L'essentiel du droit de l'urbanisme 2013-2014 - 10e édition

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Le droit de l’urbanisme est une discipline sans cesse réformée par de nombreuses normes législatives et réglementaires. L’ouvrage est à jour des textes (loi du 18 janvier 2013 de mobilisation du foncier en faveur du logement, décret du 14 février 2013 pris pour l’application de l’ordonnance du 5 janvier 2012 portant clarification et simplification des procédures d’élaboration, de modification et de révision des documents d’urbanisme, ordonnance du 18 juillet 2013 relative au contentieux de l’urbanisme), ainsi que des décisions juridictionnelles les plus récentes.

Au total, une présentation synthétique, rigoureuse , actuelle et pratique du droit de l’urbanisme.


- Étudiants en licence et master de droit et d’AES

- Étudiants en master de droit de l’urbanisme, de la construction ou de droit des collectivités territoriales

- Étudiants en licence pro

- Étudiants des instituts d’études politiques

- Professionnels de l’immobilier

- Élus locaux

- Tout administré qui souhaite solliciter une autorisation d’urbanisme ou comprendre les enjeux de l’aménagement de l’espace


Isabelle Savarit-Bourgeois est maître de conférences à la faculté de droit de l’université de Poitiers où elle dispense les cours de droit de l’urbanisme.

Publié le : mardi 1 octobre 2013
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EAN13 : 9782297035644
Nombre de pages : 168
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Caractéristiques du droit de lurbanisme
INTRODUCTION
Devenue science de laménagement, cette branche du droit public poursuit lobjectif dune bonne utilisation du sol, permettant aux personnes publiques dencadrer les possibilités dutiliser le sol en autorisant ou en interdisant une construction ou une activité en un lieu donné. Inventé par larchi tecte espagnol Cerda dans sa théorie générale de lurbanisme »,urbanisation en 1867, le mot « nest pas seulement une science, cest aussi une activité dintérêt général qui constitue une poli tique publique, laquelle a nécessité la mise enœuvre dune vraie politique spéciale de lurbanisme. « Lurbanisme, écrit Jérôme Chapuisat, est issu de larchitecture. Mais entre lart des grands bâtis seurs et lurbanisme daujourdhui, la matière sest enrichie, transformée, compliquée à la mesure de la civilisation dont elle est une sorte de vitrine ». La complexité des textes associée à leur fréquence ne dément pas ce constat.
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La formation progressive du droit de lurbanisme
Ce nest quà compter de la Première Guerre mondiale que lon a pris conscience en France de e limportance de la croissance urbaine et de linadaptation des principes libéraux duXIXsiècle à régler harmonieusement cette croissance. Le principe du zonage posé par la loi Cornudet du 14 mars 1919, a imposé lélaboration de plans dagrandissement et dembellissement dans les
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communes de plus de 10 000 habitants, et dans celles sinistrées ou pittoresques. Ces plans, ancê tres des POS et des actuels plans locaux durbanisme (PLU), reposaient sur le découpage du terri toire communal en zones daffectation spéciales, identifiables grâce à des documents graphiques et régies par des prescriptions réglementaires. er La loi du 1 juillet 1924 a complété ce texte en limitant la prolifération anarchique des lotisse ments à la périphérie des villes et en imposant, de fait, une autorisation préalable de lotir. La loi du 15 juin 1943 a, par la suite, constitué une étape essentielle posant les bases de notre urbanisme contemporain en posant notamment le principe de nonindemnisation des servitudes durbanisme. En outre, le permis de construire fut généralisé et unifié pour être délivré par le préfet au nom de lÉtat. En 1958, la nouveauté est venue de la reconnaissance dun « urbanisme opérationnel ». La fin de la guerre, et la reconstruction des villes sinistrées a, en effet, obligé les collectivités à avoir une vision globale de laménagement, ladministration devenant garante des équipements collectifs, ce qui se matérialisa par la mise en place des ZUP (zones à urbaniser en priorité), des ZAD (zones daménagement différées) et la refonte du droit de lexpropriation. La loi dorientation foncière de 1967 (LOF) a marqué en profondeur lurbanisme, dans sa dimen sion planificatrice. Le système mis sur pied par la LOF prévoyait que les prévisions et règles durba nisme sexpriment par des schémas directeurs et des POS. Ni la loi du 7 janvier 1983, ni la loi SRU ou la loi Grenelle II ne viendront, par la suite, modifier ce dualisme fondamental des documents de planification urbaine tel quil existe depuis 1967. Lesprit de la LOF fut, par la suite, assez diffé rent de la pratique qui a suivi, laquelle peut être décrite comme étant « à visage inversé ». Le véri table plan durbanisme fixant les objectifs daménagement aurait dû être le schéma directeur alors que le POS ne devait servir quà fixer le droit des sols. Lusage en fut tout autre en raison dun « échange des rôles » qui fut fatal aux schémas alors que les POS connurent le succès. La loi de 1967 a créé, par ailleurs, la TLE (taxe locale déquipement) payable par les constructeurs et a institué les ZAC (zone daménagement concertée) en remplacement des ZUP. Avec la loi du 31 décembre 1976, le droit de lurbanisme se fait plus protecteur de lenvironne ment en interdisant les dérogations aux POS, et en renforçant la protection des espaces. Le nouveau partage des compétences durbanisme, étape marquante de lévolution du droit de lurbanisme voit le jour à travers la loi de décentralisation du 7 janvier 1983. Modifiant fondamen talement léquilibre des rapports entre lÉtat et les collectivités locales, cette réforme denvergure transfère aux maires la compétence de délivrer les permis de construire dans toutes les communes dotées de plans doccupation des sols, reconnaissant à lurbanisme le caractère dune compétence de « proximité ».
INTRODUCTIONCaractéristiques du droit de lurbanisme
La nature juridique des outils de planification est totalement transformée par la décentralisation. Ces derniers deviennent des normes locales, au sens plein du terme alors quils ne constituaient jusqualors que des normes étatiques dapplication territorialement limitée. Le principe de cons tructibilité limitée, appelé aussi dispositif « antimitage », véritable sanction de labsence de planifi cation, fait son entrée dans le droit de lurbanisme, encourageant les communes à organiser leur territoire à laide dun POS. La décentralisation de lurbanisme ira plus loin par le truchement de la loi du 18 juillet 1985 qui a confié aux communes lusage de nouvelles procédures de maîtrise foncière, le droit de préemption urbain ainsi que de nouvelles responsabilités afin de mettre en œuvre les procédures d: lotissements, ZAC, restauration immobilière (loiaménagement urbain Malraux de 1962). Ces compétences transférées sont bien entendu encadrées et contrôlées par le préfet dans le cadre du contrôle de la légalité des actes pris par les collectivités locales. Lélan réformateur des années 20002010 est notable. Au premier chef, la loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU), a provoqué une rupture concep tuelle au sein de la discipline. Une rénovation de la « boîte à outils », cestàdire des schémas directeurs et des plans doccupation des sols rebaptisés respectivement schémas de cohérence territoriale (SCOT) et plans locaux durbanisme (PLU) savérait nécessaire. Lun des dispositifs « phare » de ce texte a posé le principe de la règle durbanisation limitée du territoire communal en labsence de schéma de cohérence territoriale (SCOT). Ce cousin germain de la RCL posé en 1983, sanctionne, cette foisci, la nonappartenance au périmètre de SCOT et incite, de ce fait, les communes à intégrer lintercommunalité porteuse du SCOT. Derrière cette incitation à penser lurbanisme à léchelle intercommunale, cest tout lexercice des compétences durbanisme qui apparaît transformé : perte de compétence dans le cas où la commune ne sinscrit pas dans cette logique, ou simple aménagement des compétences lorsquelle aura accepté de penser le dévelop pement de son territoire dans un contexte plus large. o Trois ans plus tard « une réforme de la réforme » a été portée par la loi n 2003590 du 2 juillet 2003 « Urbanisme et habitat.Ce texte est venu modifier de façon significative certains éléments essentiels de la loi «SRU», notamment dans le sens de lassouplissement de la règle de lurbanisa tion limitée en labsence de SCOT. Salutaire, ce texte plus pragmatique est venu mettre un terme aux blocages apparus sur le terrain. La simplification du régime applicable aux constructions, aménagements et démolitions a fait, pour sa part, lobjet dune importante ordonnance du 8 décembre 2005 redéfinissant le champ dapplication et simplifiant les règles de délivrance des autorisations. Deux ans plus tard, le décret du 5 janvier 2007 pris pour lapplication de lordonnance simplifie le régime des AOS. Le texte repose sur lénoncé exhaustif de travaux ou dopérations dont le texte déduit ensuite lautorisation requise. Bon nombre de dispositions offrent de meilleures garanties aux acteurs du droit de
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lsécurisation des délais durbanisme : instruction, procédures de délivrance simplifiées, clarification de la portée des certificats durbanisme, naissance des certificats tacites. Parallèlement à ce mouvement, lenvironnementalisation du droit de lurbanisme na cessé de se poursuivre. La « boîte à outils juridique du « Grenelle de lenvironnement » a pris chair avec ladoption de laloi du 12 juillet 2010 dite « Grenelle 2 ». Le texte comporte toute une série de dispositions qui entendent favoriser un urbanisme économe en ressources foncières et énergéti ques. Pour lessentiel, les documents dverdissent » urbanisme se « et voient leurs objectifs renforcés en matière de développement durable (verdissement des SCOT, des PLU, création de DTADD, SRCE, PCET, TVB...). On se souvient que la loi Grenelle II a autorisé le gouvernement à légiférer par voie dordonnance afin de « clarifier et simplifier les procédures délaboration, de modification et de révision des documents durbanisme ». Fort de cette habilitation, le gouvernement a adoptélordonnance o n 201211 du 5 janvier 2012 portant clarification et simplification des procédures délaboration, de modification et de révision des documents durbanisme(notamment les articles R. 1211 et s.) et a publié ledécret nº 2013142 du 14 février 2013qui modifie en conséquence les dispositions réglementaires du Code de lurbanisme. Leffort de simplification opéré en 2007, jugé insuffisant par le gouvernement a été amplifié. Parmi les nouvelles normes législatives et réglementaires issues de ces réflexions, on retiendra le relèvement du seuil du permis de construire (décret o n 20111771 du 5 décembre 2011 relatif aux formalités à accomplir pour les travaux sur cons tructions existantes), le remplacement de la SHON et de la SHOB par une surface simple accompa o gnant la densification et la performance énergétique (20111539 du 16 novembre 2011Ord. n o définissant la nouvelle surface applicable en matière ddun 20112054 urbanisme et D. 29 décembre 2011 complétant la réforme des surfaces de plancher de construction, ainsi que la o réforme du lotissement, (20111916 du 22 décembre 2011 relative à certaines correctionsOrd. n o à apporter au régime des autorisations ddu 28 février 2012n 2012274 urbanisme et D. ). De son côté, la loi de modernisation de lagriculture (LMA) du 27 juillet 2010 a mis en place des outils destinés à préserver les terres agricoles des excès de lurbanisation (création des CDCEA, création dune taxe sur la cession de terrains nus rendus constructibles). Les deux lois (ENE et LMA) ont rendu nécessaire la mise en conformité de la partie réglementaire du Code de lurba nisme relative aux documents durbanisme avec leurs dispositions, en ce qui concerne le contenu o des SCOT et des PLU (D. n 2012290 du 29 février 2012 relatif aux documents durbanisme). Toujours dans un souci de simplification, le dispositif complexe de la fiscalité de lurbanisme a été refondu par la loi nº 20101658 du 29 décembre 2010 de finances rectificative, précisée par le décret du 25 janvier 2012 qui procède à plus ou moins long terme à la suppression dune dizaine de contributions différentes (dont la TLE) au profit de la Taxe dAménagement (TA) et du
INTRODUCTIONCaractéristiques du droit de lurbanisme
er versement pour sousdensité (VSD). Du reste, le gouvernement a publié le 1 juillet 2013 une circulaire très détaillée relative à la réforme de la fiscalité de laménagement (Circ. 18 juin 2013) qui aborde chaque problématique posée par la création de la taxe daménagement et du verse ment pour sousdensité, dispositifs applicables aux demandes dautorisations déposées à compter er du 1 mars 2012 (champ dapplication, faits générateurs...). Dautres réformes, très impactantes pour les porteurs de projets ont également été menées. Prévue par les lois Grenelle, la réforme de lenquête publique et des études dimpact, prend o corps avec la publication le même jour de trois décrets au JO.Le décret n 20112019 du 29 décembre 2011réforme les études dimpact des projets de travaux, douvrages ou daménage ments et achève la transposition de la directive du 27 juin 1985 relative à lévaluation des inci dences de certains projets sur lenvironnement, après deux mises en demeure de la Commission européenne. Désormais, seuls sont soumis à étude dimpact les projets mentionnés en annexe à larticle R. 1222 du Code de lenvironnement. En fonction de seuils quil définit, le décret impose soit une étude dimpact obligatoire en toutes circonstances, soit une étude dimpact au cas par cas. On notera la publication le même jour dundeuxième décretqui fixe la liste des projets, plans et programmes devant obligatoirement faire lobjet dune communication au public par voie électronique dans le cadre de lexpérimentation prévue par la loi Grenelle 2 (créations de routes, autoroutes)... Enfin, un troisièmedécret du 29 décembre 2011a porté réforme de lenquête publique prévue par le Code de lR. 1231).environnement. (C. env., art. Rendue nécessaire par la jurisprudence récente du Conseil constitutionnel qui avait abrogé plusieurs articles du Code de lenvironnement jugés non conformes à larticle 7 de la Charte de lenvironnement, la20121460 du 27 décembre 2012loi nº instaure une nouvelle procédure de participation du public aux décisions publiques ayant une incidence sur lenvironnement. De son côté, ledécret nº 2013142 du 14 février 2013crée une enquête publique unique lorsque la déclaration de projet nécessite la mise en compatibilité de plusieurs documents. Enfin, il harmonise les dispositions du code avec ledécret nº 2013995 du 23 août 2012relatif à lévaluation environ nementale des documents durbanisme, systématique ou au cas par cas. Prenant acte des conséquences de la crise sur le logement, on se souvient que le législateur sest mobilisé ces dernières années en faveur de cette priorité nationale (loi « ENL » du 13 juillet 2006, loi du 17 février 2009 pour laccélération des programmes de construction, loi MOLLE du 25 mars 2009 et loi « ENE » du 12 juillet 2010). Lancée dans un véritable plan de bataille contre la fracture résidentielle, la ministre du Logement C. Duflot a souhaité amplifier les dispositifs existants pesant sur les communes en matière dobligations de production de logement social. Cest lobjet de la loi nº 2013 du 18 janvier 2013 de mobilisation du foncier en faveur du logement qui a porté de 20 à 25 % la part exigible de logements locatifs sociaux au sein des communes de plus de 1 500 habitants en IledeFrance (3 500 habitants dans les autres régions) comprises dans une
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agglomération ou un EPCI à fiscalité propre de plus de 50 000 habitants (V. aussi D. nº 2013670 du 24 juillet 2013).La loi du 18 janvier 2013permet aussi à lÉtat, rappelonsle, de céder aux collectivités des terrains « à un prix inférieur à leur valeur vénale »la décote pouvant aller jusquà la gratuité, pour quy soient construits des logements sociaux (le2013315 dudécret nº 16 avril 2013fixe les modalités de détermination des prix de cession des terrains de lÉtat dans le cadre dun programme de construction de logements). Toutefois, lors de la première expérience de cession foncière à la ville de Caen dune ancienne caserne de gendarmerie appartenant à lÉtat, le 17 mai 2013, il est apparu que la gratuité nétait pas envisageable lorsque lopération intégrait des logements du secteur libre, sous peine de fausser la concurrence. Même sur le cas de la construction de logements locatifs sociaux, les ambitions initiales de gratuité des terrains cédés ont donc été revues à la baisse. Ainsi, pour lopération de Caen, une décote de 25 % a finalement pu être proposée. Autre acte visant à rétablir une égalité daccès au logement, laquelle sinscrit au cœur du pacte er républicain, le Parlement a, à ce titre, adopté lajuillet 20132013569 du 1 loi nº habilitant le gouvernement à prendre 8 ordonnances visant à accélérer les projets de construction selon un échéancier de 4 à 8 mois. La première destinée à accélérer le règlement des litiges a été prise à la faveur de lété. Lordonnance du 18 juillet 2013, largement inspiré du rapport Labetoulle de février 2013 «: pour un meilleur équilibreConstruction et droit au recours » prévoit notamment de limiter lintérêt à agir des personnes physiques ou morales autres que les associations afin dempêcher la constitution dun intérêt à agir dopportunité (art. L. 60012). Le requérant ne sera recevable à intenter un recours à lencontre dune autorisation durbanisme que si la cons truction ou laménagement est de nature à affecter directement les conditions doccupation ou de jouissance du bien détenu ou loué, sachant que lintérêt à agir contre un permis sapprécie à la date daffichage en mairie de la demande (art. L. 60013). Le texte permet au juge administratif de surseoir à statuer sur la requête jusquà lexpiration dun délai de régularisation obtenue par lobtention dun permis modificatif de nature à supprimer lillégalité de la décision initiale (art. L. 6005). Visant les recours « mafieux » (recours formés pour monnayer un désistement), il est aussi reconnu la possibilité pour un requérant de se désister du recours dun contentieux moyen nant lenregistrement au service des impôts de la transaction signée avec le défendeur, labsence denregistrement de la transaction étant réputée sans cause et ouvrant tant au défendeur quà ses acquéreurs successifs une action en répétition de lindu (CGI, art. 635). Une deuxième ordonnance viendra rapidement faciliter la construction dans les zones durbanisation continue de plus de 50 000 habitants... Dans un délai de 6 mois, une autre ordonnance devrait créer une procédure intégrée pour le logement (PIL) pour permettre une production rapide de logements. Pour améliorer laccès aux documents durbanisme et aux servitudes durbanisme, une autre créera un
INTRODUCTIONCaractéristiques du droit de lurbanisme
portail national de lurbanisme. Au total, 8 ordonnances sont attendues alors que dans le même temps une réforme de lurbanisme commercial est annoncée... En plus de ces dispositions durgence, dautres mesures, qui nécessitent une concertation plus longue, seront présentées dans leprojet de loi relatif à lurbanisme et au logement (ALUR). Cette réforme plus large qui sera examinée par le Parlement début septembre 2013 laisse entrevoir une réforme en profondeur dun droit qui souffre déjà dune instabilité chronique. Il sagira dengager la transition écologique des territoires en favorisant la densification des quartiers pavillonnaires (suppression de la SMTC et du COS et des anciens POS) et en stoppant lartificialisation des espaces naturels et agricoles (favoriser le reclassement en zones N les anciennes ZAU). La moder nisation des règles durbanisme devrait, en outre, aboutir à lobligation de mettre enœuvre des PLU intercommunaux afin de renforcer la coopération entre les villes et non leur concurrence, réaf firmer la place du SCOT, ainsi que réformer le droit de préemption.
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Délimitation du droit de lurbanisme
Lurbanisme constitue le lieu de rencontre privilégié de nombreux acteurs, souvent en situation conflictuelle : lÉtat, à travers le préfet qui veille au respect des intérêts supérieurs de llesÉtat ; collectivités locales, ; les propriétaires et les associations foncières urbaines (AFU) ; les aménageurs et constructeurs publics ; les établissements publics ; les sociétés déconomie mixte ; les associa tions de défense ; les professionnels (promoteurs, géomètres, architectes, notaires), ou encore les établissements de crédit. Discipline « sensible », elle est souvent médiatisée tant elle affecte la propriété foncière. Le droit de lurbanisme reste un droit largement discriminatoire. Ainsi en témoigne le principe de la nonindemnisation des servitudes durbanisme, posé à larticle L. 1605 du Code de lurbanisme qui assujettit les propriétaires à des charges nouvelles sans compensation, même en cas de perte du droit de construire. Alors que les servitudes ont souvent pour conséquence de diminuer la valeur des terrains, les lois qui se sont succédé en matière durbanisme ont posé le principe de leur nonindemnisation (depuis le décretloi du 25 juillet 1935). Le législateur a posé toutefois deux séries dexceptions à larticle L. 1605 du Code de lurbanisme lorsque la servitude porte atteinte à un droit acquis et quune modification de lil résulte « état antérieur des lieux avec dommage direct, matériel et certain (CE, 29 décembre 2004, Sté daménagement des coteaux de SaintBlaine). Si lUnion européenne na pas développé de politique durbanisme en application du principe de subsidiarité, la Communauté nest toutefois pas totalement étrangère à lévolution de lurbanisa tion (politiques des transports, environnement, agriculture, etc.). Cest souvent par le biais du
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droit de lenvironnement que le droit de lurbanisme est touché par le droit communautaire (direc o tive n 2001/42/CE du Parlement européen relative à lévaluation des incidences de certains plans et programmes sur lenvironnement) ou encore par celui du droit communautaire de la concur rence. La Commission européenne a, par exemple contraint la France à modifier le droit de certains contrats daménagement afin de les soumettre aux règles de mise en concurrence (décret du 22 juillet 2009 relatif aux concessions daménagement) ou à mettre en conformité avec larticle 7 de la Charte de lenvironnement, les procédures de participation du public aux décisions publiques ayant une incidence sur lenvironnement (loi du 27 décembre 2012). Pour o donner au principe son plein effet, l2013714 du 5 août 2013 vient compléter laordonnance n loi de décembre 2012. Une attention particulière a été apportée à la situation des petites collecti vités qui pourront recueillir les observations du public sur un registre papier à la place de la consul tation électronique. Aller à lessentiel sur une matière aux contours aussi flous nécessite donc de faire des choix, ceux de la simplicité, dans un souci pédagogique. Aussi, larchitecture générale de cet ouvrage seratelle axée autour de la distinction classique correspondant aux trois missions traditionnelles du droit de lurbanisme. La première partie de cet ouvrage étudie donc ce que lon appelle communément lurbanisme réglementaire. Lurbanisme individuel fait lobjet de la deuxième partie, lurbanisme opérationnel de la troisième. Cet « Essentiel » donnera une vue densemble du droit de lurbanisme et de ses récentes orienta tions, tout en faisant une étude aussi approfondie que possible des questions les plus importantes, celles que létudiant en droit doit maîtriser.
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