L'essentiel du droit de la fonction publique - 6e édition

De
Publié par

Ce livre présente en 14 chapitres l’ensemble des connaissances nécessaires à la compréhension des règles qui régissent la fonction publique française, vaste ensemble constitué de plus de 5 millions de fonctionnaires de l’État, des collectivités territoriales et des hôpitaux publics. Cette 6e édition intègre la loi du 12 mars 2012.
Au total, une présentation synthétique, rigoureuse et pratique du droit de la fonction publique.


- Étudiants en licence et master droit

- Étudiants en licence et master AES

- Étudiants des instituts d’études politiques

- Candidats aux concours de la fonction publique

- Fonctionnaires stagiaires et titulaires


Emmanuel Aubin est maître de conférences (HDR) de droit public à la faculté de droit de l’université de Poitiers. Il assure également la formation des cadres des collectivités territoriales (CNFPT de Poitiers, INSET d’Angers) et de l’État (ESEN).

Publié le : mardi 1 mai 2012
Lecture(s) : 50
Licence : Tous droits réservés
EAN13 : 9782297026963
Nombre de pages : 152
Voir plus Voir moins
Cette publication est uniquement disponible à l'achat
Les tendances récentes du droit de la fonction publique « Le dur réveil des fonctionnaires » pour Marcel Pochard, lancien directeur de la DGAFP, auteur des perspectives pour la fonction publique publiées dans le rapport 2003 du Conseil dÉtat, les fonctionnaires devaient se préparer à une (r)évolution. Nécessité faisant loi, les très nombreux départs à la retraite offraient une occasion unique de repenser le format de la fonction publique et de redéfinir les emplois et les fonctions du secteur public dans un contexte de déficit budgé taire sans précédent.
INTRODUCTION
Si lidée dun alignement de la structure de la FPE sur celle de la FPT na finalement pas été consa crée par le législateur, lévolution législative des cinq dernières années tend néanmoins à revenir sur le compromis de 1946. Audelà des trois premières tendances qui caractérisent le droit de la fonction publique, on constate une volonté récurrente de moderniser lemploi public en assouplis sant le carcan statutaire au risque, parfois, de désorienter professionnellement les agents.
1
La « travaillisation » du droit de la fonction publique
Logiquement inapplicable dans la fonction publique, le droit du travail imprègne pourtant celle ci par lintermédiaire des principes généraux du droit et du législateur. Le juge administratif a, en effet, rapproché le droit de la fonction publique du droit commun en dégageant, à partir du Code du travail, des principes généraux du droit (PGD) applicables aux agents publics. On peut citer le s exemples des PGD interdisant le licenciement dun agent public en état de grossesse (CE, ass., 8 juin 1973, Dame Peynet), obligeant les employeurs publics à accorder une rémunération au moins égale au SMIC à un agent public non titulaire (CE, sect., 23 avr. 1982, Ville de Toulouse c/ Mme Aragnou) ou interdisant des discriminations en matière de rémunération et avantages sociaux à lendroit des grévistes (CE, 12 nov. 1990, Malher) ou impliquant que toute modification dun contrat de travail recueille laccord préalable à la fois de lemployeur et de lagent (CE, sect., 15 juin 2001, Berton). Dautre part, il a jugé que larticle L. 122244 du Code du travail (nouveaux art. L. 12262, L. 12263 et L. 12264) sinspirait dun PGD obligeant un employeur à reclasser ou
16
LESSENTIEL DUDROIT DE LA FONCTION PUBLIQUE
licencier un agent atteint dune inaptitude physique définitive à occuper sur emploi (CE, 2 oct. 2002, CCI de MeurtheetMoselle). Ce nouveau PGD a été appliqué à la situation des agents publics contractuels (CAA Paris, 5 oct. 2004, Makiadi Manza) puis, pour contrer les agissements dune commune qui avait évincé un agent rencontrant des problèmes de santé sans chercher à le rec lasser o (CAA Marseille,22 févr. 2005, JeanLuc X c/ Cne d1196).ArgelèssurMer, JCP A 2005, n Ce PGD a été appliqué à un conseiller à lemploi de lANPE licencié à lissue dun congé de longue maladie o de trois ans (276 863CE, 26 févr. 2007, ANPE, n ), un contractuel de droit public sous CDI dont me lemploi a été supprimé (LuzyCAA Marseille, 30 mars 2010, M ). En dehors de lhypothèse dun PGD, le Conseil dÉtat a jugé que si la Banque de France est bien une personne publique, elle ne revêt pas les apparences dun établissement public et présente des caractéristiques propres comme, par exemple, lapplication à son personnel des dispositions du Code du travail (CE, 22 mars 2000, Synd. nat. autonome personnel de la Banque de France) ; une solution identique ayant été appli quée pour les fonctionnaires de la Poste concernant les dispositions du Code du travail en matière o dhygiène et de sécurité (CE, 13 févr. 2008, Partouche,662n 297 ). Au total, si les agents publics et les salariés sont loin dêtre placés dans une situation juridique similaire (CE, 6 juill. 2011, nº 348 209 ; Cons. const, déc. QPC nº 201091 du 28 janv. 2011, déc. QPC nº 2011134 du 17 juin 2011 et déc. QPC nº 2011205 du 9 déc. 2011 ; CE, 13 févr. 2012, Mutuelle du personnel des hospices de Lyon, nº 354 078), lécart sestompe entre le droit du travail et celui qui régit les fonc tionnaires des trois fonctions publiques ainsi que latteste, par exemple, la loi sur lARTT, la réforme des retraites de 2003 et 2010 qui accentue la convergence des régimes ou encore la création en février 2007 dun DIF tout au long de la vie professionnelle qui transpose au secteur public la loi de mai 2004 applicable aux salariés. La loi du 12 mars 2012 donne un cadre juridique au télétravail dans la fonction publique en retenant la définition du télétravail figurant à l12229 duarticle L. Code du travail. La contractualisation est une illustration supplémentaire de la «travaillisation »de la fonction publique ; le dialogue social et la négociation ont été renforcés par la loi du 5 juillet 2010 (rénov a tion du dialogue social) grâce aux conventions collectives dont le rôle, dans la fonction publique, est er amené à évoluer (art. 8bis, titre 1 qui étend le champ de la négociation dans la fonction publique), cette loi étant interprétée comme le premier pas vers la reconnaissance dune valeur juridique aux accords conclus avec les syndicats.
2
La constitutionnalisation du droit de la fonction publique
Le droit de la fonction publique na pas échappé au mouvement de constitutionnalisation qui a pour effet denrichir et de renforcer les bases constitutionne lles tout en obligeant le législateur à « calibrer » ses réformes afin déviter une censure de la part du Conseil constitutionnel. La constitutionnalisation du
INTRODUCTIONLes tendances récentes du droit de la fonction publique
droit de la fonction publique est surtout notable sur l e plan des droits et garanties des fonctionnaires. Le principe dégale admissibilité aux emplois public s (Déc. du 14 janvier 1983), celui de légalité de trai tement des fonctionnaires (Déc. du 15 juillet 1976) ai nsi que le droit de grève qui doit être concilié avec le principe de continuité des services publics (Déc. du 25 juillet 1979) ont ainsi reçu une valeur constitu tionnelle avec laquelle le législateur doit composer. Lapplication depuis mars 2010 de la procédure de question prioritaire de constitutionnalité (QPC) renforce les bases constitutionnelles du droit de la fonction publique. Ont, ainsi, été abrogées les dispositions législatives relatives à la cristallisation des pensions des agents des anciennes colonies (QPC nº 2010/1, 28 mai 2010), à la non prise en compte de la qualité dobjecteur de conscience pour les services effectifs permettant de calculer une pension de retraite (QPC nº 2011/181, 13 oct. 2011), aux conditions de perception dune rente viagère dinvalidité (QPC nº 201083 du 13 janv. 2011) ou les dispositions prévoyant la cessation de létat militaire dès la perte du grade consécutive à une condamnation, sans prendre en compte la personnalité du militaire ni la gravité de son comportement (QPC nº 2011218 du 3 févr. 2012). Saisi par le Conseil dÉtat, le Conseil constitutionnel a validé la suspension (QPC nº 20104 et 17, 22 juill. 2010 nº 2011/155 du 29 juill. 2011), la loi relative à lautonomie des universités (QPC nº 201020 et 21 du 6 août 2010)qui ne crée pas de différences de traitement contraires au principe dégalité entre les universitaires, la situation de réorientation professionnelle (2011134, 17 juin 2011QPC nº ) ou er encore lrelatif à la nomination aux emplois supérieurs à la discrétion duarticle 25 du titre 1 gouvernement (QPC nº 201094 du 28 janv. 2011) ou encore larticle rendant possible la consulta tion dun seul et même comité dagence pour les personnels de droit public et de droit privé dune agence régionale de santé (201091, 28 janv. 2011QPC nº ). Le refus de poser une QPC emporte également, dans une certaine mesure, validation, par le juge administratif, de la constitutionnalité des dispositions législatives contestées (335 853; nº CE, 23 déc. 2011 ). Tel est également le cas des modalités délection des comités techniques des hôpitaux (CE, 18 janv. 2012, Synd. féd. Sud santé sociaux, nº 351 266).
3
Leuropéanisation du droit de la fonction publique
La mutation des sources du droit administratif, surtout provoquée par laffirmation des normes européennes, n:a pas épargné le droit de la fonction publique en premier lieu, le modèle français de la fonction publique reposant sur une conception institu tionnelle et nationale a dû sadapter à lair du temps communautaire. En effet, la CJCE a déve loppé une jurisprudence créatrice (CJCE, 17 déc. 1980, Commission c/ Belgique ; CJCE, 3 juin 1986, Commission c/ France) qui a contraint les autorités de la République à ouvrir les corps et cadres demplois aux ressortissants des États membres de lUnion européenne puis de lEspace
17
18
LESSENTIEL DUDROIT DE LA FONCTION PUBLIQUE
économique européen. Cette lente ouverture de la fonction publique française nest vraiment devenue effective que depuis les lois de juillet 2005 et août 2009. Elle provoque un dédouble ment de la fonction publique et consacre, peu à peu, une conception communautaire des emplois publics que Jacques Arrighi de Casanova a pu qualifier de réductrice et « rétrograde » en ce qu;elle repose, essentiellement, sur la notion de puissance publique en deuxième lieu, le droit européen issu de la Convention européenne des droits de lhomme provoque également une évolution du droit de la fonction publique en garantissant à certains fonctionnaires et agents publics non titulaires lapplication du droit conventionnel à un procès équitable garantie par larticle 6, § 1 (CEDH, 8 déc. 1999, Pellegrin). Le Conseil dÉtat a dû sadapter à cette nouvelle jurisprudence qui contribue à ancrer la conception européenne des emplois publics dans le droit de la fonction publique française (CE, 23 févr. 2000, LHermitte). La CEDH a toutefois abandonné le critère de la conception fonctionnelle qui était trop réducteur pour juger que linapplication de larticle 6 § 1 dépend, dune part, de lobjet du litige qui doit être lié à lexercice de lautorité étatique et dautre part, de lexistence dune norme de droit interne excluant expressément laccès du fonctionnaire à un tribunal (CEDH, 19 avr. 2007, Vilho Eskelinen et a c/ Finlande). La CEDH a condamné, sur la base de larticle 10 de la Conv. EDH, la France en raison de la condamnation au civil dun élu local pour injures publiques envers un fonctionnaire sur la base de la loi du 29 juillet 1881 (CEDH, 22 avr. 2010, Hagenauer c/ France) ; en troisième lieu, le droit européen a joué un rôle décisif dans lélimination, depuis 2001, des discriminations fondées sur le sexe (CJCE, 29 nov. 2001, Griesmar ; 13 déc. 2001, Mouflin contra CEDH, 17 févr. 2012, Andrle c/ Rép. tchèque) et la nationalité (CE, as., 30 nov. 2001, Diop ; 6 févr. 2002, Min. de lÉco. et Fin. c/ Bab Hamed) qui figuraient dans le CPCM. La CJCE a également rendu un arrêt obligeant la France à dispenser les ressortissants communautaires, titulaires dun diplôme équivalent à la réussite à lexamen de fin de formation de lÉcole natio nale de la santé publique, de la formation dispensée à cette École en vue daccéder à lemploi de directeur hospitalier (CJCE, 9 sept. 2003, Burbaud). Par ailleurs, la CJCE aurait pu condamner, pour la première fois, un État à réparer le préjudice causé à un fonctionnaire (professeur dUni versité) par une décision rendue par une juridiction suprême lui refusant le versement dune prime en méconnaissance du principe de libre circulation des travailleurs (CJCE, 30 sept. 2003, Köbler c/ Rép. dAutriche, aff. C224/01). Elle a toutefois jugé que si la législation constituait une entrave à la libre circulation des travailleurs, la faute commise par la juridiction nétait pas suffisamment caractérisée pour engager la responsabilité de lÉtat autrichien. Lavertissement est toutefois lancé et les juridictions suprêmes devront veiller à interpréter convenablement le droit européen dautant plus que larrêtGestasrendu par le Conseil dÉtat le 18 juin 2008 (nº 295381), dans une affaire relative à un contractuel en attente depuis 16 ans dune solution
INTRODUCTIONLes tendances récentes du droit de la fonction publique
à son litige, reconnaît la possibilité dengager la responsabilité de lÉtat pour faute en cas de violation manifeste, par une décision juridictionnelle, dune norme communautaire ayant pour objet de conférer des droits à des particuliers.
4La modernisation de la fonction publique, une réalité ou un trompe lœil ? Les avancées de la modernisation depuis 2001 Le processus de modernisation de la fonction publique a été amorcé en 2001 avec la loi Sapin qui a innové dans le processus de recrutement. Puis, la loi nº 2004811 du 13 août 2004 relative à la modernisation de la sécurité civile a modifié le statut des 30 000 sapeurspompiers professionnels qui sont des fonctionnaires territoriauxen reconnaissant le caractère dangereux de leur métier et de leurs missions (art. 67). De même, le statut des militaires a été modernisé par la loi o n 2005270 du 24 mars 2005 dont les dispositions ont enfin adapté la loi de juillet 1972 à l« air du temps » en rapprochant davantage la situation juridique des militaires de celle des fonction naires civils sans consacrer toutefois, de façon logique, un mimétisme statutaire, la procédure QPC permettant cependant dabroger des dispositions peu acceptables (QPC nº 2011218 du 3 févr. 2012). Après avoir modernisé les règles de recrutement en janvier 2001, le législateur a adapté la fonction publique au droit communautaire en juillet 2005 avant de modifier, de façon ambiguë, les règles relatives à la mobilité. La loi de modernisation de la fonction publique du 2 février 2007 et celle du 19 février 2007 rela tive à la fonction publique territoriale, ont été préparées par de nombreux rapports qui prônaient une modernisation des règles statutaires ainsi quune meilleure mobilité interfonctions publiques et un passage facilité du secteur public au secteur privé. La modernisation implique également un recalibrage des effectifs rendu possible par le départ à la retraite dici 2015 de 40 % des agents. En 2009, pour la première fois, il y a eu plus de 30 000 postes supprimés, soit un remplacement dun peu moins dun départ sur deux (45 %). En 2010, pour la première fois, la règle du nonremplacement d749 postes), lun départ sur deux a été appliquée ( 33 État ayant supprimé 31 638 postes en 2011 puis 30 401 en 2012. Dans la FPT, les rapports Courtial (Les institutions de la fonction publique territoriale, La Documentation française, 2003) et Dreyfus (La mise en œuvre du dispositif législatif sur la fonction publique territoriale, La Documentation française, 2003) ont servi de base à limportante loi du 19 février 2007 qui a modernisé les institutions gestionnaires et totalement refondu le dispositif de formation des agents.
19
20
LESSENTIEL DUDROIT DE LA FONCTION PUBLIQUE
Les ambiguïtés de la modernisation depuis 2007 Dans le discours de Nantes du 19 septembre 2007, le chef de lÉtat avait plaidé en faveur dune «révolution culturelle dans la fonction publique» et résumé la nouvelle ambition dans ce domaine en affirmant quil fallait «sortir dune approche purement mécanique, juridique, égalita riste, anonyme et remettre de lhumain, de lindividualité, de la différenciation dans la gestion de la fonction publique», puis modernisé les règles statutaires (lois des 2 et 19 février 2007) ainsi que la mobilité (loi du 3 août 2009) puis le dialogue social (loi du 5 juillet 2010). La logique de moder nisation des règles statutaires en février 2007 et août 2009 reflète la volonté dindividualiser davantage la relation de travail, la loi du 5 juillet 2010 voulant, quant à elle, rénover le dialogue social au sein de celleci sans pousser toutefois jusquau bout la logique contractuelle. De son côté, la loi du 12 mars 2012 entend remédier de façon assez inédite à la précarité des contrats demploi de droit public. La logique de la GRH et du management a été présentée dans les lois de février 2007 et août 2009 comme une voie rendant possible une meilleure fluidification des carrières. Le dernier rapport sur létat de la fonction publique (janvier 2012) souvre, de façon significative, par des développements sur les politiques et les pratiques de la GRH avant danalyser les faits et les chiffres au titre des années 20102011. La loi du 3 août 2009 relative à la mobilité et aux parcours professionnels, celle du 5 juillet 2010 sur la rénovation du dialogue social et la récente réforme de mars 2012 sur les conditions demploi des contractuels dans la fonction publique ont clairement placé la GRH au cœur de la fonction publique. Les fusions imposées de nombreux services dans la FPE ont contribué à redéfinir les postes et les fonctions hiérarchiques non sans poser, dans limmédiat, des problèmes de fonctionnement des services concernés et de reconversion de certains agents provoquant, parfois, une certaine désorganisation génératrice de tensions dans les services des Administrations concernées. De même, la volonté de rendre possible le recrutement des femmes dans les emplois supérieurs sur la base dun quota de 40 % en 2018 ainsi que le prévoit la loi du 12 mars 2012 est ambiguë, la logique du concours ignorant le sexe des candidats ainsi que lillustrent les résultats du dernier concours de sortie de lENA, les cinq nouveaux membres du Conseil dÉtat ayant choisi cette affectation étant des femmes.
Soyez le premier à déposer un commentaire !

17/1000 caractères maximum.