L'essentiel du droit de l'eau - 2e édition

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Ce livre présente en 13 chapitres les préoccupations quantitatives (risques d’inondations par des excès ou risques de sécheresse par pénurie) et qualitatives (en terme de milieu et en terme de potabilité) que pose l’eau, « or bleu » du XXIe siècle.

Ce droit de l’eau s’inscrit aujourd’hui à la fois dans un schéma international, un cadre régional et une approche nationale.

Au total, une présentation synthétique, rigoureuse et pratique de l’ensemble des connaissances que l’étudiant doit posséder sur le droit de l’eau.


- Étudiants en licence et master Droit

- Étudiants en BTS, IUT

- Étudiants d’écoles d’ingénieurs

- Toute personne préparant des examens ou des concours


Bernard Drobenko est professeur des universités – pôle universitaire Lille-Nord de France – ULCO – directeur du GIS Campus international de la mer et de l’environnement littoral, territoires, ville, environnement et société (TVES-ULCO), EA 4477 et membre associé du Crideau Limoges.

Publié le : lundi 1 juillet 2013
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EAN13 : 9782297038430
Nombre de pages : 152
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Leau a contribué à lémergence de la vie, elle en garantit la pérennité. Si leau est présente sur toute la planète, leau douce est rare. En effet, si leau salée représente plus de 97,5 % de leau de la terre, les deux tiers restant sont bien de leau douce ; mais lessentiel est stocké sous forme glacière, donc moins de 1 % de leau douce de la planète est disponible (UNICEF, « Leau dans le monde », dossier publié en 2002).
INTRODUCTION
L:eau remplit une triple fonction écologique: elle est nécessaire à la vie et à l; dès lors, toute atteinte,équilibre des écosystèmes quantitative ou qualitative remet en cause cet équilibre auquel lespèce humaine participe (cf. Rapports PNUE, UNESCO) ; sociale: leau est nécessaire à la vie, et elle constitue un vecteur de santé, le rapport eau/santé est essentiel (cf. Rapports FAO, OMS) ; économique: leau est essentielle à la plupart des activités humaines. Limpact est à la fois quantitatif (besoin pour le fonctionnement de ces activités) et qualitatif (par les pollutions directes ou indirectes ou les rejets après usages). Tous les rapports (notamment PNUE, Agence européenne de lenvironnement et CGDD) démon trent que cest lagriculture qui est lactivité la plus prédatrice et qui porte le plus atteinte à leau et aux milieux aquatiques.
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Données générales
La question de leau est à la fois planétaire, régionale et locale.
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Planétaire Les besoins en eau connaissent une courbe croissante. La situation démographique de la planète, en croissance exponentielle (aujourdhui plus de 7,2 milliards dêtres humains), conduit à des prélève ments et des rejets en constante évolution. Mais la ressource est limitée et non renouvelable. Dès 3 lors, si plus de trente pays connaissent une situation de stress hydrique (moins de 1 000 m deau disponible par habitant pour tous usages), certaines zones de la planète sont considérées comme hydroconflictuelle. Si plus de 1 milliard dêtres humains ne dispose pas deau potable, 2,6 milliards ne bénéficient daucun équipement dassainissement. De plus, dans les pays du sud, des motifs sanitaires liés à leau entraînent la mortalité de dizaines de millions denfants chaque année (ONUUNWater 2005/2015, 2005, Déclaration UNICEF le 22 mars 2013 journée mondiale de leau). Limpact des changements climatiques accentue les problèmes dans le domaine de leau. Leau est inégalement répartie sur la planète, les besoins peuvent être variables, mais les problèmes majeurs résultent des pénuries que la désertification accentue, des inondations peu ou mal maîtrisées, de la qualité des eaux des écosystèmes, mais aussi de la difficulté des sociétés à fournir aux populations de leau potable salubre et de traiter les eaux usées. Régionale Lapproche régionale permet de mieux cerner des difficultés partagées sur une zone géographique présentant des caractéristiques communes, parfois sur le bassin dun fleuve international. Des conventions et des partenariats se développent sur les divers continents. Ainsi au niveau de lEurope, le Conseil de lEurope et lUnion européenne ont mis enœuvre un ensemble de mesures pour faire face aux problèmes posés par leau et les écosystèmes aquati ques. Lapproche régionale contribue aussi à une meilleure adéquation entre les eaux douces et les eaux marines. De ce point de vue lespace européen comporte diverses conventions relatives aux mers régionales : ;la Méditerranée, la Convention de Barcelone de 1976 et ses divers protocoles l;Atlantique/manche/mer du Nord, la Convention OSPAR de 1992 et ses annexes la mer Baltique avec la Convention d;Helsinki de 1974 la Mer Noire avec la Convention de Bucarest de 1992, sans oublier les Conventions de Nouméa et dApia de 1986 et 1993 pour le Pacifique Sud ; ainsi que la Convention de Carthagène de 1983 pour la Caraïbe et ses protocoles. Cest aussi à ce niveau que sont identifiés de grands ba ssins (nappes souterraines, fluviaux, côtiers et marins) contribuant à une approche cohérente : la di rectivecadre du 23 octobre 2000, relative à la qualité écologique de leau et établissant un cadre politique communautaire dans le domaine de
Introduction
l200060,eau (Directive nº JOCE nº L327 du 22 décembre 2000), évoque des « écorégions » pour ce faire, la directivecadre 2008/56 établissant un ca dre pour le milieu marin conforte ce dispositif. Ces deux directives imposent une approche commune pour les bassins et écosystèmes transnationaux. Locale
Le niveau étatique ou local constitue le plus adapté à lintervention au niveau du bassin ou du sousbassin. Les problèmes deau générant des interventions nécessairement localisées, la perti nence des actions sera déterminée par la capacité de mobilisation des acteurs et de la coordina tion des politiques et des usages, quil sagisse de résoudre des questions quantitatives, qualita tives ou de risques quils soient de pollutions ou naturels tels que les inondations et les submersions. Cest aussi à ce niveau que les besoins sont précisément identifiables, que les négo ciations environnementales relatives au partage des usages sont les plus adaptées, que la gestion des risques peut être la plus pertinente.
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Les sources du droit de leau
Le droit de leau est identifiable aux différents niveaux dintervention, avec des approches nuancées. Au niveau international Lorganisation des Nations unies a inscrit les problèmes liés à leau dans les objectifs du millénaire pour le développement. Sil nexiste pas de convention globale sur leau douce, la première convention concerne les zones humides (Convention de Ramsar du 2 février 1971), celle de New York de 1997 ne traite que du droit relatif aux utilisations des cours deau internationaux à des fins autres que la navigation, elle nest toujours pas entrée en vigueur. Mais la Convention dHelsinki sur la protection et lutilisation des cours deau transfrontières et des lacs internationaux de 1992 et son protocole de Londres de 1999 relatif à leau et la santé consti tuent un apport majeur pour une approche plus cohérente et globale. Après ladoption par les parties dun amendement, tout Etat membre de lONU peut adhérer depuis février 2013 à cette Convention. Les questions de santé (OMS), de travail (OIT) dalimentation (FAO) ou denvironnement (PNUE/ PNUD) concernent aussi leau. De nombreuses conventions y font référence. Notons que la Convention de Montego Bay de 1982 sur le droit de la mer traite de manière spéci fique des pollutions dorigine tellurique (art. 207). Le 28 juillet 2010, lAssemblée générale des
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Nations unies a adopté une résolution reconnaissant le droit à leau (eau potable et assainisse ment) comme un droit de lHomme.
Au niveau régional Le Conseil de lEurope a adopté une Charte de leau en 1968, révisée en 2001 : la stratégie paneuropéenne sur la biodiversité de 1995 intègre leau et les zones humides. Mais cest au niveau de lUnion européenne qua été progressivement élaboré, dans le cadre de la politique de lenvironnement un véritable corpus normatif qui simpose aux États. LUnion européenne instaure un système de gestion harmonisé avec des moyens institutionnels et opérationnels identiques mais aussi des objectifs communs. En application des programmes euro péens pour lenvironnement (le premier est intervenu en 1973), plus de trente textes concernent directement leau ont été publiés et/ou intégrés à dautres politiques sectorielles (santé, consom mation, agriculture, installations sources de pollutions, produits dangereux...). Des premières directives publiées dans les années 1975 (qualité des eaux superficielles, baignade, eaux conchylicoles), à celles de 1991 (eaux résiduaires urbaines, pollutions dorigine agricole par les nitrates) jusquaux directivescadres eau (2000/60), risques dinondations (2007/60) et milieux marins (2008/56), le droit européen de leau est composé dun véritable corpus normatif et homo gène. Il détermine désormais précisément le droit interne.
Au niveau national Le droit français de leau a longtemps été indissociable du droit de propriété, publique ou privée et des servitudes qui en résultent : les questions dhygiène publique et de salubrité caractérisent certains de ces aspects. Deux textes majeurs vont déterminer les caractéristiques du droit français de leau : le premier, fondateur de lorganisation de la gestion de leau en France (souvent dénommé le « modèle français »), est laloi du 16 décembre 1964relative au régime et à la répartition des eaux et à la lutte contre les pollutions. Elle pose le principe dune gestion par bassin, fondée sur le contrôle des usages, appuyé par une approche économique et financière, avec un système de redevances sur les prélèvements et les rejets. Pour chaque bassin elle crée les comités de bassin et les agences financières de bassin devenues en 1991 les Agences de leau ; le second est laloi du 29 juin 1984relative à la pêche en eau douce et à la gestion des ressources piscicoles, qui va poser, en lintégrant au Code rural, le système de gestion piscicole, qui perdurera jusquen 2006.
Introduction
En application du droit européen, le droit français de leau va connaître quelques étapes significatives : laloi sur leau du 3 janvier 1992pose le principe dune gestion équilibrée de la ressource et une approche écosystémique : elle instaure des instruments de gestion par bassin et sousbassin (les SDAGE et les SAGE), elle renforce le contrôle sur les usages en créant une nomenclature (IOTA) et en précisant les mesures de police et les sanctions, elle impose le prix en proportion des consommations effectives ; en 1995, les principes du droit de lenvironnement simposent, le risque inondations est réformé, il sera précisé en 2003 avec la loi sur les risques ; avec laloi davril 2004, la directivecadre fait lobjet dune transposition partielle ; laloi du 30 décembre 2006sur leau et les milieux aquatiques réforme de manière substan tielle le droit français de leau, notamment en créant lOffice national de leau et de milieux aquatiques et en instaurant une nouvelle fiscalité ; laloi du 12 juillet 2010portant engagement national pour lenvironnement, transpose deux directives qui intéressent leau, la directive « inondations » stratégie pour leet la directive « milieu marin », elle conforte lapproche écosystémique avec la création des trames vertes et bleues qui contribuent à la réalisation des continuités écologiques. Le Code de lenvironnement regroupe une partie significative de ces dispositions, même si dautres poli tiques sectorielles de ce droit compor tent des dispositions qui intéressent leau et les écosystèmes, cest le cas pour les installations cla ssées, Natura 2000, les déchets ou les carrières. Toutefois, leau intéres sant la plupart des activités humaines, de nombreux domaines législatifs et réglementaires, le plus souvent codifiés la concernent. Il en est particulièrement ainsi du droit de lurbanisme, du droit de la santé, du droit rural, du droit des c ollectivités territoriales, de la domanialité publique ou du Code civil.
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Les principes
Après la Conférence de Stockholm qui avait posé les conditions de lécodéveloppement, la Conférence de Rio en 1992a énoncé les principes fondamentaux inhérents à toute politique environnementale, poursuivant un objectif de développement durable et mettant enœuvre une démarche intégrée (cf. Déclaration de Rio). Ces principes ont été reconnus par le législateur en 1995 (art. L. 1101) la Charte de lenvironnement leur a donné valeur constitutionnelle (Loi consti er tutionnelle nº 2005205 du 1 mars 2005). Il s:agit plus précisément duprincipe de prévention, qui impose dagir en amont (entretien, études préalables, etc.) ; duprincipe de précaution, afin de réduire les incertitudes et à éviter les situations dirréversibilité ;
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duprincipe pollueur/payeurqui impose aux acteurs économiques dintégrer les effets des activités sur leau et les écosystèmes mais aussi de faire supporter à tous les pollueurs les consé quences de leurs activités et décisions ; duprincipe de participation, qui doit conduire, en application de la Convention dAarhus (Convention du 25 juin 1998 sur laccès à linformation, la participation du public au processus décisionnel et à laccès à la justice en matière denvironnement) à renforcer linformation, la participation du public au processus décisionnel et à favoriser laccès à la contestation gracieuse ou contentieuse. Le droit de leau repose, à titre complémentaire sur un ensemble de principes spécifiques qui le caractérisent, en précisant que «leau fait partie du patrimoine commun de la nation» (art. L. 2101), le législateur signifie que la politique de leau est une préoccupation dintérêt général, qui justifie leur mise enœ:uvre, notamment par unegestion territorialisée et intégrée, dont le cadre dintervention est le bassin et le sousbassin, y compris dans le cadre transfrontalier (art. L. 21223). Cette approche concerne à la fois les enjeux humains (besoins fondamentaux, santé), environnementaux (zones humides, eaux côtières, eaux de transition, eaux souterraines, continuités écologiques) et économiques en imposant la prise en considération de leau par toutes les activités ; unegestion équilibréequi doit permettre de concilier les différents usages, et en affirmant que lusage de leau appartient à tous, tout en assurant la protection des écosystèmes mais aussi la prise en considération des exigences de santé et de la vie biologique ; uneapproche globaliséequi concerne à la fois la matière, en intégrant les eaux superficielles, les eaux souterraines et les eaux côtières, le droit européen faisant reposer le dispositif sur les masses deau, le milieu mais aussi par une approche écosystémique, intégrant les zones humides et les sites. Lintervention de la directive sur le milieu marin (2008/56) impose la coordi nation eau douce/eau salée confortant ainsi cette approche. Enfin, les techniques de gestion contribuent à cette approche par un contrôle coordonné des activités au regard des prélève ments et de rejets par des mesures de police assorties de sanctions ; unefacturation correspondant aux consommations effectives, tout en affectant les coûts réels aux acteurs concernés répartis en trois secteurs : les ménages, lagriculture et lindustrie. Le droit de leau résulte dun processus historique progressif, il fait aujourdhui apparaître un corpus homogène sous limpulsion du droit européen avec les éléments caractéristiques, les instru ments dintervention, les polices de leau, les services deau potable et dassainissement, mais aussi le contentieux.
Chapitre 1 Chapitre 2 Chapitre 3
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ARTIE P
Les éléments caractéristiques du droit de leau
Le statut de leau Le champ dapplication de la réglementation Les compétences
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Le
statut
de
leau
En raison de ses enjeux stratégiques, écosystémique et humain, le statut de bien commun ou de bien public mondial est souvent mis en avant comme une garantie de gestion partagée et durable (cf. Travaux de Ricardo Petrella). La directivecadre énonce, non sans ambiguïté, en préambule que « leau nest pas un bien marchand comme les autres ».
CHAPITRE 1
En France, de manière générale leau est considérée comme «res communis» : elle ne peut donc faire lobjet à ce titre dappropriation, sauf quelques exceptions. En revanche, le milieu qui la supporte relève de la domanialité publique ou de lappropriation privative, qualifiées deaux non domaniales bien que seul le milieu support de leau fasse lobjet dappropriation.
1Le domaine public fluvial La détermination du domaine public fluvial Lappropriation par une personne publique caractérise le domaine public fluvial. Relevant du Code général de la propriété des personnes publiques (art. L. 21117 et s., CGPPP), le domaine public fluvial est constitué de biens déléments naturels (cours deau et lacs) et déléments artificiels (des canaux et plans deau, ouvrages nécessaires à leur exploitation) après classement. Le classement est motivé par un intérêt général caractérisé et variable tels que la navigation, lali mentation des populations, les besoins économiques (agriculture, industrie) lalimentation en eau des voies navigables ou la protection contre les inondations. Dans les départements doutremer, les cours deau et lacs naturels relèvent du domaine public fluvial par détermination de la loi, tandis que les sources et les eaux souterraines font partie du domaine public de l52611, CGPPP).État (art. L.
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Laffectation du domaine public fluvial Si lÉtat a été laffectataire de droit du domaine public fluvial, le législateur a, depuis 2003, auto risé celuici à le transférer aux collectivités territoriales ou à leurs groupements, voire à en créer. Il en résulte une domanialité : de lÉtat, qui peut en concéder la gestion à dautres acteurs, cest le cas par exemple de Voies navigables de France (VNF) ; des collectivités territoriales par transfert de lÉtat soit à titre expérimental soit définitivement, mais aussi par constitution en acquérant celuici à lamiable ou par voie dexpropriation. Cette domanialité concerne les cours deau, canaux, lacs et plans deau. Lusage du domaine public fluvial La domanialité publique fait apparaître un régime juridique qui détermine : un ensemble de protections avec une obligation dentretien pour le propriétaire. Il est interdit dy déposer ou jeter des matériaux, de le dégrader. Des servitudes dutilité publique peuvent être instaurées pour faciliter laccès (promeneurs, pêcheurs) ou pour en assurer la conservation (art. L. 21321 et s., CGPPP) ; un usage est conditionné, les prélèvements dde priseeau sont soumis à autorisation dite « d;(art. L. 21246, CGPPP) eau » une occupation soumise à autorisation, ce qui est le cas notamment pour lexercice dactivités nautiques de loisir (art. L. 34113, C. tourisme) ou du stationnement des navires (art. L. 11273, CGPPP) ; les propriétaires riverains ont des obligations spécifiques au regard de lentretien, de lusage et de lexploitation de leur propriété (art. L. 21311, CGPPP). La méconnaissance de ces règles ainsi que les atteintes au domaine public fluvial sont sanction nées par un régime répressif adapté, avec les contraventions de grande voirie (art. L. 21325 et s., CGPPP).
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Les eaux non domaniales
Ce sont toutes celles non intégrées au domaine public fluvial. En raison du statut de leau, la propriété porte sur le milieu aquatique, exceptionnellement elle concerne leau ellemême, cest le cas des eaux pluviales, des mares ou des eaux de sources ne constituant pas une eau courante. Les eaux non domaniales comportent plusieurs catégories et leur usage est conditionné.
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