L'essentiel du droit de l'urbanisme - 6e édition

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Ce livre présente en 7 chapitres l’ensemble des connaissances nécessaires à la compréhension
des règles mises en oeuvre par des
personnes publiques pour encadrer les possibilités
d’utiliser le sol en autorisant ou en
interdisant telle ou telle activité en un lieu
donné.L’urbanisme est un espace où s’enchevêtrent
des intérêts publics et privés, de
nombreux acteurs souvent en situation
conflictuelle.

Au total, une présentation synthétique, rigoureuse
et pratique du Droit de l’urbanisme
et de ses évolutions les plus récentes.
Le public : Étudiants en licence et master Droit, Étudiants des Écoles et IUP notarial, Professionnels de l’immobilier, Élus locaux, tout administré qui souhaite solliciter un permis de construire ou comprendre
les enjeux de l’aménagement de l’espace.


Isabelle Savarit-Bourgeois estMaître de conférences à la Faculté de droit de Poitiers
où elle dispense, notamment, les cours de Droit de l’urbanisme enmaster de droit,
licence professionnelle des métiers du notariat et en master 2 professionnel Droit
de la construction et l’urbanisme.

Publié le : jeudi 1 janvier 2009
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EAN13 : 9782297011549
Nombre de pages : 160
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Caractéristiques du droit de l’urbanisme
INTRODUCTION
« L’urbanisme,écrit Jérôme CHAPUISAT, est issu de l’architecture. Mais entre l’art des grands bâtisseurs et l’urbanisme d’aujourd’hui, la matière s’est enrichie, transformée, compliquée à la mesure de la civilisation dont elle est une sorte de vitrine ».L’urbanisme contemporain concerne principalement la capacité des personnes publiques à encadrer les possibilités dutiliserlesolenautorisantoueninterdisanttelleoutelleactivitéenunlieudonné.
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La formation progressive du droit de l’urbanisme
Si l’aménagement des villes répond à une préoccupation ancienne, le droit de l’urbanisme est un droit récent, né après la Première Guerre mondiale. Le principe essentiel du zonage a été posé par la loi du 14 mars 1919, dite « loi Cornudet ». Ce texte imposait dans un délai de 3 ans l’élabora tion de plans d’agrandissement et d’embellissement dans les communes de plus de 10 000 habi tants, et dans celles sinistrées ou pittoresques. Ces plans, ancêtres des plans d’occupation des sols, devenus récemment des plans locaux d’urbanisme (PLU), reposaient sur le découpage du territoire communal en zones d’affectation spéciales, identifiables grâce à des documents graphiques et er régies par des prescriptions réglementaires. La loi du 1 juillet 1924 a complété ce texte en limitant la prolifération anarchique des lotissements à la périphérie des villes et en imposant, de fait, une autorisation préalable de lotir. La loi du 15 juin 1943 a, par la suite, constitué une étape essentielle posant les bases de notre urbanisme contemporain. Le texte renforce ainsi la réglementation de l’urbanisme. Le principe de nonindemnisation des servitudes d’urbanisme est posé. Le permis de construire est, quant à lui, généralisé et unifié pour être délivré par le préfet au nom de l’État. En
LESSENTIEL DU DROIT DE LURBANISME 1G4 1958, la nouveauté vient de la reconnaissance d’un « urbanisme opérationnel ». En effet, à la fin de la guerre, la reconstruction des villes sinistrées a obligé les collectivités à avoir une vision plus globale de l’aménagement. Dorénavant, l’administration devient garante des équipements collec tifs. On assiste alors à une mise au point des ZUP (zones à urbaniser en priorité), à la refonte du droit de l’expropriation, ainsi qu’à la mise en place des ZAD (zones d’aménagement différées). Le système mis sur pied par la loi d’orientation foncière de 1967 (LOF) prévoit que les prévisions et règles d’urbanisme s’expriment par des schémas directeurs et des plans d’occupation des sols. Ni la loi du 7 janvier 1983, ni la loi SRU ne viendront, par la suite, modifier ce dualisme fondamen tal des documents de planification urbaine tel qu’il existe depuis 1967. D’une part, le document d’échelle multicommunale présente un caractère prévisionnel et fixe les grandes orientations de l’aménagement des territoires intéressés sur une assez longue période : c’est le schéma directeur, rebaptisé schéma de cohérence territoriale avec la loi du 13 décembre 2000. D’autre part, le docu ment de planification communal ou intercommunal produit des effets de droit à l’égard de l’ad ministration et des administrés et distingue des zones urbaines, à urbaniser, agricoles et naturelles : c’est le plan d’occupation des sols, devenu aujourd‘hui PLU. La loi de 1967 crée, par ailleurs, la TLE (taxe locale d’équipement) payable par les constructeurs et institue les ZAC (zone d’aménagement concertée) en remplacement des ZUP. Les réformes de 19751976 vont instituer le PLD(plafond légal de densité), dispositif fiscal assez radical qui vise à supprimer l’intérêt financier qu’aurait un propriétaire à construire audelà d’une certaine densité parcellaire. Audelà du plafond (générale ment un COS, coefficient d’occupation des sols, de 1), le propriétaire devra acquitter une taxe « versement pour dépassement de PLD » (taxe égale à la valeur de la surface supplémentaire de terrain dont il aurait dû disposer pour ne pas dépasser le plafond). La loi du 31 décembre 1976 reconnaît la nécessité d’un urbanisme plus protecteur de l’environnement. Pour y parvenir, ce texte interdit les dérogations aux POS, renforce la protection des espaces naturels et lutte contre le mitage de l’espace rural. Sont aussi créées les ZEP : zones d’environnement protégées. Une autre étape marquante de l’histoire du droit de l’urbanisme correspond à l’ère de la décen tralisation, laquelle voit le jour en 1983. Cette réforme d’envergure va modifier fondamentale ment l’équilibre des rapports entre l’État et les collectivités locales. Le législateur transfère alors aux maires la compétence de délivrer les permis de construire dans toutes les communes dotées de plans d’occupation des sols. Ce transfert de compétences définitif interdit toute « marche en arrière ». De plus, la nature juridique des plans d’occupation des sols et schémas directeurs est totalement transformée par la décentralisation. Alors qu’ils constituaient jusqu’alors des normes étatiques d’application territorialement limitée, ils deviennent des normes locales, au sens plein du terme. La loi du 18 juillet 1985 complète la décentralisation de l’urbanisme en prévoyant que
INTRODUCTION G 15 les communes puissent désormais exercer le droit de préemption urbain. Elles ont également la res ponsabilité de mettre en œuvre les procédures d’aménagement urbain : lotissements, ZAC, res tauration immobilière (loi Malraux de 1962). Mais cette liberté est encadrée pour éviter des abus : la légalité des actes pris par les collectivités locales est contrôlée par le préfet. Plus récemment, la loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, dite « SRU »,a profondément renouvelé le Code de l’urbanisme pour promouvoir un aménagement plus cohérent, solidaire et soucieux du développement durable. Cette réforme de grande ampleur s’est appuyée sur deux réflexions idéologiques. D’une part,la théorie du déve loppement durable; en vertu de ce principe, les générations présentes sont responsables sur la gestion de l’espace visàvis des générations futures (en évitant, par exemple, la « consommation » excessive d’espaces naturels). D’autre part,la cohésion sociale et territoriale; la loi part du constat que l’ossature actuelle du Code de l’urbanisme, telle qu’elle résulte de la loi d’orientation foncière de 1967 a atteint le maximum de ses possibilités. Une rénovation des outils que constituent les documents d’urbanisme (schémas directeurs et plans d’occupation des sols) s’avère d’une impérieuse nécessité. Très rapidement, « une réforme de la réforme » a été lancée par la nouvelle majorité.La loi o o n 2003590 du 2 juillet 2003 « Urbanisme et habitat » (JO n 152 du 3 juillet 2003)qui s’est considérablement enrichie au cours des travaux parlementaires est venue modifier de façon signi ficative certains éléments essentiels de la loi «SRU».Les principales modifications apportées par la loi « Urbanisme et habitat » ont visé àassouplir la règle de la constructibilité limitée en l’absence de SCOT applicable afin de mettre un terme aux blocages apparus sur le terrain à réfor mer les procédures de modification et de révision des PLU et à modifier la gestion du droit des sols (gestion de la densité, restauration de bâtiments en ruine…). Ce texte a été complété, quelques mois plus tard, par laloi du 30 juillet 2003relative à la pré er vention des risques technologiques et naturels, ainsi que par laaoût 2003loi du 1 d’orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine. oo Ledécret n 2004531 du 9 juin 2004relatif aux documents d’urbanisme (JOn 136 du 13 juin o 2004, p. 10542), ainsi que l’ordonnance n 2004489 du 3 juin 2004relative à l’évaluation o des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement (JOdu 5 juin 2004,n 129 oo p. 9979), associé audécret n 2005613 du 29 mai 2005(JOdu 29 mai 2005, p. 9499n 124 et 9523) pris pour l’application de ladite ordonnance, apportent des éléments de nouveauté dans le volet « planification locale ». Au titre des aspects novateurs de ces textes, on peut citer l’obligation de réaliser une étude environnementale pour les SCOT et les PLU susceptibles d’avoir des effets notables sur l’environnement (circulaire « Écologie » du 12 avril 2006sur l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement).
LESSENTIEL DU DROIT DE LURBANISME G 16 Deux décrets d’application de la loi littoral (1986 !) quelque peu « retardataires » sont interve nus durant l’année 2004 : celui du29 mars 2004qui a fixé la liste des communes riveraines des estuaires et des deltas considérées comme littorales (en application de l’article L. 3212 du Code de l’environnement) et la liste des estuaires les plus importants au sens de l’article L. 1464 du Code de l’urbanisme ; en outre, est intervenu ledécret du 29 mars 2004relatif à la procédure de délimitation du rivage de la mer, des lais et relais de la mer et des limites transversales de la mer à l’embouchure des fleuves et rivières. o La loi n 2005157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux (LDTR)(JOdu 24 février 2005) a engagé une nouvelle dynamique au profit des espaces ruraux : ainsi, dans le cadre de la politique de mise en valeur des espaces agricoles et naturels périurbains, le département se voitil doter d’un deuxième droit de préemption, celui dévolu aux SAFER (article L. 1432 du Code rural), en plus de celui dont il dispose au titre des espaces naturels sensibles (art. L. 1431 à L. 1436, C. urb.) ; le dispositif « montagne » est modifié (implantation d’UTN, pro tection des terres agricoles en montagne, contenu des SCOT en zone de montagne ; enfin, le dis positif « littoral » est complété (création d’un Conseil national du littoral, contenu des SCOT en zone littorale avec chapitres individualisés valant SMVM). La sécurité juridique, sorte de « nirvana inaccessible » (C. Debouy) est à l’origine de textes récents, initiés par le rapport Pelletier, intitulé « Pour une meilleure sécurité des autorisations d’urbanisme » (2005). Il convient de citer aussi un rapport public du Conseil d’État en date de février 2006 rela tif à la sécurité juridique et la complexité du droit, ainsi qu’un arrêt du Conseil d’État réuni en assemblée plénière affirmant la nécessité de prévoir des dispositions transitoires quand des réformes sont mises en œuvre. Engagée par l’article 20 de laloi du 9 décembre 2004autorisant le gouvernement à procéder par ordonnance, la simplification du régime applicable aux constructions, aménagements et démoli o tions a fait l’objet, de la sorte, d’uneordonnance le 8 décembre 2005(JOn 286 du 9 décembre 2005, p. 18986), visant notamment à redéfinir le champ d’application et à simplifier les règles de délivrance des déclarations et autorisations d’utiliser le sol. Dans un souci de sécurisation, le texte de 2005 modifie aussi les possibilités de retrait du permis et écarte celui de la décision de non opposition à une déclaration. o Deux années plus tard, ledécret du 5 janvier 2007(JOdu 6 janvier 2007, p. 225), pris pourn 5 l’application de l’ordonnance est paru auJournal officieldu 6 janvier. Simplifier sans dénaturer était l’objectif que s’était fixé le gouvernement, qui semble globalement y parvenir. Le pouvoir régle mentaire a réalisé un travail colossal en réécrivant intégralement le titre IV du Code de l’urbanisme et en abrogeant de nombreux chapitres. Au total, pas moins de 400 articles ont été amendés… Le
INTRODUCTION 1G7 texte repose sur l’énoncé désormais exhaustif et non, comme auparavant, indicatif, de travaux ou d’opérations dont le texte déduit ensuite l’autorisation requise. Bon nombre de dispositions nou velles devraient offrir plus de garanties aux différents acteurs du droit de l’urbanisme quant au bon déroulement de la procédure de délivrance des autorisations d’urbanisme : sécurisation des délais d’instruction, procédures de délivrance simplifiées, clarification de la portée des certificats d’urba nisme, naissance des certificats tacites. Il convient de préciser que la date d’application de ce décret du 5 janvier 2007 a pu poser pro er blème, le texte prévoyant qu’il devait s’appliquer à compter du 1 juillet 2007, date d’entrée en o vigueur de l’ordonnance du 8 décembre (Circ. n 20071 relative à la réforme du permis de construire et des autorisations d’urbanisme). Toutefois, en raison des nombreuses difficultés ren contrées par les services instructeurs, laloi du 19 février 2007relative à la fonction publique ter er er ritoriale a modifié l’ordonnance et remplacé la date du 1 juillet 2007 par celle du 1 octobre 2007. Nombreux étaient ceux, en effet, qui réclamaient un report de la date d’entrée en vigueur de la réforme. Or, l’ordonnance avait prévu qu’elle entrerait en vigueur à une date fixée par undécret er (celui du 5 janvier 2007) et au plus tard le 1 juillet 2007. L’amendement ici ne servant à rien, la er date d’application de la réforme était donc toujours celle du 1 juillet 2007 fixée par le décret d’ap plication. Toutefois, afin d’intégrer ce décalage, le gouvernement vient de modifier ledécret du 5 janvier 2007par celui du11 mai 2007relatif à la restauration immobilière. Finalement, le texte er a reporté au 1 octobre 2007 l’entrée en vigueur de l’ordonnance. L’arrêté du 11 septembre 2007 relatif au certificat d’urbanisme, au permis de construire et aux autorisations d’urbanisme et modi fiant le Code de l’urbanisme fournit aux usagers du droit de l’urbanisme les nouveaux formulaires o indispensables (JOdu 13 septembre 2007, p. 15 169).n 212 Laloi du 13 juillet 2006portant engagement national pour le logement (ENL) publiée auJOdu 16 juillet 2006 emporte, elle aussi, des incidences importantes en droit de l’urbanisme en modi o fiant l’ordonnance n 20051527 du 8 décembre 2005. À titre d’exemple, toutes les décisions indi viduelles d’urbanisme, qu’elles soient expresses ou tacites, ne peuvent être retirées que dans un délai de 3 mois, à la condition qu’elles soient illégales. Rappelons que ce délai était de 4 mois pour les décisions expresses et de 2 mois pour les décisions tacites avant la réforme. De plus, la loi ENL revient sur l’imprescriptibilité des constructions édifiées illégalement, du moins dans une certaine mesure (art. L. 11112 nouveau). Enfin, en vertu de ce texte, le juge pourra désormais prononcer une annulation partielle d’un permis de construire (nouvel article L. 6005). Il sera donc aisé de régulariser le permis, sans avoir à arrêter le chantier, ni à tout reprendre depuis le début, au risque de susciter un nouveau recours portant sur un autre point...
o LESSENTIEL DU DROIT DE LURBANISME G 18 Ledécret du 31 juillet 2006(JOdu 2 août 2006) relatif aux règles de caducité du permisn 177 e de construire ne comporte, lui, qu’un seul article visant à modifier l’article R. 42132 (4 alinéa) afin que le délai de péremption des autorisations soit suspendu en cas de recours. Un autre décret pris o à la même date est relatif aux conditions de passation des concessions d’aménagement (JOn 177 du 2 août 2006). Le gouvernement, souhaitant compléter la loi Montagne, a pris un décret le22 décembre 2006 qui précise le contenu des documents d’urbanisme établis dans ces zones. À titre d’exemple, il pré voit que les SCOT et les règlements des PLU doivent désigner, le cas échéant, « les plans d’eau de e faible importance (moins de 1 000 hectares) auxquels il est décidé de faire application du 8 alinéa de l’article L. 1455 (constructions admises y compris dans un espace situé à moins de 300 mètres de la rive) ». Le même texte refond la réglementation applicable aux UTN (art. R. 1451 à 10 nou veaux, C. urb.), et ce en application de la loi DTR du 23 février 2005. Pour démêler les difficultés liées à l’application simultanée des lois Montagne et Littoral sur ero certaines rives des lacs de montagne, ledécret du 1 août 2006(JOdu 5 août 2006) prisn 177 en application de la loi du 23 février 2005 permet de sectoriser l’application respective des lois Littoral et Montagne sur les rives des lacs de montagne de plus de 1 000 ha. Le texte laissait le soin à des décrets en Conseil d’État d’effectuer cette délimitation pour chacun des treize grands lacs o concernés, mais depuis l’arrêt d’Assemblée du 3 octobre 2008 (297931Commune d’Annecy, n ), cete compétence incombe désormais au législateur en vertu de l’article 7 de la Charte de l’envi ronnement. En outre, la loi du 4 août 2008 de la modernisation de l’économie vient de procéder à une réforme substantielle de l’urbanisme commercial (JOdu 5 août 2008, p. 12471 et publication du décret du 24 novembre 2008,AJDAA 2008, p. 2202). Enfin, deux grands chantiers sont en cours actuellement : – l’un concerne la mobilisation de l’État pour le logement et le lutte contre l’exclusion, qui sou o haite mettre un terme à la crise du logement que connaît la France (projet de loi n 497 déposé au Sénat le 28 juillet 2008) ; – l’autre vise à réformer les droits de préemption et devrait s’inspirer du volumineux rapport du Conseil d’État présenté le 20 mai 2008 lors d’un colloque au CES. (R. NOGUELLOU, « Le droit de o préemption »,DA42).juillet 2008, Focus n
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