L'essentiel du Droit de l'urbanisme - 7e édition

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Ce livre présente en 7 chapitres l’ensemble des connaissances nécessaires à la compréhension des règles mises en oeuvre par des personnes publiques pour encadrer les possibilités d’utiliser le sol en autorisant ou en interdisant telle ou telle activité en un lieu donné. L’urbanisme est un espace où s’enchevêtrent des intérêts publics et privés, de nombreux acteurs souvent en situation conflictuelle.


  • Étudiants en licence et master Droit
  • Étudiants des écoles et étudiants en Licence Pro
  • Professionnels de l’immobilier
  • Élus locaux
  • Tout administré qui souhaite solliciter un permis de construire ou comprendre les enjeux de l’aménagement de l’espace

Isabelle Savarit-Bourgeois est Maître de conférences à la Faculté de droit de Poitiers où elle dispense, notamment, les cours de Droit de l’urbanisme en master de droit, licence professionnelle des métiers du notariat et en master 2 professionnel Droit de la construction et l’urbanisme.

Publié le : vendredi 1 janvier 2010
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EAN13 : 9782297015196
Nombre de pages : 152
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Caractéristiques du droit de lurbanisme
INTRODUCTION
« Lurbanisme,écrit Jérôme Chapuisat, est issu de larchitecture. Mais entre lart des grands bâtis seurs et lurbanisme daujourdhui, la matière sest enrichie, transformée, compliquée à la mesure de la civilisation dont elle est une sorte de vitrine ». Devenue science de laménagement, cette branche du droit publicpoursuit lobjectif dune bonne utilisation du sol, permettant aux personnes publiques dencadrer les possibilités dutiliser le sol en autorisant ou en interdisant une construction ou une activité en un lieu donné.Lurbanisme nest donc pas seulement une science, cest aussi une activité dintérêt général qui constitue une politique publique, laquelle a nécessité la mise enœuvre dune vraie politique spéciale de lurbanisme.
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La formation progressive du droit de lurbanisme
Ce nest quà compter de la Première Guerre mondiale que lon a pris conscience en France de e limportance de la croissance urbaine et de linadaptation des principes libéraux duXIXsiècle à régler harmonieusement cette croissance. Le principe essentiel du zonage posé par la loi Cornudet du 14 mars 1919, a imposé lélaboration de plans dagrandissement et dembellissement dans les communes de plus de 10 000 habitants, et dans celles sinistrées ou pittoresques. Ces plans, ancêtres des plans doccupation des sols, et des actuels plans locaux durbanisme (PLU), reposaient sur le découpage du territoire communal
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en zones daffectation spéciales, identifiables grâce à des documents graphiques et régies par des prescriptions réglementaires. er La loi du 1 juillet 1924 a complété ce texte en limitant la prolifération anarchique des lotisse ments à la périphérie des villes et en imposant, de fait, une autorisation préalable de lotir. La loi du 15 juin 1943 a, par la suite, constitué une étape essentielle posant les bases de notre urbanisme contemporain. Le texte a renforcé ainsi la réglementation de lurbanisme posant le principe de nonindemnisation des servitudes durbanisme. Le permis de construire fut généralisé et unifié pour être délivré par le préfet au nom de lÉtat. En 1958, la nouveauté est venue de la reconnaissance dun « urbanisme opérationnel ». La fin de la guerre, et la reconstruction des villes sinistrées a obligé les collectivités à avoir une vision globale de laménagement, ladministra tion devenant garante des équipements collectifs, ce qui se matérialisa par la mise en place des ZUP (zones à urbaniser en priorité), des ZAD (zones daménagement différées) et la refonte du droit de lexpropriation. La loi dorientation foncière de 1967 (LOF) a marqué, pour sa part, une profonde réforme de lurbanisme prospectif. Le système mis sur pied par la LOF prévoit que les prévisions et règles durbanisme sexpriment par des schémas directeurs et des plans doccupation des sols. Ni la loi du 7 janvier 1983, ni la loi SRU ne viendront, par la suite, modifier ce dualisme fonda mental des documents de planification urbaine tel quil existe depuis 1967 même si lesprit de la LOF fut, par la suite, assez différent de la pratique qui a suivi, laquelle peut être décrite comme étant « à visage inversé ». Le véritable plan durbanisme fixant les objectifs daménagement aurait dû être le schéma directeur alors que le POS ne devait servir quà fixer le droit des sols. Lusage en fut tout autre en raison d» qui fut fatal aux schémas alors que les POSun « échange des rôles connurent le succès. La loi de 1967 a créé, par ailleurs, la TLE (taxe locale déquipement) payable par les constructeurs et a institué les ZAC (zone daménagement concertée) en remplacement des ZUP. Avec la loi du 31 décembre 1976, le droit de lurbanisme se fait plus protecteur de lenvironne ment en interdisant les dérogations aux POS, et en renforçant la protection des espaces. Le nouveau partage des compétences durbanisme, étape marquante de lévolution du droit de lurbanisme voit le jour à travers la loi de décentralisation du 7 janvier 1983. Modifiant fondamen talement léquilibre des rapports entre lÉtat et les collectivités locales, cette réforme denvergure transfère aux maires la compétence de délivrer les permis de construire dans toutes les communes dotées de plans doccupation des sols, reconnaissant à lurbanisme le caractère dune compétence de « proximité ». La nature juridique des outils de planification est totalement transformée par la décentralisation. Ces derniers deviennent des normes locales, au sens plein du terme alors quils ne constituaient jusqualors que des normes étatiques dapplication territorialement limitée. Le
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principe de constructibilité limitée, appelé aussi dispositif « antimitage », véritable sanction de labsence de planification, fait son entrée dans le droit de lurbanisme, encourageant les communes à organiser leur territoire à laide dun POS. La décentralisation de lurbanisme ira plus loin par le truchement de la loi du 18 juillet 1985 qui a confié aux communes lusage de nouvelles procédures de maîtrise foncière, le droit de préemption urbain ainsi que de nouvelles responsabilités afin de mettre enœuvre les procédures daménage ment urbain : lotissements, ZAC, restauration immobilière (loi Malraux de 1962). Ces compétences transférées sont, bien entendu, encadrées et contrôlées par le préfet dans le cadre du contrôle de la légalité des actes pris par les collectivités locales. Lélan réformateur des années 2000 est notable. Au premier chef, la loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU), a provoqué une rupture conceptuelle de la discipline. Le texte est parti notamment du constat que lossature du Code de lurbanisme, telle quelle résultait de la LOF de 1967 avait atteint le maximum de ses possibilités, et quune rénovation de la « boîte à outils », cestàdire des schémas directeurs et plans doccupation des sols rebaptisés respectivement schémas de cohérence territoriale (SCOT) et plans locaux durba nisme (PLU) savérait nécessaire. Lphare » de ce texte a posé le principe de laun des dispositifs « règle durbanisation limitée du territoire communal en labsence de schéma de cohérence territo riale (SCOT). Ce cousin germain de la RCL posé en 1983, sanctionne, cette foisci, la nonappartenance au périmètre de SCOT et incite, de ce fait, les communes à intégrer linter communalité porteuse du SCOT. Derrière cette incitation à penser lurbanisme à léchelle inter communale, cest tout lexercice des compétences durbanisme qui apparaît transformé : perte de compétence dans le cas où la commune ne sinscrit pas dans cette logique, ou simple aménage ment des compétences lorsquelle aura accepté de penser le développement de son territoire dans un contexte plus large. o Trois ans plus tard « une réforme de la réforme » a été portée par la loi n 2003590 du 2 juillet 2003 « Urbanisme et habitat ».Ce texte, très enrichi au cours des travaux parlementaires, est venu modifier de façon significative certains éléments essentiels de la loi «SRU», notamment dans le sens de lassouplissement de la règle de lurbanisation limitée en labsence de SCOT. Salutaire, ce texte plus pragmatique est venu mettre un terme aux blocages apparus sur le terrain. Ne pouvant prétendre à lexhaustivité, seuls quelques autres textes marquants peuvent être o mentionnés. Il en va ainsi du décret n 2004531 du 9 juin 2004 relatif aux documents durba o nisme, ainsi que de lordonnance n 2004489 du 3 juin 2004 relative à lévaluation des inci dences de certains plans et programmes sur lenvironnement. Au titre des aspects novateurs de ces textes, on peut citer lobligation de réaliser une étude environnementale pour les SCOT et les PLU susceptibles davoir des effets notables sur lenvironnement.
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Au titre des espaces particuliers, le dispositif « littoral » a été complété par la loi DTR du 23 février 2005 (SCOT en zone littorale avec chapitres individualisés valant SMVM). Pour démêler les diffi cultés liées à lapplication simultanée des lois Montagne et Littoral sur certaines rives des lacs de er montagne, le décret du 1 août 2006 permet de sectoriser lapplication respective des lois Littoral et Montagne sur les rives des lacs de montagne de plus de 1 000 ha. Le texte laissait le soin à des décrets en Conseil dÉtat deffectuer cette délimitation pour chacun des treize grands lacs concernés, mais depuis larrêt dAssemblée du 3 octobre 2008 (Commune dAnnecy, o n 297931), cette compétence incombe désormais au législateur en vertu de larticle 7 de la Charte de lenvironnement. Au titre des espaces fragiles, lespace rural nest pas oublié par le législateur de 2005. Dans le cadre de la politique de mise en valeur des espaces agricoles et naturels périurbains, le départe ment se voit doter dun nouveau droit de préemption. Engagée par larticle 20 de la loi du 9 décembre 2004 autorisant le gouvernement à procéder par ordonnance, la simplification du régime applicable aux constructions, aménagements et démoli tions a fait lobjet dune ordonnance le 8 décembre 2005 redéfinissant le champ dapplication et simplifiant les règles de délivrance des autorisations. Deux ans plus tard, le décret du 5 janvier 2007 pris pour lapplication de lordonnance est venu, conformément au souhait du gouverne ment, simplifier sans dénaturer le régime des AOS. Le pouvoir réglementaire a réalisé ici un travail colossal en réécrivant intégralement le titre IV du Code de lurbanisme. Au total, pas moins de 400 articles ont été amendés. Le texte repose sur lénoncé désormais exhaustif de travaux ou dopérations dont le texte déduit ensuite lautorisation requise. Bon nombre de dispo sitions nouvelles offrent plus de garanties aux acteurs du droit de lurbanisme quant au bon déroulement de la procédure de délivrance des autorisations dsécurisation des délaisurbanisme : dinstruction, procédures de délivrance simplifiées, clarification de la portée des certificats durba nisme, naissance des certificats tacites. Pourtant, la réforme est toujours au milieu du gué à en croire les propos du secrétaire dÉtat au logement Benoist Apparu lequel a déclaré courant 2009 quil y avait aujourdhui « un vrai frein à la construction » en raison de permis de construire « telle ment compliqué à obtenir ». Et dajouter que le gouvernement « allait sorganiser dans les six prochains mois pour assouplir lurbanisme »... La mobilisation pour le logement, autre cheval de bataille du législateur, a fixé à travers la loi du 13 juillet 2006 des objectifs en matière de réalisation de logements et sattache à lever nombre dobstacles permettant de dégager du foncier disponible. Le texte emporte, également des inci dences importantes en droit de lurbanisme. À titre dexemple, toutes les décisions individuelles durbanisme, quelles soient expresses ou tacites, ne peuvent désormais être retirées que dans un délai de 3 mois, à la condition quelles soient illégales. La loi ENL revient aussi sur limprescriptibi lité des constructions édifiées illégalement, du moins dans une certaine mesure (art. L. 11112).
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Enfin, le juge peut à présent prononcer une annulation partielle dun permis de construire (art. L. 6005). Enfin, le décret du 31 juillet 2006 relatif aux règles de caducité du permis de cons truire permet que le délai de péremption des autorisations soit suspendu en cas de recours (art. R. 42132). Autre thématique, celle de laménagement, notamment la réalisation de la ZAC. La loi du 20 juillet 2005 sur les concessions daménagement et le décret dapplication du 22 juillet 2009 répondent enfin aux exigences européennes de transparence par des procédures de mise en concurrence préalable des opérateurs (art. R. 3004 à R. 300117). Lurbanisme commercial, est un chantier toujours en cours de réforme. On se souvient que la loi 2 LME relevait entre autres mesures de 300 à 1 000 m le seuil de demande dautorisation dexten sion des grandes surfaces. Un premier bilan de cette mesure « phare » du dispositif, présenté le 10 février 2010 à lAssemblée a révélé linadaptation de ce dispositif, les députés estimant quil faut une nouvelle proposition de loi pour intégrer lurbanisme commercial au Code général de lurbanisme, ce qui aurait déjà dû être fait dans le cadre de la LME. De son côté, le rapport Charié (rapport du 20 mars 2009) préconise lintégration plus en amont des dossiers daménage ment commercial dans les plans locaux durbanisme (PLU) et schémas de cohérence territoriale (SCOT), cestàdire de gérer laménagement commercial via les documents durbanisme de droit commun. Il ne resterait quune seule autorisation à obtenir auprès du maire : le permis de cons truire. Le maire serait, dès lors, investi du pouvoir dautoriser à la fois la construction et lexploitation. De façon générale, les textes les plus récents (loi du 17 février 2009 pour laccélération des programmes de construction qui favorise les constructions en mitoyenneté, loi MOLLE du 25 mars 2009 et bientôt le Grenelle 2) entendent tous favoriser la densification et sinscrivent en sens inverse du « cours normal » de la police administrative qui semployait jusquelà à limiter les possibilités durbanisation. Il est vrai que les derniers chiffres révèlent que les mises en chantier de logements en France ont reculé de 16 % entre septembre et novembre 2009, comparé à la même période un an plus tôt, et le nombre de permis de construire a baissé de 13,9 % (source ministère de l2009Écologie, décembre ) En outre, le législateur devrait semparer de la réforme des droits de préemption et devrait sins pirer du volumineux rapport du Conseil dÉtat présenté le 20 mai 2008 lors dun colloque au CES (R. Noguellou). Enfin, à la suite dune large réflexion menée au cours de lété 2007 sur les défis écologiques du e XIXsiècle, lurbanisme est actuellement en voie de « transition environnementale ». La « boîte à outils juridique du « Grenelle 1 » de lprend chair aujourdenvironnement » hui avec le projet de loi portant engagement national pour lenvironnement (« Grenelle 2 »), adopté en première
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lecture par le Sénat le 8 octobre 2009, après déclaration durgence et actuellement discuté à lAssemblée nationale. Ce texte ambitieux énumère des dispositions pratiques modificatrices du droit de lurbanisme, venant notamment repenser totalement la planification territoriale, en le verdissant. Lampleur des changements est telle que lon peut parler dinfléchissement duun « système de planification » (J.P. Lebreton).
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Lurbanisme constitue ainsi le lieu de rencontre privilégié de nombreux acteurs, souvent en situa tion conflictuelle : lÉtat, à travers le préfet qui veille au respect des intérêts supérieurs de lÉtat ; les collectivités locales, dont lacteur principal reste, dans une logique de décentralisation, la communeet si possible, cest le vœu du législateur, les communes regroupées dans le cadre de lintercommunalité ; ; les aménales propriétaires et les associations foncières urbaines (AFU) geurs et constructeurs publics ; les établissements publics ; les sociétés déconomie mixte ; les asso ciations de défense ; les professionnels (promoteurs, géomètres, architectes, notaires), ou encore les établissements de crédit. Discipline « sensible », elle est souvent médiatisée tant elle affecte la propriété foncière. Deux conceptions du droit de propriété s: ly opposent usage dans lintérêt général et lusage dans lintérêt particulier. Si, idéalement, le droit de lurbanisme réalise la conci liation entre les deux droits de propriété et appelle, de la part du juge, à des arbitrages nuancés, il reste en fait un droit largement discriminatoire. Ainsi en témoigne le principe de la nonindemnisation des servitudes durbanisme, posé à l1605 du Code de larticle L. urbanisme qui assujettit les propriétaires à des charges nouvelles sans compensation, même en cas de perte du droit de construire. Précisons qu: lune seule exception est reconnue atteinte à létat antérieur des lieux, mais cette possibilité est toujours restée lettre morte. Ce principe de nonindemnisation fait toutefois lobjet de contestation par application de la Convention européenne des DDH en se o fondant sur l1 (article 1 du Protocole n concl. sous CE, Section, 3 juillet 1998, M. Bitouzet, RFDA o 99, n 6, p. 1243). Cette solution a été étendue aux servitudes applicables aux terrains situés dans o les bandes des 10 mètres du rivage (CE, 27 juin 2007, Mielle, n 280693). Si lUnion européenne na pas développé de politique durbanisme en application du principe de subsidiarité, la Communauté nest toutefois pas totalement étrangère à lévolution de lurbanisa tion (politiques des transports, environnement, agriculture, etc.). Cest souvent par le biais du droit de lenvironnement que le droit de lurbanisme est touché par le droit communautaire (direc o tive n 2001/42/CE du Parlement européen relative à lévaluation des incidences de certains plans et programmes sur lenvironnement) ou encore par celui du droit communautaire de la concur rence. La Commission européenne a contraint la France à modifier le droit de certains contrats
INTRODUCTIONCaractéristiques du droit de lurbanisme
daménagement (convention en ZAC) afin de les soumettre aux règles de mise en concurrence (décret du 22 juillet 2009, décret 30 décembre 2009). Aller à lessentiel sur une matière aux contours aussi flous nécessite donc de faire des choix, ceux de la simplicité, dans un souci pédagogique. Aussi, larchitecture générale de cet ouvrage seratelle axée autour de la distinction classique correspondant aux trois missions traditionnelles du droit de lurbanisme : la personne qui souhaite construire sur un terrain doit, dabord, connaître les règles durbanisme applicables à ce terrain (urbanisme réglementaire) ; ensuite, le respect de ces règles fait lobjet dautorisations administratives individuelles (urba nisme individuel ou dapplication) ; enfin, de leur côté, les collectivités locales entreprennent des actions densemble pour prendre en charge lextension des villes ou la transformation de quartiers existants (urbanisme opérationnel). La première partie de cet ouvrage étudie donc ce que lon appelle communément lurbanisme réglementaire. Lurbanisme individuel fait lobjet de la deuxième partie, lurbanisme opérationnel de la troisième. Cet « Essentiel » donnera une vue densemble du droit de lurbanisme et de ses récentes orienta tions, tout en faisant une étude aussi approfondie que possible des questions les plus importantes, celles que létudiant en droit doit maîtriser.
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