L'essentiel du Droit administratif général - 8e édition

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Ce livre présente en 11 chapitres l’ensemble des règles d’organisation et de fonctionnement du Droit administratif applicable à l’administration : le droit de la puissance publique dans ses relations quotidiennes avec les administrés. Au total une présentation synthétique, rigoureuse et pratique de l’ensemble des connaissances que l’étudiant doit avoir sur le Droit administratif général.


  • Étudiants en licence et master Droit
  • Étudiants en 1re année de licence AES
  • Candidats aux concours de la Fonction publique

Marie-Christine Rouault est Professeur des Universités, agrégé des Facultés de droit.

Publié le : vendredi 1 janvier 2010
Lecture(s) : 74
Licence : Tous droits réservés
EAN13 : 9782297015172
Nombre de pages : 128
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Les sources du administratif
droit
Le principe de légalité, principe fondamental, implique que les actes de ladminis tration doivent respecter toutes les normes qui leur sont supérieures. Les règles qui simposent à elle découlent des sources du droit administratif, groupées en un ensemble hiérarchiséle bloc de légalité. Certaines règles sont externes à ladministration, dautres internes.
CHAPITRE 1
Les règles sélaborent de façon spontanée (coutume) ou sont édictées par lautorité publique ou le juge (jurisprudence). Les sources du droit administratif ne sont pas regroupées dans un code unique. La Constitution détermine les autorités compétentes pour poser les règles de droit, la pratique pouvant infirmer ou compléter ses prévisions. Les lois et règlements touchent à la structure des organismes publics, la compétence des autorités administratives, la structure et les modalités de fonctionnement de la juridiction administrative... La jurisprudence, source essentielle des grandes constructions du droit administratifstricto sensu (acte unilatéral, contrat, responsabilité...), rend possible ladaptation constante des règles juridi ques aux problèmes de fait et reste lune des caractéristiques du droit administratif, fondamentale ment prétorien. La loi doit respecter la Constitution et les principes de valeur constitutionnelle. Aux conditions posées par larticle 55 de la Constitution, les traités et accords internationaux priment sur la loi interne. Toutes les autorités administratives sont liées par les sources de droit administratif qui leur sont externes (Constitution, traités, lois, principes généraux du droit). Les plus modestes doivent en outre respecter les règles de droit sécrétées par les autorités administratives qui leur sont supérieures.
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La méconnaissance par une autorité administrative dune source du droit est sanctionnée par lannulation de lacte ou sa mise à lécart lors dun litige par le jeu de lexception dillégalité.
1Les sources écrites La Constitution et les normes de valeur constitutionnelle La Constitution est la source suprême, directe ou indirecte, de toutes les compétences qui sexer cent dans lordre administratif (oct. 1998, Sarran, Levacher et a. ; Cass., plén., 2 juinCE, ass., 30 lle 2000, M Fraisse ; Cons. const., 10 juin 2004). Le Conseil constitutionnel est incompétent pour apprécier la conformité à la Constitution dune révision constitutionnelle (Cons. const., 26 mars 2003). Les normes constitutionnelles simposent au législateur comme à ladministration. Le juge censure les actes administratifs méconnaissant directement une règle constitutionnelle (CE, ass., 11 juill. 1956, Amicale des Annamites de Paris). Mais si linconstitutionnalité provient de ce que lacte est pris en exécution dune loi ellemême inconstitutionnelle, celleci reste sans sanction, car censurer lacte reviendrait à critiquer la loi. La loi fait écran entre le juge et la norme constitu tionnelle. Le juge ne peut juger de la régularité juridique de la loi par rapport à la Constitutioncest le rôle exclusif du Conseil constitutionnelet doit rejeter un moyen tiré de linconstitutionna lité de la loi (CE, sect., 10 juill. 1954, Féd. des conseils de parents délèves). Cependant, il revient au juge administratif de constater labrogation, fûtelle implicite, de dispositions législatives qui découle de ce que leur contenu est inconciliable avec un texte qui leur est postérieur, que celuici ait valeur législative ou constitutionnelle (CE, ass. 16 déc. 2005, Min. Aff. soc. et Synd. nat. des huissiers de justice). Le Conseil dÉtat, comme la Cour de cassation, peut renvoyer au Conseil constitutionnel une ques tion prioritaire de constitutionnalité soulevée devant lui par un requérant arguant quune disposi tion législative porte atteinte aux droits et libertés que garantit la Constitution. La disposition contestée ne doit pas avoir déjà été déclarée conforme à la Constitution par le Conseil constitu tionnel et la question ne doit pas être dépourvue de caractère sérieux.
a) Les articles de la Constitution Ils répartissent entre le président de la République et le Premier ministre le pouvoir réglementaire général et le pouvoir de nomination des fonctionnaires de lÉtat, précisent le régime du contre seing ministériel, distribuent les compétences entre le Parlement et le gouvernement selon la nature des matières et en ce qui concerne la ratification et lapprobation des traités. Ils posent aussi des principes : égalité des citoyens devant la loi, liberté de constitution et dactivité des
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partis politiques, supériorité des traités sur la loi, à certaines conditions, libre administration des collectivités territoriales. Le Conseil constitutionnel, le juge administratif ou le juge judiciaire résol vent les difficultés dinterprétation quils posent.
b) Le préambule de la Constitution Comportant dix lignes, très substantielles, qui renvoient à la DDHC du 26 août 1789 et au préam bule de la Constitution de 1946, il proclame lattachement du peuple français aux droits de lhomme et aux principes de la souveraineté nationale définis par la DDHC, aux principes politi ques, économiques et sociaux, proclamés par le préambule de 1946 comme particulièrement nécessaires à notre temps, et aux principes fondamentaux reconnus par les lois de la République. e Reprenant la solution dégagée sous la IV République (CE, ass., 7 juill. 1950, Dehaene), le Conseil dÉtat, suivi par le Conseil constitutionnel (16 juill. 1971), a très vite reconnu valeur constitution nelle au préambule, qui ne doit pas être dissocié du reste de la Constitution (CE, sect., 12 févr. 1960, Sté Eky). Cette valeur constitutionnelle a été réaffirmée par le Conseil dÉtat, de même que celle de la Charte de lenvironnement à laquelle il est fait référence dans le préambule depuis 2005 (CE, ass., 3 octobre 2008, Cne dAnnecy). Certaines dispositions sont suffisamment précises pour être appliquées directement (« la nation assure à l» :individu et à la famille les conditions nécessaires à leur développement CE, ass., 8 déc. 1978, GISTI), dautres doivent être précisées par une loi (solidarité devant les charges résul tant des calamités nationales :CE, 29 nov. 1968, Tallagrand). Le Conseil constitutionnel prend telles quelles certaines dispositions du préambule (art. 17 DDHC : Cons. const., 16 janv. 1982, 13 déc. 1985). Il en développe et concrétise dautres (prise en consi dération de certaines composantes de lde la DDHC : la liberté consiste à pouvoir faire toutart. 4 ce qui ne nuit pas à autrui et reconnaissance de leur valeur constitutionnelle :Cons. const., 12 juill. 1979; principe dégalité, défini comme imposant seulement quà des situations semblables soient appliquées les mêmes règles et ninterdisant pas quà des situations non semblables soient appli quées des règles différentes, pourvu que les différences de traitement soient justifiées par la diffé rence des situations et ne soient pas incompatibles avec la finalité de la loi :Cons. const., 17 janv. 1979, avant d: égalité devant la justice, les charges publiques, égal accèsindiquer ses corollaires aux emplois publics...). Les principes fondamentaux reconnus par les lois de la République furent inclus dans le préambule e de la Constitution de 1946 afin de rendre hommage à lœRépublique. Lauvre libérale de la III liberté dassociation fut reconnue explicitement comme un principe fondamental (CE, Amicale des Annamites de Paris), le premier à être reconnu par le Conseil constitutionnel (16 juill. 1971), avant
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ceux du respect des droits de la défense en matière pénale, des libertés individuelles et de lensei gnement, de lindépendance de la juridiction administrative, de lindépendance des professeurs duniversité, de celui selon lequel lannulation ou la réformation des décisions prises par ladminis tration dans lexercice de ses prérogatives de puissance publique relève de la juridiction administra tive ou encore celui consacrant limportance des attributions conférées à lautorité judiciaire en matière de protection de la propriété immobilière. Le Conseil dÉtat utilise la notion (obligation pour lÉtat de refuser une extradition demandée pour un but politique :3 juill. 1996, Koné).
c) La chose jugée par le Conseil constitutionnel Le Conseil dÉtat estime être lié par linterprétation de la Constitution donnée par le Conseil constitutionnel lorsquil a à statuer dans une affaire où est en cause un texte législatif sur lequel le Conseil constitutionnel sest déjà prononcé (CE, ass., 20 déc. 1985, SA Éts Outters). En revanche, saisi à propos dune loi sur laquelle celuici ne sest pas prononcé, il statue comme il lentend, même si la question posée a déjà été résolue par ce dernier (CE, 9 juill. 1986, Ville de Paris). Lautorité des décisions du Conseil constitutionnel ne se limite pas à leur dispositif, mais sétend à ceux de leurs motifs qui en sont le soutien nécessaire et en constituent le fondement même (Cons. const., 16 janv. 1962). Ce nestquen principeque la chose jugée ne peut pas être utilement invo quée à lencontre dune loi conçue en termes distincts (Cons. const., 20 juill. 1988). Il faut réserver le cas dans lequel les dispositions de cette loi, bien que rédigées sous une forme différente, ont, en substance, un objet analogue à celui des dispositions législatives déclarées contraires à la Constitution (Cons. const., 8 juill. 1989). Les décisions du Conseil constitutionnel tendent à devenir des arrêts de règlement, mais le Conseil constitutionnel revire parfois sa jurisprudence (28 févr. 1982 et 9 mai 1991) et surtout, na pas les moyens dimposer ses interprétations aux juri dictions, comme il le peut visàvis des pouvoirs publics. Les divergences sont rares et les jurispru dences se réfèrent souvent lune à lautre (CE, 19 janv. 1990, Assoc. « La télé est à nous » et Cons. const., 18 sept. 1986 ; CE, 28 mai 1992, Assoc. amicale des professeurs titulaires des musées dhistoire naturelle et Cons. const., 20 janv. 1984 ; CE, ass., 7 juill. 1950, Dehaene et Cons. const., 25 juill. 1979 ; CE, 22 juin 1987, Rognant et Cons. const., 23 sept. 1987). Les traités et les règles de droit international et communautaire
a) Les règles de droit international À légard du droit national, les traités tiennent leur autorité de la Constitution (CE, ass., 3 juill. 1996, Koné). Ils viennent après les règles constitutionnelles, en vertu de larticle 55 de la
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Constitution, tant quils ne sont pas suspendus par décision unilatérale du Gouvernement français (CE, ass., 18 déc. 1992, Préf. Gironde c/Mhamedi). Si un engagement international contient une clause contraire à la Constitution, met en cause les droits et libertés constitutionnellement garantis ou porte atteinte aux conditions essentielles dexercice de la souveraineté nationale, lautorisation de le ratifier appelle une révision constitutionnelle (oct. 2005Cons. const., 13 ). Larticle 26 de la Constitution de 1946 donnantforce de loiaux traités ou accords régulièrement introduits dans lordre juridique interne, le Conseil dÉtat accepta dapprécier la conformité dun me décret dextradition à une convention conclue par la France (KirkwoodCE, ass., 30 mai 1952, D ). Depuis, les juridictions se prononcent usuellement sur le fondement de normes de droit international. Le Conseil dÉtat vérifie la régularité des procédures dapprobation ou de ratification, y compris par voie dexception (CE, ass., 5 mars 2003, Aggoun), sassure quelles ont eu lieu (CE, ass., 18 déc. 1998, SARL du Parc dactivités de Blotzheim et SCI Haselaecker) et que le traité a été régulièrement publié (CE, 30 oct. 1964, Sté Prosagor) sous la réserve que la loi de ratification fait écran au contrôle de constitutionnalité du décret de publication (CE, 8 juill. 2002, Cne de Porta). Il interprète les traités (CE, ass., 29 juin 1990, GISTI), mais renvoie au ministre des Affaires étran gères le soin de déterminer si les partenaires étrangers les respectent (CE, ass., 29 mai 1981, me Rekhou ; ass., 9 avril 1999, M ChevrolBenkeddach). La condition de réciprocité na pas la même portée pour les conventions par lesquelles de nombreux États affirment leur attachement à des principes fondamentaux, comme la Conv. EDH (CE, ass., 21 déc. 1990, Confédé. nat. des assoc. familiales). Le traité (CE, ass., 20 oct. 1989, Nicolo) et la directive communautaire (CE, ass., 28 févr. 1992, SA Rothmans International France) prévalent sur la loi postérieure. Si les règles de droit international simposent, le juge administratif ne peut assurer la primauté sur la loi de la coutume internationale (CE, ass., 6 juin 1997, Aquarone), ni des principes généraux de droit international (CE, 28 juill. 2000, Paulin).
b) Les règles de droit communautaire Les règles générales sappliquent aux traités relatifs à lUnion européenne. Les normes produites par les institutions communautaires (le droit dérivé) entrent directement dans lordre interne, dès leur publication auJOCEpour les unes (règlementsà effet direct), ne fixent quun but à atteindre pour les autres, les États membres devant prendre les dispositions nécessaires à cet effet : leffet directsapprécie non pour un traité pris dans son ensemble, mais stipulation par stipula tion (CE, sect., 23 avril 1997, GISTI). Les stipulations dépourvues deffet direct ne peuvent utile ment être invoquées à lappui de conclusions tendant à lannulation dune décision individuelle
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ou réglementaire. La réalisation de leffet direct suppose que les stipulations aient pour objet de créer des droits et obligations au profit et à la charge des États signataires et des sujets de droit interne et soient suffisamment précises pour être appliquées telles quelles, sans apport de mesures nationales dexécution ; me les directivesont un effet direct (PerrCE, ass., 30 oct. 2009, M eux). Un acte administratif incompatible avec des dispositions précises et inconditionnelles dune directive non transposée dans les délais impartis est illégal. La transposition en droit interne dune directive communautaire résulte dune exigence constitu tionnelle à laquelle il ne pourrait être fait obstacle quen raison dune disposition expresse contraire de la Constitution. Les autorités nationales ne peuvent légalement, après lexpiration des délais impartis pour sa transposition, laisser subsister des dispositions réglementaires qui ne seraient plus compatibles avec les objectifs définis par la directive (CE, ass., 3 févr. 1989, Cie Alitalia). La responsabilité de lÉtat peut être engagée lorsquune directive a été transposée de façon incorrecte (CE, SA Rothmans International et SA Philip Morris France) ou ne la pas été en temps utile (CE, ass., 30 oct. 1996, Min. Budg. c/SA Jacques Dangeville). La suprématie conférée par larticle 55 de la Constitution aux engagements internationaux ne saurait simposer, dans lordre interne, aux principes et dispositions à valeur constitutionnelle. Eu égard aux dispositions de larticle 881 de la Constitution, dont découle une obligation constitu tionnelle de transposition des directives, le contrôle de constitutionnalité des actes réglementaires assurant directement cette transposition est appelé à sexercer selon des modalités particulières dans le cas où sont transposées des dispositions précises et inconditionnelles. Si le contrôle des règles de compétence et de procédure ne se trouve alors pas affecté, il appartient au juge admi nistratif, saisi dun moyen tiré de la méconnaissance dune disposition ou dun principe de valeur constitutionnelle, de rechercher sil existe une règle ou un principe général du droit communau taire qui, eu égard à sa nature et à sa portée, tel quil est interprété en létat actuel de la jurispru dence du juge communautaire, garantit par son application leffectivité du respect de la disposi tion ou du principe constitutionnel invoqué. Dans laffirmative, il y a lieu pour le juge administratif, afin de sassurer de la constitutionnalité du décret, de rechercher si la directive que ce décret transpose est conforme à cette règle ou à ce principe général du droit communautaire. Il lui revient, en labsence de difficulté sérieuse, décarter le moyen invoqué, ou, dans le cas contraire, de saisir la CJCE dune question préjudicielle. En revanche, sil nexiste pas de règle ou de principe général du droit communautaire garantissant leffectivité du respect de la disposition ou du principe constitutionnel invoqué, il revient au juge administratif dexaminer directement la constitutionnalité des dispositions réglementaires contestées (CE, ass., 8 févr. 2007, Sté Arcelor Atlantique et Lorraine et a.).
CHAPITRE1Les sources du droit administratif
Le Conseil dÉtat accepte, pour statuer sur la conventionalité dune loi transposant une directive communautaire, de se prononcer sur la conformité de cette directive aux droits fondamentaux protégés par la CEDH (CE, sect., 10 avril 2008, Conseil national des barreaux). Les lois et règlements Ils constituent la principale source du droit applicable à ladministration. La loi est lexpression directe de la volonté générale, élaborée par le Parlement. Néanmoins, le Conseil constitutionnel sautorise à examiner une loi ancienne déjà promulguée à loccasion de la contestation dune loi qui modifie, complète ou affecte son domaine (Cons. const., 25 juill. 1989). Le juge élargit sans cesse le champ des normes au regard desquelles il apprécie la légalité des actes administratifs ; il applique le droit de la concurrence (CE, sect., 3 nov. 1997, Sté Million et Marais) et le droit des clauses abusives issu du Code de la consommation (CE, sect., 11 juill. 2001, Sté des eaux du Nord). Le règlement, norme à portée générale et impersonnelle, est lœuvre du pouvoir réglemen taire. Enfermée depuis 1958 dans le domaine que lui fixe la Constitution, la loi possède une auto rité supérieure à celle du règlement, quil intervienne sur la base de larticle 37 de la Constitution ou pour lapplication dune loi. Le règlement reste un acte du pouvoir exécutif soumis à la censure du juge et au respect des principes généraux du droit (CE, 26 juin 1959, Synd. gén. des ingénieursconseils ; 12 févr. 1960, Sté Eky). Une disposition réglementaire ne peut intervenir dans le champ dapplication de larticle 7 de la Charte de lenvironnement que pour lapplication de dispositions législatives, notamment parmi celles qui figurent dans le Code de lenvironnement et le Code de lurbanisme, que cellesci soient postérieures à cette date ou antérieures, sous réserve, alors, quelles ne soient pas incompa tibles avec les exigences de la Charte (oct. 2008, Cne dCE, ass., 3 Annecy). Le Conseil constitutionnel stigmatise lintroduction par le gouvernement de dispositions de nature réglementaire dans un texte législatif. Il adélégalisédes dispositions réglementaires contenues dans une loi, en combinant les procédures des articles 37, al. 2, et 61 de la Constitution, afin dassurer un minimum de sécurité juridique, qui nest autre que la garantie des droits de larticle 16 de la Déclaration de 1789 (Cons. const., 21 avril 2005).
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Les sources nonécrites
La doctrine, opinion des principaux auteurs, nest pas à proprement parler une source du droit, mais divulgue et apprécie le droit, le systématise et agit par persuasion sur les autorités compé tentes pour poser les règles. En revanche, la jurisprudence constitue une source du droit et dégage des principes généraux du droit, qui simposent à ladministration.
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La jurisprudence Elle interprète le droit écrit, interprétation qui a la même valeur que la règle interprétée, mais crée aussi des règles suppléant les silences de la loi. Le Conseil dÉtat formule parfois expressément, dans un arrêt « de principe », la règle quil entend appliquer. Souvent, la règle se dégage du rapprochement des solutions données à des litiges semblables. Le législateur peut mettre fin à une jurisprudence, son abstention étant considérée comme un accord à celleci. Le juge nest pas lié par la règle quil pose comme par la règle écrite. Des revirements de jurisprudence se produisent. En principe, tout changement de jurisprudence a un caractère rétroactif. Sans revenir sur ce principe, le Conseil dÉtat a estimé quil pouvait être nécessaire dy déroger lorsque le chan gement de jurisprudence concerne lexistence et les modalités dexercice des recours juridictionnels euxmêmes. Un changement de jurisprudence ne doit pas porter rétroactivement atteinte au droit au recours, qui est un droit fondamental. Mais louverture dun nouveau recours ne doit pas se faire au détriment de la sécurité juridique (CE, ass., 16 juill. 2007, Sté Tropic Travaux signalisation). Les principes généraux du droit a) Présentation
Les principes généraux du droit, dégagés par la jurisprudence, constituent une catégorie auto nome de normes juridiques, simposant à tous, dont lexistence a été affirmée implicitement (CE, me 5 mai 1944, D vve TrompierGravier), puis explicitement (CE, 26 oct. 1945, Aramu). Ils résultent de lesprit général de notre système juridique. Le Conseil dÉtat les découvre, constate leur exis tence. Leur liste nest pas close, le juge en découvre périodiquement, sinspirant de dispositions législatives particulières et convergentes, dune disposition de loi significative de lorientation du droit, de lidéologie du préambule de la Constitution ou de la DDHC, des exigences de la cons cience juridique. Ces principes ne tiennent ni leur existence ni leur force juridique du droit écrit et sappliquent même en labsence de texte. Les principaux sont relatifs à légalité, sous toutes ses formes (CE, 9 mars 1951, Sté des concerts du Conservatoire), la liberté (CE, 20 mai 1955, Sté Lucien et Cie), la nonrétroactivité des actes administratifs (CE, 25 juin 1948, Sté du journal LAurore), le respect des droits de la défense (CE, 7 févr. 1947, dAillières), le droit à un délai raisonnable de jugement (CE, ass., 28 juin 2002, Magiera)...
CHAPITRE1Les sources du droit administratif
b) Valeur juridique Les principes généraux du droit ont une valeur supradécrétale et infralégislative (thèse du Profes seur Chapus). Pourtant, le Conseil constitutionnel a reconnu valeur constitutionnelle à certains (continuité des services publics, existence et indépendance de la juridiction administrative). Pour certains auteurs, ces principes, hiérarchisés, nont pas tous la même valeur juridique.
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