce beau colloque. Elle adresse à ses organisateurs, notamment à Monsieur Christophe MONDOU, ses plus sincères et chaleureuses félicitations.

Stéphane BRACONNIER Professeur à l'Université de Poitiers Président de l'Association Française

de Droit des Collectivités

Locales

Il

Le développement d'une action extérieure protéiforme
Aymeric POTTEA U

1. Par ces quelques propos liminaires, il s'agit d'exposer de manière nécessairement brève les raisons pour lesquelles il est apparu opportun d'organiser en 2006 un colloque consacré à l'action extérieure des collectivités territoriales ou plus précisément consacré à la fois au bilan et au devenir de cette forme d'action locale. Deux constats ont présidé à cette initiative: d'une part celui de la consolidation d'une coopération décentralisée en mutation (I), d'autre part celui de la diversification des formes de l'action extérieure (II). I - La consolidation d'une coopération décentralisée en mutation 2. La faculté pour les collectivités territoriales françaises et leurs groupements (ci-après les autorités locales) de coopérer avec leurs homologues étrangers a été reconnue de manière en définitive très progressive et récente. Dans un premier temps en effet, la législation nationale ne permet expressément que l'organisation de contacts réguliers avec des autorités locales étrangères et ce au surplus dans des conditions extrêmement restrictives: uniquement en faveur des régions, dans le cadre de la coopération transfrontalière et avec autorisation du Gouvernement1. La circulaire du Premier ministre du 26 mai 1983 sur l'action extérieure de collectivités locales desserre légèrement l'étau en étendant cette faculté aux communes et aux départements et ce dans des conditions manifestement allégées: disparition de l'autorisation gouvernementale et de la restriction relative au contexte transfrontalier. C'est en réalité la loi du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République (ATR) qui permet à l'action extérieure de franchir une étape tout à fait décisive. Elle consacre la notion de coopération décentralisée. La loi ATR ne constitue cependant qu'une étape. Depuis 1992, le législateur est en effet intervenu à de très nombreuses reprises en matière de coopération décentralisée et toujours dans le sens de sa libéralisation.

1

Article 65 de la loi du 2 mars 1982: «Le conseil régional peut décider, avec

l'autorisation du gouvernement, d 'organiser à des fins de concertation et dans le cadre de la coopération transfrontalière, des contacts réguliers avec les collectivités décentralisées étrangères ayant une frontière conlmune avec la région».

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3. Au surplus, à cet affennissement législatif de la coopération entre autorités locales d'Etats distincts correspond également une reconnaissance internationale et européenne qui prend au moins trois formes. La fonne tout d'abord de conventions multilatérales adoptées dans le cadre du Conseil de l'Europe. C'est naturellement la Convention de Madrid du 21 mai 1980 sur la coopération transftontalière2 complétée par deux protocoles additionnels des 9 novembre 19953 et 5 mai 19984 (sachant qu'un troisième est en cours de négociations). Cette œuvre du Conseil de l'Europe est d'une certaine manière elle-même complétée par plusieurs accords internationaux, le plus souvent bilatéraux, et conclus par la France avec ses voisins européens6. Mais la reconnaissance externe de l'action extérieure des collectivités ne résulte plus uniquement de la pratique conventionnelle de la France. Les institutions communautaires ont ainsi adopté le 5 juillet 2006 un règlement pennettant la création de groupements européens de coopération territoriale (GECT) notamment par des collectivités territoriales d'Etats membres distincts, sous la réserve, il est vrai, d'un renvoi au droit interne s'agissant de la capacité à entreprendre une telle initiative 7. L'action extérieure des collectivités

2 Entrée en vigueur le 22 décembre 15 mai 1994.
3

1981, ratifiée par trente-quatre

Etats dont la France le

Entré en vigueur le 1er décembre 1998, ratifié par dix-sept Etats dont la France le 5 Entré en vigueur le 1er février 2001, ratifié par quinze Etats sachant que la France

janvier 2000.
4

pourrait être le seizième puisque la loi autorisant l'approbation a été promulguée le 5 mars 2007 (JORF du 7 mars 2007). 5 Comité d'expert sur la coopération transfrontalière (du Conseil de l'Europe), « Projet de troisième protocole à la Convention-cadre de Madrid relatif aux groupements eurorégionaux de coopération », LR-CT (2007) 3. 6 de Rome du 26 novembre 1993 concernant la coopération * L'accord franco-italien transfrontalière entre collectivités territoriales. de Bayonne du 10 mars 1995 relatif à la coopération * Le traité franco-espagnol transfrontalière entre collectivités territoriales. * L'accord quadripartite (Allemagne, Luxembourg, Suisse et France) du 23 janvier 1996 sur la coopération transfrontalière entre collectivités territoriales et organismes publics locaux. entre * L'accord franco-belge du 16 septembre 2002 sur la coopération transfrontalière collectivités territoriales et organismes publics locaux.
7

Règlement du Parlement et du Conseil n° 1082/2006 du 5 juillet 2006 relatif à un

groupement européen de coopération territoriale (GECT), JOUE n° L 210 du 31juillet 2006, p. 19. Sur ce sujet, voir notamment l-C. LUBAC, « Un nouvel outil communautaire de coopération: le groupement européen de coopération territoriale », La Semaine juridique Administrations et Collectivités territoriales, N°48, 27 novo 2006, 1295.

14

&ançaises peut donc désonnais se fonder sur un grand nombre de textes nationaux, internationaux voire même communautaires.

C'est clairement perceptible en matière conventionnelle avec des effets plus inattendus (A) mais c'est aussi visible en matière institutionnelle avec des résultats pourtant décevants (B). A - La consolidation d'une pratique conventionnelle développée 4. Avec la loi ATR, les collectivités se voient reconnaître la faculté de conclure des conventions avec leurs homologues étrangers dans des conditions extrêmement libérales. Cette faculté est ainsi offerte non seulement aux collectivités territoriales mais aussi à leurs groupements de sorte que sont également bénéficiaires de ce dispositif «tous les établissements publics agissant en lieu et place des collectivités territoriales à la suite des transferts de compétences que celles-ci leur ont consentis» 8. L'exercice de cette faculté n'est par ailleurs soumis à aucune autorisation préalable du Gouvernement. Dans ces conditions, il n'est guère surprenant de constater la quasigénéralisation de la pratique conventionnelle des autorités locales &ançaises dans le cadre de la coopération décentralisée. A en croire la délégation pour l'action extérieure des collectivités locales, toutes les régions, plus des 3/4 des départements, la quasi-totalité des grandes villes et des communautés urbaines, plus de 80 % des villes moyennes, les % des villes de plus de 5000 habitants et un nombre croissant de structures intercommunales développent des actions de coopération décentralisée, lesquelles sont le plus souvent fonnalisées dans une convention9. Il faut ajouter qu'aucune restriction relative au caractère nécessairement trans&ontalier de la coopération n'est apportée de sorte que des conventions peuvent également être conclues dans le cadre d'une coopération inter-territoriale. D'ailleurs, même si l'immense majorité des coopérations est entreprise au sein de l'Union européenne

8

Sont ainsi concernés tous les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre ou non, les syndicats mixtes, les institutions ou organismes interdépartementau~ les ententes interrégionales. Mais sont exclus les établissements publics locaux spécialisés (comme les établissement publics hospitaliers etc.), les groupements d'intérêt public, les sociétés d'économie mixte locales etc... Cf. la circulaire du 20 avri1 2001 des ministres de l'Intérieur et des Affaires étrangères sur la coopération décentralisée.
9

Flash info du ministère des Affaires étrangères du 14 septembre 2006 sur l'action
des collectivités locales et coopération décentralisée.

extérieure

15

(4200), près d'un quart l'est avec des autorités locales d'autres
continents 10.

5. La loi ATR comporte cependant quelques restrictions relatives à la faculté de conclure des conventions de coopération décentralisée. Elle devra être exercée dans le respect des engagements internationaux de la France et ne pourra conduire à la conclusion de conventions avec des Etats étrangers. La loi ATR ajoute que les collectivités ne pourront conclure les conventions que « dans la limite de leurs compétences ». Cette dernière précision est d'une certaine manière plutôt favorable à l'action extérieure des collectivités: elle permet en principe aux collectivités de conclure des conventions dans l'ensemble de leurs domaines de compétence. Contrairement donc à une idée reçue dans « le monde local », la coopération décentralisée ne vise pas uniquement les actions de coopération au développement menées par les collectivités locales. Au contraire, elle se défmit en droit français comme l'ensemble des actions de coopération internationale (et pas uniquement dans le domaine de l'aide au développement) menées par convention dans un but d'intérêt commun par une ou plusieurs collectivités territoriales françaises et une ou plusieurs autorités locales étrangères. La conception française de la coopération décentralisée est donc également en décalage avec la conception communautaire puisque, dans le cadre communautaire, la coopération décentralisée relève de la politique de coopération au développement et fait intervenir bien d'autres acteurs que les pouvoirs publics locauxII. Cela étant dit, il faut aussi reconnaître qu'en précisant que les collectivités ne peuvent conclure des conventions de coopération décentralisée que « dans la limite de leurs compétences», le législateur laisse également entendre que la coopération décentralisée ne constitue en défmitive qu'un nouveau mode d'exercice des compétences locales et en aucun cas une nouvelle compétence localeI2.

10 Il

Ibid. Voir par exemple le règlement n° 1659/98 du Conseil du 17 juillet 1998 relatif à la
décentralisée, JOCE n° L 213 du 30 juillet 1998. territoriale de la République),

coopération
12

C. AUTEXIER, «De la coopération décentralisée (commentaire du titre IV de la loi

d'orientation du 6 février 1992, relative à l'administration JUkl)A,1993,spéc.p.416.

16

6. On peut se demander si, compte tenu des interventions récentes du législateur sur le sujet, cette analyse est encore complètement d'actualité. Doit tout d'abord être évoquée la loi du 2 février 2007 relative à l'action extérieure des collectivités territoriales. Face aux difficultés rencontrées par les collectivités à justifier, notamment devant le juge administratif, de l'existence d'un intérêt public local13à mener certaines actions de coopération décentralisée, cette loi du 2 février 2007 supprime de la disposition du code général des collectivités territoriales relative à la conclusion de conventions de coopération décentralisée, la restriction relative aux compétences des collectivités et des groupements. Mais le législateur ne se contente pas de cette suppression. Il indique que les collectivités peuvent désormais conclure des conventions de coopération ou d'aide au développement. Peut-on encore dans ces conditions affmner que la coopération décentralisée ne constitue qu'un mode d'exercice des compétences locales? Certainement pas. Le législateur en était d'ailleurs manifestement conscient puisqu'on peut lire dans les travaux préparatoires que la coopération décentralisée ne sera plus « le prolongement, en dehors de nos frontières, de l'action de droit commun des collectivités territoriales, mais une compétence supplémentaire de celles-ci» 14. On ajoutera que la loi du 2 février 2007 permet également, en cas d'urgence, aux collectivités de mettre en œuvre ou de fmancer des actions à caractère humanitaire, sans pour autant qu'aucune convention de coopération décentralisée n'ait été conclue au préalable. On peut alors se demander si la coopération décentralisée doit encore se défmir comme une coopération menée par convention. Doivent enfm être évoquées les dispositions de la loi du 9 février 2005 relative à la coopération internationale des collectivités dans le domaine de l'alimentation en eau et de l'assainissement. Cette loi insère dans le chapitre du code général des collectivités territoriales relatif à la
13 Voir en particulier CAA Marseille, 7 décembre 1999, Commune d'Istres. TA Poitiers, 18 novembre 2004, Charbonneau cI Département des Deux-Sèvres, AlDA, 7 mars 2005, p. 486, Note Y. GOUNIN. TA Cergy-Pontoise, 25 novembre 2004, Préfet de Seine-SaintDenis. CAA Douai, 13 mai 2004, Eric DELCROIX.
14

Rapport n03610 du 24 janvier 2007 fait au nom de la Commission des lois de

l'Assemblée nationale par M. Christian DECOCQ sur la proposition de loi adoptée par le Sénat et relative à l'action extérieure des collectivités territoriales et de leurs groupements, pp. 15-16.

17

coopération décentralisée une disposition permettant aux collectivités françaises non seulement de conclure des conventions dans les domaines de l'eau et de l'assainissement avec des autorités locales étrangères mais aussi de participer à des actions de solidarité internationale. Est ainsi visée, si on en croit les travaux préparatoires 15, la faculté pour les collectivités de venir en aide à des organisations étrangères ou internationales qui ne sont pas des collectivités territoriales. Même s'il ne s'agit en réalité là que de la consécration d'une pratique admise par la circulaire du 20 avril 2001, on peut se demander si la coopération décentralisée doit encore être défmie comme une coopération entre autorités locales d'Etats distincts. La coopération décentralisée sort donc des ces interventions législatives renforcée mais peut-être aussi altérée. B - L'institutionnalisation consolidée mais encore limitée

7. Dès la loi ATR, le législateur a permis d' « institutionnaliser» la coopération décentralisée en permettant aux autorités locales françaises de participer à un organisme auquel participent des autorités locales étrangères. Il ne s'agissait initialement que de permettre à ces dernières de participer à un organisme de droit français, société d'économie mixte locale (SEML) ou groupement d'intérêt public (GIP). Mais très rapidement, l'éventail va s'étendre. D'une part, la loi d'orientation du 4 février 1995 pour l'aménagement et le développement du territoire offre la faculté aux autorités locales françaises de participer à un organisme de droit étranger auquel participe une autorité locale étrangèrel6. D'autre part, dans la droite ligne du premier protocole additionnel à la Convention de Madrid et de l'accord de Karlsruhe du 23 janvier 1996, la loi du 13 août 2004 relative aux responsabilités et libertés locales offre la possibilité de créer un groupement local de coopération transfrontalière (encore appelé district européen, GLCT) sous la forme d'un syndicat mixte ouvertl7.

15

Rapport n02041 du 26 janvier 2005 fait au nom de la Commission des lois de

l'Assemblée nationale par M. André SANTINI sur la proposition de loi adoptée par le Sénat relative à la coopération internationale des collectivités territoriales et des agences de l'eau, spéc. p. 23.
16

17 Article L-1114-4-1

Actuel article L-1115-4 du code général des collectivités territoriales.
du code général des collectivités territoriales.

18

8. On ajoutera que le législateur va également intervenir pour rendre certains de ces « instruments institutionnels» plus attractifs. S'agissant des SEML, quatre des conditions à la participation d'une autorité étrangère vont être assouplies voire supprimées. La loi ATR exigeait la conclusion d'un accord préalable entre les Etats concernés. La loi du 2 janvier 2002 tendant à moderniser le statut des SEML supprime cette exigence s'agissant des Etats membres de l'Union européenne. La loi ATR précisait que l'accord interétatique devait comporter «des conditions de réciprocité» au profit des collectivités françaises». La loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbain fait disparaître cette exigence. La loi ATR limitait l'objet de la SEML à l'exploitation de services publics d'intérêt commun. La loi du 13 décembre 2000 précitée supprime cette restriction de sorte que l' objet des SEML à participation d'autorités locales étrangères relève du droit commun. En précisant que «les collectivités territoriales étrangères qui participent au capital de SEML ne sont pas au nombre des collectivités ou groupements visés (...) qui doivent détenir plus de la moitié du capital des sociétés et des voix dans leurs organes délibérants », la loi ATR ne permettait qu'une participation minoritaire des collectivités étrangères par rapport à celle des collectivités françaises. La loi du 13 décembre 2000 établit une forme d'équilibre en permettant une participation égalitaire des col1ectivités françaises et étrangères. Certaines des contraintes initialement posées par le législateur en ce qui concerne la participation des autorités locales françaises à des organismes de droit étranger vont être progressivement assouplies voire supprimées. La loi du 25 juin 1999 pour l'aménagement et le développement durable supprime tout d'abord la restriction relative à l'objet exclusif de l'organisme de sorte que la seule limite matérielle à la participation à l'organisme de droit étranger est celle de la compétence de la collectivité ou du groupement français. Cette même loi du 25 juin 1999 étend ensuite le dispositif aux organismes de droit étranger auxquels participe une autorité locale d'un Etat membre de l'Union européenne. L'intérêt de cette adjonction n'apparaît d'ailleurs pas clairement dès lors que la référence au cadre transfrontalier n'est pas abandonnée. Enfm la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales allège la procédure d'autorisation qui prend désormais la forme d'une autorisation du préfet de région.

19

9. Malgré ces assouplissements législatifs, les autorités locales françaises recourent en fait peu à ces « instruments institutionnels» de coopération décentralisée. On notera ainsi que seules trois SEML à participation de collectivités étrangères ont été constituées depuis 1992 avec deux points communs: le caractère relativement symbolique de la participation de la collectivité étrangère (1 à 3 % du capital) et un contexte transfrontalier18. On peut s'interroger sur le manque d'attractivité de ces mécanismes institutionnels. Ne faut-il pas y voir la marque de l'appréhension des collectivités françaises ou étrangères de participer à un organisme de droit étranger? La convergence des droits nationaux est probablement encore nécessaire en la matière. Il suffit pour s'en convaincre de constater par exemple à quel point le règlement communautaire nOl082/2006 du Conseil de l'VE et du Parlement européen relatif au groupement européen de coopération territoriale renvoie au droit interne. II - Le développement d'autres formes d'action extérieure 10. Jusqu'à présent, il n'a été question que de «coopération décentralisée ». Le colloque aurait donc pu porter sur ce thème. Nous ne l'avons pas souhaité car en défmitive la coopération décentralisée ne constitue que la face émergée de l'ensemble des actions extérieures des collectivités territoriales. Nombreuses sont en effet les actions extérieures des collectivités locales qui ne s'inscrivent pas dans une coopération menée avec une autorité territoriale étrangère ou avec une organisation non gouvernementale. Ces quelques exemples démontrent que l'action extérieure des collectivités est relativement composite. A - L'association des collectivités à l'action extérieure de la France Il. Les autorités locales peuvent compter sur la scène européenne et internationale par l'intermédiaire de leur Etat d'appartenance. Nombreux sont en effet les Etats qui associent certaines autorités locales à l'exercice de leurs compétences internationales. La France s'est engagé également dans cette voie mais il est vrai essentiellement au profit des collectivités situées en outre-mer. C'est ainsi par exemple que la loi d'orientation pour l'outre-mer du 13 décembre 2000 offre la faculté aux départements et aux régions d'outre-mer d'adresser au
18

Le même constat peut être tiré à propos de la participation à un organisme de droit
extérieure des

étranger. Voir sur ce point, Conseil d'Etat, Le cadre juridique de l'action collectivités locales, La documentation française, 2006, p. 22.

20

Gouvernement des propositions en vue de l'adhésion à certains organismes internationaux19 ou en vue de la conclusion de certains engagements internationaux20 et permet au président de l'exécutif de ces collectivités de négocier ces accords voire même de signer ces accords sur instruction des autorités de la République et au nom de la France21. Dans le même sens, la loi d'orientation pour l'outre-mer met aussi à la charge du ministre de l'outre-mer l'obligation de consulter les conseils généraux et régionaux d'outre-mer sur les propositions d'actes de la Communauté européenne pris en application de l'art. 299 du traité instituant la Communauté européenne qui les concernent. Ces collectivités peuvent même participer à leur demande aux négociations avec la Communauté européenne s'agissant de ces mesures spécifiques22. 12. En l'état actuel, le législateur réserve cette association aux entités infra-étatiques situées en outre-mer. Cela étant dit, on commence à percevoir les germes d'une extension. D'une part, dans son étude sur le cadre juridique de l'action extérieure des collectivités, le Conseil d'Etat a proposé de transposer à la métropole les mécanismes permettant aux présidents des exécutifs de négocier puis de signer, au nom de l'Etat, des accords internationaux avec des Etats étrangers23. D'autre part, le Premier ministre a adressé le 19 décembre 2005 à ses ministres une circulaire leur demandant non seulement d'inviter les assemb lées locales à débattre, dans le cadre de leurs compétences, des questions européennes mais aussi de consulter plus systématiquement les associations d'élus sur les projets de textes européens24. B - La progressive insertion européenne et internationale des collectivités sur la scène

13. Un certain nombre de mécanismes permettent également aux collectivités d'être présentes directement ou indirectement sur la scène
19

20
21

Articles L-3441-6 et L-4433-4-5 du code général des collectivités territoriales.
Articles L-3441-2 et L-4433-4-1 du code général des collectivités territoriales.

Articles L-3441-3, L-3441-4, L-4433-4-2 et L-4433-4-3 du code général des
territoriales. territoriales. française, 2006, p. 50.

collectivités
22

Articles L-3441-5, L-3444-3, L-4433-3-2 et L-4433-4-4 du code général des Conseil d'Etat, Le cadre juridique de l'action extérieure des collectivités locales, La Circulaire du Premier ministre du 19 décembre 2005 relative à l'association du

collectivités
23

documentation
24

Parlement, des collectivités territoriales, des partenaires sociaux et de la société civile aux processus de décision européens, JORF du 9 février 2006.

21

internationale et européenne et ce indépendamment de leur Etat d'appartenance. On citera tout d'abord en ce sens la faculté des collectivités, reconnue par la circulaire du Premier ministre du 12 mai 1987, d'entretenir des contacts informatifs avec les experts de la Commission européenne, ce qui conduit certaines d'entre-elles - en particulier les régions - à ouvrir une antenne à Bruxelles. 14. On pourrait également citer la reconnaissance par les lois

organiquesdu 19 mars 1999 et du 27 février 2004 de la faculté au profit
de la Nouvelle Calédonie et de la Polynésie française de disposer d'une représentation extérieure auprès d'Etats ou d'organismes intemationaux25 et ce, selon le Conseil constitutionnel, en parfaite conformité avec la Constitution dès lors que cette représentation n'a pas un caractère diplomatique26. Toujours dans le même sens, on invoquera la possibilité offerte à ces deux dernières entités infra-étatiques d'être observatrices, membres associés voire même membres d'une organisation internationale27, ce qui a par exemple permis à la Nouvelle-Calédonie de devenir membre de la Communauté du Pacifique. L'action extérieure des collectivités comprend donc également une dimension proprement internationale et parfois même communautaire. A titre illustratif, on citera la faculté d'une collectivité française d'intenter auprès du Tribunal de première instance des Communautés européennes un recours en annulation à l'encontre par exemple d'une décision de la Commission européenne pourtant adressée à la France et constatant l'incompatibilité avec le traité CE

Articles 32 de la loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie et 15 de la loi organique du 27 février 2004 relative à l'autonomie de la Polynésie française. 26 Décision du Conseil constitutionnel n° 2004-490 DC du 12 février 2004, Loi organique portant statut d'autonomie de la Polynésie française, considérant n027 : « (H') l'article 15 de la loi organique permet à la Polynésie française de " disposer de représentations auprès de tout État ainsi que l'une de ses entités territoriales ou territoire reconnu par la République française ou de tout organisme international dont cette dernière est menlbre ou tout organisme international du Pacifique" ,. que, toutefois, cette faculté, qui n'appartenait pas jusqu'à présent à la Polynésiefrançaise, ne saurait, sans empiéter sur une matière de la compétence exclusive de l'État, conférer à ces représentations un caractère diplonlatique ,. que, sous cette réserve, l'article 15 n'est pas contraire à la Constitution ». 27 Articles 31 de la loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie et 42 de la loi organique du 27 février 2004 relative à l'autonomie de la Polynésie française. Les régions d'outre-mer peuvent également être membres associés ou observateurs auprès certains organismes régionaux dépendant des institutions spécialisées des Nations Unies (cf. art. L-4433-4-5 du code général des collectivités territoriales).

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