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L'économie politique de la production législative au Maroc

De
258 pages
L'objet de cet ouvrage est de montrer qu'il faut réhabiliter l'acte de légiférer en maximisant l'utilité de la loi. L'auteur donne trois axes : procéder à une évaluation systématique des besoins normatifs des citoyens et des opérateurs économiques ; adopter une attitude intelligente vis-à-vis de la diversité des sources et références auprès desquelles puise le législateur ; respecter les règles d'éthique dans la production législative en mettant la loi au service exclusif de l'intérêt général.
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L’ÉCONOMIE POLITIQUE DE Saïd MOURABIT
LA PRODUCTION LÉGISLATIVE AU MAROC
Les principaux messages que cet ouvrage cherche à délivrer peuvent
être hiérarchisés comme suit :
— La loi au Maroc doit chercher constamment à être économiquement
rationnelle, ce qui exige une évaluation systématique des besoins L’ÉCONOMIE POLITIQUE DE
normatifs réels des citoyens et des opérateurs économiques ainsi que
des bénéfces qui peuvent en résulter. LA PRODUCTION LÉGISLATIVE — Le législateur est appelé à adopter une attitude intelligente vis-à-vis
de la diversité des sources et références auprès desquelles il puise ses
principes. AU MAROC
— L’importance du respect des règles d’éthique dans la production
législative en mettant la loi au service exclusif de l’intérêt général.
En un mot, il faut réhabiliter l’acte de légiférer en maximisant l’utilité de Préface de
la loi. Ceci contribue au renforcement de la rationalité économique du
législateur et à la préservation de la confance des citoyens et de la Christian Savés
crédibilité de l’État. Faut-il rappeler ce qui a été écrit par Montesquieu
depuis deux siècles et demi ? : « Les lois inutiles affaiblissent les lois
nécessaires. »
Saïd MOURABIT est docteur en fnances publiques (Université de
Nantes), et ancien élève du CIC et du Master de l’E.N.A (Strasbourg). Il
est également titulaire du Diplôme d’études supérieures approfondies
en sciences économiques et du DESA en droit constitutionnel et
sciences politiques (Université Mohammed V-Rabat).
26 €
ISBN : 978-2-343-06000-2
Histoire et Perspectives Méditerranéennes Histoire et Perspectives Méditerranéennes
L’ÉCONOMIE POLITIQUE DE
Saïd MOURABIT
LA PRODUCTION LÉGISLATIVE AU MAROC




L’ÉCONOMIE POLITIQUE DE
LA PRODUCTION LÉGISLATIVE
AU MAROC

























Histoire et Perspectives méditerranéennes
Collection dirigée par Jean-Paul Chagnollaud

Dans le cadre de cette collection, créée en 1985, les Éditions L'Harmattan se
proposent de publier un ensemble de travaux concernant le monde
méditerranéen des origines à nos jours.
Déjà parus

Raymond NART, Histoire intérieure de la rébellion dans les Aurès,
AdjoulAdjoul, 2015.
Fawzi ROUZEIK, Le Groupe d’Oujda revisité par Chérif Belkacem, 2015.
eGeneviève GOUSSAUD-FALGAS, Le Consulat de France à Tunis aux XVII et
eXVIII siècles, 2014.
Frédéric HARYMBAT, Les Européens d’Afrique du Nord dans les armées de
la libération française (1942-1945), 2014.
Maurizio VALENZI, J’avoue que je me suis amusé, Itinéraires de Tunis à
Naples, 2014.
Mustapha BESBES, Jamel CHAHED, Abdelkader HAMDANE (dir.), Sécurité
hydrique de la Tunisie. Gérer l’eau en conditions de pénurie, 2014.
Abdelmajid BEDOUI, Grandeurs et misères de la Révolution tunisienne, 2014.
Kamal CHAOUACHI, La culture orale commune à Malte et à la Tunisie, 2014
Abdelaziz RIZIKI MOHAMED, Sociologie de la diplomatie marocaine, 2014.
Ahmed BENNOUNA, Le crédit-bail au Maroc. Un mode de financement
original, 2014.
Francesco CORREALE, Le front colonial de la guerre 1914-1918, Trafic d’armes et
propagandes dans l’Occident maghrébin, 2014.
Mustapha HOGGA, Théocratie populiste ou séparation des pouvoirs au Maroc ?
Histoire et alternative démocratique, 2014.
André-Paul WEBER, Régence d’Alger et Royaume de France (1500-1800). Trois
siècles de luttes et d’intérêts partagés, 2014.
Cyril GARCIA, Trois historiens face à la guerre d’Algérie, 2014.
Seghier TAB, Les élus français d’origine maghrébine et la politique représentative,
2013.
Mariam MONJID, L’Islam et la modernité dans le droit de la famille au
Maghreb, Etude comparative : Algérie, Maroc et Tunisie, 2013.
Tahar HADDAD, La naissance du mouvement syndical tunisien, 2013.
Geneviève FALGAS, Les Français de Tunisie de 1881 à 1931, 2013.
Ismaïl REGRAGUI, La diplomatie publique marocaine : une stratégie de
marque religieuse ?, 2013.
Anis BEN ALI, Le rapatriement des Français d’Afrique du Nord dans la
presse. Alpes-Maritimes 1955-1962, 2013. Saïd MOURABIT





L’ÉCONOMIE POLITIQUE DE
LA PRODUCTION LÉGISLATIVE
AU MAROC





Préface de
Christian Savés



















Du même auteur

Le système budgétaire de l'Etat au Maroc et en France : Analyse comparée de
la gestion de l'emprunt et des recettes de privatisation, LGDJ- Lextenso
éditions 2011, Collection : Bibliothèque Finances publiques et fiscalité- Tome
53.































© L’HARMATTAN, 2015
5-7, rue de l’École-Polytechnique ; 75005 Paris
http://www.harmattan.fr
diffusion.harmattan@wanadoo.fr
harmattan1@wanadoo.fr
ISBN : 978-2-343-06000-2
EAN : 9782343060002





Je dédie ce livre à ma mère, à ma
femme et à mes enfants.
Je le dédie également à tous ceux
qui m’ont soutenu tout au long de
sa réalisation.










PREFACE


Dans nos sociétés post-industrielles (post-démocratiques ?), de plus
en plus complexes et tourmentées, où légiférer est devenu une
habitude, voire est devenu la norme (c’est le cas de dire !), la
production législative et, plus précisément, l’inflation législative,
représentent un phénomène intéressant parce que révélateur et même
symptomatique des travers dans lesquels notre modernité a fini par
nous plonger. A ce titre, il est digne d’étude et, ces dernières années,
le sujet a commencé à être défriché, sans pour autant être épuisé. C’est
tout l’intérêt et le mérite du travail systématique entrepris par
Monsieur Saïd Mourabit qui apporte une pierre supplémentaire à
l’édifice, et non des moindres, avec le présent livre. En effet, s’il est
un fin connaisseur des réalités politiques et administratives
marocaines, il connaît également très bien le modèle français. Cette
double culture lui permet de développer un regard croisé aussi
pertinent que pénétrant sur les expériences marocaines et françaises.
L’acuité du regard qu’il porte alors sur le phénomène étudié est,
ceci étant, précieuse au lecteur mais, peut-être, encore plus au
praticien de l’action administrative. La loi est, en principe,
l’expression de la volonté générale. C’est qu’elle est édictée par le
législateur, instance politique investie de la légitimité du suffrage
universel, lui-même expression de cette volonté générale. La tentation
est grande, pour celui qui fait la loi, d’intervenir sur un grand nombre
de sujets de société, d’autant que, généralement (c’est au moins le cas
pour le Maroc et la France), le domaine de la loi a été défini assez
largement (et même très largement) par la Constitution. Il est vrai,
d’un autre côté, que la demande sociale est devenue de plus en plus
forte, au fur et à mesure de l’évolution sociologique, sur le terrain des
normes. Dans ce contexte, la production législative a pris une
importance croissante, au point de se doubler, à présent, d’un véritable
phénomène d’inflation législative. Or, trop de loi peut finir par tuer la
loi, en la rendant difficilement applicable, voire inapplicable (ce qui
arrive…). Certes, l’on pourra toujours objecter que « nul n’est censé
ignorer la loi », mais justement, l’adage devient par trop théorique,
donc critiquable, à partir du moment où les lois sont si nombreuses et
si complexes que même le professionnel du droit, le juriste, ne
parvient plus à s’y reconnaître. Mais à partir du moment où tout le
monde (ou presque) ignore la loi, à quoi sert-elle ? C’est un peu la
question qui tue, aujourd’hui.
A ce moment-là, et comme le souligne l’auteur, le problème qui se
pose est de savoir précisément si la production législative répond bien
9
à une logique ou à une rationalité économique. La production
législative s’inscrit incontestablement dans ce « processus de
rationalisation des activités sociales » qu’évoquait le grand sociologue
allemand Max Weber (Economie et Société). Elle en est partie
prenante. Seulement, il arrive un moment où la rationalité peut trouver
ses limites, autrement dit, il arrive un moment où la rationalité peut
elle-même devenir… irrationnelle ! C’est notamment le cas lorsque
l’inflation législative trouve son origine dans des pratiques qui
peuvent, au demeurant, être vertueuses ou pas. Elles sont vertueuses
quand, à l’origine de la loi et de l’inflation législative, il y a la volonté
de bien faire, de répondre correctement à une demande sociale, de
régler un problème ou, au moins, de lui trouver un cadre juridique
adapté. Elles ne le sont plus quand, à l’origine de cette inflation, il y a
la volonté prétentieuse et erratique de tout régenter, jusqu’aux
moindres interstices de la vie sociale ou encore quand elle est dictée
par des considérations purement démagogiques (cela peut arriver,
même en démocratie… surtout en démocratie) visant à caresser dans
le sens du poil, à flatter les vices d’une partie du corps électoral, d’un
groupe social donné, voire à satisfaire des clientélismes, à se
soumettre à la pression plus ou moins amicale des lobbies.
A force de vouloir être totalisante, la loi en finit par devenir
totalitaire. L’obéissance à celle-ci devient alors problématique, surtout
si elle est inapplicable et attentatoire aux libertés publiques. S’estompe
alors ce que le philosophe Bertrand de Jouvenel appelait le « mystère
de l’obéissance civile » (Du Pouvoir), laissant place à des rivages
inexplorés et inquiétants, susceptibles de faire basculer dans le chaos
et l’anarchie, avant l’inévitable retour de bâton, plébiscitant le retour
énergique et rapide à l’ordre, bref au respect de la loi… ou d’une loi,
fût-elle nouvelle. Il y a un « paradoxe des conséquences », qui veut
qu’à l’occasion, la loi se retourne contre elle-même. Si l’on préfère, on
assiste là à un retournement du droit dans le non droit. Plus
précisément, le droit, c’est à dire la loi, finit par se retourner contre
l’idée même de justice. Certes, il s’agit là de situations extrêmes, qui
sont à la limite ; elles ne constituent pas la règle mais l’exception. Il
ne faut cependant pas perdre de vue que cette exception peut se
produire, n’importe quand : la France est, de ce point de vue, un pays
de plus en plus tenté par la désobéissance à la loi, la désobéissance
civile, ces dernières années, nombre d’évènements permettant d’étayer
ce point de vue.
Toutefois, le travail de Monsieur Saïd Mourabit cherche d’abord à
appréhender l’économie politique de la production législative en se
souciant d’évaluer (ou de se donner les moyens de le faire) cette
production législative et son impact. C’est, au premier chef, l’objectif
qu’il poursuit. Aussi s’intéresse-t-il et prête-t-il une grande attention
10
au cadre macroéconomique de la production législative. Il est désireux
d’en identifier les facteurs de coût et de surcoût (car il y en a) et il
parvient à ses fins au terme d’une démonstration serrée et argumentée.
Cette approche économique de la production législative le conduit
d’ailleurs à conclure que les rapports entre la production législative
dans son pays et la rationalité économique pure ne sont pas clairement
établis. Le lecteur appréciera l’euphémisme à sa juste valeur : il est
celui d’un chercheur policé qui sait modérer son expression. J’ajoute
que le constat vaut tout autant (et même plus…) pour la France.
S’agissant d’une approche globale, il appréhende bien la partie amont
qui est celle de la production législative « stricto sensu » et la partie
aval, qui est celle de l’application des lois et de l’évaluation « ex
post » de leur impact, leur efficacité.
C’est qu’en effet, si la loi coûte cher, il peut y avoir plusieurs
raisons à cela, non exclusives entre elles, du reste. Une loi peut avoir
un coût élevé parce qu’elle a été laborieuse, dans sa gestation (pour
des raisons diverses), ayant consommé beaucoup de temps et de
moyens. Mais, elle peut également coûter cher parce que sa
complexité va la rendre inapplicable, au niveau de la mise en œuvre,
ou alors à un coût tout à fait prohibitif pour la collectivité : c’est
notamment le problème de la qualité législative qui apparaît ici, en
filigrane. D’où l’intérêt d’une analyse microéconomique permettant de
poser le problème en termes de bilan coût/avantages. Quel a été
l’impact d’une loi, qu’est-ce qu’elle a effectivement apporté au regard
de ce qu’elle a coûté ? Il est entendu que, par la notion de « coût », il
s’agit d’appréhender l’ensemble des coûts directs et indirects, visibles
ou cachés du processus législatif, afin que ce bilan soit fiable, établi au
plus près de la réalité. En règle générale, c’est là que les difficultés
commencent pour l’évaluateur ! C’est qu’il y a le coût avouable,
politiquement, et celui que ne l’est pas. La France en sait quelque
chose !
Quoi qu’il en soit, c’est l’autre grand mérite de ce travail que de
suggérer et de dire explicitement que la production et l’application
législatives sont deux étapes d’un même processus et qu’elles ne
doivent pas être dissociées, même si elles gagnent à être mises en
perspective : elles concourent (ou pas, selon les cas) à la performance
de l’action politique et administrative. Comment optimiser les moyens
mis à disposition ou comment limiter l’emploi de ces moyens tout en
parvenant au résultat recherché ? Cette interrogation, et la
problématique qui la sous-tend, s’inscrivent dans une logique de
performance relativement inédite (jusqu’à ces dernières années), tant
il est vrai que l’Administration, chargée d’appliquer et de faire
appliquer les lois, n’avait pas pleinement intériorisé les exigences
d’une authentique culture de la performance.
11
Or, désormais, il est clairement demandé aux pouvoirs publics de
faire leur cette exigence de performance, dans le fonctionnement
régulier et quotidien de nos grands services publics. Il s’avère par
conséquent nécessaire d’optimiser l’existant, les moyens mis à
disposition. C’est devenu d’autant plus indispensable qu’un nombre
croissant de pays, au sein de l’Union européenne mais également à
l’extérieur, sont durablement confrontés à une crise sans précédent de
leurs finances publiques (c’est, hélas, le cas de la France). Il faut
apprendre à faire mieux à moyens constants, voire avec moins de
moyens, en raison de la déflation budgétaire qui sévit. Le législateur
et, avec lui, la production législative, doivent donc s’adapter à cette
réalité en forme de contrainte, à cette nouvelle donne. Il doit
apprendre à devenir plus économe des moyens alloués, au regard des
buts poursuivis, du résultat à atteindre. C’est la raison pour laquelle
les études d’impact effectuées « ex ante » (elles comportent un volet
économique et financier à l’importance croissante) et l’évaluation « ex
post » des textes législatifs, après application, tendent à devenir un
enjeu majeur, stratégique à bien des égards. La loi produite doit être
maintenant soucieuse de sa propre exemplarité, même si ce n’est
malheureusement pas toujours le cas (et l’étude de Monsieur Mourabit
le montre à souhait). Il est impératif que, dans les années qui viennent,
le législateur se soucie de sa propre efficacité et réalise même un saut
qualitatif en abandonnant cette dernière au profit de l’efficience.
Celle-ci ne se contente pas de vérifier si le résultat recherché a été
effectivement atteint, elle va plus loin que cela : elle se propose de
vérifier s’il a bien été atteint avec la meilleure économie de moyens,
c’est à dire au meilleur coût. Telle doit devenir sa grande
préoccupation.
Cependant, et c’est tout à l’honneur des analyses développées par
Monsieur Mourabit dans son ouvrage, dont la lucidité et l’équilibre
apparaissent de façon plus évidente encore lorsqu’il aborde ce sujet, le
législateur ne doit pas pour autant sombrer dans un travers
dogmatique, en érigeant l’efficience en nouvelle idole, en nouvel «être
suprême ». Même la recherche de l’efficience maximale a un coût…
qui peut devenir, à son tour, prohibitif. La perfection n’est pas de ce
monde et la loi parfaite n’existe peut-être pas. Mais, même si elle
existait, il vaudrait mieux se garder de la rechercher, de l’atteindre, en
certaines circonstances. Une loi parfaite, toute entière conçue dans un
souci d’efficience, au stade de sa production législative comme au
stade de son application, risquerait paradoxalement de coûter très
(trop ?) cher. Est-ce bien raisonnable, est-ce souhaitable ? L’analyse
micro-économique suggère un arbitrage entre la maximisation du
rendement et l’amélioration de la qualité des lois. Tout est une
question d’équilibre : la maîtrise de l’art consiste à savoir positionner
12
le curseur au bon endroit. Il faut, certes, rechercher en permanence
l’amélioration de la qualité de la loi dans un souci d’efficience, tout en
sachant s’arrêter à temps, c’est à dire à l’endroit où se croisent, en un
point d’équilibre, à définir pour chaque texte (donc au cas par cas), la
courbe de maximisation du rendement et la courbe d’amélioration de
la qualité. C’est à ce point d’équilibre que la loi donne son meilleur
rendement ou obtient son meilleur compromis entre son rendement et
sa qualité. L’on a alors en quelque sorte obtenu un optimum parétien
non pas du consommateur mais du législateur. C’est bien vers la
recherche de cet optimum que doit tendre toute économie politique de
la production législative qui se respecte…
Au final, l’intérêt de cet ouvrage n’est pas seulement d’inviter le
lecteur à la réflexion sur un sujet qui doit être aujourd’hui au cœur des
préoccupations citoyennes, il est aussi (et surtout) de proposer des
pistes pour l’action. Aux décideurs de s’en emparer, tant il est vrai que
toute bonne recherche doit servir les intérêts de l’action, partant du
principe qu’il n’est jamais trop tard pour bien faire. Réflexion/action :
on est là au cœur du binôme qui fait le monde, le façonne à son image,
pour le meilleur… ou pour le pire, à l’occasion. Mais l’homme qui
réfléchit et agit ne doit pas pour autant voir son ego enfler, au point
d’être dominé par lui et de se transformer en nouveau démiurge. Qu’il
soit gouvernant, législateur ou simple exécutant, fonctionnaire en
charge de l’application des lois, il lui appartient de ne jamais se
départir d’une modestie, d’une humilité de principe et de ne pas perdre
de vue ce mot fameux de Marc Aurèle, l’empereur-philosophe :
« L’obstacle est matière à action ».
J’ajouterai juste que l’homme d’action se mesure à un désordre
qu’il s’efforce d’ordonner.



Christian Savés
Directeur de recherches en Master
d’Administration publique à l’E.N.A.
Ancien directeur-adjoint puis
directeur des Etudes à l’E.N.A.
(2006-2009)




13


































ACRONYMES ET ABREVIATIONS

ACAPS : Autorité de contrôle des assurances et de la
prévoyance sociale
ADPIC : L'accord sur les aspects des droits de propriété
intellectuelle qui touchent au commerce
ALE : Accord de libre échange
ALENA : Zone nord-américaine de libre échange
AMMC : Autorité marocaine du marché de capitaux
B.O : Bulletin officiel
BAD : Banque africaine de développement
BAM : Bank Al Maghrib
CDVM : Conseil déontologique des valeurs mobilières
CESE : Conseil économique, social et de l’environnement
CGEM : Confédération générale des entreprises du Maroc
CNEA : Comité national de l’environnement des affaires
CNUCED : Conférence des Nations Unis sur le commerce et le
développement
DOC : Dahir des obligations et contrats
FMI : Fonds monétaire international
GAO : United States Government Accountability Office
GATS : Accord général du commerce des services de l’OMC
ICPC : Instance centrale de prévention de la corruption
OCDE : Organisation de coopération et de développement
economique
OMC : Organisation mondiale du commerce
OMPIC : Office marocain de la propriété industrielle et
commerciale
PIB : Produit intérieur brut
PME : Petites et moyennes entreprises
PNUD : Programme des Nations Unies pour le
développement
PPP : Partenariat Public Privé
SARL : Société à responsabilité limitée
SEGMA : Service d’Etat géré de manière autonome
SFI : Société financière internationale
SGG : Secrétariat général du gouvernement
TVA : Taxe sur la valeur ajoutée
UE : Union européenne
USAID : Agence des Etats Unis pour le développement
international
15


SOMMAIRE


19 Introduction

Première partie
Le cadre microéconomique de la production législative 29

Chapitre I - Du coût de la production législative 31
I- Le coût financier de la production législative 31
II- Les coûts politiques et socioéconomiques de la 56
production législative

Chapitre II - De l’efficacité de la production législative 89
I- Les limites intrinsèques aux textes législatifs 90
II- Les limites extrinsèques égislatifs 122

Deuxième partie
Le cadre macroéconomique de la production législative 143

147 Chapitre I- La production législative et
l’environnement international
I- L’attitude d’appropriation des réformes législatives 151
II- L’attitude d’emprunt législatif 178

Chapitre II- La production législative et 193
l’environnement national
I- La production législative : une composante des politiques 194
publiques
II- La production législative : une réponse aux pressions 207
des groupes d’intérêts

Conclusion générale 227








17








INTRODUCTION


Peut-on parler d’une économie politique de la production
législative au Maroc ?
Les termes dans lesquels cette question est formulée pèchent par un
excès d’économisme, car ils associent à la législation deux variables
de forte teneur économique qui peuvent être taxées d’intruses dans la
discipline juridique qui souffre depuis longtemps de l’impérialisme
des sciences économiques. Il s’agit de la production et de l’économie
politique.
La première variable repose sur l’idée selon laquelle l’édiction des
normes législatives est conçue comme étant un processus de
production qui nécessite l’intervention de plusieurs acteurs,
l’utilisation de nombreux facteurs de production, la prise en charge
des coûts en tenant compte des contraintes budgétaires et de la
production d’impacts sur la société. Une grande ressemblance existe
entre le processus d’adoption des lois et le processus de fabrication de
n’importe quel bien matériel. De ce point de vue, la production
législative correspond au processus d’adoption des lois ainsi qu’à
l’output qui en résulte.
Quant à l’économie politique, elle doit être perçue comme étant
« la science qui étudie le comportement humain comme une relation
1entre des fins et des moyens rares qui ont des usages alternatifs » . Il
s’ensuit que le raisonnement de l’économie politique conduit
nécessairement à des choix et arbitrages qui doivent être effectués en
prenant en considération des contraintes de rareté des ressources et des
gains financiers attendus de telles décisions.
Les liens entre les institutions juridiques et la réalité économique
ont été analysés par de nombreux courants de pensée, dont les plus
célèbres peuvent être présentés comme suit :
- L’analyse marxiste : ce courant de pensée considère le système
juridique comme étant une superstructure qui « a ses fondements dans
les rapports de production et la division sociale capitaliste du
2travail » . De ce point de vue, la loi devient une simple expression de
la volonté de la classe dominante et elle ne fait que reproduire ce
rapport de domination. En d’autres termes, il y a instrumentalisation

1 Robbins, “The subject Matter of Economics”, cité par Maurice GODELIER,
“Rationalité et irrationalité en économie - I”, édition Maspero, 1974, p 19.
2 Nicolas POULANTZAS, “L’Etat, le pouvoir, le socialisme”, PUF, Deuxième
édition, Paris, 1981, p 84.
19
de la loi et du droit en général par la classe dominante, soucieuse de
préserver ses intérêts de classe.
- Pour le mouvement de l’analyse économique du droit ou « Law
and Economics », les travaux de Ronald COASE depuis les années
1950 notamment sur les coûts de transaction constituent les premières
3œuvres scientifiques qui avaient balisé le chemin de cette discipline .
Cette approche, et contrairement au droit économique, ne vise pas
à présenter les différentes branches de droit qui régissent l’activité
économique, mais elle cherche, à analyser les phénomènes juridiques
en utilisant des outils de l’analyse économique. Selon une expression
d’Ejan MACKAAY, l’analyse économique du Droit remonte à la
raison d’être des institutions juridiques en tentant de montrer une
rationalité sous-jacente uniforme et de proposer les outils conceptuels
4pour la mettre au jour . Ce mouvement de pensée tente à mesurer
l’impact économique des institutions juridiques en se focalisant sur
5l’efficience de la règle du droit et la rationalité des acteurs .
- La nouvelle économie institutionnelle : ce paradigme vise, à
travers la combinaison de l’économie, de l’histoire, de la sociologie et
de la psychologie, à analyser comment les institutions contribuent à
accélérer la croissance économique et améliorer le bien-être social ou
6à les empêcher . Selon cette logique, la compétitivité économique doit
reposer sur une compétitivité institutionnelle, et tout blocage du
système productif doit être attribué à une mauvaise gouvernance
économique.
La question qui se pose est de savoir si les institutions y compris la
règle de droit sont vraiment responsables de la performance
économique d’une nation, ou s’il s’agit d’une analyse très simpliste
qui ramène toute la problématique de la croissance économique à une
simple question de développement institutionnel. En d’autres termes,

3 CF Stéphane SAUSSIER et Anne YVRANDE-BILLON, “Economie des coûts de
transaction”, Editions La Découverte, Paris 2007.
4 Ejan MACKAAY, “L’analyse économique du Droit, I- Fondements”, Montréal,
Éditions Thémis and Brussels, Bruylant, 2000.
(http://www.cdaci.umontreal.ca/pdf/analyse_economique_full.pdf), p 7.
5 CF Pierre COULANGE, “Analyse économique de la production de Droit”, Thèse
pour le Doctorat Ès Sciences économiques, Université de Droit, d’Economie et des
Sciences d’Aix Marseille, Faculté d’Economie appliqué, Aix En Provence, Janvier
1990. CF également Régis Lanneau, ‘’ Les fondements épistémologiques du
mouvement Law & Economics’’, Thèse Pour l’obtention du grade de Docteur en
Droit Public- Université de Paris Ouest – Nanterre La Défense (UFR de Sciences
Juridiques, Administratives et Politiques ; Centre de Théorie et d’Analyse du Droit),
Juillet 2010.
6 CF Malcolm RUTHERFORD, ‘’Institutional Economics : Then and Now’’, in
Journal of Economic Perspectives – Volume 15, Number 3- Summer 2001- Pages
173-194.
20
est-ce que le droit et les institutions sont –ils économiquement
neutres ?
Il faut certes admettre que la production des lois et règlements est
conçue depuis des années comme étant un levier de politiques
économiques. Les travaux de l’Organisation de la coopération et du
développement économique sur la qualité des règlementations et sur
les analyses d’impact des règlementations s’inscrivent dans cette grille
d’analyse. Cette dynamique a été renforcée récemment par la
Recommandation du Conseil de l’OCDE concernant la politique de la
réglementation et la gouvernance réglementaires de 2012 et des
rapports régionaux sur les réformes législatives et règlementaires
(OECD Reviews of Regulatory Reform) qui constituent une occasion
pour l’OCDE pour évaluer le processus de réforme législative dans les
différentes régions du monde et pour apprécier la qualité des lois et
7règlements en vigueur .
De même, la Banque mondiale fait de la qualité des
règlementations un gage de l’amélioration de l’environnement des
affaires et partant une clé de voûte de tout processus de
développement économique. Les Doing Business Reports illustrent ce
propos.
Cependant, les liens entre la qualité du cadre juridique en vigueur
dans un pays et le niveau de développement économique ne sont pas
clairement démontrés. C’est ce qui ressort des travaux menés
récemment sur la bonne gouvernance et ses relations avec le
8développement . En effet, la bonne gouvernance est mesurée à l’aune
de six critères : voix et redevabilité (Voice and Accountability),
stabilité politique et absence de la violence, l’efficacité de l’action
gouvernementale, la qualité des règlementations, la règle de Droit
mesurant la capacité du gouvernement à formuler des règlementations
favorisant la promotion du développement du secteur privé, et le
9contrôle de la corruption . La qualité de la production législative est
donc une composante de la bonne gouvernance telle qu’elle est définie
par la Banque mondiale (World Bank’s Worldwide Governance

7 L’exemple le plus récent qu’on peut citer est le rapport sur la réforme législative et
règlementaire dans la région MENA, OECD ‘’Regulatory Reform in the Middle East
and North Africa: Implementing Regulatory Policy Principles to foster Inclusive
Growth’’, November 2013.
8 Voir à ce propos Jomo Kwame Sundaram and Anis Chowdhury, ‘’Is good
governance good for development?’’, The United Nations Series on Development-
Bloomsbury Academic- September 2012. Voir également Jacques OULD AOUDIA et
Nicolas MEISEL, ‘’La bonne gouvernance est-elle une bonne stratégie de
développement ?’’ – Agence Française de Développement – Document de travail 58/
Janvier 2008.
9 Cité par Jomo Kwame Sundaram and Anis Chowdhury, ‘’Is good governance good
for development?’’, op. cit. pp 3-4.
21
Indicators- WGIs). Les analyses développées sur la problématique
tendent à relativiser les relations qui existent entre la gouvernance et
le développement, dans la mesure où les études empiriques montrent
que la bonne gouvernance n’est pas une condition préalable au
développement, car tous les pays en développement ont enregistré une
faible performance dans le domaine de la gouvernance, et pourtant
certains de ces pays ont réalisé de bonnes performances économiques
10comparativement aux autres .
La Banque mondiale elle-même a tendance à attribuer parfois la
faible performance économique à d’autres facteurs autres que ceux
liés à la bonne gouvernance. En effet, dans le cadre de son analyse de
la situation économique du Maroc, cette institution s’est arrêtée en
2006 sur le paradoxe de l’économie marocaine qui ne parvient pas à
afficher des taux de croissance élevés et une amélioration des revenus
par habitant, et ce malgré la stabilité de la situation économique et
sociale, le renforcement des institutions démocratiques, l’adoption des
réformes structurelles et la proximité à l’Europe. La démarche adoptée
par les experts de cette institution a exclu la faible gouvernance et la
faible primauté de la règle du droit de leur grille d’analyse, en
estimant que le niveau de gouvernance enregistré à l’époque peut
permettre des taux de croissance plus élevés. Pour la Banque, les
contraintes à la croissance résident dans « des défaillances des
politiques économiques et du marché qui ralentissent le processus de
11transition vers des activités à productivité plus élevée » .
Ce point de vue rompt à première vue avec les analyses de
l’économie institutionnelle. Cependant, bien que le niveau de
gouvernance et la règle de droit soient exclus de son analyse, le
Mémorandum économique du Maroc établi par la Banque mondiale
reconnait implicitement la place des institutions juridiques en tant que
facteur explicatif de la modeste performance de l’économie
marocaine. Car, il ne faut pas perdre de vue que les défaillances des
politiques économiques et du marché, qui sont pointées du doigt dans
ce rapport, ne peuvent être corrigées sans agir sur le facteur
institutionnel.
C’est d’ailleurs l’un des principaux messages que l’OCDE tente de
transmettre à travers son abondante littérature sur le sujet. La
Recommandation du Conseil de cette organisation concernant la
politique de la réglementation et la gouvernance réglementaires de
2012 considère les règlementations comme étant l’un des principaux

10 Idem, p 9.
11 Banque mondiale, ‘’ Royaume du Maroc : Mémorandum économique pays-
Promouvoir la croissance et l’emploi par la diversification productive et la
compétitivité ; Volume II : Etudes de base’’, Rapport No. 32948-MOR, 14 mars 2006.
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instruments d’action des gouvernements visant la promotion de la
prospérité économique et l’amélioration du bien-être. Toutefois, pour
que les règlementations enregistrent de bons résultats, il faut qu’elles
soient de bonne qualité. Selon cette Recommandation, si les
réglementations sont bien conçues, elles peuvent générer
d’importantes améliorations sur les plans économique et social qui
12dépassent largement les coûts y afférents .
Certes, ces conclusions qui corroborent les thèses défendues dans
le cadre de l’économie institutionnelle peuvent être taxées de
réductionnistes, mais il ne faut pas perdre de vue que toute institution
juridique est considérée comme étant une émanation d’un réflexe
économique. Cet objectif est plus ou moins affiché par les classements
annuels de Doing Business Reports établis par la Banque mondiale.
En effet, en dépit des critiques parfois trop acerbes adressées à
l’endroit de la méthodologie adoptée par les rédacteurs desdits
rapports qui vantent les mérites du système de Common Law et
négligent d’autres facteurs fort importants liés aux coûts de production
et à la stabilité politique, on constate que la réforme des dispositifs
législatifs et institutionnels relatifs à l’investissement constitue à
l’heure actuelle un véritable souci de l’ensemble des gouvernements
du monde.
Dans le contexte marocain, le dispositif institutionnel avec ses
principales composantes administratives, politiques, et normatives a
subi récemment de profondes mutations suite à l’adoption de la
Constitution de 2011. Il est donc intéressant de s’interroger si ledit
dispositif repose sur une rationalité économique.
Il serait prétentieux d’avancer que cette recherche a pour ambition
de faire une analyse économique de l’ensemble des institutions
marocaines. C’est pour cette raison que l’on s’est limité à la
dimension normative en se focalisant sur la production législative et
ses rapports avec les enjeux de développement économique et social.
Autrement dit, est -ce que le législateur marocain se comporte-il en
tant qu’Homo-economicus ?
1-De la production législative
Dans l’Etat moderne, l’activité normative est répartie entre le
pouvoir législatif et le pouvoir exécutif. Le premier légifère par des
lois ou des lois organiques (pouvoir législatif) et le second réglemente
par des décrets ou arrêtés (pouvoir réglementaire). Le domaine
d’intervention de chacun de ces deux pouvoirs dans le domaine

12 OCDE, « Recommandation du Conseil de l’OCDE concernant la politique de la
réglementation et la gouvernance réglementaires de 2012 », p 3.
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normatif varie en fonction du degré de rationalisation du
parlementarisme.
Généralement, dans les pays de tradition institutionnelle
parlementariste, les constitutions établissent un système de répartition
qui opte pour une limitation du domaine de la loi alors que le domaine
réglementaire devient le régime normatif de droit commun. C’est
notamment le cas de la France, avec la distinction posée par le
Constituant entre l’article 34 (domaine de la loi) et l’article 37
(domaine réglementaire).
C’est aussi le cas du Maroc qui a opté depuis la première
Constitution adoptée en 1962 pour une limitation du domaine de la loi.
er 13La nouvelle Constitution adoptée le 1 juillet 2011 n’a pas dérogé au
principe, car malgré l’élargissement du périmètre de la matière
législative, ce dernier demeure limité tant que la matière règlementaire
constitue un domaine normatif de droit commun couvrant l’ensemble
des matières qui ne rentrent pas dans le domaine législatif. L’article 72
précise à cet égard que « les matières autres que celles qui sont du
domaine de la loi appartiennent au domaine réglementaire ».
Ainsi, le domaine de la loi comprend les matières suivantes :
* 18 lois organiques qui concernent les matières suivantes : la mise
en œuvre du caractère officiel de la langue Amazigh, le Conseil
national des langues et de la culture marocaine, les partis politiques, le
droit de présenter des propositions en matière législative par les
citoyens, les pétitions des citoyens aux pouvoirs publics, le droit de
grève, le Conseil de régence, l’élection des membres de la Chambre
des représentants, l’élection des membres de la Chambre des
conseillers, les commissions d’enquête, la loi organique relative à la
loi de finances, l’organisation et la conduite des travaux du
gouvernement, le statut des magistrats, le Conseil supérieur du
pouvoir judiciaire, la Cour constitutionnelle et les conditions
d’application de la procédure de recours par voie d’exception, les
conditions de gestion démocratique des affaires des collectivités
territoriales et délimitation de leurs compétences et de leurs régimes
financiers, le Conseil économique, social et environnemental.
* Les matières législatives énumérées par l’article 71 délimitant
une partie du périmètre législatif qui concerne les domaines suivants :
- les libertés et droits fondamentaux prévus par la Constitution ;
- le statut de la famille et l'état civil ;
- les principes et règles du système de santé ;
- le régime des médias audio-visuels et de la presse sous toutes ses
formes ;

13 Dahir n° 1-11-91 du 27 Chaabane 1432 (29 juillet 2011) portant promulgation du
texte de la Constitution.
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