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L'administration du territoire et les collectivités locales en République du Congo

De
364 pages
Ce livre rassemble, expose et commente les textes qui instituent la réforme de l'administration du territoire en République du Congo.
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L'ADMINISTRATION DU TERRITOIRE ET LES COLLECTIVITÉS LOCALES EN RÉPUBLIQUE DU CONGO

Du même auteur

Le Notariat congolais de 1960 à nos jours, préface de Charles Émile Apesse, Brazzaville, Les Éditions Hemar, 2005

Hygin Didace Amboulou

L' ADMINISTRATION DU TERRITOIRE ET LES COLLECTIVITÉS LOCALES EN RÉPUBLIQUE DU CONGO

Préface de François Ibovi

Ouvrage de l'Université

couronné Marien

par la Faculté Ngouabi

de droit

de Brazzaville

LES ÉDITIONS

HEMAR

L'HARMATTAN

@ L'HARMATTAN, 2008 5-7, rue de l'École-Polytechnique, 75005 http://www.librairieharmattan.com diffusion.harmattan@wanadoo.fr harmattan 1râ2wanadoo.fr LES ÉDITIONS HEMAR BP 14545 Brazzaville hemaredition@vahoo.fr http://editionshemar.tripod.com

Paris

ISBN: 978-2-296-05022-8 EAN : 9782296050228

Droits de reproduction, de traduction, d'adaptation réservés pour tous pays. La loi du Il mars 1957 n'autorisant, aux termes de l'alinéa 2 et 3 de l'article 41, d'une part, que les « copies et reproductions strictement réservées à l'usage du copiste et non destinées à une utilisation collective », et, d'autre part, que les « analyses et les courtes citations dans un but d'exemple et d'illustration », toute représentation intégrale ou partielle, faite sans le consentement de l'auteur ou des ses ayants droit ou ayants cause estillicite (a.linéa 1erde l'article 40). Cette représentation ou reproduction, par quelque procédé que ce soit, constituerait donc une contrefaçon sanctionnée par les articles 425 et suivants du Code pénal.

PRÉFACE
En publiant cet ouvrage, l'auteur tenait à mettre les étudiants, les juristes et le public en contact avec la pratique. Il n'est pas discutable qu'il existe, aujourd'hui, d'excellents ouvrages qui traitent de façon conséquente les questions de gestion administrative du territoire et des collectivités locales. Mais la plupart de ces ouvrages sont surtout conçus pour ceux qui comprennent mais pas pour ceux qui apprennent. En plus, ces ouvrages analysent ces questions sous l'angle de la législation et de la réglementation françaises, comme leur reflet, sans mettre en relief les spécificités de chaque pays et les grands repères des politiques qui justifient les réformes et sur lesquelles les populations fondent leur espOIr. Or, le plus grand malaise de toute politique, pense l'auteur, c'est son manque de réalisme, l'inefficacité de ses moyens et surtout leur inadaptation aux conditions environnementales toujours déterminantes. C'est donc cette première lacune que cet ouvrage est venu combler. En outre, depuis l'adoption par le Parlement de nouvelles lois qui fixent les orientations fondamentales de la décentralisation et l'organisation administrative du territoire, le droit administratif consacré dans différents textes antérieurs, jusque là épars, a subi de profondes mutations. En conséquence, les critères de clarté, de précision et d'inconditionnalité qui se dégagent de ces nouvelles lois, recommandent que chacun prenne nettement position pour leur observation immédiate dans la mesure où la réforme crée des conditions favorables au déploiement de l'administration sur l'ensemble du territoire, la mise en place d'une administration de proximité, la création des conditions d'émergence d'une

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administration orientée vers le développement, la promotion de la démocratie locale et la réalisation de l'unité nationale En pratique, cette réforme, en tant qu'un ensemble de règles d'ordre public, oblige les acteurs des administrations déconcentrées et décentralisées à une mise en conformité qui procède de l'abrogation, de la modification et de la substitution des dispositions jusqu'ici contraires à ses impératifs. Il s'est donc posé le problème d'information des populations et de vulgarisation de ces textes. D'où on a rapidement ressenti la nécessité d'un ouvrage qui renferme tout ce qui est indispensable à la compréhension de la nouvelle réforme et contenant tous les aspects du droit administratif général ainsi que les raisons qui expliquent ce nouveau choix. Ainsi, de l'organisation administrative du territoire au transfert de compétences aux collectivités locales, et à la défmition du statut particulier de la ville de Brazzaville et de la ville de Pointe-Noire, cet ouvrage présente les principes issus du droit positif. Une jurisprudence abondante, récente et sélectionnée illustre chaque point abordé. Chacun des niveaux de la décision ainsi que les informations supplémentaires utiles pour une gestion participative efficace des circonscriptions administratives et la procédure pour le règlement de chaque dossier sont abordés en profondeur. Bref, c'est un ouvrage qui offre à ses lecteurs, à la fois une réflexion doctrinale approfondie et une mise àjour constante de l'actualité juridique avec une riche bibliographie de textes récents permettant au lecteur de s'orienter vers d'autres domaines comme les contrats administratifs, le service public, la fonction publique, l'urbanisme, l' aménagement du tenitoire et autres.

François Ibovi Ancien ministre de l'Administration du Territoire et de la Décentralisation

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AVANT-PROPOS
Le présent ouvrage se veut une aide à l'action du personnel des administrations locales, ainsi que celle de tous ceux qui, inlassablement, passent chaque jour dans ces services à la recherche d'une solution à leur problème. Sa rédaction a commencé le 21 févier 2003 à la demande du Centre de Recherches Juridiques et des Études Doctorales (CRJED). Il s'agirait de lui fournir un essai commenté de l'importante réforme qui touche l' administration du territoire dans notre pays. Trois ans après, voici donc cet essai, la réponse à cette commande que je prie le lecteur d'améliorer. Mais, atteindre les objectifs énoncés ci-dessus suppose qu'on doit donner solution, dans les délais les plus brefs, à deux préoccupations majeures. La première intéresse les étudiants des Facultés et des Écoles professionnelles qui ont besoin d'un instrument de travail qui traite de la réforme et grâce auquel des analyses comparatives pourraient être faites, soit en rapport avec les antécédents historiques, sociologiques et politiques du Congo, soit avec d'autres régimes institutionnels étrangers ou de la sous-région afin d'appréhender le pourquoi et la véritable justification de ce changement. La seconde préoccupation concerne les praticiens et tous ceux qui, pour leur vie administrative et quotidienne, veulent avoir en main comme l' œuvre des premiers commentateurs de cette réforme pour s'en servir de guide. Mes collaborateurs et collègues avaient pensé que, pour réussir cette mission lourde mais combien exaltante, on s'attache à la vision politique de

la réforme. Notre but ne s'est plus limité à ce simple cadre. Il tend à démontrer que dans chaque institution où pouvoir central et pouvoir local 9

sont condamnés à cohabiter, la hiérarchie administrative constitue une norme référentielle. Et il faut surtout comprendre ce que représente, en matière de décentralisation, l'action administrative, une communauté urbaine ou rurale, un arrondissement, une mairie, une préfecture. Il s'agit aussi de bien définir les missions que sont appelés à assumer le conseil départemental et le conseil municipal en tant qu'organes de délibération, sans, bien sûr, mettre de côté l'épineux problème de préséance entre différents acteurs de la décentralisation, notamment pour le cas de Brazzaville et de Pointe-Noire qui sont régies par un statut particulier et qui sont devenues des départements. À propos d'une mairie ou d'une préfecture, par exemple, en raison de la place qu'elles occupent et du rôle qu'elles jouent sur le plan interne et externe, il convient de leur accorder une considération qui tient compte non seulement de leur aspect théorique ou statique, mais encore de leur aspect dynamique. Car il faut observer la vie juridique, les rapports qui se nouent entre les collaborateurs et les usagers, la façon dont ils se forment, comment ils évoluent, et les solutions souvent contestables que les décideurs leur donnent. Le préfet, par exemple, est la personne rompue à la seule cause de l'État, il est, en outre, le garant émérite du bon fonctionnement des services déconcentrés de sa circonscription. Il ferait désormais un véritable « opérateur juridique et administratif». L'expression mérite-t -elle d'être soulignée si l'on se refère, par exemple, à l'expérience assez embarrassante « du commissaire politique de région ». C'était le « militant» choisi pour sa prédisposition à prévenir ou àjuguler les situations politiques préoccupantes dans un système centraliste à Parti-État. Aujourd'hui, un tel personnage serait trop encombrant voire incompatible avec la nouvelle physionomie des institutions pour réaliser ces objectifs nobles tels qu'ils sont repris par le préfacier. La réforme lui a substitué un préfet dont les fonctions n'ont plus ni le même contenu, ni la même vocation, encore moins la même âme et la même éthique. Il en est de même du maire, ou si, l'on veut, du « président du Conseil municipal: maire». Aujourd 'hui, l'on s'accommode de l'appellation de« président du Conseil municipal, député, maire ». Que nous cache la force d'un tel cumul? Quel est le sort réservé aux actes pris par l'usage abusif de telles qualités cumulées, lorsqu'on ignore que la validité d'un acte administratif, outre la compétence de l'autorité, est fonction de sa forme, sa nature, son objet et sa portée? Comment par exemple comprendre un intérim qu'assure un administrateur maire dans un autre arrondissement en violation du principe de la compétence ratione loci,

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donc de l'intangibilité des circonscriptions administratives. Pourquoi une telle dérive? Voilà quelques aspects du problème. Ici ou là, chaque dossier à traiter représente donc un drame social. Dans ces conditions, il n'y a que des textes clairs et suffisamment commentés qui permettront d'exposer les antécédents et d'expliquer les mobiles aux usagers. L'importance des questions posées dépasse souvent les intérêts mis en cause pour revêtir, à cause de l'ignorance, une connotation ou sociale, oujuridique, ou politique. D'où les principes moraux, les valeurs, les idées chères à la République ainsi que la puissance ou la faiblesse de l'État se trouvent incarnés dans la bonne conduite et les vertus de chaque acteur qui se fait l'interprète des textes et de l'équité, pour asseoir une réforme dont l' objectif fondamental, aujourd 'hui, est de renforcer les principes de démocratie, en luttant contre les illégalités, la corruption, les abus divers et l'affairisme dans ces collectivités décentralisées et l'administration territoriale. Une politique qui vise à endiguer la pauvreté, grâce à la participation effective des populations concernées. Sans doute le ministre n'avait-il pas pleinement mesuré l'ampleur et la difficulté de la tâche en s'engageant dans la voie de la réforme. Sa témérité trouvera son excuse. Ill' espère dans le souci de faciliter les premiers pas, parfois hésitants, si l'on tient compte de ce contexte entièrement accaparé par de nombreux enjeux politiques. Ainsi que beaucoup de lecteurs pourront nous le reprocher, trois ans à peine que cette réforme est votée, le temps ne nous a pas permis de saisir toute sa mesure et ses effets pour fournir, aujourd'hui, un manuel fiable. S'il peut être méritoire, nous l'espérons, de présenter le nouveau visage de l'administration du territoire à travers un commentaire des nouvelles lois, il le serait aussi d'évacuer d'autres questions du droit administratif général inhérentes à sa bonne compréhension, notamment celles concernant les pouvoirs de l'Administration et des administrés, les moyens d'action des administrés, les différents recours, le service public, les établissements publics, les entreprises publiques, les contrats administratifs, l'action administrative, la responsabilité de la puissance publique, la fonction publique, l'urbanisme, la police administrative. Car l'explication juridique et administrative, nécessaire à la maîtrise de nombreux problèmes que posent les administrés doit être utilisée comme méthode pour aborder et assimiler les principes de base d'une matière qui, dans son ensemble, sauf exceptions remarquables, décourage par sa complexité et sa nature essentiellement évolutive etjurisprudentielle. La mise en place d'une commission interdisciplinaire dans le souci de

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doter la nation d'un corps de règles équilibrées et aptes à organiser et à régir les administrations locales a été un réel succès. Cette commission dont les membres ont, d'ailleurs, en 2002, travaillé en pleine communion de pensée, dans le même amour de l'Administration, dans le même désir de faire ressortir le vrai visage qu'elle présente désormais, par le modelage incessant que lui fait subir une analyse fermement appuyée sur les textes, mais toujours avertis des préoccupations des populations. Mais ce sacrifice n'a pas de valeur pécuniaire. Je tiens à assurer aux membres de cette commission ma profonde reconnaissance. Que Jean Philippe Ngakosso, Marcellin Lebela et Patrice Ondongo, respectivement directeur de cabinet, conseiller économique et financier, et conseiller à la communication au ministère de l'Administration du Territoire et de la Décentralisation, trouvent, ici, l'expression de ma respectueuse gratitude. Je remercie de tout mon cœur, William Fidèle Ebondza, conseiller politique, Albert Roger N ounguini, conseiller juridique et Abouri -N dam, secrétaire général du département du Kouilou, pour leurs précieux conseils. Quant aux différents personnels des administrations locales, particulièrement ceux de la commune de Pointe-Noire, l'histoire témoignera de leur réel amour du travail. Mon propos est une marque de reconnaissance de leur esprit de collaboration, malgré des journées de travail plutôt chargées, et une conjoncture où l'accès à l'information n'a été possible que grâce à leur ferme détermination et à leur soutien multiforme. Enfin, je témoigne mon amicale reconnaissance à mes collaborateurs Hildegarde Nsiété, Gladys Issongo Gakosso et Heck Eckodyss Audoux, qui ont assuré cette lourde charge, grâce à leur infatigable puissance de travail. Embolie, le 26 juillet 2006

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INTRODUCTION
1. La science qui est la plus nécessaire et la plus importante dans l'ordre de la société moderne, et qui a aussi plus de dignité est la science des lois. Elle règle la justice que les hommes se doivent les uns aux autres dans toutes les sortes d'affaires que les relations, les engagements et les autres suites de cette société peuvent faire naître. Cette science, lorsqu'il s'agit des rapports entre l'administration et les administrés s'appelle le droit administratif Ce droit est celui qui s'applique dans toutes les administrations publiques. Illes organise et les réglemente. Il définit les compétences des dirigeants, fixe les droits et devoirs des administrés et des agents, et précise les règles de collaboration. Aujourd'hui, personne ne conteste sérieusement que les grands problèmes de 1'heure comme la réforme administrative, l'autonomie des collectivités locales, leur mode de gestion et d'administration, l'adaptation des structures administratives et sociales aux besoins des administrés, peuvent être réglés et bien réglés par une bonne maîtrise des textes et des mécanismes administratifs. 2. Or, s'il existe en droit privé des actes unilatéraux, ces actes ne peuvent imposer d'obligations ou conférer des droits aux tiers sans leur consentement. Un legs avec ou sans charges, doit par exemple être accepté pour sortir à effet. Le cas où un particulier reçoit autorité à l'égard des tiers non incapables ( le patron sur son personnel par exemple), c'est en vertu et dans la limite du contrat qui les lie.
3. Mais ce régime de droit commun est différent du régime administratif

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qui comporte quatre principes essentiels: Le premier est celui de la séparation des autorités administratives et judiciaires (art. 137 a1.1 de la Constitution de 2002) et qui détermine les matières pour lesquelles les tribunaux judiciaires sont incompétents et qui délimite ainsi la compétence du juge administratif, sous réserve des lacunes juridictionnelles. Le second principe concerne le régime particulier des actes administratifs. Ici, l'administration dispose d'une prérogative de puissance publique qui lui permet de prendre des décisions exécutoires, c'est à dire de faire naître unilatéralement des obligations et éventuellement des droits au profit ou à la charge des tiers sans le consentement de ceux-ci. Ces prérogatives sont aussi particulières lorsque l'administration passe des contrats sous le régime administratif Longtemps, en effet, le terme de « puissance publique» a été employé en droit public dans un sens métaphysique qui l'a discrédité. On considérait de façon plus ou moins claire que l'État possédait une volonté propre, supérieure par nature à celle des individus. L'on en déduisait des conséquences qui choquent le sentiment juridique moderne, par exemple l'irresponsabilité de l'État dans certains secteurs de l'activité administrative, tels que la police ou l'existence« d'actes discrétionnaires» pour lesquels l'administration ne serait soumise à aucunjuge, à aucun contrôle. 4. La puissance publique est cependant une notion exacte qu'il faut seulement épurer des aspects inacceptables. Notre droit constitutionnel reconnaît l'existence de la souveraineté nationale, ce qui entraîne comme conséquence l'attribution aux organes de l'État de certaines prérogatives exorbitantes de droit commun et étrangères aux droits normalement reconnus aux individus. C'est par exemple en vertu de la souveraineté nationale que le Parlement prend des lois (art.89 al2 de la Constitution du 20) janvier 2002 qui ont pour effet d'imposer aux individus certaines charges, et ceci en dehors de leur consentement, ce que nul particulier ne pourrait faire. C'est «au nom du peuple congolais », c'est à dire en vertu de la souveraineté nationale que les tribunaux tranchent les litiges (art. 135) même si l'une des parties refuse de se présenter, et que leurs décisions acquièrent « force de vérité légale». C'est aussi au nom de la souveraineté nationale que, dans le cadre des lois qui sont l'expression supérieure de celle-ci, l'exécutif remplit sa mission. 5. Il s'ensuit de là que l'administration détient des prérogatives exorbi-

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tantes de droit commun: par exemple, le droit d'exproprier, de réquisitionner, de faire des règlements de police, d'employer, sous certaines conditions, la force pour l'exécution de ses propres décisions.
6. Mais, la puissance publique ne se caractérise pas seulement par des dérogations « en plus» au régime juridique des simples particuliers, elle se caractérise aussi par des dérogations « en moins ». Autrement dit, à côté des prérogatives de l'administration, il y a des sujétions que ne connaissent pas les simples particuliers (art.III de la Constitution). Les personnes privées peuvent se décider pour tel motif de leur choix ( intérêt, générosité, caprice) pourvu qu'il ne soit ni illicite, ni immoral; l'administration ne peut se décider que pour des motifs d'intérêt public; les entreprises privées choisissent librement les membres de leur personnel et leurs fournisseurs; l'administration doit le plus souvent ouvrir des concours pour recruter ses fonctionnaires et recourir à l'adjudication pour passer ses marchés. Le troisième, en effet, est le principe de légalité qui soumet l' administration au respect du droit. Enfin, le quatrième principe est celui de la responsabilité de la puissance publique, en vertu duquel les personnes publiques doivent réparation des dommages qu'elles causent, soit en raison de la faute qui a occasionné ces dommages, soit en raison d'autres éléments. 7. Les Constitutions successives qui ont marqué I'histoire institutionnelle du Congo (la Constitution provisoire du Il septembre 1963, la Constitution du 8 décembre 1963, l'Acte fondamental du 14 août 1968, la Constitution du 30 décembre 1969, la Constitution de la République Populaire du Congo du 24 juin 1973, l'Acte fondamental du 5 avrilI977, la Constitution du 8 juillet 1979 ) organisaient une structure des pouvoirs dans une sorte de centralisme démocratique qui, en réalité, n'assurait pas effectivement leur séparation. Durant plusieurs années, beaucoup de décisions importantes ou délicates étaient prises sans que les autorités locales aient eu besoin de demander des pouvoirs spéciaux. Ces autorités étant investies par le gouvernement, on ne pouvait leur imputer la moindre responsabilité, ni de leur fait personnel, ni du fait de l'exercice de leurs fonctions. En outre, les arrêtés et les règlements pris par elles l'étaient dans la seule logique du mandat que le gouvernement leur avait confié. Les dérapages de ce système souvent suscités par une idéologie marxiste difficilement affirmée et le sursaut d'éveil collectif ont précipité le Congo vers un changement d'option politique plus libérale. Depuis lors, la

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garantie des droits et des libertés est désormais au centre de toutes les aspirations. Comme conséquence de ces mutations profondes, la nécessité d'une administration des collectivités locales de plus en plus séparée du pouvoir exécutif s'est faite ressentir. 8. Dans cette perspective, la Constitution du 20 janvier 2002, qui reprend dans son esprit celle du 15 mars 1992, consacre l'autonomie des collectivités locales et décentralisées, tout en préservant à l'État la possibilité de fixer par le moyen d'une loi organique les conditions d'exercice de sa tutelle (art. 175-177). Cette atténuation du principe nous semble répondre à une préoccupation majeure. D'une part, parce que l'affirmation d'une autonomie effective des collectivités locales suppose naturellement que celles-ci soient capables de s'assurer toutes seules l'essentiel de leurs ressources budgétaires. Mais tant que ces entités administratives dépendent financièrement de l'État, il est normal que celui-ci s'entoure des moyens nécessaires de contrôle. 9. D'autre part, les raisons de l'échec de la première expérience des années 93-97 sont manifestes et concernent le poids d'une culture administrative embryonnaire, l'influence des politiques régionalistes souvent partisanes et leur immixtion permanente dans la gestion des affaires administratives, ainsi que la survivance des lobbies qui ne cessent d'exercer une influence négative sur les cadres sont autant d'éléments qui constituent un frein à l'action administrative. À ce propos, justement, l'on ne doit pas confondre l'autonomie et l' indépendance. Une collectivité locale demeure une simple entité juridique faisant partie intégrante d'un pouvoir central, lequel dispose d'un droit de regard sur tout le territoire national, de même qu'il a le devoir de faire fonctionner les grands services publics ayant leur ramification à l'échelon local. C'est pourquoi il existe en son sein deux catégories de personnels: un personnel déconcentré nommé par le pouvoir central et un personnel
décentralisé relevant de la collectivité locale elle-même.

10. De ce qui précède, trois conséquences peuvent donc être tirées. La première est d'ordre politique. Hormis les initiatives réservées à l'État par la Constitution, la collectivité jouit de la possibilité de définir librement son mode d'organisation et d'assurer le plein épanouissement de ses populations en suscitant leur adhésion à l'effort de reconstruction et de développement. Il s'agit aussi d'empêcher à tout parti politique fût-il majoritaire

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au conseil local d'agir comme parti-État dans la prise des décisions locales (art. 53 de la constitution). La deuxième est d'ordre administratif. Des précisions importantes doivent être données en ce qui concerne les organes à instituer et leurs règles de fonctionnement qui mettront à l'abri des conflits de compétences les différents acteurs de la décentralisation, surtout en matière de préséance, notamment entre le président du conseil, autorité décentralisée, et le représentant de l'État, autorité déconcentrée. La troisième conséquence enfin est d'ordre économique et financier. La collectivité locale doit pouvoir améliorer sa rentabilité par une bonne maîtrise des finances constituées pour l'essentiel par une fiscalité encore mal maîtrisée, qu'il s'agisse aussi bien de l'assiette que du recouvrement. Il. Bien plus, le problème de la spécialité législative est souvent évoqué. La question est de savoir si les nouveaux textes sont aptes à organiser de façon claire et efficace le domaine de la décentralisation. L'on sait qu'il est bien des domaines sur lesquels le législateur congolais ne s'est pas encore prononcé. Mais ce silence de la loi ne devrait constituer un handicap sérieux à l'institution d'une politique de décentralisation fiable, dans la mesure où la Cour suprême avait (s'agissant de la règle du non cumul de peines, ch.pén.25 juillet 1980, Loupelo Thomas alias Thoms et autres ci MP) décidé par un célèbre principe devenu d'application courante que devant le silence de la loi, et conformément à la pratique suivie en cas de vide juridique manifeste que le droit français doit servir de base en tant que raison écrite. En consacrant ainsi cette solution d'emprunt permanent à la législation française, parce que le fruit du travail d'experts rompus à la pratique du droit et de l'administration, au regard surtout des liens historiques et culturels entre le Congo et la France, la plus haute juridiction venait de faire bénéficier aux autorités locales congolaises d'un précieux héritage. Cela explique donc la rémanence dans ce livre de certaines références tirées de la législation et de la réglementation françaises notamment le code de l'urbanisme, le code des marchés publics, le code des collectivités territoriales, lajurisprudence du Conseil d'État et autres. 12. Mais, la crise c'est aussi, comme le dit Athanase N gassaki dans Congo, Gestion Publique, l'incohérence des choix. De nombreuses réflexions refusent de s'appesantir sur l'inefficacité des choix internes. Elles insistent plutôt sur l'instabilité des régimes et la précarité des politiques

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pour expliquer les décadences administratives au Congo. Pour y remédier, il faut entre autres actions inventer une nouvelle logique de la conduite des affaires de l'État. Elle suppose d'emblée la rigueur dans le choix des administrateurs. L'innovation ne se réduit pas aux actes de révocation et de mutation des dirigeants. Elle désigne, avant tout, leur formation et la recherche de méthodes plus efficaces, génératrices d'avantages pour la résolution des problèmes concrets. Les solutions nouvelles pour une administration nouvelle viendront d'une politique qui débouche sur des outils d'analyse convaincants. Sans approche réaliste pour clarifier une politique publique, c'est de la navigation à vue, exposant le pays à des risques graves, à l'éternel recommencement. 13. Or, la mission d'imaginer des solutions adéquates est l' œuvre d'une élite composée d'administrateurs qualifiés et de« vrais» intellectuels qui ne se bornent plus à perpétuer les comportements démodés, qui ne s' enferment plus dans les égoïsmes d'autrefois et qui se détachent des carcans d'un ordre social qui privilégie la suraccumulation individuelle de l'argent. Les entrepreneurs, les commerçants, les hommes d'affaires vont s'affoler pour l'argent. Le vrai intellectuel est celui qui ne se mêle pas à eux. Placé dans son laboratoire, sa bibliothèque ou en face d'un auditoire dans une salle de conférence ou un amphithéâtre, il discute les hypothèses pour faire progresser la société. Il mène une lutte quotidienne pour la maîtrise des éléments de conseils à donner aux décideurs. Si les intellectuels d'un pays deviennent fous à cause de l'argent, il n'y a plus d'intelligence nécessaire pour conduire l'action de l'État. C'est par ce biais que l'on parviendra certainement à limiter la multiplication désordonnée des politiques opportunistes, le syndrome de notre administration. Au moment où nous achevons la rédaction de cet ouvrage, le Congo est profondément engagé dans un vaste mouvement de réformes administratives. Ici et là on s'insurge contre la léthargie de l'État dans la gestion administrative. Problème d'ambition ou d'inaptitude politique? La question est assez embarrassante. 14. Pourtant, on n'est toujours pas sorti de ce long tâtonnement. Le déferlement des thèses issues de la théorie modifie la pensée des décideurs. Le problème pour le Congo ne réside pas dans la préférence d'une théorie à cause de sa valeur esthétique, mais dans la manière dont la théorie peut concrètement modifier l'espace administratif. Et avant de s' orienter vers de nouveaux horizons il convient de comprendre tout d'abord les

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raisons de l'échec des premiers choix. L'inefficacité des politiques publiques au Congo trouve des explications dans le mode de gestion des éléments de politiques administratives. Cet ouvrage, fruit d'une étude approfondie et d'une concertation soutenue, n'a pas un caractère partisan. Il ne veut non plus être l'avocat des causes perdues et ne rejette d'emblée aucune forme de pensée. Qu'on ne cherche donc pas dans les pages qui vont suivre la moindre thèse de quelque ordre que se soit politique, philosophique ou autre. Il s'agit simplement de la lecture des faits administratifs tels que nous les avons vécus. 15. Ainsi, nous espérons ne pas encourir le reproche qu'André Piettre formulait au nom de Platon (France catholique du 10juin 1955) et qu'il livrait à la méditation des partisans de l'enseignement « moderne» : « 0 Thoth, tu apportes à tes enfants l'apparence d'une grande sagesse et non pas la vérité. Les hommes, grâce à toi, vont apprendre beaucoup de choses, mais ils ne les connaîtront pas à fond. Tu verras, les hommes croiront savoir énormément, alors qu'ils ne comprendront plus rien. 0 Thoth ! Tu vas faire ainsi une race ennuyeuse et bavarde, une race de faux savants, de savants d'illusion ». 16. Il ne suffit donc pas de créer une institution publique, d'opter pour une réforme, il faut encore élaborer les critères de son maintien en fonction de son utilité réelle, de son caractère absolument prioritaire. La détermination d'un pool d'objectifs hiérarchisés, la définition des instruments adéquats de mesure et de contrôle de son fonctionnement constituent les éléments de cette nouvelle logique. L'enjeu aujourd'hui pour les administrateurs congolais réside dans l'invention des règles d'administration et de gestion des administrations locales qui devront revaloriser les fonctions classiques de l'État. 17. Mais, l'administration et le droit administratif ne peuvent, ni du point de vue pédagogique, ni du point de vue théorique, se définir de façon autonome. Il faut surtout prendre en considération le dynamisme auquel doit obéir la nouvelle législation au regard des réformes qui s'imposent et qui concernent l'informatisation des fichiers, la création des préfectures de communes, l'institution d'une fonction publique territoriale, l'urbanisation des chefs lieux de départements, l'implantation dans les villages des cellules administratives, l'institution des communautés urbaines et rurales, quelle place pourraient mériter les comités des sages. Et cela peut prendre

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le temps nécessaire. Cela peut aussi prendre la forme d'une autre transition. D'une transition administrative si l'on veut. C'est pourquoi, trois ans depuis que les lois sur la décentralisation, ont été votées, certains règlements pris dans la période transitoire qui a duré cinq ans sont, en droit et surtout en fait, restés encore applicables. 18. On ne sait donc pas actuellement quelle place fera la nouvelle réforme. S'il est possible que nous soyons lus par les étudiants, il y a lieu d'espérer que les structures administratives issues de la reforme et l' adoption d'un statut particulier pour les communes de Brazzaville et de PointeNoire conduiront à compléter ou à réviser certains programmes à l'Université, à l'EN AM et dans les Instituts, et que même si ces programmes varient d'Institut à Institut, leurs différences seront sans doute relativement limitées. Donc il faut aussi que L'Administration du territoire et les collectivités locales en République du Congo corresponde exactement à son titre, qu'il soit vraiment un guide prêt à faciliter aux étudiants en droit l'étude de leur programme de droit administratif. Qu'il soit un livre d' enseignement, un« livre de classe» si l'on veut; le terme n'est pas péjoratif; l'enseignement supérieur n'est pas pour autant dégagé des impératifs scolaires. 19. Or, la plus grave lacune de l'enseignement est son attachement à la théorie au détriment de la pratique. On ne saurait enseigner les règles de droit comme une discipline abstraite, détachée de la vie, qui est leur essence même. Pour mieux parvenir à cette fusion de la théorie et de la pratique, nous avons essayé d'insister sur les incidences pratiques des principes et aussi sur leurs raisons d'être, grâce, bien sûr, à notre position administrative et surtout aux relations constantes que nous entretenons avec le cabinet du ministre de l'Administration du Territoire et de la Décentralisation qui, par ailleurs, nous ont pennis de suivre l'évolution des travaux préparatoires de la réforme en commission afin de mettre ainsi directement à la portée du lecteur quelques éléments de la doctrine la plus originale, de nombreuses références jurisprudentielles, plusieurs projets de modification des textes en vigueur. L'étudiant s'habituera au langage juridique et administratif, et verra vivre, dans leurs applications les principes qui lui sont enseignés. L'intérêt qu'il portera aux problèmes pratiques lui donnera la mémoire des principes de leurs solutions. Que les théoriciens et l'élite savante s'éloignent à leur tour des facultés pour s'attacher à l'étude et au commentaire de la coutume, à la compilation des décisions, à cette juris-

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prudence que Louis Godet souhaiterait voir aux écoles, celle dite des «témoins de l'enseignement» (Apologie des je unes avocats, Dédicace, non paginé). 20. Enfin, aux lacunes de l'enseignement s'ajoutent celles des programmes. En effet, les programmes sont souvent en marge des objectifs. D'où les écrits satiriques de Jean Barclay se moquant des sujets proposés aux étudiants comme thèmes à « disputer ». Ulpain a t-il écrit sedibus ou pedibus ? La puissance dujuge est-elle latissime ou longissime ? (Les satyres d'Euphormion de Lusine, p. 576). La philosophie, ici, développe une critique à l'égard de tout programme qui est demeuré au stade de l'irréel, comme le fut la littérature esthétique et non engagée que Jacques Gregnon critique dans ses Voyages. Précurseurs en nous situant ainsi à la croisée des chemins, nous nous sommes proposé de mettre à la portée des lecteurs cet instrument de travail qui leur permet de comprendre la décentralisation et la gestion administrative du territoire. Ce but ne devrait pas se limiter à la présentation, à l'explication et à l'interprétation des règles existantes. Il s'agit en outre de les discuter et de rechercher les améliorations susceptibles qui peuvent leur être apportées. Le devoir essentiel, ici, est dans cette perspective, de préparer l'administration de demain, plus encore que d'expliquer celle d'aujourd'hui. Nous avons envisagé cet aspect législatif des problèmes administratifs. Par-là, nous croyons contribuer à la formation des administrateurs qui devront œuvrer à une meilleure organisation de l' administration. Sans avoir à trop anticiper les choses, ce travail se veut être un ensemble de mesures de sauvegarde, un tableau de bord pour tous ceux qui ont quelque chose à gagner de la bonne conduite des affaires administratives, en cette période de la démocratie de proximité.

21. L'usage commande qu'en terminant la présentation d'un ouvrage,
l'auteur considère ses insuffisances. Je sacrifie volontiers à la coutume. Car

il est à la fois difficilede découvrirlavéritéet de la formulerdansle langage simple qui convient aux lecteurs. Un enseignementjuridique ne peut être qu'imparfait et sa structure incohérente. Cet ouvrage s'éloigne d'autant plus de l'impossible perfection qu'une arrivée incidente dans les services municipauxet l'initiation à une réformeadministrativeen expérimentation ne nous ont pas laissé le temps nécessaire. Qu'importe! Tant mieux si
notre travail peut, en quelque mesure, aider le lecteur à mieux comprendre la décentralisation, à mieux servir la justice.

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CHAPITRE Les structures

I

administratives

La nouvelle réforme consacre une représentation rénovée de l'État, des collectivités territoriales plus libres et plus responsables, ainsi que nous allons la présenter dans les détails, en se référant aux expériences passées.

Section 1 Historique de la décentralisation congolaise
22. Ancienne colonie française, le Congo a connu plusieurs modes de gestion en matière d'administration du territoire. Depuis le décret du 15 janvier 191 0 consacrant la naissance de l' AEF et tous les textes subséquents notamment ceux portant organisation territoriale du Moyen Congo, l'administration territoriale a connu une forte déconcentration. Les entités administratives dénommées d'abords circonscriptions, ensuite départements et régions subdivisées elles-mêmes en districts étaient de simples circonscriptions administratives dirigées par des agents déconcentrés nommés par le pouvoir central. Le dernier échelon de l'administration coloniale était constitué par des chefs de canton ou de tribu, de terre, de village. Véritables exécutants du pouvoir colonial, ils percevaient des allocations qui avaient servi de mesures du pouvoir colonial, ils percevaient des allocations qui avaient servi de mesures incitatives à une action plus dynamique de ces auxiliaires en faveur de l'administration. C'est ce que reconnaît le Gouverneur général Joseph Reste dans sa

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circulaire du 5 juillet 1938 « partout où les allocations ont été payées une amélioration sensible du rendement de nos auxiliaires indigènes a été constatée ». 23. Au lendemain de l'accession du Congo à l'indépendance, l' ordonnance n° 07 du 3 octobre 1963 instituant les conseils de préfecture et de sous-préfecture et le décret n° 64/406 du 15 décembre 1964 relatif au pouvoir des préfets et à l'organisation des services administratifs de l'État dans les préfectures n'ont rien modifié d'une manière significative dans la gestion administrative de notre territoire. Le système de déconcentration malgré l'existence des conseils de préfecture et de sous-préfecture est resté le même. Ces organes n'ayant qu'un rôle consultatif. Avec la création du MNR et du PCT, l'administration territoriale a été de plus en plus politisée. En effet, le décret du 10 mars 1965 portant création des commissaires du Gouvernement et le décret 68-6 du 4 janvier 1968 relatif aux pouvoirs des Commissaires du gouvernement et des chefs de districts rendent plus pesant le pouvoir central sur les circonscriptions administratives. C'est après toute cette période de déconcentration qui a éloigné les populations de la gestion administrative que trois tentatives de décentralisation administrative ont été opérées. Il s'agit de la période: de 1973 à 1977, de 1979 à 1990 et de 1992 à 1997. Sous-section 1 La décentralisation de 1973 à 1979 24. Le régime socialiste instauré depuis 1964 par le MNR s'est affirmé avec la création du PCT en 1969. La constitution du 30 décembre 1969 dispose en son article 4 que les organes représentatifs du pouvoir d'État sont élus par les citoyens au suffrage universel direct et au scrutin secret. Elle précise, par ailleurs, en son article 61 que les conseils populaires sont les organes du pouvoir d'État dans les localités, les communes, les districts et les régions. Il faut cependant attendre la Constitution du 24 juin 1989 pour que cette volonté politique soit traduite dans les faits. Cette Constitution dispose en son article 3 qu'en dehors du parti, les masses populaires exercent le pouvoir au moyen des organes représentatifs du pouvoir d'État constitué par les assemblées populaires. Ces organes sont élus librement par le peuple, depuis les conseils populaires de régions jusqu'à l'Assemblée natio-

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nale populaire. Les ordonnances 16/73 et 17/73 du 4 juin 1973 portant institution des conseils populaires de district et de région de la République Populaire du Congo et organisation municipale, consacrent le principe de la décentralisation. Au terme de l'article 2 de l'ordonnance n° 16/73 du4 juin 19731'administration de chaque région et de chaque district est assurée par un organe représentatif du pouvoir d'État appelé conseil populaire de région au niveau de la région et conseil populaire de district au niveau du district. Ainsi les régions et les districts deviennent des collectivités locales décentralisées dotées de la personnalité morale et de l'autonomie financière. Ils sont administrés par un organe, le conseil populaire de région ou de district, et un exécutif composé d'un président d'un vice-président - d'un secrétaire. Les conseils délibèrent sur toutes les matières locales. Ils sont soumis au contrôle administratif financier et technique de l'autorité de tutelle. Le conseil de district tient chaque année deux sessions ordinaires. Le nombre de sessions extraordinaires est limité à deux dans l'année. À chaque session le conseil élit un présidium de 3 membres chargés de conduire les travaux du conseil. Aucun membre du bureau du conseil ne peut être élu membre du présidium de la session ( art .12 ). Les délibérations sont exécutoires 30 jours après leur signature si elles n'ont pas été annulées par l'autorité de tutelle (art. 21).

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Parag.!. Attributions

du conseil populaire de district

25. Le conseil de district est dépositaire des prérogatives du peuple et du pouvoir d'État. À ce titre il gère les affaires propres du district et applique les lois, règlement et décisions de l'État. Le conseil de district délibère sur les affaires et projets présentés par le comité exécutif ou préparés sur initiative propre (art. 24). Il veille à la mise en place et au fonctionnement des organes du parti. Il suit l'activité de l'ensemble des services publics de sa circonscription.

Parag.2. Attributions du comité exécutif 26. Le comité exécutif assure l'exécution des lois et règlements, des décisions et recommandations du gouvernement,des décisions et recom-

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mandations du conseil populaire de district et éventuellement du conseil populaire de région (art. 48 ). Le comité exécutif de district est responsable devant le conseil populaire de district auquel il rend compte par des rapports. Le président du comité exécutif du district élabore et exécute le budget du district ( art. 51, 53 ). Il propose toutes les mesures utiles pour assurer le développement économique et social et coordonne également les activités économiques du district (art. 51,53,54). Il coordonne l'activité de l'ensemble des services publics et du district. Il a délégation permanente du conseil populaire pour exercer les pouvoirs d'ordre public, de sécurité et de police administrative. Il est officier de police judiciaire. Il est par ailleurs responsable devant le conseil populaire de district auquel il rend compte (art. 70) et correspond directement avec le président du comité exécutif de région avec l'autorité de tutelle et les départements ministériels (art. 71). Parag.3. Le conseil populaire de région 27. Le conseil populaire de région prend des délibérations, donne des avis et peut émettre des vœux (art. 84). Il est responsable du maintient de l'ordre, de la sécurité dans la région (art. 88). lIse préoccupe des problèmes relatifs à l'organisation administrative de développement social de la région et donne délégation permanente au comité exécutif de région pour élaborer la tranche régionale du budget de l'État (art 90, 92). Le conseil
populaire de région fixe le taux de participation des budgets des districts au budget régional. Le conseil veille à la mise en place et au fonctionnement régulier des organes du Parti (art. 97). Le comité exécutif régional assure l'exécution des lois et règlements des décisions et recommandations du gouvernement et du conseil populaire de

région. Il fonctionne sous l'autorité de son président. Il est responsable devant le conseil populaire de région auquel il rend compte. Le comité exécutif œuvre au maintien de l'ordre et de la sécurité dans la région, son président est officier de police judiciaire et peut faire appel à l'armée (art. 106). Il exécute le programme de développement économique et social de la région qu'il élabore en prenant en compte les projets initiés par les conseils populaires de districts (art. 132). Le comité exécutif de région contrôle la réalisation des programmes et projets de développement (art. 112).

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Parag.4. La tutelle du pouvoir central

28. Les délibérations du conseil populaire de district sont adressées au comité exécutif de région et à l'autorité de tutelle dans les 3 jours qui suivent la signature. L'acte d'approbation ou d'annulation doit intervenir dans les 30 jours qui suivent la signature. Le silence de l'autorité pendant ce délai équivaut à l'approbation. Les délibérations sont exécutoires d'office dans les domaines déterminés par décret du président de la République pris en conseil d'État sur proposition de l'autorité de tutelle. La nullité de droit est constatée par le comité exécutif de région qui rend compte à l'autorité de tutelle. Le chef de l'État peut demander au président du conseil de convoquer le conseil en session extraordinaire. Les délibérations du conseil populaire de région sont adressées à l'autorité de tutelle, les avis et les vœux du conseil sont également adressés à l'autorité de tutelle. Conformément au système politique de l'époque, les régions et les districts au plan politique sont dirigés par un comité de région et un comité de district. Le comité du parti élit en son sein deux membres permanents: le président et le secrétaire permanent. À cause de la confusion des pouvoirs et de la mauvaise compréhension de leur rôle et de leurs attributions, les membres des comités exécutifs ont souvent été aux prises avec les membres des bureaux des comités du parti ; ces derniers arguant du principe du rôle dirigeant du parti mettent tout en œuvre pour s'arroger tous les pouvoirs en vue de bénéficier des privilèges attachés à leurs fonctions politiques. La décentralisation amorcée en 1973 fut un grand pas dans la réorganisation de l'administration territoriale. Cependant des problèmes se sont posés qui ont fait l'objet d'une analyse approfondie au Ille congrès extraordinaire du PCT en mars 1979. Le mauvais choix des hommes qui a engendré le tâtonnement, l'absence d'initiative, la mauvaise gestion des deniers publics, l'incompétence des dirigeants, la confusion des rôles, les conflits de compétence, le trafic d'influences, l'instabilité, l'absence d'études des problèmes économiques. L'instabilité s'est manifestée en effet au sein de certains comités exécutifs. C'est le cas de ceux des régions de la Cuvette et de la Likouala, des districts de Kellé, d'Owando, de Boundji, de Mbomo, de Loukoléla, d'Impfondo, d' Epéna et dans les PCA de Nyanga, Enyellé et Liranga. Ce sont le plus souvent les populations elles-mêmes qui, irritées par le comportement de leurs dirigeants, prennent d'assaut les bureaux pour de-

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mander leur départ. L'autorité de tutelle, mise devant le fait accompli, est obligé de procéder au remplacement des membres des comités exécutifs réputés incompétents ou indélicats. La décentralisation amorcée connaît une parenthèse avec la publication de l'Acte fondamental du 5 avril suite à la mort du président Marien Ngouabi. Les conseils populaires de régions et de districts sont remplacés par les délégations spéciales dont les membres sont les agents déconcentrés de l'État.

Sous-section 2 La décentralisation de 1979 à 1990

29. Pour répondre aux questions démocratiques des populations, il s'était révélé nécessaire de relancer une deuxième expérience de la décentralisation en 1979. Tout en poursuivant l'expérience des conseils populaires de région et de district, le gouvernement apporte des innovations à travers les textes ci-après: - ordonnance n° 12/79 du 10 mai 1979 portant institution des conseils populaires de commune; - ordonnance n° 14/79 du 10 mai 1979 portant institution des conseils populaires de région et de districts en République Populaire du Congo;

- loi n024/80 du 5 novembre 1980 instituant le régime financier des
régions et de districts en République Populaire du Congo; -loi n045/81 du 6 novembre 1981 portant institution des conseils populaires de région et de district en République Populaire du Congo; -loi n0005/86 du 25 février 1986 portant modification de l'ordonnance n° 12/79 du 10 mai 1979 instituant les conseils populaires d'arrondissement en République Populaire du Congo; -loi n045/89 du 6 novembre 1989 portant institution des conseils populaires de région et de district et de la décentralisation administrative en République Populaire du Congo; -loi n° 013/90 du 08 septembre 1990 portant réorganisation des conseils populaires de région et de district en République Populaire du Congo.

Parag.l. Le conseil populaire régional
30. Le conseil populaire régional dispose de pouvoirs aussi étendus que variés, en matière de développement économique régional. La politique de

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développement économique et social de la région relève de la compétence exclusive du conseil populaire de région. Tout plan de développement concernant l'ensemble de la région ou spécialement d'un district sera obligatoirement soumis aux délibérations du conseil populaire de région. En matière d'organisation administrative, le conseil populaire régional délibère sur l'organisation administrative de la région, la modification des limites territoriales des districts, des villages et des villes. La création et la délimitation de nouvelles circonscriptions administratives territoriales. Le classement ou le déclassement des forêts, la création ou la suppression des réserves naturelles, l'aliénation de terrain du domaine de l'État compris dans l'étendue de la région, le plan régional de développement, le programme d'équipement et d'action sociale, la création et la délimitation des collectivités urbaines et rurales. En matière de développement social de la région, création et aménagement des voies urbaines dans les agglomérations érigées en communes. Il se prononce sur les projets, plans et devis de tous travaux à exécuter dans les centres urbains et les districts. Il fixe le programme de développement social de la région en matière de création d'écoles, de dispensaires et de leur fonctionnement. En matière financière, il vote le budget régional, délibère sur les comptes administratifs et de gestion, marchés et conventions, emprunts en faveur de la région ou pour le compte des districts pour lesquels son aval est demandé. Le comité exécutif comprend: Le commissaire politique, président; Le secrétaire chargé des activités du parti; Le secrétaire chargé de l'administration; Le secrétaire chargé de l'économie. Le commissaire politique, président du comité exécutif, est le représentant du gouvernement, d'une part et de l'autre représentant du conseil populaires. Parag.2.Attributions d'ordre politique

31. Le commissaire politique, président du comité exécutif et du conseil régional du parti procède à l'installation des organes du parti et veille à leur fonctionnement régulier, conformément aux directives du parti.

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Parag.3. Attributions

d'ordre judiciaire

32. Il est officier de police judiciaire. Il représente le parti, l'État et la région dans les actions en justice tant en demande qu'en défense. Parag.4. Attributions d'ordre administratif

33. Il veille à l'application des lois et règlements de la République, il est le responsable de la police administrative générale et des polices administratives spéciales. Il assure la tutelle de tous les agents de l'État en service dans la région ainsi que celle du personnel relevant du budget régional. Il coordonne l'ensemble des activités des services publics de l'État implantés dans la région. Il procède aux affectations du personnel de l'État mis à la disposition de la région. Il procède à la notation de tous les agents en service dans la région. Il propose au gouvernement après avis du conseil populaire de région, les noms des personnes susceptibles d'être promues à une distinction honorifique. Il préside le comité de développement régional. Il représente l'État auprès des sociétés, entreprises et établissements qui bénéficient du concours financier de l'État et dont l'activité a un caractère national. Il assure le contrôle administratif des collectivités locales. Parag.5. Attributions relatives au budget et finances de l'État

34. Il élabore le budget de la région et le présente au conseil. Il exécute le budget après son vote par le conseil et son approbation par l'autorité de tutelle. Il recrute et révoque le personnel à la charge du budget régional dans la limite des effectifs fixés par le conseil. Il élabore la tranche régionale du budget de l'État, qui est adressée au ministre des Finances après examen du conseil. Il gère la part des crédits de la région délégués par le ministre des Finances. Il procède à la répartition entre les districts du matériel mis à la disposition de la région par l'État.

Parage 6. Le conseil populaire de district
Le conseil populaire de district dispose des pouvoirs de décision dans plusieurs domaines.

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1. Domaine politique 35. Il est intéressé à la mise en place des organes du parti ainsi qu'à leur fonctionnement. 2. Domaine financier, économique et social

36. Le conseil populaire de district délibère et vote le budget local de district présenté par le comité exécutif. Il délibère sur le plan de campagne et programme d'équipement et de développement économique et social conformément aux plans et programmes de développement de la région. Il fixe les règles d'organisation des marchés et foires dans les villages. Il assure la réalisation des écoles et il décide de l'ouverture des routes et pistes d'intérêt local: il détermine les droits d'usages de pâturage sous réserve de la réglementation. Il coordonne les activités économiques du district.

3. Domaine administratif
37. Le conseil populaire de district suit l'activité de l'ensemble des services publics de la circonscription. Il fixe le calendrier des recensements et détermine les modalités de son exécution. Il fixe les mesures propres à assurer la rentrée des impôts, les contributions directes et indirectes. Il décide de la création des centres secondaires d'état civil. Il détermine toutes les mesures propres à assurer l'entretien des voies de communication autres que celles du réseau national. Il fixe les mesures à prendre en matière de contrôle des prix. Il fixe les effectifs du personnel à la charge du budget du district. Il veille à l'application de la réglementation de la pêche et de la chasse dans les districts, conformément aux lois et règlements en vigueur. Il fixe les règles d'organisation des secours avec les ressources matérielles du district. Il est responsable de l'ordre public et de la sécurité des personnes et des biens par délégation permanente du conseil populaire de région.

Parage 7. Le comité exécutif de district
38. À l'instar du comité exécutif régional il est composé de 4 membres. Il est responsable de ses actes devant le conseil populaire du district auquel il rend compte. Il est hiérarchiquement subordonné au comité exécutif du conseil populaire de région.

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Parag.8. Attributions populaire de district

du président

du comité exécutif du conseil

39. Le président du comité exécutif élabore le budget du district et le présente au conseil. Il élabore la tranche du budget du district pour le budget de l'État. Il exécute le budget du district régulièrement voté par le conseil. Il organise les foires et marchés dans les villages conformément au calendrier fixé par le conseil. Il coordonne l'activité de l'ensemble des services publics du district. Il a une délégation permanente du conseil pour exercer son activité directe sur le chef du PCA ainsi que le pouvoir hiérarchique sur l'ensemble des agents de l'État en service dans le district. Le président du comité exécutif fait le recensement conformément au calendrier fixé par le conseil. Il assure le recensement annuel des imposables en vue de l'établissement des rôles d'impôts. Il assure la rentrée des impôts, taxes, contributions directes et indirectes. Il vérifie les caisses publiques du district. Il dresse les listes électorales et procède à leur révision périodique. Il surveille la régularité et le fonctionnement des centres d'état civil. TIpropose toutes mesures utiles pour assurer le développement social du district. Il assure l'entretien des voies de communication autres que celles du réseau national ou régional. 40. Au nom du conseil, il représente l'État auprès des sociétés, entreprises et établissements qui bénéficient du concours financier de l'État et dont l'activité s'inscrit dans les limites territoriales du district. Il organise les secours conformément aux règles fixées par le conseil. Il propose au président du comité exécutif de région le recrutement du personnel à la charge du district dans la limite des effectifs fixés par le conseil populaire de district. Il a délégation permanente du conseil pour exercer les pouvoirs d'ordre public de sécurité et de police administrative. Il est officier de policejudiciaire. 41. Cette expérience a connu ses limites et a fait l'objet de quelques corrections au niveau de l'autorité exécutive au terme de la loi 45-89 du 6 novembre 1989. En effet, le commissaire politique, président du comité exécutif, n'est plus ni député ni membre du conseil, les autres membres des différents comités exécutifs ne sont plus membres des conseils. Pour renforcer l'autorité du conseil, la loi n° 013/90 du 08 septembre 1990 portant réorganisation des conseils populaires de régions et de district, en République Populaire du Congo, il a été institué un poste de président du conseil

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qui veille à la préparation des sessions du conseil par l'exécutif. 42. Il assure la direction des travaux lors des sessions du conseil, suit l'exécution des délibérations par un contrat permanent avec l'exécutif, rend compte sous forme de rapport écrit à chaque session. Veille au respect du règlement intérieur et au fonctionnement régulier des groupes de travail dont il assure la coordination. Cette deuxième expérience a été caractérisée par les faiblesses et difficultés ci-après: - Mauvais rapports de collaboration entre les autres membres du comité exécutif et le président Répartition inégale des ressources de fonctionnement entre la région et les districts; -Absence totale des sièges et résidences; - Vétusté des sièges et résidences hérités de l'époque coloniale, - Mauvais choix des cadres; -Analphabétisme des conseillers; - Insuffisance de crédits de fonctionnement et d'investissement; Conditions de vie difficile des responsables des collectivités locales; - Manque de motivation des cadres ( bas salaires) ; -Appartenance du commissaire politique à plusieurs institutions ; Mauvaise gestion des unités économiques des collectivités locales. À cela il faut ajouter: -le déficit de démocratie lié au système du parti unique dans le choix des candidats au conseil; -la confusion des compétences entre l'État, la région et le district; - la décentralisation à grande échelle n'a pas eu d'impact sur les populations, leurs conditions de vie étant restées les mêmes.

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43. Malgré ces insuffisances, il faut reconnaître la volonté affirmée du gouvernement de mettre à la disposition des collectivités locales des moyens d'actions devant contribuer tant soit peu au développement des régions.Il s'agit de : - Fonds d'action régionale (FAR) ; - Fonds de construction régionale ( FCR) ; - Fonds d'aménagement des pistes agricoles, etc. S'agissant des FAR, sur une enveloppe prévisible de 3.000.000.000 de FCFA, 2.100.000.000 FCFA ont été débloqués, des projets ont pu être initiés et réalisés dans presque toutes les régions: hôtels, sièges des régions, fermes, écoles, dispensaires,etc.

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44. En février 1991 s'ouvre la conférence nationale souveraine. Consciente de l'ampleur des problèmes qui minent l'administration territoriale, la conférence prescrit aux autorités de la transition la mission de préparer la décentralisation, mener une campagne d'explication sur les nouvelles responsabilités qu'auront à assumer les élus locaux, préparer les bâtiments administratifs, les moyens matériels et les hommes, préparer les élections. Après l'organisation des élections générales par les autorités de la transition, le Congo est doté d'une nouvelle constitution qui préconise la décentralisation en matière d'administration du territoire.
Sous-section 3 La décentralisation de 1992 à 1997

45. En application de la Constitution du 15 mars 1992, une nouvelle armature juridique est mise en place. -la loi n008-94 du 3juin 1994 fixant les orientations fondamentales de la décentralisation en République du Congo; - la loi n02-95 du 18 février 1995 portant création de la région de la Cuvette-Ouest; - la loi nOO?-95 du 21 mars 1995 portant organisation et fonctionnement des collectivités locales de moyen exercice; -la loi n° 09-95 du 25 mars 1995 portant modification de la loi n° 009/ 90 fixant l'organisation administrative et territoriale de la République Populaire du Congo; -la loi n° 16-95 du 14 septembre 1995 portant organisation et fonctionnement des régions et communes de plein exercice; -la loi n° 16-95 du 14 septembre 1995 relative à la répartition des compétences entre les communes de plein exercice, les régions et l'État; -la loi n018-95 du 18 septembre 1995 portant érection de certains chefs-lieux de districts, chefs-lieux de régions en communes de moyen exercice; -la loi n018-95 du 18 septembre 1995 érigeant les postes de contrôle administratifs et certaines localités en districts; -la loi n008-94 du 3juin 1994 fixant les orientations fondamentales de la décentralisation en République du Congo énonce le principe de la libre administration qui implique le transfert de compétences. 46. Le texte définit les matières ne pouvant pas faire l'objet de transfert notamment celles qui fondent la forme unitaire de l'État. L'article 13 de la

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dite loi dispose que tout transfert de compétence doit s'accompagner du transfert des ressources et charges correspondantes ainsi que du transfert des services des biens meubles et immeubles et le cas échéant du personnel correspondant. La loi définit deux catégories de collectivités locales: les collectivités locales de plein exercice, la région et la commune de plein exercice; les collectivités locales de moyen exercice le district, l' arrondissement et la commune de moyen exercice. Parag.l. Les collectivités locales de moyen exercice

47. Les collectivités locales de moyen exercice sont régies par la loi 0795 du 21 mars 1995. L'article 3 de cette loi dispose que le conseil de district, le conseil d'arrondissement et le conseil de commune de moyen exercice sont des assemblées délibérantes composées de membres élus au suffrage universel direct. Parag.2. Les attributions du conseil de district

48. Le conseil de district délibère sur les matières de sa compétence, notamment: -les états des besoins et des ressources de la collectivité locale; -la création d'équipements de proximité; -la protection de l'environnement; - l'allocation des aides sociales; - la création, la translation ou l'agrandissement des cimetières et les acquisitions des terrains nécessaires à cet effet; - les baux affermés, les loyers donnés ou pris; -la politique de reboisement de proximité; -l'exploitation rationnelle de la flore, de la faune et des eaux; -la protection des espaces fauniques menacées de disparition; - les dons et legs. Les délibérations ne sont rendues exécutoires qu'après leur approbation par le préfet. Dans un délai d'un mois après leur transmission si le préfet n'a pas rendu son avis, ces délibérations sont exécutoires d'office. Le conseil de district sur demande du président du conseil régional ou du préfet peut émettre des avis sur des problèmes qui sont soumis à son examen.

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Lorsque ces problèmes intéressent directement le district, les avis émis par le conseil sont des avis liés. Le conseil de district donne son avis sur: -les subventions de fonctionnement et d'investissement; - l'organisation des marchés et foires; -l'établissement du plan de développement régional; -l'organisation territoriale relative au district; -l'implantation d'une entreprise ou d'une usine sur son territoire. Parag.3. Le bureau du conseil 49. Le bureau du conseil assure la permanence du conseil pendant les intersessions. À ce titre, il tient des réunions de contrôle et d'évaluation de l'exécution des délibérations et avis du conseil. Parag.4. Le conseil d'arrondissement 50. Le conseil d'arrondissement délibère sur toutes les matières de sa compétence, notamment: -les états des besoins et des ressources de la collectivité locale; la création d'équipements de proximité; -la protection de l'environnement; -l'allocation des aides sociales; - l'acceptation ou le refus des dons et legs; -les baux affermés, les loyers donnés ou pris; la collecte des ordures ménagères; -l'évacuation des eaux pluviales et usées; -la lutte contre les installations et les constructions anarchiques sur les trottoirs et les places publiques. Le conseil d'arrondissement donne ses avis toutes les fois que ceux-ci sont requis par les lois et règlements sur les affaires à caractère communal. Les délibérations du conseil d'arrondissement ne sont rendues exécutoires qu'après leur approbation par le préfet. Dans un délai d'un mois après leur transmission si le préfet n'a pas rendu son avis, ces délibérations sont exécutoires d'office. Le conseil d'arrondissement, sur la demande du Président du conseil, du maire de la commune ou du préfet, peut émettre des avis sur les problèmes qui sont soumis à son examen. Lorsque ces problèmes intéressent directement l'arrondissement, les

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avis émis par le conseil sont des avis liés. Le conseil d'arrondissement donne son avis sur: -les subventions de fonctionnement et d'investissement; - l'établissement du plan de développement régional; -l'organisation des marchés, foires et des comices agricoles; -l'aménagement communal; -l'organisation du territoire; -les autorisations de l'utilisation du sol dans l'arrondissement délivrées par le maire de la commune; toute acquisition ou aliénation d'immeubles ou de droits immobiliers réalisés par la commune dans l'arrondissement -l'implantation d'une entreprise ou d'une usine sur son territoire. Il en est de même pour tout changement d'affectation d'un immeuble communal situé dans un arrondissement. Ces dispositions relatives à l'organisation, au fonctionnement et aux attributions de l'arrondissement sont applicables à la commune de moyen exercice.

-

Parag.5. Le bureau du conseil d'arrondissement ou de commune de moyen exercice
51. Les mêmes attributions du bureau du conseil de district sont applicables au conseil d'arrondissement et au conseil communal de moyen exerCIce. Parag.6. Les autorités déconcentrées

52. La loi définit par ailleurs, les pouvoirs du sous-préfet en tant que dépositairedu pouvoir d'État dans le district et organe exécutif du conseil, d'une part, et les pouvoirsde l'administrateurmaire en tant que dépositaire du pouvoir d'État dans l'arrondissement ou la commune de moyen exercice et organe exécutif du conseil, d'autre part. Parag.7. Le sous-préfet
53. Le sous-préfet est chargé de veiller à l'application des lois et règlements de la République. Il exerce le pouvoir hiérarchique sur l'ensemble des agents de l'État en service dans le district à l'exception des Forces armées congolaises:

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-il est officier d'état civil, - il est officier de police judiciaire, -il assure sous l'autorité du préfet le contrôle des polices administratives générales et spéciales. En tant qu'organe exécutif du conseil, il exécute les délibérations et avis du conseil. Sous l'autorité du conseil, le sous-préfet désigne les régisseurs des marchés, - coordonne les actions entreprises en matière de contrôle des prix, - assure l'entretien des voies de communication d'intérêt local, - procède au lotissement des terrains conformément au plan directeur, - effectue chaque année le recensement administratif, - dresse les listes électorales et procède à leur révision. Parag.8. L'administrateur maire 54. L'administrateur maire en tant que dépositaire du pouvoir d'État exerce les mêmes pouvoirs que ceux énoncés pour le sous-préfet. En tant qu'exécutif du conseil, l'administrateur maire est chargé sous l'autorité du conseil d'arrondissement ou de commune de moyen exercice, -de surveiller les établissements communaux, -de veiller à la tenue de la comptabilité publique, de conserver et d'administrer les biens de la commune dans l' arrondissement ; - de présenter au conseil l' état de trésorerie des crédits délégués;

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-de suivre les travaux communauxréalisésdans l'arrondissement; - de préparer et de proposer l'esquisse de l'état des besoins et d'en
assurer l'exécution;

- d'assurer le suivi, le contrôle et la gestion des marchés communaux implantésdans l'arrondissement; - d'appliquer les documents d'urbanisme; -d'effectuer chaque année le recensementadministratif; - de dresser chaque année les liste électorales et de procéder
révision. à leur

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