L'essentiel du droit des politiques sociales - 6e édition

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Ce livre présente en 10 chapitres l’ensemble des connaissances nécessaires à la compréhension des politiques sociales mises en oeuvre par l’état et les collectivités territoriales.

Le droit de ces politiques est au coeur de l’actualité avec, en 2011-2012, la nouvelle convention d’indemnisation des chômeurs, le premier bilan du RSA généralisé, une nouvelle procédure dans le cadre du DALO, une réforme de l’accès aux soins des étrangers et, en juin 2011, de la politique relative au handicap.

Toutes ces évolutions ont contribué à créer un nouveau droit pluridisciplinaire à la charnière du droit public et du droit privé et que cet ouvrage présente de façon synthétique, rigoureuse et pratique.

En outre, les relations entre l’État social et les départements deviennent conflictuelles (décisions QPC du 30 juin 2011).


– Étudiants en licence et master de Droit et d’AES

– Étudiants en master de politiques sociales ou de droit des collectivités territoriales

– Étudiants des Instituts d’Études Politiques

– Candidats aux concours de la Fonction publique d’État et de la Fonction publique territoriale

– Travailleurs sociaux qui souhaitent disposer d’une présentation synthétique et à jour de la matière


Emmanuel Aubin est Maître de conférences (HDR) de droit public à la Faculté de droit de l’Université de Poitiers. Il assure également la formation des cadres des collectivités territoriales (CNFPT de Poitiers) et de l’état (ESEN de Poitiers).

Publié le : mercredi 1 juin 2011
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EAN13 : 9782297021616
Nombre de pages : 174
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Le droit des politiques sociales plonge ses racines dans lhistoire et la recherche dun modèle social français qui combine les logiques de laide, de laction et de la sécurité sociales.
INTRODUCTION
Les évolutions récentes de ce droit pluridisciplinaire montrent que les bases juridiques des politi ques sociales sont en pleine mutation au contact de processus recalibrant laction de lÉtat (décen tralisation, européanisation), en raison de la nécessaire adaptation de certaines politiques sociales individualisées (traitement du chômage, politique de dépendance) et de la lutte contre les nouvelles pauvretés. Toutefois, en raison de la crise économique et financière, lÉtat réduit ses dépenses sociales depuis 2010 afin de contenir la progression de son déficit abyssal ; ce qui risque daugmenter davantage encore la fracture sociale malgré des ajustements en 2011. Le contentieuxcomplexelié à lapplication des politiques sociales a également subi dimpor tantes évolutions justifiées par les logiques du droit constitutionnel (avec linfluence de la QPC) et du droit européen qui contribuent à renouveler le débat sur leffectivité et la justiciabilité des droits sociaux.
1Le passé et le présent des politiques sociales Les deux conceptions historiques de la protection sociale Le modèle social français est un produit de lhistoire. Sans quil soit possible détudier, par le menu, lambiguïté du discours révolutionnaire en matière dassistance publique, Robespierre affir mait, le 2 décembre 1792, que «la première loi sociale est celle qui garantit à tous les autres membres de la société les moyens dexister». Larticle 21 de la Déclaration des droits du 21 juin 1793 est la première norme constitutionnelle affirmant que «les secours publics sont une dette sacrée. La société doit la subsistance aux citoyens malheureux soit en leur procurant du travail, soit en assurant les moyens dexister à ceux qui sont hors détat de travailler».
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La logique nest plus la même que sous lAncien régime où lassistance sinscrivait dans le cadre dune « société cadastrée » (R. Castel) dans laquelle seules les personnes infirmes ou inaptes physi quement au travail étaient secourues ; les autres entraient dans la catégorie des « fainéants » et « gens sans aveu », cestàdire, qui ne faisaient pas peiner leur corps à travailler et qui nétaient pas liés à un seigneur. Selon cette conception, la protection sociale est rapprochée et ambiguë car elle surveille de très près lindividu et enferme le pauvre dans lalternative de la potence ou de la pitié pour reprendre le titre de limportant ouvrage de Geremek sur les pauvres au Moyen Âge. On oppose traditionnellement deux conceptions de la protection sociale qui sont apparues dans le sillage des deux premiers conflits mondiaux. OutreRhin, le système bismarckien exposé dans le célèbre discours du 17 novembre 1881 du chancelier prussien Bismarck visait à assurer une solidarité professionnelle face aux risques sociaux (assurancemaladie, assurance accidents du travail et assurance invalidité et vieillesse) a exercé une grande influence sur les États au lendemain de la Première Guerre mondiale. Outremanche, le système beveridgien, issu du rapport Beveridge de 1942 auquel sétait intéressé Laroque, en exil à Londres et qui deviendra le père fondateur de la Sécurité sociale en 1945, cherche à mettre enœuvre une solidarité nationale dans le cadre dun plan de sécurité sociale reposant sur une logique universelle. Un droit au cœur des préoccupations sociétales Au cœur de lactualité la plus récente depuis la survenance de la crise financière au niveau mondial à lautomne 2008, la question sociale a connu dimportantes métamorphoses dans un contexte marqué par laggravation des déficits sociaux, laquelle pose, plus que jamais, la question de savoir si la France a, aujourdhui, les moyens de financer son modèle social. La protection sociale représente une dépense annuelle supérieure à 1 030 milliards deuros, les dépenses de prestations sociales représentant à elles seules plus de 44 %, soit plus de 450 milliards deuros (27,5 % de la richesse nationale en 2008 contre 21,5 % du PIB en 1981). Le montant des dépenses sociales par rapport au PIB (plus de 30 % de celuici) place la France en tête des pays européens. Létat de santé de la société françaiseaggravé par les effets de lactuelle crise économiquea toutefois pu amener T.B. Smith à affirmer, non sans raison, que le «modèle social français ne fonctionne plus». En vingtcinq ans, le nombre dallocataires du RMIremplacé par le RSA er depuis le 1 juin 2009en 2004, chiffre identique100 000 000 en 1989, 1 a presque triplé (422 en 2010 pour le nombre de bénéficiaires du RSA), le nombre de familles surendettées atteint aujourddossiers en 2007 contre 145 (182 855 500 000 hui 1 348 en 2002), la pauvreté touche désormais plus de 8 millions de personnes (dont 2 millions dtravailleurs) et530 000 enfants et 1 continue de progresser malgré la décélération récente de laugmentation du taux de chômage
INTRODUCTION
depuis fin 2008. Laugmentation des dépenses daide sociale et la noncompensation intégrale par lÉtat de cellesci ont amené plusieurs départements à saisir en 2009 les juridictions administratives de QPC que le Conseil dÉtat a décidé de renvoyer devant le Conseil constitutionnel (CE, 20 av. os os os 2011, n 346 204 et 346 228 pour le RSA ; n 346 205 et 346 239 pour l346 227 etAPA, n 347 269 pour la PCH) créant un climat très tendu entre ces collectivités territoriales et lÉtat social, ce dernier ayant décidé de geler les dépenses publiques de 2011 à 2013. Quant aux crispa tions identitaires, elles sont illustrées depuis fin 2008 par le retour du chômage massif qui saccompagne, dans les pays européens, dtravailun regain du discours consistant à préserver le « national » et à lutter contre limmigration à finalité professionnelle. Le modèle social français étant plus proche de lEurope du Sud, pour sauver son système social, la France doit donner du travail afin de pouvoir financer les dépenses sociales car les besoins croissent de façon très significative en raison de la persistance de la crise. Les manifestations en Grèce, en Espagne (mouvement des indi gnés au printemps 2011) et au Portugal montrent, par ailleurs, que les peuples ne sont pas prêts à accepter le sacrifice de leurs acquis sociaux. Le problème tient à ce que le modèle social français indemnise plus quil ne prépare lavenir pour reprendre la formule de Bruno Palier dans un entre tien accordé au Monde en date du 4 mars 2010. En outre, depuis 1996, la France a décidé de se voiler la face en reportantvia la CADES (Caisse damortissement de la dette sociale)sur les générations futures le paiement des dépenses actuelles. En 1996, le « trou » de la Sécurité sociale était égal à 21 milliards deuros. Aujourdhui, la CADESqui devait disparaître en 2009 mais qui est maintenue en vie jusquen 2025doit gérer une dette de 130 milliards deuros de 2011 à 2018. La dette de la CADES a fait lobjet dun transfert qui a nécessité le vote dune loi organique validée en partie (Cons. const., déc. nº 2010616 DC du 10 nov. 2010) sous réserve que les Lois de financement de la sécurité sociale (LFSS) ne conduisent pas, par un transfert sans compensation au profit de la CADES de recettes affectées aux régimes de sécurité sociale, à une dégradation des conditions générales de léqui libre de la Sécurité sociale de lannée à venir.
2Les mots et les maux du droit des politiques sociales Périmètre du droit des politiques sociales Les mutations de la question sociale ont contribué à créer un nouveau droit pluridisciplinaire à la charnière du droit public et du droit privé. Saisis par la construction européenne et le droit euro péen des droits de lhomme, les droits sociaux font, en outre, lobjet dune individualisation qui transforme lapproche française des politiques sociales héritée de la tradition républicaine. Le droit des politiques sociales est au carrefour de plusieurs tendances qui amènent, dune part, à repenser
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les notions de politique publique et, dautre part, à rénover les interventions sanitaires et sociales dont lapplication na pas réussi à faire disparaîtreloin sen fautlexistence dune « France injuste » (T.B. Smith), de nombreux citoyens éprouvant, aujourdhui, le sentiment dinsécuune « rité sociale » (R. Castel) et une « peur du déclassement » (E. Maurin) qui permet de comprendre les crispations sur certains « acquis » sociaux et une sollicitation croissante de la solidarité sociale dans une République en proie au doute. Politiques sociales, démocratie sociale, citoyenneté sociale, sécurité sociale, aide et action sociales, prestations sociales, sécurité sociale, travail social : les notions se suivent sans forcément se ressembler dans le droit des politiques sociales qui souffre dune confusion sémantique à laquelle sajoute un désordre normatif. Il convient de préciser, demblée, que le droit des politiques sociales ne saurait être confondu avec le droit socialstricto sensuqui relève dprivatiste » et a pour objet lun enseignement « étude des relations entre les employeurs et les employés. La conception consistant à soutenir que le droit de la protection sociale est un « droit de lentre prise » ne sera donc pas celle qui soustendra le présent ouvrage. Il convient néanmoins de préciser, demblée, que le droit des politiques sociales est un droit mixte, naturellement trans versal, à la charnière du droit public et du droit privé. Si lanalyse, dans le cadre du présent ouvrage, est dinspiration publiciste, elle ne saurait traduire une volonté de « artificielpubliciser » lement le droit des politiques sociales. Létude du droit des politiques sociales essentiellement sous langle du droit public a, notamment, pour objet de montrer que les politiques sociales reposent sur un socle constitutionnel (cf.infra, chapitre 2). Ces politiques revêtent également une dimension européenne avec, notamment, le fonds social européen et la promotion de limportante notion de citoyenneté européenne qui a été « rattrapée » par le social grâce à la jurisprudence opiniâtre et créatrice de la CJUE. Le droit des politiques sociales est également au cœur du droit administratif avec la redistribution des compétences dans ce domaine entre lÉtat et les collectivités territoriales (notamment le dépar tement) et le débat sur les politiques appelant, soit, une solidarité nationalecestàdire, une prise en charge par lÉtatsoit, une réponse locale dans le cadre dune solidarité de proximité renforcée dans le cadre de lacte II de la décentralisation. Cette distinction entre les deux visages de la solidarité est toutefois artificielle. Par exemple, si le département est compétent pour verser la PCH aux personnes handicapées, lÉtat est garant de légalité de traitement de ces dernières sur lensemble du territoire (CASF, art. L. 1141). De même, tous les acteurs publics sont mobilisés pour lutter contre la pauvreté et les exclusions, cette lutte constituant un impératif national fondé sur le respect de légale dignité de tous les êtres humains et une priorité pour lensemble des poli tiques publiques de la Nation (CASF, art. L. 1151).
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Le rôle des associations caritatives est essentiel dans ce domaine, les Français ayant donné plus de 3,3 milliards deuros à ces acteurs du social en 2010 qui rendent possible une solidarité de proxi mité dautant plus nécessaire «dans une société sous fortes tensions» ainsi que lobserve Serge Guérin qui appelle de ses vœux, avec Bruno Palier ou encore Serge Paugam, un véritable État dinvestissement social reflétant le passage de lÉtat providence à lÉtat accompagnant. Selon R. Lafore et M. Borgetto, le droit des politiques sociales part du réel pour essayer de le transformer afin de réduire les inégalités et de recréer un lien social entre les individus, cette notion de lien social justifiant la raison dêtre des prestations sociales mais aussi des actions sociales souvent menées en urgence afin de venir en aide aux personnes les plus démunies. Ce droit a donc pour objet de réduireet non de cristalliserles inégalités sociales en créant et en appliquant des dispositifs et des normes juridiques répondant à lexigence de solidarité natio nale au cœur du pacte républicain. En définitive, pour resserrer lanalyse, lon peut affirmer que le droit des politiques sociales, qui se fonde sur la solidarité nationale, promeut des droits sociaux qui se veulent effectifs et met enœuvre des politiques publiques permettant daffermir la Répu blique sociale en réduisant les inégalités. Prestations de sécurité sociale et prestations daide sociale Il existe deux catégories de prestations sociales répondant à des logiques différentes qui ont toute fois tendance à sentremêler, provoquant une confusion juridique relevée par la doctrine, Michel Borgetto évoquant les «avatars dun vieux débat» et la nécessaire clarification du droit de la protection sociale dans deux études publiées dans la revueDroit socialen 2003. La sécurité sociale constitue la clé de voûte de la protection sociale ; créée par le conseiller dÉtat Pierre Laroque à Alger, lorsque le CFLN incarnait lautre France, le plan de sécurité sociale a fait lobjet dune ordonnance du gouvernement provisoire de la République française le 4 octobre 1945. Reposant sur une logique assurancielle, ce système couvre, avec plus de 120 régimes de base, lensemble des risques sociaux à lexception du risque chômage et du risque dépendance. Les poli tiques sociales répondant à une logique assurancielle sont élaborées dans le cadre de la démo cratie socialeou du paritarismequi consiste à associer les différents acteurs du secteur concerné en vue de lélaboration dune convention nationale. On peut citer lexemple embléma tique de la convention UNEDIC valable trois ans, la dernière en date ayant été signée par les parte er naires sociaux le 6 mai 2011 avant djuin suivant.entrer en vigueur le 1 En revanche, les prestations daide sociale ne sont normalement pas universelles ; elles sadressent non pas à «lêtre humain dans son universalité» (C. Miguel Herrera) mais à des catégories dindi vidus qui ont en commun une fragilité physique et doivent faire lobjet dune assistance sociale en vue de les protéger (enfants), de les aider à mieux vivre la perte grandissante de leur autonomie
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(personnes âgées) ou de compenser toutes les conséquences de leur handicap (personnes handi capées). Un autre point commun réside dans le fait que les politiques daide sociale relèvent de la compétence des départements et non de lÉtat, à lexception de laide médicale relative aux ressortissants de pays tiers. Là encore, la dichotomie entre ces deux types de prestations est parfois académique. Par exemple, lAPA, le RSA ou la PCH sont des prestations daides sociales sinscrivant également dans une logique universelle inhérente, logiquement, à la Sécurité sociale. La distinction entre laide et laction sociales La distinction entre laide et laction sociale joue un rôle essentiel dans le droit des politiques sociales ; elle a pourtant été brouillée par les « faiseurs » de droit. En remplaçant, à partir de décembre 2000, lancien Code de la famille et de laide sociale et de la famille (CFAS) par le Code de laction sociale et des familles, le législateur a fait disparaître laide sociale de lintitulé du nouveau code alors même que celleci est le «noyau dur des politiques sociales et laction sociale le ventre mou» (M. Borgetto). De même, larticle 49 de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales affirme que «le département définit et met enœuvre la politique daction sociale» (CASF, nouvel art. L. 1211) alors même que le département est « le » généraliste de laide sociale. En pratique, laide socialelégale ou facultativeamène des personnes publiques à répondre à une situation de besoin ; elle repose, dès lors, sur «lidée alimentaire et non sur lidée indemnitaire» (E. Alfandari) et sinscrit dans une logique de solidarité sociale. Laide sociale est une réponse insti tutionnelle, une obligation pour la collectivité à une situation factuelle qui crée un droit pour lindividu. En revanche, laction sociale est une faculté pour une personne publique ou privée dintervenir dans tel ou tel domaine afin de combler les éventuelles carences de laide sociale. On peut citer lexemple de la prime de Noël consistant pour lÉtat à augmenter denviron 150 euros le montant des minima sociaux pour le dernier mois de lannée, la contestation de me cette action relevant du juge de droit commun (WatierCE, 16 mars 2009, M ) contrairement au contentieux des décisions dadmission à laide sociale. Laide sociale se traduit par le versement de prestations individualisées répondant à un besoin de lindividu alors que laction sociale se maté rialise par des actions souvent collectives agissant sur le corps social de façon structurante en poursuivant une finalité dinsertion et de maintien du lien social entre les individus afin de rendre possible une certaine organisation sociale de la société, lexercice de la citoyenneté, la cohésion sociale (CASF, art. L. 1161) et, au final, la paix civile qui implique le respect de légale dignité de tous les êtres humains ainsi que légalité des chances.
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