L'essentiel des finances publiques 2014 - 2e édition

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En 15 chapitres, ce livre présente l’ensemble des connaissances qu’il faut avoir sur les finances de l’État, des collectivités locales et de la Sécurité sociale. Il donne les clés d’entrée pour comprendre les difficultés récurrentes de la France en termes de déficit et d’endettement publics.

Les contraintes qui en découlent suscitent une volonté de maîtrise de la dépense publique et de modernisation du fonctionnement de l’Administration désormais tenue de s’engager en termes d’objectifs et de résultats.

Au total, une présentation synthétique, rigoureuse et pratique des finances publiques en 2014.


- Étudiants en licence de droit

- Étudiants des autres cursus : sciences économiques, AES

- Étudiants des instituts d’études politiques

- Candidats aux concours de la fonction publique


Stéphanie Damarey est maître de conférences de droit public à l’université Lille Nord de France (Lille 2). Vice-présidente de l’université Lille 2, elle est également directrice honoraire de l’IPAG de Lille.
Publié le : samedi 1 février 2014
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EAN13 : 9782297041775
Nombre de pages : 168
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Chapitre 1 Chapitre 2
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ARTIE P
Le déséquilibre des finances publiques
Les recettes et dépenses publiques Déficit et endettement publics au sens du Traité de Maastricht
17 27
Les recettes et dépenses
publiques
Les recettes, comme les dépenses, sont dites publiques en ce qu:elles concernent lÉtat auxquels sont rattachés les organismes divers dadministration centrale tels les Universités, lÉcole nationale d;administration, le musée du Louvre... la Sécurité sociale ; les administrations décentralisées que sont les communes, les établissements publics de coopération intercommunale, les départements, les régions ainsi que les établissements publics qui leur sont rattachés.
CHAPITRE 1
1Les dépenses publiques Le poids des dépenses publiques Lhistoire des dépenses publiques est celle dune constante et importante progression. Ainsi, entre 1828 et 1914, lensemble des dépenses publiques représentait 12 % du PIB. Ce poids sélève à environ 24 % entre les deux guerres et, à la fin de la seconde guerre mondiale, 40,8 % du PIB. Cette augmentation significative coïncide avec lapparition de la Sécurité sociale. Progressant encore, les dépenses publiques représentent depuis 1985 plus de 50 % du PIB et se sont établies à 56,6 % en 2010 (Ministère du budget, des comptes publics et de la réforme de lÉtat, Rapport sur la dépense publique et son évolution, PLF 2012). Les spécificités des dépenses de lÉtat Les dépenses de lÉtat recèlent deux spécificités : le poids des dépenses de personnel et la charge des intérêts de la dette : les dépenses de personnelreprésentaient en moyenne, au début des années 2000, 40 % du budget de lÉtat. Un poids conséquent parmi les dépenses de lÉtat qui a justifié quun intérêt
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LESSENTIEL DESFINANCES PUBLIQUES2014
particulier leur soit accordé. Dans ce cadre, la perspective a été de diminuer ce poids en ne procédant au remplacement que dun départ sur deux en retraite. Une politique qui a porté des fruits variables puisquen 2010, les dépenses de personnel représentaient 28,7 % du budget de lÉtat, 41,6 % en 2011 et 31,4 % en 2012. Cette politique de nonremplacement de départs en retraite a été engagée dans le cadre de la révision générale des politiques publi ques initiée en juillet 2007. Concrètement, elle a conduit à la suppression de 150 000 emplois me publics (calculés en équivalents temps pleins travaillés)selon le bilan établi par M Lebranchu, ministre de la fonction publique, en juillet 2012 ; la charge de la dette de lÉtat, soit le montant des intérêts dus au titre des emprunts contractés, représente un autre poste budgétaire important au sein du budget de lÉtat. Elle sévalue chaque année à environ 14 % du budget de lÉtat. Ainsi que le relevait la Cour des comptes en 2004 dans son rapport relatif à lexécution des lois de finances, lÉtat est en déficit avant même de pouvoir payer les intérêts de sa dette. Ce constat ne peut quêtre réitéré en 2013 alors que le montant de la charge de la dette de lÉtat sétablit désor mais à 56,1 milliards deuros.
Année 1990 1995 2000 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Charge budgétaire de la dette de lÉtatLFI
Milliards deuros 18,3 30,3 35,8 39,8 39 39,2 41,2 43 42,5 45,3 48,8 56,1
% du budget général 9,9 13,5 14,1 13,2 14,4 14,8 16,2 13,2 14,9 14,2 13 14,2
CHAPITRE1Les recettes et dépenses publiques
Les dépenses obligatoires des collectivités territoriales Parmi les dépenses locales, certaines sont obligatoires, cestàdire que les collectivités locales ont lobligation dinscrire à leur budget les crédits nécessaires à leur financement. Cest le cas des dépenses nécessaires à lacquittement des dettes exigibles ainsi que des dépenses pour lesquelles la loi la expressément décidé.
Dette exigible
Dépense prévue par la loi
Pour être exigible, une dette doit être certaine, cestàdire que son origine juridique ne fait aucun doute et liquide, cestàdire que son montant peut être exactement calculé. Tel sera le cas dune dépense due à raison de lexécution par le cocontractant de ladministration de sa part du contrat. Une fois la prestation réalisée ou le bien livré, il a droit à être payé. Tel est également le cas du fonctionnaire territorial qui, une fois le service fait, a le droit dobtenir le paiement de son traitement. Le législateur a identifié des dépenses qui simposent aux collectivités locales. Tel est le cas pour les communes des dépenses dentretien des voiries communales, de lentretien de l; pour les départements, les dépenses dehôtel de ville ou encore des cimetières fonctionnement des collèges et de transports scolaires ainsi que les dépenses relatives à l; pour les régions, les dépenses de fonctionnement desaction sociale et à la santé lycées...
Les objectifs de dépenses de la Sécurité sociale Les dépenses sociales, telles quelles figurent dans les lois de financement de la Sécurité sociale, détaillent par branche (maladie, accidents du travail, vieillesse, famille) des objectifs de dépense. Comme leur nom lindique, ces objectifs sapprécient en termes de réalisation et permettent didentifier la situation financière de la Sécurité sociale. Le rapport entre les objec tifs et les réalisations de dépense exprime, bien évidemment, la situation financière de la Sécu rité sociale. Or, cette situation sest dégradée et sexprime au travers dun déficit budgétaire préoccupant à lexemple de lObjectif national des dépenses dassurancemaladie (ONDAM).
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Ondam initial Dépenses réalisées Dépassement de lobjectif
2004 129,7 130,2
0,5
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2005 134,9 135,1
0,2
Ondam votéOndam réalisé (en milliards deuros)
2006 140,7 142,1
1,4
2007 144,8 147,6
2,8
2008 152 152,9
Source : Projets de loi de financement de la Sécurité sociale.
0,9
2Les recettes publiques Le poids des prélèvements obligatoires
2009 157,6 158,1
0,5
2010 162,4 161,8
0,6
2011 167,1 166,3
0,8
2012 171,7 170,8
0,9
Sont des prélèvements obligatoires, les versements opérés par les agents économiques (personnes physiques ou morales) aux administrations publiques afin de financer leurs dépenses. En 2012, le taux de ces prélèvements obligatoires sétablit à 44,9 % du PIB46,3 % en 2013. Parmi ces prélèvements, il convient daccorder une attention particulière à limpôt en ce quil constitue une ressource essentielle au financement des budgets publics. Limpôt doit être distingué de la taxe (prélèvement obligatoire perçu à loccasion de la prestation dun service) et de la redevance (prix dun service rendu à un usager/client qui en fait la demande et dont le montant est proportionnel au service rendu, contrairement à la taxe).
a) Limpôt
Essentiel au financement des budgets publics, limpôt est une prestation pécuniaire requise des particuliers ou des entreprises, par voie dautorité, à titre définitif et sans contrepartie, en vue de la couverture des charges publiques. Limpôt est voté par le législateur (art. 34, Const.) et son prélèvement est autorisé chaque année er en loi de finances de lannée (art. 1 de chaque loi de finances de lannée).
CHAPITRE1Les recettes et dépenses publiques
Le prélèvement de limpôt dispose avec les articles 13 et 14 de la Déclaration des droits de lhomme et du citoyen du 26 août 1789 dun fondement constitutionnel :
Article 13, DDHC «Pour lentretien de la force publique et pour les dépenses dadministration, une contribution commune est indispensable.»
Article 14, DDHC «Les citoyens ont le droit de constater par euxmêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, den suivre lemploi et den déterminer la quotité, lassiette, le recouvrement et la durée.»
Limpôt peut se distinguer selon son objet, selon quil porte sur les revenus (impôt sur le revenu, impôt sur les sociétés), sur le capital (impôt de solidarité sur la fortune, droits de succession et de donation, droits de mutation à titre onéreux, taxes foncières, taxe dhabitation) ou sur la consom mation (TVA, taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques). Il peut aussi s:identifier en fonction de ses bénéficiaires État : Impôt sur le revenu, impôt sur les sociétés, TVA, ISF... : Contribution Sociale Généralisée, Contribution au Remboursement de la DetteSécurité sociale Sociale (au profit de la Caisse dAmortissement de la Dette SocialeCADES)... Communes : taxes foncières, taxe dhabitation... : taxes foncières, contribution éconoÉtablissements publics de coopération intercommunale mique territoriale, taxe dhabitation... Départements : taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques, taxes foncières... taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques, cotisation sur la valeurRégions : ajoutée des entreprises...
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Évaluation des principales recettes fiscales françaises (en milliards deuros)
Impôt sur le revenu (IR) Impôt sur les sociétés (IS) TICPE TVA ISF CSG CRDS Taxe foncière (bâti) Taxe foncière (non bâti) Taxe dhabitation Contribution économique territoriale (Cotisation foncière des entreprises + Cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises)
Source : Rapport sur les prélèvements obligatoires.
b) Les prélèvements sociaux
2012 59,47 39,77 12,60 132,61 5,03 91,15 6,62 27,96 0,93 16,86 18,1
Les prélèvements sociaux (ou cotisations sociales) sont constitués des « apports des personnes protégées ou de leurs employeurs à des institutions octroyant des prestations sociales en vue d».acquérir et de maintenir le droit à ces prestations Ces cotisations se définissent comme des versements obligatoires effectués par les nonsalariés, les employeurs et les salariés pour acquérir des droits à des prestations sociales (allocations chômage, allocations familiales, remboursements des soins médicaux...). En 2011, le montant de ces cotisations sest élevé à 477,1 milliards deuros soit 23,9 % du PIB. Dans sa décision du 13 août 1993, le Conseil constitutionnel a estimé que la qualification de cotisation sociale impliquait le rattachem ent à un régime de Sécurité sociale ainsi quun lien entre le versement et le droit aux prestations (Cons. const., 13 août 1993, Maîtrise de limmigra tion, 325 DC).
CHAPITRE1Les recettes et dépenses publiques
Le recours à lemprunt Le recours à lemprunt doit sanalyser différemment selon les budgets publics. En effet, pour lÉtat, emprunter constitue une nécessité pour assurer le financement du déficit de son budget alors que pour les collectivités locales, le recours à lemprunt nest possible que pour assurer le financement de dépenses dinvestissement. Indépendamment, le poids de la dette na cessé daugmenter et sest encore amplifié du fait des conséquences de la crise financière apparue en 2007.
Part de la dette des APU dans la dette publique (au sens du traité de Maastricht) (en milliards deuros)
2000 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
État 646,3 898,6 896,2 933,8 1 040,9 1 167,8 1 245 1 335,1 1 439,9
Odac 51 20,9 15,3 22,8 11,6 18,7 15 10,4 9,9
Source : InseeComptes nationaux Base 2005.
Apul 106,7 117,9 125,6 135,5 146,3 155,2 160,6 166,3 173,7
Asso 13 110,2 115 120,3 119,9 151,1 170,6 205,2 210,3
Total 817 1 147,6 1 152,2 1 211,6 1 318,6 1 492,7 1 591,2 1 717,3 1 833,8
En particulier et sagissant de lÉtat, la situation est devenue alarmante dès lors que lemprunt permet également de financer des dépenses de fonctionnement. Dans son rapport sur lexécution des lois de finances pour 2004, la Cour des comptes a rappelé que laugmentation de la dette nest envisageable que si elle finance des investissements productifs ayant un impact sur la crois sance future. Lendettement ne devant pas être utilisé pour financer des dépenses courantes...
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LESSENTIEL DESFINANCES PUBLIQUES2014
Les concours financiers de lÉtat
Le budget de lÉtat présente la particularité d: collectivitésles autres budgets publics « alimenter » territoriales, établissements publics, Sécurité sociale. Ces concours financiers de lÉtat constituent une ressource essentielle pour les budgets publics ainsi financés. Cest le cas des budgets locaux dont les dotations versées par lÉtat constituent la deuxième source de financement après la fiscalité. Ces concours financiers traduisent laide accordée par lÉtat aux collectivités décentralisées dans le financement des compétences quelles détiennent. Il peut aussi sagir, pour lÉtat, de compenser les mesures fiscales adoptées par le législateur (comme le remplacement de la taxe professionnelle par la contribution économique territoriale en 2010) ou encore de compenser les transferts de compétence opérés dans le cadre de la décentralisation (RMI/RSA transféré aux départements en 2004). Dans leur globalité, ces transferts financiers ont représenté 100,1 milliards deuros en 2013 pour les collectivités locales dont 41,5 milliards pour la seule dotation globale de fonctionnement.
Les fonds de concours
Les fonds de concours alimentent les budgets publics aux fins de réalisation de dépenses claire ment identifiées. La particularité de ces fonds réside, en effet, en ce quils doivent être utilisés conformément à lintention exprimée par la partie versante. Le Conseil constitutionnel a dailleurs indiqué que le nonrespect de cette condition serait de nature à porter « atteinte au droit de propriété garanti par larticle 2 de la Déclaration des droits de l»homme et du citoyen de 1789 (Cons. const., 25 juillet 2001, Loi organique relative aux lois de finances, 448 DC). Sagissant de lÉtat, les fonds de concours sont définis à l:article 17 de la LOLF et se distinguent en fonds versés par des personnes morales ou physiques pour concourir à des dépenses d;intérêt général legs et donations attribués à lÉtat. Lillustration peut être donnée de ces infrastructures autoroutières à la construction desquelles participent plusieurs personnes morales de droit public : maître dœuvre, lÉtat recevra de chaque participant le montant de sa quotepart qui ne pourra être utilisée que pour payer les dépenses afférentes à cette construction. Chaque année, ces fonds de concours sont évalués en lois de finances à environ 4 milliards deuros.
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