L'essentiel du contentieux administratif 2014-2015

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Le contentieux administratif est constitué de l’ensemble des règles juridiques relatives aux litiges qui ressortissent de la compétence des juridictions administratives statuant en matière juridictionnelle.

Après avoir été largement bâti par la juridiction administrative elle-même, il fait désormais l’objet de dispositions législatives et réglementaires dans le Code de justice administrative, qui définit à la fois l’organisation et le fonctionnement de cette juridiction dédiée aux litiges mettant en jeu le droit administratif.

Au total, une présentation synthétique, rigoureuse et pratique de l’ensemble des connaissances que l’étudiant doit posséder sur le contentieux administratif.


- Étudiants de licence d’administration économique et juridique

- Étudiants en licence ou master Droit (système LMD)

- Étudiants des IEP (filière service public)

- Candidats aux concours administratifs


Frédéric Colin est maître de conférences HDR de droit public à Aix-Marseille université, centre de recherches administratives (EA 893), et auteur d’ouvrages de droit public.

Marie-Laure Messe est vice-présidente de tribunal administratif et professeur associé à l’IEP de Strasbourg.
Publié le : mardi 1 juillet 2014
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Licence : Tous droits réservés
EAN13 : 9782297040945
Nombre de pages : 124
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La notion de juridiction administrative
L»privilège de juridiction existence de la juridiction administrative exprime le « dont bénéficie ladministration, qui dispose dune juridiction spécialisée afin dappliquer le droit administratif. Si ce dernier exprime effectivement une relation juridique inégalitaire entre ladministration, en position de supériorité, et ladmi nistré, en position de subordination, la juridiction administrative veille cependant à garantir les droits des administrés.
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La notion de juridiction
CHAPITRE 1
La France connaît une organisation juridictionnelle originale en ce sens que les juridictions se divi sent en deux ordres : lesjuridictions judiciaires;tranchent les litiges entre personnes privées ou en matière pénale lesjuridictions administrativesadministrations » jugent les affaires opposant les « entre elles ou entre les administrations et les administrés. Lexistence de la juridiction administrative remonte à lAncien Régime, lorsque le roi concentrait le pouvoir, mais faisait déjà face au pouvoir judiciaire des parlements de province. Ainsi, lédit de SaintGermain du 21 février 1641 a interdit aux juges judiciaires de connaître des affaires de lÉtat, de ladministration ou du gouvernement, réservées au roi. Les révolutionnaires, hostiles aux juges judiciaires (officiers dont la charge, vénale et héréditaire, les rattachait au roi), mais défenseurs de la souveraineté nationale, et souhaitant généraliser le système électif, se méfient du pouvoir judiciaire, hostile à leurs projets de réforme. Ils interprètent dès lors la séparation des pouvoirs comme une séparation des autorités administratives et judi ciaires, dans le sens dune interdiction faite au pouvoir judiciaire de connaître du contentieux de laction de ladministration active (à la différence des pays anglosaxons, qui soumettent
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ldroit commun administration au « »). Mais il faut relativiser cette différence car, même dans les pays dotés dun seul ordre de juridiction, on a vu se développer soit des juridictions spécialisées dans les affaires administratives (« administrative tribunals » en première instance, même en GrandeBretagne ou aux ÉtatsUnis ; une des branches de lorganisation judiciaire est administra tive en Allemagne), soit des règles particulières de « contentieux administratif ». Un Tribunal du contentieux administratif des Nations unies a même été créé par lAssemblée générale des er Nations unies, et est devenu opérationnel le 1 juillet 2009 ; il est compétent pour régler les requêtes introduites par des fonctionnaires de lONU en activité ou danciens fonctionnaires contre notamment une décision administrative quils estiment contraire à leurs conditions demploi. La loi des 16 et 24 août 1790 (article 13), toujours applicable sur ce point, dispose que : «Les fonctions judiciaires sont distinctes et demeureront toujours séparées des fonctions administra tives. Les juges ne pourront, à peine de forfaiture, troubler, de quelque manière que ce soit, les opérations des corps administratifs, ni citer devant eux les administrateurs pour raison de leurs fonctions:». Il faudra néanmoins rappeler ce principe dans le décret du 16 fructidor an III «Défenses itératives sont faites aux tribunaux de connaître des actes dadministration, de quelque espèce quils soient, aux peines de droit». Cette législation conduit à un système qui interdit aux juges « judiciaires » de connaître des litiges administratifs, sans pour autant dégager clairement une juridiction administrative. Cétait donc lépoque dite du système du « le ministre était juge des litiges engageant sonministrejuge » : administration, ce qui posait problème en termes dimpartialité, puisquil était juge et partie. Cette incohérence, ou carence, a conduit à la création du Conseil dÉtat dans la Constitution du 22 frimaire an VIII, dont larticle 52, afin déviter tout déni de justice, le charge dune mission administrative de préparation des textes du gouvernement, mais surtout de régler les litiges « sélevant en matière administrative » (mais alors seulement en proposant une solution au chef de lÉtat). C» (toujours aux mains du chef de ljustice retenue est encore un système de « État). La loi du 28 pluviôse an VIII crée les conseils de préfecture (ancêtres des tribunaux administratifs). Cest seulement la loi du 24 mai 1872 qui consacre le passage au système de « justice déléguée », dans lequel le Conseil d: il juge désormais souverainementÉtat acquiert la qualité de juridiction « au nom du peuple français ». Quelques années plus tard, larrêtCadotdu Conseil dÉtat du 13 décembre 1889 consacre en jurisprudence la disparition du système du « ministrejuge » qui avait continué dexister. Il peut encore aujourdhui savérer difficile de distinguer lactivité juridictionnelle de ladministra tion active. En effet, un même organe peut remplir à la fois des missions de nature juridictionnelle
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et de nature administrative, comme c: il sest le cas des conseils des ordres professionnels agira alors au juge de qualifier lacte contesté (CE, ass., 12 décembre 1953, De Bayo). La qualification de juridiction peut résulter de deux critères : tout dabord, lecritère légal: le texte qui crée un organisme le qualifie expressément de juri dictionnel (p. ex. cours administratives dappel, tribunaux administratifs, Cour des comptes...) ; à défaut, les juridictions appliquent uncritère matériel, en vertu duquel un organe exerce une fonction juridictionnelle lorsquil peut régler de façon définitive avec la force de chose jugée les litiges qui lui sont soumis. Lorsque ce critère luimême est peu clair, le juge se référera à un fais ceau dindices concordants, mettant en jeu la procédure suivie, la composition de lorgane (nombre, origine, qualité des membres), la méthode dexamen des dossiers (respect du contra dictoire, motivation des décisions...), le type de décisions rendues. En application de cette méthode jurisprudentielle, le Conseil supérieur de la magistrature a été considéré comme une juridiction lorsquil statue comme conseil de discipline des magistrats du siège (CE, ass., 12 juillet 1969, Sieur LÉtang).
2Le caractère administratif de la juridiction La reconnaissance constitutionnelle de la juridiction administrative La dualité des ordres de juridictions est encore aujourdhui parfois critiquée pour plusieurs raisons : elle peut compliquer le paysage juridique pour le justiciable, et elle risque dentraîner des diffi cultés de répartition des litiges entre les deux ordres de juridiction, ainsi que dquesinévitables « tions », insusceptibles dêtre résolues par tel ou tel ordre, conditionnant pourtant la solution du litige. Cette dualité, peut dans cette perspective être source de lenteur pour le justiciable. Elle a nécessité la création du Tribunal des conflits, luimême ordre de juridiction à part entière, dédié au règlement des conflits entre les juridictions judiciaires et administratives. Lautorité judiciaire, protectrice de la liberté individuelle en vertu de larticle 66 de la Constitution, bénéficie d64 à 66). Ilune protection constitutionnelle claire, développée dans le Titre VIII (art. nen est pas de même de la juridiction administrative. En effet, lhistoire « administrative » du Conseil dÉtat a conduit à en faire mention, de façon explicite, au titre de ses compétences admi nistratives (p. ex. avis sur les projets de lois ou dordonnances). Mais on doit en tout état de cause considérer que la juridiction administrative bénéficie aujour dhui, à linstar de la juridiction judiciaire, même si cest de façon moins explicite, dune protection de niveau constitutionnel.
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Le texte même de la Constitution de 1958 contient, à la vérité, peu de dispositions claires évoquant lexistence de la juridiction administrative en tant que telle. On peut toutefois concevoir que lorsque larticle 34 dispose que le législateur est compétent pour fixer les règles concernant «la création de nouveaux ordres de juridiction et le statut des magistrats», cette disposition va inéluctablement faire lobjet de textes affermissant la juridiction administrative. La loi doit inter venir pour créer des juridictions qui ont une compétence spécifique ou nouvelle, ou encore pour en déterminer les « règles constitutives » essentielles ; à défaut, cest le pouvoir réglementaire qui est compétent (CE, ass., 13 juillet 1962, Conseil national de lordre des médecins). Par ailleurs, larticle 74 de la Constitution précise que la loi organique nécessaire au statut de chaque collectivité doutremer, «peut également déterminer, pour celles de ces collectivités qui sont dotées de l: le Conseil dautonomie, les conditions dans lesquelles État exerce un contrôle juridictionnel spécifique sur certaines catégories dactes de lassemblée délibérante intervenant au titre des compétences quelle exerce dans le domaine de la loi». Cest donc bien au titre de juri diction que le Conseil dÉtat est évoqué. Surtout, larticle 611 de la Constitution a instauré, en vertu de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, la question prioritaire de constitutionnalité (QPC), en vertu de laquelle «Lorsque, à loccasion dune instance en cours devant une juridiction, il est soutenu quune disposition légis lative porte atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit, le Conseil constitutionnel peut être saisi de cette question sur renvoi du Conseil dÉtat ou de la Cour de cassation qui se prononce dans un délai déterminé.» Or, la loi organique du 10 décembre 2009, relative à lappli cation de larticle 611, qui met enœuvre la procédure, évoque bien notamment lhypothèse dans laquelle la question est posée « devant les juridictions relevant du Conseil dce qui impliqueÉtat », la qualité de juridiction suprême de ce dernier, qui prend bien une « décision » de transmission ou non au Conseil constitutionnel. Lorsque ce dernier est saisi, il est encore précisé, selon la termino logie utilisée pour les juridictions, que le Conseil dÉtat doit « sursoir à statuer » dans lattente de la solution du Conseil constitutionnel. Enfin, la décision du Conseil constitutionnel slorsque le Conseil: « impose aux autres juridictions constitutionnel, après avoir abrogé une disposition déclarée inconstitutionnelle, use du pouvoir que lui confèrent les dispositions précitées, soit de déterminer luimême les conditions et limites dans lesquelles les effets que la disposition a produits sont susceptibles dêtre remis en cause, soit de décider que le législateur aura à prévoir une application aux instances en cours des dispo sitions quil aura prises pour remédier à linconstitutionnalité constatée, il appartient au juge, saisi dun litige relatif aux effets produits par la disposition déclarée inconstitutionnelle, de les remettre en cause en écartant, pour la solution de ce litige, le cas échéant doffice, cette disposition, dans les conditions et limites fixées par le Conseil constitutionnel ou le législateur » (CE, ass., QPC, 13 mai 2011, Mme Hadda MRida).
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e Mais la constitutionnalisation de la juridiction administrative a résulté, au début de la V Répu blique, de la jurisprudence du Conseil constitutionnel. Ce dernier a tout dabord indiqué « quil résulte des dispositions de larticle 64 de la Constitution en ce qui concerne lautorité judiciaire et des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République en ce qui concerne, depuis la loi du 24 mai 1872, la juridiction administrative, que lindépendance des juridictions est garantie ainsi que le caractère spécifique de leurs fonctions sur lesquelles ne peuvent empiéter ni le législa teur ni le Gouvernement » (Cons. const., 22 juillet 1980, Validation dactes administratifs). Il a ensuite précisé que « conformément à la conception française de la séparation des pouvoirs, figure au nombre des "principes fondamentaux reconnus par les lois de la République" (PFRLR) celui selon lequel, à lexception des matières réservées par nature à lautorité judiciaire, relève en dernier ressort de la compétence de la juridiction administrative lannulation ou la réformation des décisions prises, dans lexercice des prérogatives de puissance publique, par les autorités exer çant le pouvoir exécutif, leurs agents, les collectivités territoriales de la République ou les orga nismes publics placés sous leur autorité ou sous leur contrôle » (Cons. const., 23 janvier 1987, Conseil de la concurrence). Le critère didentification Une fois la qualité de juridiction reconnue, encore fautil pouvoir la classer au sein de lun des deux ordres, et pour ce qui nous intéresse ici, au sein de la juridiction administrative. Là encore, deux critères sont applicables : dans le meilleur des cas, et heureusement le plus souvent, les textes règlent la question, par la mise en place explicite des voies de recours. Ainsi, une juridiction subordonnée au Conseil dÉtat par la voie de lappel ou de la cassation constitue par nature une juridiction administrative (p. ex. TA, CAA) ; lorsque les textes ne règlent pas la question, le Conseil dÉtat va encore une fois utiliser la méthode du faisceau dindices pour qualifier un organe de juridiction administrative (CE, ass, 7 février 1947, dAillières). Il examinera la composition de lorganisme (p. ex. collégialité), lindé pendance de ses membres (p. ex. inamovibilité), les caractères de la procédure (nécessité du contradictoire, pouvoirs dinstruction...) ; mais cest essentiellement lanature des litigesqui va déterminer la solution retenue en juris prudence : le litige a vocation à être tranché par une juridiction administrative sil a pour but de régler des questions de nature administrative. Ainsi, le CSM a bien le caractère dune juridiction de type administratif, bien quétant composé de magistrats de lordre judiciaire, lorsquil est chargé de statuer sur les questions disciplinaires des magistrats, fonctionnaires de lÉtat(CE, ass., 12 juillet 1969, Sieur LÉtang, préc.).
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Le critère tiré duservice publicest fondamental dans lidentification de la compétence juridiction nelle de la juridiction administrative. Dans plusieurs grandes affaires du contentieux administratif, cest le critère qui a permis de conduire à la compétence de la juridiction administrative. Ainsi, la compétence de la juridiction administrative a été retenue en ce qui concerne lorganisation du service public de la justice judiciaire, pour les litiges relatifs aux élections au Conseil supérieur de la magistrature (CE, 17 avril 1953, Falco et Vidaillac). On peut citer dautres affaires emblématiques : compétence du juge administratif pour les contrats administratifs des collectivités territoriales (CE, 6 février 1903, Terrier), pour un contrat de service public (CE, 4 mars 1910, Thérond), pour les actes administratifs pris par un organisme privé chargé dun service public (CE, 31 juillet 1942, Monpeurt), pour statuer sur les décisions dintérêt général des ordres professionnels (CE, 2 avril 1943, Bouguen), pour la faute, même personnelle, dun agent, mais non dépourvue de tout lien avec le service (CE, ass., 18 nov. 1949, Dlle Mimeur conf. T. confl., 19 mai 2014, Mme B c/ Commune de Ventabren). Mais la théorie de la gestion privée peut conduire à restituer pour partie compétence à la juridiction judiciaire, par exemple en ce qui concerne le service public industriel et commercial (T. confl., 22 janvier 1921, Société commerciale de lOuest africain: affaire dite du « bac dEloka »).
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