L'essentiel du droit de l'urbanisme 2014-2015 - 11e édition

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Le droit de l’urbanisme est une discipline sans cesse réformée par de nombreuses normes législatives et réglementaires.

Cette 11e édition intègre et commente les dispositions de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014, dite loi ALUR, laquelle modifie en profondeur nombre de dispositions du Code de l’urbanisme. Cette nouvelle édition intègre également les décisions juridictionnelles les plus récentes.

Au total, une présentation synthétique, rigoureuse , actuelle et pratique du droit de l’urbanisme.


– Étudiants en licence et master de droit et d’AES

– Étudiants en master de droit de l’urbanisme, de la construction ou de droit des collectivités territoriales

– Étudiants en licence pro

– Étudiants des instituts d’études politiques

– Professionnels de l’immobilier

– Élus locaux

– Tout administré qui souhaite solliciter une autorisation d’urbanisme ou comprendre les enjeux de l’aménagement de l’espace


Isabelle Savarit-Bourgeois est maître de conférences à la faculté de droit de l’université de Poitiers où elle dispense les cours de droit de l’urbanisme.

Publié le : lundi 1 septembre 2014
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EAN13 : 9782297043489
Nombre de pages : 180
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Caractéristiques du droit de lurbanisme
INTRODUCTION
Inventé par larchitecte espagnol Cerda dans sa théorie générale de lurbanisation en 1867, le mot « urbanisme », nest pas seulement une science, cest aussi une activité dintérêt général qui constitue une politique publique, laquelle a nécessité la mise enœuvre dune vraie politique spéciale de lurbanisme. « Lurbanisme, écrit Jérôme Chapuisat, est issu de larchitecture. Mais entre lart des grands bâtisseurs et lurbanisme daujourdhui, la matière sest enrichie, trans formée, compliquée à la mesure de la civilisation dont elle est une sorte de vitrine ». La complexité des textes associée à leur fréquence ne dément pas ce constat.
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La formation progressive du droit de lurbanisme
Ce nest quà compter de la Première Guerre mondiale que lon a pris conscience en France de e limportance de la croissance urbaine et de linadaptation des principes libéraux duXIXsiècle à régler harmonieusement cette croissance. Le principe du zonage posé par la loi Cornudet du 14 mars 1919, a imposé lélaboration de plans dagrandissement et dembellissement dans les communes de plus de 10 000 habitants, et dans celles sinistrées ou pittoresques. Ces plans, ancê tres des POS et des actuels plans locaux durbanisme (PLU), reposaient sur le découpage du
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territoire communal en zones daffectation spéciales, identifiables grâce à des documents graphi ques et régies par des prescriptions réglementaires. er La loi du 1 juillet 1924 a complété ce texte en limitant la prolifération anarchique des lotisse ments à la périphérie des villes et en imposant, de fait, une autorisation préalable de lotir. La loi du 15 juin 1943 a, par la suite, constitué une étape essentielle posant les bases de notre urbanisme contemporain en posant notamment le principe de nonindemnisation des servitudes durbanisme. En outre, le permis de construire fut généralisé et unifié pour être délivré par le préfet au nom de lÉtat. En 1958, la nouveauté est venue de la reconnaissance durbanismeun « opérationnel ». La fin de la guerre, et la reconstruction des villes sinistrées a, en effet, obligé les collectivités à avoir une vision globale de laménagement, ladministration devenant garante des équipements collectifs, ce qui se matérialisa par la mise en place des ZUP (zones à urbaniser en priorité), des ZAD (zones daménagement différées) et la refonte du droit de lexpropriation. La loi dorientation foncière de 1967 (LOF) a marqué en profondeur lurbanisme, dans sa dimen sion planificatrice. Le système mis sur pied par la LOF prévoyait que les prévisions et règles durba nisme sexpriment par des schémas directeurs et des POS. Ni la loi du 7 janvier 1983, ni la loi SRU ou la loi Grenelle II ne viendront, par la suite, modifier ce dualisme fondamental des documents de planification urbaine tel quil existe depuis 1967. Lesprit de la LOF fut, par la suite, assez diffé rent de la pratique qui a suivi, laquelle peut être décrite comme étant « à visage inversé ». Le véri table plan durbanisme fixant les objectifs daménagement aurait dû être le schéma directeur alors que le POS ne devait servir quà fixer le droit des sols. Lusage en fut tout autre en raison dun « échange des rôles » qui fut fatal aux schémas alors que les POS connurent le succès. La loi de 1967 a créé, par ailleurs, la TLE (taxe locale déquipement) payable par les constructeurs et a institué les ZAC (zone daménagement concertée) en remplacement des ZUP. Avec la loi du 31 décembre 1976, le droit de lurbanisme se fait plus protecteur de lenvironne ment en interdisant les dérogations aux POS, et en renforçant la protection des espaces. Le nouveau partage des compétences durbanisme, étape marquante de lévolution du droit de lurbanisme voit le jour à travers la loi de décentralisation du 7 janvier 1983. Modifiant fondamen talement léquilibre des rapports entre lÉtat et les collectivités locales, cette réforme denvergure transfère aux maires la compétence de délivrer les permis de construire dans toutes les communes dotées de plans doccupation des sols, reconnaissant à lurbanisme le caractère dune compétence de « proximité ». La nature juridique des outils de planification est totalement transformée par la décentralisation. Ces derniers deviennent des normes locales, au sens plein du terme alors quils ne constituaient jusqualors que des normes étatiques dapplication territorialement limitée. Le principe de
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constructibilité limitée, appelé aussi dispositif « antimitage », véritable sanction de labsence de planification, fait son entrée dans le droit de lurbanisme, encourageant les communes à organiser leur territoire à laide dun POS. La décentralisation de lurbanisme ira plus loin par le truchement de la loi du 18 juillet 1985 qui a confié aux communes lusage de nouvelles procédures de maîtrise foncière, le droit de préemption urbain ainsi que de nouvelles responsabilités afin de mettre enœuvre les procédures daménagement urbain : lotissements, ZAC, restauration immobi lière (loi Malraux de 1962). Ces compétences transférées sont bien entendu encadrées et contrô lées par le préfet dans le cadre du contrôle de la légalité des actes pris par les collectivités locales. Depuis les années 2000, toutes les branches du droit de lurbanisme (réglementaire, individuel et opérationnel) ont sans cesse été modifiées. Il ne fait pas de doute que la loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU), a provoqué une rupture conceptuelle au sein de la discipline. Une rénovation majeure des documents de planification locale transforme les schémas directeurs en schémas de cohérence territoriale (SCOT) et les plans doccupation des sols en plans locaux durbanisme (PLU). Audelà du changement de dénomination, lélan réformateur est marquant. Le PLU devient plus dynamique et opérationnel. « Porteur de projet », il doit favoriser le renouvellement urbain, contrairement aux POS qui nont eu de cesse détendre la ville. Lun des dispositifs « dephare » la loi impose notamment le principe de la règle durbanisation limitée (RUL) du territoire communal en labsence de SCOT. Ce cousin germain de la RCL posé en 1983 (règle antimitage), sanctionne, cette foisci, la nonappartenance au périmètre de SCOT et incite, de ce fait, les communes à intégrer lintercommunalité porteuse du document. Derrière cette incitation à penser lurbanisme à léchelle intercommunale, tout lexercice des compétences durbanisme apparaît transformé : perte de compétence dans le cas où la commune ne sinscrit pas dans cette logique, ou simple aménagement des compétences lorsquelle aura accepté de penser le dévelop pement de son territoire dans un contexte plus large. Trois ans plus tard, en 2003, « une contre o réforme » a cependant fortement freiné l2003590 du 2 juilletélan législatif de 2000. Par la loi n 2003 « Urbanisme et habitat », le législateur a souhaité modifier de façon significative certains éléments essentiels de la loi «SRU», dans le sens de lassouplissement de la règle durbanisation limitée (RUL) en labsence de SCOT. La simplification du régime applicable aux constructions, aménagements et démolitions a fait, pour sa part, lobjet dune importante ordonnance du 8 décembre 2005 redéfinissant le champ dapplication et simplifiant les règles de délivrance des autorisations. Deux ans plus tard, le décret du 5 janvier 2007 pris pour lapplication de lordonnance simplifie le régime des AOS. Le texte repose depuis lors sur lénoncé exhaustif de travaux ou dopérations dont le texte déduit ensuite lautorisation requise. Bon nombre de dispositions offrent de meilleures garanties aux acteurs du
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droit de lsécurisation des délais durbanisme : instruction, procédures de délivrance simplifiées, clarification de la portée des certificats durbanisme, et naissance des certificats tacites. On se souvient que la loi Grenelle II avait autorisé le gouvernement à légiférer par voie dordon nance afin de «clarifier et simplifier les procédures délaboration, de modification et de révision des documents durbanisme». Fort de cette habilitation, le gouvernement a adoptélordonnance o n 201211 du 5 janvier 2012et a publié undécret nº 2013142 du 14 février 2013modifiant en conséquence les dispositions réglementaires du Code de lurbanisme. Parmi les autres normes législatives et réglementaires récentes, on retiendra le relèvement du seuil du permis de construire o (décret n 20111771 du 5 décembre 2011 relatif aux formalités à accomplir pour les travaux sur constructions existantes), le remplacement de la SHON et de la SHOB par une surface simple o accompagnant la densification et la performance énergétique (20111539 du 16 novembreOrd. n o 2011 définissant la nouvelle surface applicable en matière durbanisme et D. n 20112054 du 29 décembre 2011 complétant la réforme des surfaces de plancher de construction), ainsi que la o réforme du lotissement (20111916 du 22 décembre 2011 relative à certaines correctionsOrd. n o à apporter au régime des autorisations dn 2012274 urbanisme et D. du 28 février 2012). Parallèlement à ce mouvement, lenvironnementalisation du droit de lurbanisme na eu cesse de se poursuivre. La boîte à outils juridique du « Grenelle de la pris chair avecenvironnement » ladoption de laloi du 12 juillet 2010, dite « Grenelle 2 »qui a mis en place de nombreuses dispo sitions favorisant un urbanisme plus économe en ressources foncières et énergétiques. Pour lessentiel, les documents durbanisme se « et voient leurs objectifs renforcés enverdissent » matière de développement durable (verdissement des SCOT, des PLU, création de DTADD, créa tion législative des SRCE, PCET, TVB...). De son côté, une autre loi estivale, celle du 27 juillet 2010 dite loi de modernisation de lagriculture (LMA) a mis en place dimportants outils destinés à mieux préserver les terres agricoles des excès de lurbanisation (création des CDCEA, création ddejuillettistes » une taxe sur la cession de terrains nus rendus constructibles). Les deux lois « 2010 (ENE et LMA) ont rendu nécessaire la mise en conformité de la partie réglementaire du Code de lurbanisme avec leurs dispositions, en ce qui concerne le contenu des SCOT et des o PLU. Cest ce que s2012290 du 29 février 2012 relatif auxest employé à réaliser le décret n documents durbanisme. Par ailleurs, le dispositif complexe de la fiscalité de lurbanisme a été refondu par la loi nº 2010 1658 du 29 décembre 2010 de finances rectificative, précisée par le décret du 25 janvier 2012 qui procède à plus ou moins long terme à la suppression dune dizaine de contributions diffé rentes (dont la TLE) au profit de la Taxe dAménagement (TA) et du versement pour sousdensité er (VSD). Du reste, le gouvernement a publié le 1 juillet 2013 une circulaire très détaillée relative à la réforme de la fiscalité de laménagement (Circ. 18 juin 2013) qui aborde chaque problématique posée par la création de la taxe daménagement et du versement pour sousdensité, dispositifs
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er applicables aux demandes dautorisations déposées à compter du 1 mars 2012 (champ dapplica tion, faits générateurs...). Dautres réformes, très impactantes pour les porteurs de projets ont également été menées. Prévue par les lois Grenelle, la réforme de lenquête publique et des études dimpact, a pris corps avec la publication auJOdu 29 décembre 2011, de deux décrets. Le premier texte vient achever, à la suite de deux mises en demeure de la Commission européenne, la transposition de la directive du 27 juin 1985 relative à lévaluation des incidences de certains projets sur lenvironnement. Un autre décret du même jour a porté réforme de lenquête publique prévue par le Code de lenvi ronnement (C. env., art. R. 1231). Rendue nécessaire par la jurisprudence récente du Conseil constitutionnel qui avait abrogé plusieurs articles du Code de lenvironnement jugés non conformes à larticle 7 de la Charte de lenvironnement, laloi nº 20121460 du 27 décembre 2012a instauré une nouvelle procédure de participation du public aux décisions publiques ayant une incidence sur lenvironnement. De son côté, ledécret nº 2013142 du 14 février 2013crée une enquête publique unique lorsque la déclaration de projet nécessite la mise en compatibilité de plusieurs documents. Enfin, il harmonise les dispositions du code avec ledécret nº 2013995 du 23 août 2012relatif à lévaluation environ nementale des documents durbanisme, systématique ou au cas par cas. Prenant acte des conséquences de la crise sur le logement, on se souvient que le législateur sest mobilisé ces dernières années en faveur de cette priorité nationale (loi « ENL » du 13 juillet 2006, loi du 17 février 2009 pour laccélération des programmes de construction, loi MOLLE du 25 mars 2009 et loi « ENE » du 12 juillet 2010). Lancée dans un véritable plan de bataille contre la fracture résidentielle, la ministre du Logement C. Duflot a souhaité amplifier les dispositifs existants pesant sur les communes en matière dobligations de production de logement social. Cest lobjet de la loi nº 2013 du 18 janvier 2013 de mobilisation du foncier en faveur du logement qui a porté de 20 à 25 % la part exigible de logements locatifs sociaux au sein des communes de plus de 1 500 habitants en IledeFrance (3 500 habitants dans les autres régions) comprises dans une agglomé ration ou un EPCI à fiscalité propre de plus de 50 000 habitants (V. aussi D. nº 2013670 du 24 juillet 2013).La loi du 18 janvier 2013permet également à lÉtat, rappelonsle, de céder aux collectivités des terrains « à un prix inférieur à leur valeur vénale »la décote pouvant aller jusquà la gratuité, pour quy soient construits des logements sociaux (ledécret nº 2013315 du 16 avril 2013fixe les modalités de détermination des prix de cession des terrains de lÉtat dans le cadre dun programme de construction de logements). Autre acte visant à rétablir une égalité daccès au logement, le Parlement a adopté laloi nº 2013 er 569 du 1 juillet 2013habilitant le gouvernement à prendre huit ordonnances visant à accélérer les projets de construction selon un échéancier de 4 à 8 mois. La première destinée à accélérer le
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règlement des litiges a été prise à la faveur de lété 2013. Lordonnance du 18 juillet 2013, large ment inspiré du rapport Labetoulle de février 2013 «: pour unConstruction et droit au recours meilleur équilibre» prévoit notamment de limiter lintérêt à agir des personnes physiques ou morales autres que les associations afin dempêcher la constitution dun intérêt à agir dopportu nité (art. L. 60012). La recevabilité de leur action suppose désormais que la construction, lamé nagement ou les travaux «affectent directement les conditions doccupation, dutilisation ou de jouissance du bien». Par ailleurs, avec larticle L. 60013, le législateur étend la solution retenue en 2006 pour apprécier lintérêt à agir des associations, à tous les requérants. Désormais, lintérêt pour agir contre un permis de construire, daménager ou de démolir, est apprécié «à la date daffichage en mairie de la demande du pétitionnaire» afin déviter à un requérant de créer un intérêt pour agir de circonstance par lacquisition ou la location, voire lobtention dune simple promesse, à proximité du projet autorisé. Visant les recours « mafieux » (recours formés pour monnayer un désistement), l6008 permet, quant à lui, à un requérant de se désister duarticle L. recours dun contentieux moyennant lenregistrement au service des impôts de la transaction signée avec le défendeur. Labsence denregistrement de la transaction, réputée sans cause, ouvre droit, tant au défendeur quà ses acquéreurs successifs, à une action en répétition de lindu (CGI, art. 635). On peut, avec lintroduction de ce nouvel article au sein du Code de lurbanisme, espérer une moralisation des rapports entre les constructeurs et les requérants. Enfin, deux ordonnances du 3 octobre 2013 sont venues faciliter la construction dans les zones d000 habitants et créer une procédure intégrée pour le logeurbanisation continue de plus de 50 ment (PIL) pour permettre une production rapide de logements. Enfin, lordonnance du 19 décembre 2013 prévoit la mise en place dun portail national de lurbanisme. En plus de ces dispositions durgence, une vaste réforme du droit de lurbanisme a été engagée par lexministre C. Duflot. La réforme a pris corps dans la loi « nº 2014366 fleuve » du 24 mars 2014, dite loi « ALUR ». Le texte a modifié en profondeur un droit qui souffre déjà dune instabi lité chronique. Ainsi, plus de 400 articles du Code de lurbanisme ont été réécrits. Là comme ailleurs, il sagit, par ces nouvelles dispositions, dengager la transition écologique des territoires en favorisant la densification des quartiers pavillonnaires (suppression de la SMTC et du COS et des anciens POS) et en stoppant lartificialisation des espaces naturels et agricoles (favoriser le reclassement en zones N les anciennes ZAU). La modernisation des règles durbanisme incite forte ment les élus à mettre enœuvre des PLU intercommunaux afin de renforcer la coopération entre les villes et non leur concurrence. Le législateur de 2014 réaffirme également la place primordiale du SCOT, et réforme le droit de préemption en profondeur.
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INTRODUCTIONCaractéristiques du droit de lurbanisme
Particularités du droit de lurbanisme
Lurbanisme constitue le lieu de rencontre privilégié de nombreux acteurs, souvent en situation conflictuelle : lÉtat, à travers le préfet qui veille au respect des intérêts supérieurs de lÉtat ; les collectivités locales, ; les propriétaires et les associations foncières urbaines (AFU) ; les aménageurs et constructeurs publics ; les établissements publics ; les sociétés déconomie mixte ; les associa tions de défense ; les professionnels (promoteurs, géomètres, architectes, notaires), ou encore les établissements de crédit. Discipline « sensible », elle est souvent médiatisée tant elle affecte la propriété foncière. Le droit de lurbanisme reste un droit largement discriminatoire. Ainsi en témoigne le principe de la nonindemnisation des servitudes durbanisme, posé à l1605 du Code de larticle L. urbanisme qui assujettit les propriétaires à des charges nouvelles sans compensation, même en cas de perte du droit de construire. Alors que les servitudes ont souvent pour conséquence de diminuer la valeur des terrains, les lois qui se sont succédé en matière durbanisme ont posé le principe de leur nonindemnisation (depuis le décretloi du 25 juillet 1935). Le législateur a posé toutefois deux séries dexceptions à l1605 du Code de larticle L. urbanisme lorsque la servitude porte atteinte à un droit acquis et quil résulte «une modification de létat antérieur des lieux avec dommage direct, matériel et certain» (CE, 29 décembre 2004, Sté daménagement des coteaux de SaintBlaine). Si lUnion européenne na pas développé de politique durbanisme en application du principe de subsidiarité, la Communauté nest toutefois pas totalement étrangère à lévolution de lurbanisa tion (politiques des transports, environnement, agriculture, etc.). Cest souvent par le biais du droit de lenvironnement que le droit de lurbanisme est touché par le droit communautaire (direc o tive n 2001/42/CE du Parlement européen relative à lévaluation des incidences de certains plans et programmes sur lenvironnement) ou encore par celui du droit communautaire de la concur rence. La Commission européenne a, par exemple contraint la France à modifier le droit de certains contrats daménagement afin de les soumettre aux règles de mise en concurrence (décret du 22 juillet 2009 relatif aux concessions daménagement) ou à mettre en conformité avec larticle 7 de la Charte de lenvironnement, les procédures de participation du public aux décisions publiques ayant une incidence sur lenvironnement (loi du 27 décembre 2012). Pour o donner au principe son plein effet, lordonnance n 2013714 du 5 août 2013 vient compléter la loi de décembre 2012 permettant ainsi de prendre en compte la situation des petites collectivités. Aller à lessentiel sur une matière aux contours aussi flous nécessite donc de faire des choix, ceux de la simplicité, dans un souci pédagogique. Aussi, larchitecture générale de cet ouvrage serat
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elle axée autour de la distinction classique correspondant aux trois missions traditionnelles du droit de lurbanisme. La première partie de cet ouvrage étudie donc ce que lon appelle communément lurbanisme réglementaire. Lurbanisme individuel fait lobjet de la deuxième partie, lurbanisme opérationnel de la troisième. Cet « Essentiel » donnera une vue densemble du droit de lurbanisme et de ses récentes orienta tions, tout en faisant une étude aussi approfondie que possible des questions les plus importantes, celles que létudiant en droit doit maîtriser.
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