L'essentiel du droit de l'urbanisme 2011-2012 - 8e édition

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Ce livre présente en 7 chapitres l’ensemble des connaissances nécessaires à la compréhension du droit de l’urbanisme et de ses orientations les plus récentes. Le droit de l’urbanisme est au coeur de l’actualité et subit de plus en plus de réformes substantielles qui le rendent plus complexe. On peut citer l’exemple de son « verdissement » dans le cadre du Grenelle II, lequel a directement impacté les outils de planification ainsi que la nécessaire prise en compte globale du développement durable des territoires. Depuis juillet 2010, l’urbanisme réglementaire s’est enrichi de nombreuses normes ayant notamment vocation à mieux maîtriser la consommation des espaces urbains, périurbains et ruraux. L’urbanisme est plus que jamais un espace où s’enchevêtrent des intérêts publics et privés avec de nombreux acteurs, souvent en situation conflictuelle. Toutes ces évolutions rendent nécessaires une présentation synthétique, rigoureuse et pratique du Droit de l’urbanisme.


– Étudiants en licence et master de Droit et d’AES

– Étudiants en Master de Droit de l’urbanisme, de la Construction ou de droit des collectivités territoriales

– Étudiants en Licence Pro

– Étudiants des Instituts d’études politiques

– Professionnels de l’immobilier

– Élus locaux

– Tout administré qui souhaite solliciter une autorisation d’urbanisme ou comprendre les enjeux de l’aménagement de l’espace


Isabelle Savarit-Bourgeois est Maître de conférences à la Faculté de Droit de l’Université de Poitiers où elle dispense les cours de droit de l’urbanisme.

Publié le : lundi 1 août 2011
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EAN13 : 9782297022217
Nombre de pages : 245
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Caractéristiques du droit de lurbanisme
INTRODUCTION
« Lurbanisme,écrit JérômeChapuisat, est issu de larchitecture. Mais entre lart des grands bâtis seurs et lurbanisme daujourdhui, la matière sest enrichie, transformée, compliquée à la mesure de la civilisation dont elle est une sorte de vitrine ». Devenue science de laménagement, cette branche du droit publicpoursuit lobjectif dune bonne utilisation du sol, permettant aux personnes publiques dencadrer les possibilités dutiliser le sol en autorisant ou en interdisant une construction ou une activité en un lieu donné.Lurbanisme nest donc pas seulement une science, cest aussi une activité dintérêt général qui constitue une politique publique, laquelle a nécessité la mise enœuvre dune vraie politique spéciale de lurbanisme.
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La formation progressive du droit de lurbanisme
Ce nest quà compter de la Première Guerre mondiale que lon a pris conscience en France de e limportance de la croissance urbaine et de linadaptation des principes libéraux duXIXsiècle à régler harmonieusement cette croissance. Le principe du zonage posé par la loi Cornudet du 14 mars 1919, a imposé lélaboration de plans dagrandissement et dembellissement dans les communes de plus de 10 000 habitants, et dans celles sinistrées ou pittoresques. Ces plans, ancê tres des plans doccupation des sols, et des actuels plans locaux durbanisme (PLU), reposaient sur
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le découpage du territoire communal en zones daffectation spéciales, identifiables grâce à des documents graphiques et régies par des prescriptions réglementaires. er La loi du 1 juillet 1924 a complété ce texte en limitant la prolifération anarchique des lotisse ments à la périphérie des villes et en imposant, de fait, une autorisation préalable de lotir. La loi du 15 juin 1943 a, par la suite, constitué une étape essentielle posant les bases de notre urbanisme contemporain. Le texte a renforcé ainsi la réglementation de lurbanisme posant le principe de nonindemnisation des servitudes durbanisme. Le permis de construire fut généralisé et unifié pour être délivré par le préfet au nom de lÉtat. En 1958, la nouveauté est venue de la reconnaissance d».urbanisme opérationnel un « La fin de la guerre, et la reconstruction des villes sinistrées a, en effet, obligé les collectivités à avoir une vision globale de laménagement, ladministration devenant garante des équipements collectifs, ce qui se matérialisa par la mise en place des ZUP (zones à urbaniser en priorité), des ZAD (zones daménagement différées) et la refonte du droit de lexpropriation. La loi dorientation foncière de 1967 (LOF) a marqué, pour sa part, une profonde réforme de lurbanisme prospectif. Le système mis sur pied par la LOF prévoit que les prévisions et règles durbanisme sexpriment par des schémas directeurs et des plans doccupation des sols. Ni la loi du 7 janvier 1983, ni la loi SRU ne viendront, par la suite, modifier ce dualisme fondamental des documents de planification urbaine tel quil existe depuis 1967. Lesprit de la LOF fut, par la suite, assez différent de la pratique qui a suivi, laquelle peut être décrite comme étant « à visage inversé ». Le véritable plan durbanisme fixant les objectifs daménagement aurait dû être le schéma directeur alors que le POS ne devait servir quà fixer le droit des sols. Lusage en fut tout autre en raison d» qui fut fatal aux schémas alors que les POS connurentun « échange des rôles le succès. La loi de 1967 a créé, par ailleurs, la TLE (taxe locale déquipement) payable par les constructeurs et a institué les ZAC (zone daménagement concertée) en remplacement des ZUP. Avec la loi du 31 décembre 1976, le droit de lurbanisme se fait plus protecteur de lenvironne ment en interdisant les dérogations aux POS, et en renforçant la protection des espaces. Le nouveau partage des compétences durbanisme, étape marquante de lévolution du droit de lurbanisme voit le jour à travers la loi de décentralisation du 7 janvier 1983. Modifiant fondamen talement léquilibre des rapports entre lÉtat et les collectivités locales, cette réforme denvergure transfère aux maires la compétence de délivrer les permis de construire dans toutes les communes dotées de plans doccupation des sols, reconnaissant à lurbanisme le caractère dune compétence de « proximité ». La nature juridique des outils de planification est totalement transformée par la décentralisation. Ces derniers deviennent des normes locales, au sens plein du terme alors quils ne constituaient jusqualors que des normes étatiques dapplication territorialement limitée. Le principe de
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constructibilité limitée, appelé aussi dispositif « antimitage », véritable sanction de labsence de planification, fait son entrée dans le droit de lurbanisme, encourageant les communes à organiser leur territoire à laide dun POS. La décentralisation de lurbanisme ira plus loin par le truchement de la loi du 18 juillet 1985 qui a confié aux communes lusage de nouvelles procédures de maîtrise foncière, le droit de préemption urbain ainsi que de nouvelles responsabilités afin de mettre enœuvre les procédures d: lotissements, ZAC, restauration immobiaménagement urbain lière (loi Malraux de 1962). Ces compétences transférées sont bien entendu encadrées et contrô lées par le préfet dans le cadre du contrôle de la légalité des actes pris par les collectivités locales. Lélan réformateur des années 20002010 est notable. Au premier chef, la loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU), a provoqué une rupture concep tuelle au sein de la discipline. Le texte est parti notamment du constat que lossature du Code de lurbanisme, telle quelle résultait de la LOF de 1967 avait atteint le maximum de ses possibilités. Une rénovation de la « boîte à outils », cestàdire des schémas directeurs et des plans doccupa tion des sols rebaptisés respectivement schémas de cohérence territoriale (SCOT) et plans locaux durbanisme (PLU) savérait nécessaire. Lde ce texte a posé le principeun des dispositifs « phare » de la règle durbanisation limitée du territoire communal en labsence de schéma de cohérence territoriale (SCOT). Ce cousin germain de la RCL posé en 1983, sanctionne, cette foisci, la nonappartenance au périmètre de SCOT et incite, de ce fait, les communes à intégrer linter communalité porteuse du SCOT. Derrière cette incitation à penser lurbanisme à léchelle inter communale, cest tout lexercice des compétences durbanisme qui apparaît transformé : perte de compétence dans le cas où la commune ne sinscrit pas dans cette logique, ou simple aménage ment des compétences lorsquelle aura accepté de penser le développement de son territoire dans un contexte plus large. o Trois ans plus tard « une réforme de la réforme » a été portée par la loi n 2003590 du 2 juillet 2003 « Urbanisme et habitat.Ce texte, très enrichi au cours des travaux parlementaires, est venu modifier de façon significative certains éléments essentiels de la loi «SRU», notamment dans le sens de lassouplissement de la règle de lurbanisation limitée en labsence de SCOT. Salutaire, ce texte plus pragmatique est venu mettre un terme aux blocages apparus sur le terrain. Ne pouvant prétendre à lexhaustivité, seuls quelques autres textes marquants peuvent être mentionnés. Engagée par larticle 20 de la loi du 9 décembre 2004 autorisant le gouvernement à procéder par ordonnance, la simplification du régime applicable aux constructions, aménagements et démoli tions a fait lobjet dune ordonnance le 8 décembre 2005 redéfinissant le champ dapplication et simplifiant les règles de délivrance des autorisations. Deux ans plus tard, le décret du 5 janvier 2007 pris pour lapplication de lordonnance est venu, conformément au souhait du
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gouvernement, simplifier sans dénaturer le régime des AOS. Le pouvoir réglementaire réalisant un travail colossal a réécrit intégralement le titre IV du Code de lurbanisme. Au total, pas moins de 400 articles ont été amendés. Le texte repose sur lénoncé désormais exhaustif de travaux ou dopérations dont le texte déduit ensuite lautorisation requise. Bon nombre de dispositions nouvelles offrent plus de garanties aux acteurs du droit de lurbanisme quant au bon déroulement de la procédure de délivrance des autorisations durbanisme : sécurisation des délais dinstruction, procédures de délivrance simplifiées, clarification de la portée des certificats durbanisme, nais sance des certificats tacites. Prenant acte des conséquences de la crise sur le logement, le législateur sest mobilisé ces dernières années en faveur de cette priorité nationale. De façon générale, les textes les plus récents (loi Engagement national pour le logement, dite « ENL » du 13 juillet 2006, loi du 17 février 2009 pour laccélération des programmes de construction, loi MOLLE du 25 mars 2009 et loi Engagement national pour lenvironnement, dite « ENE » du 12 juillet 2010) entendent tous favoriser la densification et s» de la police administrainscrivent en sens inverse du « cours normal tive laquelle semployait jusquelà à limiter les possibilités durbanisation. Pour sa part, le décret du 22 mars 2010 procède à ladaptation de règles concernant le logement, lurbanisme et loffre foncière. Parallèlement à ce mouvement, lenvironnementalisation du droit de lurbanisme se pour suit à grand pas. À la suite dune large réflexion menée au cours de lété 2007 sur les défis écolo e giques duXIXsiècle, lurbanisme sgrenellisé ». est « boîte à outils juridique duLa « Grenelle 1de la pris chair avec lenvironnement » adoption de la loi du 12 juillet 2010 portant engagement national pour lenvironnement (« Grenelle 2 »). Ce texte ambitieux confirme que le droit de lurba nisme est un outil essentiel de la politique environnementale, indissociable de la politique de déve loppement et daménagement durable des territoires. Le texte comporte toute une série de dispo sitions qui entendent favoriser un urbanisme économe en ressources foncières et énergétiques. Pour lessentiel, les documents det voient leurs objectifs renforcés enurbanisme se « verdissent » matière de développement durable. Pourtant, malgré ces avancées indéniables, le mouvement de réexamen et de perfectionnement des règles se poursuit. Leffort de simplification opéré en 2007 devrait être amplifié prochaine ment afin de sinscrire pleinement dans les objectifs fixés par le Grenelle de lenvironnement : lutte contre létalement urbain, densification, refaire la ville sur la ville, performance énergétique... Des corrections aux textes issus de la réforme de 2007 devraient être apportées par voie dordonnances dici octobre 2011. Ainsi, la loi du 12 juillet 2010 portant engagement national pour le logement, dans son article 25, autorisetelle le gouvernement à prendre une ordonnance (dans un délai de 18 mois à compter de la publication de la loi Grenelle II) en vue dapporter au régime des permis de construire et des autorisations durbanisme les corrections dont la mise enœuvre de la réforme pourrait faire
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apparaître la nécessité ». En effet, face au constat de linsuffisance de la mobilisation des terrains à bâtir, principale cause de la crise du logement, le gouvernement a souhaité lever lensemble des blocages juridiques qui pèsent, notamment sur la construction du logement. Le comité de pilotage « urbanisme de projet » (coordonnateur de quatre sousgroupes de travail) a remis ses conclusions à Nathalie KosciuskoMorizet et Benoist Apparu le 27 avril 2011 après avoir mené une réflexion sur tous les enjeux de lurbanisme, et plus particulièrement sur le passage dun urbanisme de normes à un urbanisme de projets. Parmi les différentes propositions phares, on retiendra notamment le remplacement de la SHON, et de la SHOB par une surface simple accompagnant la densification et la performance énergé tique, la suppression de la transmission obligatoire des déclarations préalables au contrôle de léga lité, la simplification des procédures permettant de faire évoluer un document durbanisme par la voie de la déclaration de projet, la réforme du lotissement. Or, derrière cette volonté de simplification et daccélération des procédures, ne risqueton pas de voir poindre un véritable danger dassouplissement réglementaire pouvant nuire aux objectifs affi chés, notamment celui de la lutte contre lartificialisation des sols ? En complément de la loi Grenelle 2, la loi de modernisation de lagriculture du 27 juillet 2010 met en place des outils destinés à préserver les terres agricoles des excès de lurbanisation (mise en place des Commis sions départementales de la consommation des espaces agricoles, création dune taxe sur la cession de terrains nus rendus constructibles). Au stade de la planification locale, une ordonnance devrait notamment dici octobre 2011 rénover larchitecture du règlement du PLU en le recentrant sur des règles fondamentales regroupées en quatre thèmes : usage du sol/fonctions, fonction de continuité écologique, imperméabilisation/ voiries/réseaux divers, formes urbaines. Un certain nombre de règles inopportunes, telle la taille minimale des parcelles utilisées à des fins malthusiennes, COS, hauteur pourraient être suppri mées. Enfin, les modalités dévolution des documents durbanisme seront clarifiées. Une ordon nance prévoit dintroduire une procédure de modification simplifiée des Scot permettant la rectifi cation des erreurs matérielles, de supprimer la procédure de révision simplifiée des PLU dont le champ dapplication est déjà couvert par la procédure de déclaration de projet, de modifier le champ dapplication de la révision et de la modification des PLU, de rendre obligatoire la consulta tion de la commission départementale de la consommation des espaces agricoles, et de renforcer les effets juridiques de la déclaration de projet en lui permettant dadapter les servitudes dutilité publique. Le réveil des « POS dormeurs » est également programmé, ces derniers devant être transformés en PLU grenellocompatibles... Lurbanisme opérationnel ne devrait pas être en reste. Une ordonnance devrait moderniser la ZAC (dossier unique de création/réalisation), confirmer le PUP qui devient une véritable procédure
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daménagement dinitiative privée. Enfin, la réforme du droit de préemption devrait avoir lieu dici peu. On sait que le législateur mène une réflexion, depuis plusieurs années sur une réforme du droit de préemption des communes. Des propositions figuraient dans la proposition de loi de simplification du droit avant den être, finalement, retirées. Une proposition de loi du sénateur Maurey, déposée le 25 février 2011, sattache à sécuriser les droits des intervenants lors de la mise enœuvre de cet outil majeur de laction foncière des collectivités. Si la proposition était adoptée, afin daméliorer la connaissance du bien par la commune, le propriétaire devrait indiquer dans sa DIA, les éventuels travaux de dépollution et de remise en état quimpliquerait lacquisition du bien. Par ailleurs, le texte prévoit quen cas de désaccord sur le prix entre la commune et le propriétaire, et que le juge de lexpropriation a été saisi à cette fin, la commune ne pourra plus renoncer à la préemption que si le montant retenu par le juge était supérieur de 10 % à lestima tion des Domaines. La proposition vise aussi à accélérer le paiement afin déviter un trop long décalage dans le temps entre le transfert de propriété et la signature de lacte authentique et le paiement. Enfin, selon le texte sénatorial, le bien préempté pourrait être affecté à un usage autre que celui mentionné dans la DIA, à la condition que ce nouvel usage puisse, à son tour, faire lobjet dune préemption. Le propriétaire pourrait obtenir rétrocession du bien si la commune na pas été en mesure, dans un délai de 5 ans, dutiliser ou daliéner le bien à un usage visé à l2101.article L. Le Parlement vient, par ailleurs, dadopter le 17 mai 2011 la loi relative à la simplification et à lamélioration de la qualité du droit dont deux dispositions modifient le code en vue dintégrer la reconquête des entrées de ville dans les politiques locales. Dans la même veine le dispositif sophis tiqué et complexe de la fiscalité de lurbanisme vient dêtre totalement refondu par la loi de finances rectificative pour 2010 (L. fin. rect. 2010 du 29 déc. 2010) qui procède à plus ou moins long terme à la suppression dune dizaine de contributions différentes (dont la taxe locale déqui pement) au profit de la Taxe dAménagement (TA) et du versement pour sousdensité (VSD).
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Délimitation du droit de lurbanisme
Lurbanisme constitue ainsi le lieu de rencontre privilégié de nombreux acteurs, souvent en situa tion conflictuelle : lÉtat, à travers le préfet qui veille au respect des intérêts supérieurs de lÉtat ; les collectivités locales, dont lacteur principal reste, dans une logique de décentralisation, la communeet si possible, cest le vœu du législateur, les communes regroupées dans le cadre de lles propriétaires et les associations foncières urbaines (AFU) intercommunalité ; ; les aména geurs et constructeurs publics ; les établissements publics ; les sociétés déconomie mixte ; les asso ciations de défense ; les professionnels (promoteurs, géomètres, architectes, notaires), ou encore
INTRODUCTIONCaractéristiques du droit de lurbanisme
les établissements de crédit. Discipline « sensible », elle est souvent médiatisée tant elle affecte la propriété foncière. Deux conceptions du droit de propriété s: ly opposent usage dans lintérêt général et lusage dans lintérêt particulier. Si, idéalement, le droit de lurbanisme réalise la conciliation entre les deux droits de propriété et appelle, de la part du juge, à des arbitrages nuancés, il reste en fait un droit largement discriminatoire. Ainsi en témoigne le principe de la nonindemnisation des servitudes durbanisme, posé à l1605 du Code de larticle L. urbanisme qui assujettit les proprié taires à des charges nouvelles sans compensation, même en cas de perte du droit de construire. Précisons qu: lune seule exception est reconnue atteinte à létat antérieur des lieux, mais cette possibilité est toujours restée lettre morte. Ce principe de nonindemnisation fait toutefois lobjet de contestation par application de la Convention européenne des DDH en se fondant sur larticle 1 oo du Protocole n 1 (6, p. 1243concl. sous CE, Section, 3 juillet 1998, M. Bitouzet, RFDA 99, n ). Cette solution a été étendue aux servitudes applicables aux terrains situés dans les bandes des 10 o mètres du rivage (CE, 27juin280 6932007, Mielle, n ). Pourtant, la question de la constitutionnalité de larticle L. 1605 ne sera pas, pour lheure, renvoyée au Conseil constitutionnel, ainsi que la jugé le Conseil dÉtat dans son arrêt du 16 juillet 2010,SCI La Saulaie(req. nº 334 665). Dans cette affaire, la société requérante soutenait que larticle L. 1605 était contraire au droit de propriété des articles 2 et 17 de la DDHC et au principe constitutionnel du principe dégalité devant les charges publiques. Mais, le Conseil a rappelé que larticle litigieux ne pose nullement un principe général de nonindemnisation des servitudes durbanisme mais lassortit de deux exceptions, sappuyant ici sur sa propre jurispru dence du 3 juillet 1998, larrêtBitouzet. Ainsi, le Conseil dÉtat considère quil ne sagit pas dune question nouvelle et quelle ne présente pas un caractère sérieux. Le moyen soulevé par la société requérante doit donc être écarté. Si lUnion européenne na pas développé de politique durbanisme en application du principe de subsidiarité, la Communauté nest toutefois pas totalement étrangère à lévolution de lurbanisa tion (politiques des transports, environnement, agriculture, etc.). Cest souvent par le biais du droit de lenvironnement que le droit de lurbanisme est touché par le droit communautaire (direc o tive n 2001/42/CE du Parlement européen relative à lévaluation des incidences de certains plans et programmes sur lenvironnement) ou encore par celui du droit communautaire de la concur rence. La Commission européenne a, par exemple contraint la France à modifier le droit de certains contrats daménagement (convention en ZAC) afin de les soumettre aux règles de mise en concurrence (décret du 22 juillet 2009 relatif aux concessions daménagement Aller à lessentiel sur une matière aux contours aussi flous nécessite donc de faire des choix, ceux de la simplicité, dans un souci pédagogique.
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Aussi, larchitecture générale de cet ouvrage seratelle axée autour de la distinction classique correspondant aux trois missions traditionnelles du droit de lurbanisme : la personne qui souhaite construire sur un terrain doit, dabord, connaître les règles durbanisme applicables à ce terrain (urbanisme réglementaire) ; ensuite, le respect de ces règles fait lobjet dautorisations administratives individuelles (urba nisme individuel ou dapplication) ; enfin, de leur côté, les collectivités locales entreprennent des actions densemble pour prendre en charge lextension des villes ou la transformation de quartiers existants (urbanisme opérationnel). La première partie de cet ouvrage étudie donc ce que lon appelle communément lurbanisme réglementaire. Lurbanisme individuel fait lobjet de la deuxième partie, lurbanisme opérationnel de la troisième. Cet « Essentiel » donnera une vue densemble du droit de lurbanisme et de ses récentes orienta tions, tout en faisant une étude aussi approfondie que possible des questions les plus importantes, celles que létudiant en droit doit maîtriser.
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