L'essentiel du Droit des politiques sociales - 5e édition

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Ce livre présente en 10 chapitres l’ensemble des connaissances nécessaires à la compréhension des politiques sociales mises en oeuvre par l’état et les collectivités territoriales.


Le droit des politiques sociales est au coeur de l’actualité depuis l’apparition de nouvelles pauvretés créant des exclusions sociales. De nombreuses réformes sont intervenues depuis janvier 2009 : l’application du contrat unique d’insertion et de la nouvelle convention d’indemnisation des chômeurs, la généralisation du RSA et tout récemment les mesures exceptionnelles en faveur des demandeurs d’emploi en fin de droit.


Toutes ces évolutions ont contribué à créer un nouveau droit pluridisciplinaire à la charnière du droit public et du droit privé et que cet ouvrage présente de façon synthétique, rigoureuse et pratique.


  • Étudiants en master de politiques sociales ou de droit des collectivités territoriales
  • Étudiants des Instituts d’Études Politiques
  • Candidats aux concours de la Fonction publique d’État et de la Fonction publique territoriale
  • Travailleurs sociaux qui souhaitent disposer d’une présentation synthétique et à jour de la matière


Emmanuel Aubin est Maître de conférences (HDR) de droit public à la Faculté de droit de l’Université de Poitiers. Il assure également la formation des cadres des collectivités territoriales (ENACT d’Angers et CNFPT de Poitiers) et de l’état (ESEN de Poitiers).

Publié le : vendredi 1 janvier 2010
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EAN13 : 9782297015363
Nombre de pages : 160
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Le droit des politiques sociales plonge ses racines dans lhistoire et la recherche dun modèle social français qui combine les logiques de laide, de laction et de la sécurité sociales. Les évolutions récentes de ce droit pluridisciplinaire montrent que les bases juridiques des politiques sociales sont en pleine mutation au contact de processus recalibrant laction de lÉtat (décentralisation, européanisa tion), en raison de la nécessaire adaptation de certaines politiques sociales indivi dualisées (traitement du chômage, politique de dépendance) et de la lutte contre les nouvelles pauvretés. Toutefois, en raison de lactuelle crise économique et financière, lréduire de façon drastique ses dépenses sociales en 2010 afinÉtat va de réduire son déficit abyssal ; ce qui risque daugmenter davantage encore la fracture sociale. Le contentieuxcomplexelié à lapplication des politiques sociales a également subi dimportantes évolutions justifiées par les logiques du droit européen et la recherche dune plus grande efficacité des décisions juridictionnelles.
INTRODUCTION
1Le passé et le présent des politiques sociales Les deux conceptions historiques de la protection sociale
Le modèle social français est un produit de lhistoire. Sans quil soit possible détudier, par le menu, lambiguïté du discours révolutionnaire en matière dassistance publique, Robespierre affir mait, le 2 décembre 1792, que « la première loi sociale est celle qui garantit à tous les autres membres de la société les moyens dLexister ». de la Déclaration des droits duarticle 21 21 juin 1793 est la première norme constitutionnelle affirmant que «les secours publics sont une dette sacrée. La société doit la subsistance aux citoyens malheureux soit en leur procurant du
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travail, soit en assurant les moyens dexister à ceux qui sont hors détat de travailler». La logique nest plus la même que sous lAncien régime où lassistance sinscrivait dans le cadre dune « société cadastrée » (R. Castel) dans laquelle seules les personnes infirmes ou inaptes physique ment au travail étaient secourues ; les autres entraient dans la catégorie des « fainéants » et « gens sans aveu », cestàdire, qui ne faisaient pas peiner leur corps à travailler et qui nétaient pas liés à un seigneur. Selon cette conception, la protection sociale est rapprochée et ambiguë car elle surveille de très près lindividu et enferme le pauvre dans lalternative de la potence ou de la pitié pour reprendre le titre de limportant ouvrage de Geremek sur les pauvres au MoyenÂge. On oppose traditionnellement deux conceptions de la protection sociale qui sont apparues dans le sillage des deux premiers conflits mondiaux. OutreRhin, le système bismarckien exposé dans le célèbre discours du 17 novembre 1881 du chancelier prussien bismarck visait à assurer une solidarité professionnelle face aux risques sociaux (assurancemaladie, assurance acci dents du travail et assurance invalidité et vieillesse) a exercé une grande influence sur les États au lendemain de la Première Guerre mondiale. Outremanche, le système beveridgien, issu du rapport Beveridge de 1942 auquel sétait intéressé Laroque, en exil à Londres et qui deviendra le père fondateur de la Sécurité sociale en 1945, cherche à mettre enœuvre une solidarité nationale dans le cadre dun plan de sécurité sociale reposant sur une logique universelle. Un droit au cœur des préoccupations sociétales Au cœur de lactualité la plus récente depuis la survenance de la crise financière au niveau mondial à lla question sociale a connu dautomne 2008, importantes métamorphoses dans un contexte marqué par laggravation des déficits sociaux et laugmentation exponentielle du nombre de demandeurs demplois : le déficit de 11,6 milliards deuros en 2005 pour le régime général de la Sécurité sociale, 12 milliards en 2007, 10 milliards en 2008, plus de 20 milliards en 2009 (après une annonce à 12 puis 15 milliards en février 2009 pour une prévision à 8 milliards en septembre 2008 !) et plus de 27 (plus de 31 milliards si lon ajoute le déficit de 4,3 milliards du Fonds de solidarité vieil lesse) prévus en 2010 pour des dépenses annuelles dans le régime général de 317 milliards deuros, la chute de la masse salariale provoquée par la crise économique ayant créé un manque à gagner d;environ 8 milliards en 2009 qui doublera en 2010 le déficit cumulé de lUNEDIC atteignait environ 13,5 milliards deuros au 31 décembre 2005 et devait être ramené à 10 milliards fin 2007 puis un peu moins de 6 milliards en 2008 en raison dun excédent de 5 milliards en 2008mais laugmentation exponentielle du nombre de chômeurs supplémentaires en 2009 (plus de 564 500) a retourné la perspective dun apurement du passif accumulé depuis la panne de croissance de 20022005 et devrait ramener de nouveau
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le déficit cumulé à 10 milliards fin 2010 (plus de 4 milliards de déficit annuel pour la seule année 2010). La persistance de la crise qui fait chuter la masse salariale devrait aura pour effet d; quant à lamener le déficit à 14 milliards en 2011 assurancemaladie, son déficit a atteint 9,4 milliards deuros en 2009. La protection sociale représentait, en 2008 selon le projet de loi de finances pour 2010, la somme denviron 1 030 milliards deuros, les dépenses de prestations sociales représentant à elles seules plus de 44 %, soit plus de 450 milliards deuros (31,1 % de la richesse nationale en 2008). Ce dernier chiffrequi a plus que doublé depuis 1980place la France en tête des pays euro péens y compris de la Suède (30,7 % de la richesse nationale). Létat de santé de la société fran çaiseaggravé par les effets de lactuelle crise économiquea toutefois pu amener T.B. Smith à affirmer, non sans raison, que le « modèle social français ne fonctionne plus ». En vingt ans, le er nombre dallocataires du RMIremplacé par le RSA depuis le 1 juin 2009a presque triplé (422 000 en 1989, 1 100 000 en 2004, chiffre identique en 2010 pour le nombre de bénéficiaires du RSA), le nombre de familles surendettées atteint aujourddossiers en500 000 (182 855 hui 1 2007 contre 145 348 en 2002), la pauvreté touche désormais plus de 7 millions de personnes (dont 2 millions denfants et 1 travailleurs) et continue de progresser en raison de l530 000 aug mentation du taux de chômage depuis fin 2008. En mai 2010, le Premier ministre a annoncé une diminution des dépenses sociales avec un réexamen des aides à lemploi dans le cadre des contrats aidés(voir infra, chapitre 4, § 3) et des aides sociales au logement et en faveur des personnes handicapées. Ces dépenses dinterventions sociales représentant plus de 67 milliards deuros dans le budget 2010 et devraient faire lobjet dune réduction de 10 % sur la période 20112013. Laugmentation des dépenses daide sociale et la noncompensation intégrale par lÉtat de cellesci ont amené plusieurs départements à saisir en 2009 les juridictions administratives créant un climat très tendu entre ces collectivités territoriales et lÉtat social, lequel sest engagé, en avril 2010, à venir en secours aux 310 000 chômeurs arrivant en fin de droit en 2010. Quant aux crispations identitaires, elles sont illustrées depuis fin 2008 par le retour du chômage massif qui saccompagne, dans les pays européens, dun regain du discours consistant à préserver le « travail national ». Le modèle social français étant plus proche de lEurope du Sud, pour sauver son système social, la France doit donner du travail afin de pouvoir financer les dépenses sociales car les besoins croissent de façon très significative en raison de la persistance de la crise. Les manifes tations en Grèce et au Portugal montrent, par ailleurs, que les peuples ne sont pas prêts à accepter le sacrifice de leurs acquis sociaux ; à cet égard, le débat sur la réforme nécessaire des retraites en France qui devrait accuser un déficit de 100 milliards deuros en 2040 si rien nest fait aujourdhui montre que les français ne sont pas dans un état desprit différent des citoyens européens des pays dproblème tient à ce que nos modèles sociauxEurope du Sud. Le
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indemnisent plus quils ne préparent lavenir pour reprendre la formule de Bruno Palier dans un entretien accordé au Monde en date du 4 mars 2010.
2Les mots et les maux du droit des politiques sociales Périmètre du droit des politiques sociales Les mutations de la question sociale ont contribué à créer un nouveau droit pluridisciplinaire à la charnière du droit public et du droit privé. Saisis par la construction européenne et le droit euro péen des droits de lhomme, les droits sociaux font, en outre, lobjet dune individualisation qui transforme lapproche française des politiques sociales héritée de la tradition républicaine. Le droit des politiques sociales est au carrefour de plusieurs tendances qui amènent, dune part, à repenser les notions de politique publique et, dautre part, à rénover les interventions sanitaires et sociales dont lapplication na pas réussi à faire disparaîtreloin sen fautlexistence dFranceune « injuste » (T.B. Smith), de nombreux citoyens éprouvant, aujourdhui, le sentiment dune « insécu rité sociale » (R. Castel) et une « peur du déclassement » (E. Maurin) qui permet de comprendre les crispations sur certains « acquis » sociaux et une sollicitation croissante de la solidarité sociale dans une République en proie au doute. Politiques sociales, démocratie sociale, citoyenneté sociale, sécurité sociale, aide et action sociales, prestations sociales, sécurité sociale, travail social : les notions se suivent sans forcément se ressembler dans le droit des politiques sociales qui souffre dune confusion sémantique à laquelle sajoute un désordre normatif. Il convient de préciser, demblée, que le droit des politiques sociales ne saurait être confondu avec le droit socialstricto sensuqui relève dun enseignement « privatiste » et a pour objet létude des relations entre les employeurs et les employés. La conception consistant à soutenir que le droit de la protection sociale est un « droit de lne sera donc pas celle qui soustendra le présent ouvrage.entreprise » Il convient néanmoins de préciser, demblée, que le droit des politiques sociales est un droit mixte, naturellement transversal, à la charnière du droit public et du droit privé. Si lanalyse, dans le cadre du présent ouvrage, est dinspiration publiciste, elle ne saurait traduire une volonté de « publiciser » artificiellement le droit des politiques sociales. Létude du droit des politiques sociales essentiellement sous langle du droit public a, notamment, pour objet de montrer que les politiques sociales reposent sur un socle constitutionnel (cf.infra, chapitre 2). Ces politiques revêtent également une dimension européenne avec, notamment, le fonds social européen et la promotion de limportante notion de citoyenneté européenne qui a été « rattrapée » par le social grâce à la jurisprudence opiniâtre et créatrice de la CJCE. Le droit des politiques sociales est également au cœur du droit administratif avec la redistribution des compétences dans ce domaine entre lÉtat et les collectivités territoriales (notamment le
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département) et le débat sur les politiques appelant, soit, une solidarité nationalecestàdire, une prise en charge par lÉtatsoit, une réponse locale dans le cadre dune solidarité de proximité renforcée dans le cadre de lacte II de la décentralisation. Cette distinction entre les deux visages de la solidarité est toutefois artificielle. Par exemple, si le département est compétent pour verser la PCH aux personnes handicapées, lÉtat est garant de légalité de traitement de ces dernières sur lDe même, tous les acteurs publics sont mobilisésL. 1141). ensemble du territoire (CASF, art. pour lutter contre la pauvreté et les exclusions, cette lutte constituant un impératif national fondé sur le respect de légale dignité de tous les êtres humains et une priorité pour lensemble des poli tiques publiques de la Nation (CASF, art. L. 1151). Selon R. Lafore et M. Borgetto, le droit des politiques sociales part du réel pour essayer de le transformer afin de réduire les inégalités et de recréer un lien social entre les individus, cette notion de lien social justifiant la raison dêtre des prestations sociales mais aussi des actions sociales souvent menées en urgence afin de venir en aide aux personnes les plus démunies. Ce droit a donc pour objet de réduireet non de cristalliserles inégalités sociales en créant et en appliquant des dispositifs et des normes juridiques répondant à lexigence de solidarité natio nale au cœur du pacte républicain. En définitive, pour resserrer lanalyse, lon peut affirmer que le droit des politiques sociales, qui se fonde sur la solidarité nationale, promeut des droits sociaux qui se veulent effectifs et met enœuvre des politiques publiques permettant daffermir la Répu blique sociale en réduisant les inégalités. Prestations de sécurité sociale et prestations daide sociale Il existe deux catégories de prestations sociales répondant à des logiques différentes qui ont toute fois tendance à sentremêler, provoquant une confusion juridique relevée par la doctrine, Michel Borgetto évoquant les « avatars d» et la nécessaire clarification du droit de laun vieux débat protection sociale dans deux études publiées dans la revueDroit socialen 2003. La sécurité sociale constitue la clé de voûte de la protection sociale ; créée par le conseiller dÉtat Pierre Laroque à Alger, lorsque le CFLN incarnait lautre France, le plan de sécurité sociale a fait lobjet dune ordonnance du gouvernement provisoire de la République française le 4 octobre 1945. Reposant sur une logique assurancielle, ce système couvre, avec plus de 120 régimes de base, lensemble des risques sociaux à lexception du risque chômage et du risque dépendance. Les poli tiques sociales répondant à une logique assurancielle sont élaborées dans le cadre de la démo cratie socialeou du paritarismequi consiste à associer les différents acteurs du secteur concerné en vue de lélaboration dune convention nationale. On peut citer lexemple embléma tique de la convention UNEDIC valable trois ans, la dernière en date ayant été signée le 19 février 2009.
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