L'essentiel des finances publiques à l'heure européenne 2015

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Ce livre présente autour de 6 axes les règles essentielles des finances publiques de la France à l’heure européenne en précisant les principes et les mécanismes qui régissent la gestion budgétaire et comptable de l’État, des assurances sociales et des collectivités territoriales.


Partant d’une vision globale des finances publiques de la nation au sein d’une Europe dont le droit budgétaire a considérablement évolué depuis 2008, les cas de l’État central, des collectivités territoriales et des assurances sociales sont traités.

Les principales règles encadrant la régulation du budget ainsi que l’exécution des recettes et des dépenses publiques sont présentées de manière transversale ainsi que les systèmes nationaux et communautaires de contrôle et d’évaluation.

Au total, une présentation synthétique, rigoureuse et pratique des finances publiques à l’heure européenne.


– Étudiants en licence de droit

– Étudiants des autres cursus : sciences économiques, AES

– Étudiant des instituts d’études politiques

– Candidats aux concours de la fonction publique


Ancien élève de l’ENA et de l’ENGREF, géographe, Robin Degron est membre de la FONDAFIP et du GRALE. Il enseigne les finances publiques en Sorbonne.
Publié le : dimanche 1 février 2015
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EAN13 : 9782297050548
Nombre de pages : 168
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RÉSENTATION P
Réputée austère et technique, lanalyse des finances publiques est en fait au cœur dune réflexion politique renouvelée sur lÉtat, les systèmes de protection sociale, la décentralisation et la construction européenne. Parfinances publiques, nous entendons lensemble des recettes et des dépenses participant à la réalisation de la chose publiqueet, par exten sion,les règles régissant le fonctionnement budgétaire et comptable des administra tions publiques. De fait, la matière apparaît transversale. Son approche permet une vision globale des pouvoirs publics, de leurs moyens daction et de leur évolution. Bien quelle soit encore imparfaite, lUnion européenne sappuie désormais sur un système puissant de contrôle et dorientation des finances publiques. Après le Sommet dAmsterdam de 1997 qui a posé les bases duPacte de stabilité et de croissance, la crise de la dette souveraine enclenchée en Grèce dès la fin 2009 a accéléré le mouvement vers une politique budgétaire communautaire. La rigueur financière imposée par lEurope après de douces années dinsouciance des Étatsmembres a pénétré en profondeur la gestion des moyens de la France. En 2012, la Nation a souscrit au Traité sur la stabilité, la coordination et la gouver nance au sein de l; elle a accepté de durcir les conditionsUnion économique et monétaire d2011 et 2013.application du Pacte de stabilité à travers ses réformes de Cette rigueur impacte tous les compartiments des finances publiques nationales quil convient aujourdhui dappréhender dans leur unité. Pardelà la diversité et la complexité institution nelle des administrations publiques centrales, locales ou sociales, la contrainte budgétaire percole en effet partout. En marge des contraintes macro budgétaires européennes, les logi ques de performance et de transparence diffusent depuis le début des années deux mille, grâce à la loi organique relative aux lois de finances, dans les finances de lÉtat et, dans une
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certaine mesure, des assurances sociales à travers la loi organique relative aux lois de finance ment de la sécurité sociale. La démocratie sociale et sa gestion paritaire préservent toutefois largement lautonomie de la sécurité sociale et de lassurance chômage. Les collectivités ne sont pas non plus épargnées, nen déplaise au principe de libre administra tion : les relations multiples qui relient les finances locales au budget de lÉtat permettent à ce dernier dinfluencer leur gestion. La liberté demprunter et le champ de la fiscalité locale offrent cependant une ligne de fuite aux élus. Celleci est toutefois dautant plus difficile à saisir que la capacité de fixer les taux dimposition sest réduite et que les contribuables sont devenus extrêmement sensibles à la hausse des prélèvements obligatoires, quels quils soient. Lunité des finances publiques vient aussi de la réalité de citoyens et dentreprises toujours appelés au pot que ce soit à travers les charges sociales, la contribution sociale généralisée, la taxe dhabitation, la taxe foncière, la taxe sur la valeur ajoutée, limpôt sur le revenu ou sur les bénéfices. La liste est longue et devient lourde à supporter. Autant veiller donc à luti lité et au bon rapport qualité/prix de la dépense publique. Dans ce contexte, la question du contrôle budgétaire et comptable mais plus encore de léva luation des finances publiques, en particulier de lefficacité et de lefficience des politiques publiques, se pose avec de plus en plus dacuité. Si lÉtat et la sécurité sociale peuvent sappuyer sur un grand nombre dinstruments de surveillance de leurs activités, il nen va pas de même pour les collectivités territoriales. Leur gestion manque encore de transparence. Progressivement cependant, la Cour des comptes et les chambres régionales des comptes organisent un système de veille utile à linformation citoyenne et à lamélioration de ladmi nistration publique prise dans son ensemble. Lobjet de ce livre est de présenter de manière simple et rigoureuse les règles essentielles des finances publiques de la France à lheure européenne en précisant lesprincipes et les méca nismes qui régissent la gestion budgétaire et comptable de lÉtat, des assurances sociales et des collectivités territoriales. Partant dune vision globale des finances publiques de la Nation au sein dune Europe dont le droit budgétaire a considérablement évolué depuis 2008 (Partie 1), les cas de lÉtat central (Partie 2), des collectivités territoriales (Partie 3) et des assurances sociales (Partie 4) sont traités. Les principales règles encadrant la régulation du budget ainsi que lexécution des recettes et des dépenses publiques sont présentées de manière transversale, en notant les particularités de tel ou tel type dadministration tout en soulignant leur unité densemble
(Partie 5). Une dernière à la mise enœuvre des privilégiée.
PRÉSENTATION
partie est consacrée aux systèmes de contrôle et dévaluation associés finances publiques (Partie 6). Là encore, une approche synthétique est
Louvrage offre une grille de lecture permettant de comprendre les débats parfois compliqués autour des questions financières publiques. Il rassemble et met en cohérence des éléments apparemment disparates qui participent en réalité dun dessein politique cohérent, celui daméliorer le fonctionnement d» mais à lune et indivisible une République sociale « organi sation décentralisée, actrice dune construction européenne qui lui impose de se renforcer de lintérieur pour mieux affirmer ses valeurs et ses priorités sur la scène internationale. De fait, ce livre intéresse potentiellement le large public des étudiants en droit, en économie et en sciences de gestion mais également des citoyenscontribuables soucieux dexercer leur droit de vote local, national et européen de manière éclairée.
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Le champ des administrations publiques et ses enjeux financiers en France
Préalable à lanalyse des dispositifs juridiques encadrant les finances publiques, la définition du champ à examiner simpose. Des règles européennes de comptabilité permettent de cerner précisément les administrations publiques soumises à la discipline budgétaire communautaire et dapprécier, dans la durée, lévolution des grands agrégats financiers et le respect des critères imposés par lUnion écono mique et monétaire.
CHAPITRE 1
1La typologie européenne des administrations publiques et son application française Un système européen de comptabilité permet de mesurer et de comparer les performances finan cières des différents Étatsmembres depuis le début des années quatrevingtdix. Le plan de classe ment européen sadapte à la réalité institutionnelle de la France, son organisation décentralisée et son important secteur social. Le système européen des comptes Dans le mouvement dintégration économique et monétaire européenne, un système comptable européen est forgé en 1995. Révisé en 2010, il sert aujourdhui de cadre unifié au suivi de lensemble des activités des administrations publiques dans les Étatsmembres et donc au pilotage global des finances publiques de lUnion.
a) Les origines du système européen des comptes et ses évolutions récentes Le pilotage de nombreuses politiques européennes, notamment la politique de cohésion et de développement régional, ainsi que le suivi des engagements pris par les Étatsmembres en
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matière de gestion de leur finance publique suite au Traité de Maastricht (1992) et au Sommet dAmsterdam (1997) conduisent lUnion européenne à se doter dunsystème dinformation comptablepropre. Inspirée par le Système de comptabilité nationale préparé sous légide de lOrganisation des Nations unies en 1993 (SCN 1993), lUnion européenne développe le Système européen de comptabilité en 1995 (SEC 95). Après la révision du système onusien en 2008 (SCN 2008), le SEC est revu à son tour en 2010 dans le sens de mieux rendre compte des flux entre les pays du fait de la mondialisation croissante, daffiner le suivi comptable de quelques secteurs sensibles, en particulier le secteur financier ainsi que celui des assurances, et de valoriser les dépenses de recherche et de développement en tant quinvestissement. Adopté sous la forme dun règlement du Parlement européen et du Conseil du 21 mai 2013 o (règlement n 549/2013), le SEC 2010 est le cadre comptable de référence à lensemble des acti vités économiques au sein de lUnion. Il permet notamment de rendre compte de lactivité des administrations publiques(APU), de suivre et de comparer leurs dépenses, les prélèvements obligatoires dont elles bénéficient, leur déficit et leur endettement. Au sens européen du terme, le secteur des administrations publiques (S.13) comprend toutes les unités dadministration publique et toutes les institutions sans but lucratif non marchandes qui se trouvent sous le contrôle dunités dadministration publiques. Les administrations publiques sont comprises comme étant des entités juridiques, instituées par une décision politique, qui exercent un pouvoir sur dautres unités institutionnelles dans un espace donné. Leurs principales fonctions consistent à fournir des biens et des services à la collectivité et aux ménages sur une base non marchande ainsi quà redistribuer le revenu et la richesse.
Données de cadrage sur les grands agrégats budgétaires en 2013 au sein de lUnion européenne et de la zone euro (Source : Eurostat, SEC 2010) Le déficit public sest réduit en termes absolus en 2013 par rapport à 2012, tant dans la zone euro (ZE18) quedans lUE28, tandis que la dette publique a augmenté dans les deux zones. Le ratio dudéficit public par rapport au PIB%a baissé dans la zone euro, passant de 3,6 en 2012 à 2,9 % en 2013, ainsi que dans l% àUE28, de 4,2 3,2 %.Le ratio de ladette publique par rapport au PIBa augmenté dans la zone euro, passant de 89,0 % à la fin de l% à la fin de lannée 2012 à 90,9 année 2013, ainsi que dans l% àUE28, de 83,5 85,4 %.                                                                                               
CHAPITRE1ses enjeux financiers en FranceLe champ des administrations publiques et
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b) Les grandes composantes des APU Dans tous les pays de lUnion, il existe une entité centrale qui exerce les pouvoirs exécutif, législatif et judiciaire à léchelle nationale. Ses recettes et ses dépenses sont directement réglementées et contrôlées par un ministère des Finances au moyen dun budget général approuvé par le Parle ment. Cette entité correspond à uneadministration publique centrale(APUCS.1311). Des organismes divers dadministration centrale (ODACS.1312) regroupent des organismes en général dotés de la personnalité juridique et dune comptabilité complète, dont laction sexerce à lsur la base de financements centraux dans des domaines spécialisés.échelon national et Soussecteur de ladministration publique, lesadministrations publiques locales(APULS. 13131) regroupent des unités publiques ayant une compétence administrative locale. Ces APUL sont associées à des unités institutionnelles à compétences spécialisées, les organismes divers dadministration locale (ODALS.13132) dont le degré dindépendance visàvis des collectivités territoriales est variable mais qui disposent en principe dune certaine autonomie de décision et de comptes complets.
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Lesadministrations de sécurité sociale(ASSOS. 1314) complètent le schéma général des administrations publiques. Elles comprennent les régimes dassurances sociales (S.13141) et des organismes dépendant des assurances sociales, principalement des hôpitaux à financement public, regroupés sous le terme dorganismes divers dadministration sociale (ODASSS.13142). Lorganisation des APU en France En décembre 2013, dans le cadre du SEC, un inventaire précis de la composition des administra tions publiques est établi pour la France par Eurostat au nom de la Commission européenne. Il fixe le périmètre comptable des APU qui sert de référence au suivi des engagements du pays en matière financière.
a) Les APUC et ODAC Outre lebudget général de lÉtat central:, les APUC regroupent lescomptes spéciaux, créés à lorigine pour retracer des mouvements de fonds provisoires rattachés au budget de lÉtat mais qui sont aussi aujourdhui beaucoup utilisés pour la gestion du patrimoine public national (ex. les recettes des privatisations qui sont affectées au compte daffectation spécial « Produits de cession de titres, parts et droit de sociétés ») ; lesbudgets annexescorrespondant à des services de lÉtat non dotés de la personnalité morale et réalisant une production de biens ou de services donnant lieu au paiement de prestations (ex. Publications officielles et information administrative) ; lesopérations réelles du Trésorqui enregistrent notamment sur le plan comptable les intérêts courus non échus enregistrés dans le compte de commerce « Gestion de la dette et de la tréso rerie de lÉtat » ; lespouvoirs publicsbénéficiant dune très large autonomie de gestion compte tenu du rôle qui leur est attribué par la Constitution, à savoir lAssemblée nationale, le Sénat, la Présidence de la République et le Conseil constitutionnel. Les ODAC regroupent quant à elles environ 700 organismes publics dont près de 450opérateurs de lÉtat. Leur statut et leur champ dintervention sont très variés. Sur le plan statutaire, les ODAC recouvrent des EPA, des EPIC, des EPSCP, des SEM mais aussi des associations financées par lÉtat. On y trouve notamment : dans le champ de la culture et de lenseignement, les musées nationaux, les universités et les grandes écoles ; dans le domaine économique, lAMF, Oséo ou le CEA ; dans le domaine environnemental, lANAH et les parcs nationaux ;
CHAPITRE1ses enjeux financiers en FranceLe champ des administrations publiques et
dans le domaine social et du logement, lANAH et le fonds national d;aide au logement dans le domaine sanitaire, les agences régionales de santé (ARS) dont il faut noter quelles ne sont pas classées comme des administrations de sécurité sociale sur le plan comptable. Jusquen 2010, la caisse damortissement de la dette sociale (CADES) figurait parmi ODAC. Elle est désormais classée dans les ASSO.
b) Les APUL et ODAL Les APUL recouvrent descollectivités territorialesà compétence générale (communes, départe ments et régions) ainsi que lesétablissements publics de coopération intercommunale(EPCI) à fiscalité propre (métropoles, communautés urbaines, communautés dagglomération, commu nautés de communes, syndicat dsans fiscalité propre (syndicats interagglomération nouvelle) et communaux à vocation unique ou multiple). Les budgets principaux et leurs budgets annexes, fort nombreux pour ce qui concerne la sphère locale, sont pris en compte. Les ODAL comprennent en France desunités institutionnelles à compétences spécialisées et territorialiséesdont le lien avec les collectivités peut être fort distendu. On retrouve ainsi parmi les ODAL : des unités non marchandes émanant des communes (ex. Centre communal daction social CCAS, caisse des écoles) et des départements (ex. services départementaux dincendie et de secours SDIS) ; des associations culturelles financées par les collectivités territoriales (ex. théâtres communaux, maisons de la culture) ; ;les organismes consulaires (CCI, CMA et CA) des unités chargées de laménagement du territoire qui émanent souvent de lÉtat mais dont le financement est local (ex. SAFER, EP daménagement comme celui de La Défense, Agence finan cière de bassin comme lagence de leau LoireBretagne) ; les établissements publics locaux denseignement, lycées et collèges, dont la construction et la gestion sont financées par les régions et les départements alors que la rémunération des ensei gnants est prise en charge par lÉtat.
c) Les ASSO et ODASS Les ASSO recouvrent le vaste champ desorganismes assurant des prestations socialesdont les ressources principales sont des cotisations sociales obligatoires et dont les administrations publi ques fixent ou approuvent le taux. Ainsi, figurent dans ce soussecteur des administrations publi ques non seulement les caisses de sécurité sociale qui relèvent du Code de la sécurité sociale
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mais aussi les régimes complémentaires de retraite à statut conventionnel ainsi que la partie des comptes de Pôle emploi correspondant à lassurancechômage gérée par lexUNEDIC qui était pourtant un organisme paritaire de statut privé. Dans le détail, lesrégimes dassurance sociale couverts par les ASSOsont : lerégime général de la sécurité sociale(Caisse nationale dassurancemaladie, Caisse natio nale dallocation familiale, Caisse nationale dassurance vieillesse, Agence centrale des orga nismes de sécurités sociale) ; lesfonds spéciauxsont financés par des quotesparts dequi versent des prestations sociales et cotisations ou dimpôts provenant des caisses de sécurité sociale ou qui contribuent au finance ment des régimes (ex. Fonds dindemnisation des travailleurs de lamiante, Fonds de solidarité vieillesse, Caisse d;amortissement de la dette sociale depuis 2010) les autresrégimes de base de salariés(ex. Mutualité sociale agricole) y compris ceux des fonc tions publiques territoriale et hospitalière (Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales) ; lerégime dindemnisation chômage(Pôle emploiexUNEDIC) ainsi que les associations et agences qui complètent lindemnisation du chômage (ex. AGS, AGCC) ; lesrégimes complémentaires dassurance vieillesse des salariés(ex. ARCCO, AGIRC, IRCANTEC). Sont classées dans les ODASS, des unités institutionnelles participant au système de protection sociale qui, sans être des régimes, sont étroitement liées sur le plan financier aux administrations de sécurité sociale. Pour lessentiel, il sagit en France des hôpitaux publics ainsi que des hôpitaux privés sans but lucratif et participant duservice public hospitalier.
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Les masses financières en jeu et leur dynamique en France
Après la présentation du périmètre et des principaux acteurs des finances publiques de la Nation, il paraît important de préciser les ordres de grandeur qui sont en jeu et de présenter les dynami ques qui sont à lœuvre depuis une trentaine dannées.
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