L'essentiel du droit pénal de l'Union européenne

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Le droit de l’Union européenne constitue aujourd'hui une source du droit pénal. Il propose des instruments de coopération pénale ainsi que des textes opérant un rapprochement des incriminations, des peines et/ou des procédures dans la perspective de la construction d’un espace de liberté, de sécurité et de justice.

L’ouvrage propose un exposé clair et didactique de la construction progressive du droit pénal de l’Union européenne. Il développe les structures de la coopération policière et judiciaire (Europol, Eurojust, équipe commune d’enquête…), ses outils comme le mandat d’arrêt européen ainsi que le rapprochement des législations pénales tant de fond que de forme.



– Candidats à un concours de la police nationale

– Candidats au concours d’officier de gendarmerie

– Candidats au concours de l’E.N.M.

– Étudiants de licence ou de master en droit voulant s’initier au droit pénal de l’Union européenne

– Professionnels des milieux judiciaires voulant s’initier au droit pénal de l’Union européenne



Eliette Rubi-Cavagna, maître de conférences à l’Université de Saint-Etienne, est membre du CERCRID (Centre de recherches critiques sur le droit). Ses travaux portent sur la construction du droit pénal de l’Union européenne ainsi que sur les transformations du droit pénal national issues des droits européens.
Publié le : lundi 1 septembre 2014
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EAN13 : 9782297043465
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Linfluence du droit communautaire sur le droit pénal Malgré labsence totale de compétence des Communautés européennes en matière pénale, le droit communautaire va, dès lorigine, exercer une influence sur les droits pénaux nationaux, influence qui ne se dément pas.
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Labsence de européennes
compétence
pénale
des
CHAPITRE 1
Communautés
Le droit pénal est traditionnellement conçu comme un attribut de lÉtat souverain. En consé quence, lors de lélaboration des trois traités fondateurs des Communautés européennes (le traité CECA de 1951 et les traités CEE et Euratom de 1957), il nest nullement question de compétence pénale. Les traités visent à favoriser lessor économique de lEurope ainsi quune coopération dans certains domaines dactivité. Ils ne définissent aucun objectif en matière pénale et ne donnent aucune compétence aux Communautés européennes en ce domaine.
La Commission européenne rappelait, en 1974, que le droit pénal est «un sujet qui nentre pas en tant que tel dans la sphère de compétences de la Communauté, mais qui reste du e ressort de chaque État membre»(8 rapport général sur lactivité des Communautés euro péennes, § 145). La Cour de justice des Communautés européennes (CJCE) affirmait également que «la légis lation pénale et le régime des sanctions relèvent de la compétence des États membres» (CJCE, 11 novembre 1981, Casati, 23/80).
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La conséquence de cette absence de compétence des Communautés en droit pénal était que ni les règlements ni les directives ne pouvaient définir des incriminations pénales, prévoir des sanc tions pénales ou même imposer aux États de pénaliser tel ou tel comportement. On a néanmoins pu observer très tôt que le droit communautaire avait une influence sur le droit pénal.
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Linfluence du droit communautaire sur le droit pénal (depuis 1957)
La doctrine a dégagé que linfluence du droit communautaire sur le droit pénal comportait une double facette : ;sur le droit pénal le droit communautaire a un effet négatif le droit communautaire a un effet positif sur le droit pénal. Tant leffet positif que leffet négatif se perpétuent dans le cadre de lUnion européenne. Leffet négatif du droit communautaire Leffet négatif se traduit par la neutralisation du droit pénal national par le droit communautaire. Cet effet négatif, que lon observe aujourdhui encore, repose sur le fondement de la primauté du droit communautaire. La primauté impose aux juges internes décarter les textes nationaux, y compris pénaux, contraires aux normes communautaires directement applicables. Ainsi doivent être écartés les textes pénaux contraires au droit communautaire primaire et aux règlements.
Cass. crim., 23 juin 2004,Bull. crim., nº 169 Larticle 3 du Code du travail maritime réservait les fonctions de capitaine et de capitaine en second aux seuls Français. Labsence, à bord dun navire battant pavillon français, dun capi taine et dun second de nationalité française, constituait une infraction pénale réprimée par ldu Code disciplinaire et pénal de la marine marchande.article 69 En lespèce, la cour dappel de Poitiers avait condamné un prévenu pour navigation sans présence à bord dun capitaine et dun second de nationalité française. Devant la Cour de cassation, le condamné avait soulevé lincompatibilité des textes français avec larticle 39 du traité CE qui pose le principe de la libre circulation des travailleurs à lintérieur de la Commu nauté. Dans un arrêt du 23 juin 2004, la Cour de cassation a fait application de la primauté du droit communautaire et a cassé la décision de condamnation.
CHAPITRE1Linfluence du droit communautaire sur le droit pénal
Sagissant des directives, elles ne sont pas en principe dotées dun effet direct et ne peuvent donc servir à la neutralisation dune disposition pénale. Il appartient à lÉtat, destinataire de la directive, de transposer les exigences quelle contient et dadapter sa législation pénale et non pénale. Toutefois, la CJCE admet depuis 1982 que si la directive ne crée pas de droits pour les particuliers, elle peut être invoquée contre un État membre qui ne la pas transposée ou qui la mal trans posée. Cest leffet direct verticaldes directives qui supposetrois conditions: que ladirective contienne des obligations suffisamment précises et inconditionnelles pouvant être appliquées sans mesure nationale de transposition ; que ledélai de transposition soit échu; que ladirective soit invoquée par un particulier contre lÉtatqui na pas transposé ou qui a mal transposé. En se fondant sur leffet direct vertical dune directive, un particulier poursuivi pénalement peut invoquer lincompatibilité dun texte pénal national avec une directive non transposée ou mal transposée. En cas dincompatibilité, la juridiction pénale nationale neutralise la disposition pénale nationale.
Cette neutralisation du droit pénal a, par exemple en France, joué sagissant de la pénalisation du travail de nuit des femmes. La législation française a été jugée contraire à la directive 76/207 du 9 février 1976 relative à la mise enœuvre du principe de légalité de traitement entre hommes et femmes en ce qui concerne laccès à lemploi, à la formation et à la promotion professionnelles, et les conditions de travail. Elle a donc été écartée, ce qui a ôté tout fondement aux poursuites pénales.
Leffet positif du droit communautaire Leffet positif du droit communautaire renvoie à la pénalisation par un texte national dune obliga tion communautaire. Cet effet positif sera renforcé par lobligation dinterprétation conforme et par lobligation de pénaliser, obligations ultérieurement posées par la CJCE (voirinfra).
a) La criminalisation par transposition
La criminalisation par transposition vise lhypothèse dans laquelle le texte national transposant une directive ou mettant enœuvre une obligation communautaire prévoit la sanction pénale du nonrespect dune ou plusieurs obligations communautaires.
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b) La criminalisation par renvoi La criminalisation par renvoi vise le cas dans lequel un texte national pose une peine et prévoit que celleci est encourue pour la violation des dispositions communautaires indiquées, généralement des règlements communautaires (ou aujourdhui de lUnion européenne). En France, la technique est largement utilisée en droit de la consommation, en droit des transports ainsi quen droit de la chasse et de la pêche. Le texte interne qui pénalise renvoie à des règlements existants, mais reste applicable aux règlements qui viennent modifier ceuxci.
c) La criminalisation par interprétation dune incrimination ouverte Sagissant dincrimination ouverte (cestàdire dincrimination dont les termes laissent une grande marge dinterprétation aux juges), la chambre criminelle de la Cour de cassation a pu considérer que le juge du fond pouvait sappuyer sur un règlement communautaire, même non pénalement sanctionné, pour interpréter un texte national dincrimination. Ce faisant, le juge pénal intègre la législation communautaire dans la définition de lincrimination nationale.
Cass. crim., 6 février 2001,Bull. crim37., nº Un viticulteur était poursuivi, sous la qualification de falsification, pour avoir incorporé des douelles de chêne dans les cuves contenant des vins destinés à être commercialisés afin de leur donner un goût boisé. Cette pratique était prohibée par un règlement communautaire de 1987, mais le texte navait pas fait lobjet dune criminalisation par renvoi. Une cour dappel a condamné le viticulteur pour falsification. La chambre criminelle de la Cour de cassation a validé la condamnation en considérant que la falsification, entendue comme le «recours à un traitement illicite et non conforme à la réglementation en vigueur, de nature à(...)altérer la substance» du produit, était constituée par le recours à un traite ment prohibé par le règlement communautaire.
Les prémices dun droit pénal de lUnion européenne (19691993) Durant les décennies 1970 et 1980, le droit communautaire na plus seulement développé une influence sur les droits nationaux ; sous limpulsion de la CJCE, il a peu à peu intégré du droit pénal et, à la suite dinitiatives étatiques, la coopéra tion pénale sest développée entre États membres.
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Lœuvre de la Cour de justice des Communautés européennes
CHAPITRE 2
Lœuvre de la Cour de justice a été essentielle dans la construction du droit pénal communautaire et elle est encore essentielle dans la construction du droit pénal de lUnion. La Cour a impulsé tant leffet négatif que leffet positif du droit communautaire, mais a également joué un rôle déterminant dans la consécration des droits fondamentaux, avant de développer une jurispru dence audacieuse qui imposera parfois aux États membres de recourir à la sanction pénale. La consécration de principes fondamentaux en droit pénal Les traités fondateurs des Communautés européennes nabordaient pas la question des droits fondamentaux, car nul navait véritablement songé que la construction et le développement de ces Communautés, dans des champs industriels et économiques, puissent avoir un impact sur ces droits. Pourtant, dès la fin des années 1960, la question sest posée de savoir si la primauté du droit communautaire pouvait ou devait céder devant la protection des droits fondamentaux, en particulier ceux garantis par les droits constitutionnels des États membres. Le choix de cours constitutionnelles, notamment allemande, de privilégier les droits fondamentaux, y compris sur le droit communautaire, a conduit la CJCE à développer une jurisprudence protec trice de tels droits.
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En 1969 (CJCE, 12 novembre 1969, Stauder, 29/69), elle affirme ainsi que les droits fondamentaux font partie des principes généraux du droit communautaire dont elle doit assurer le respect. Un an plus tard, elle précise que ces droits sinspirent des traditions constitutionnelles des États membres (décembre 1970, Internationale Handelsgesellschaft, 11/70CJCE, 17 ) puis, en 1974, elle élargit la source des droits fondamentaux en indiquant quelle prend également en compte les instruments internationaux de protection des droits de lhomme (mai 1974, Nold, 4/73CJCE, 14 ). Postérieure ment, elle citera explicitement la Convention européenne de sauvegarde des droits de lhomme et des libertés fondamentales (CESDH). Sur le fondement de la protection des droits fondamentaux, la Cour de justice va consacrer plusieurs principes fondamentaux essentiels en droit pénal : le principe de nonrétroactivité de la loi pénale, le droit à un procès équitable, le principe du respect des droits de la défense... (voir infra). Cette jurisprudence sera ensuite confortée par la référence explicite aux droits fondamentaux insérée dans lActe unique européen de 1986 et dans le Traité sur lUnion européenne introduit par le traité de Maastricht en 1993. Lobligation dinterprétation conforme Lobligation dinterprétation conforme est affirmée par la CJCE en 1984 (CJCE, 10 avril 1984, Van Colson et Kamann, 14/83). En posant cette obligation, la Cour impose dinterpréter les disposi tions nationales à la lumière du droit communautaire, même lorsque celuici résulte dune directive non transposée. Cette obligation dinterprétation conforme est applicable en droit pénal, ce qui signifie que les juridictions nationales, pour linterprétation des textes nationaux dincrimination ou des règles de responsabilité pénale, doivent prendre en compte le contenu du droit communautaire. En 1987, la CJCE a néanmoins retenu que lobligation dinterprétation conforme «trouve ses limites dans les principes généraux du droit qui font partie du droit communautaire et notamment dans ceux de la sécurité juridique et de la nonrétroactivité» (CJCE, 8 octobre 1987, Procédure pénale c/Kolpinghuis Nijmegen BV, 80/86). En conséquence, si lobligation dinterprétation conforme doit conduire à lextension de lincrimination ou à laggravation de la responsabilité pénale, elle doit être écartée. En dautres termes, cette obligation cède devant le principe de la légalité et celui de linterprétation stricte.
CHAPITRE2Les prémices dun droit pénal de lUnion européenne (19691993)
Lobligation de pénaliser sur le fondement de lobligation de coopération loyale Les États étaient, jusquà la fin des années 1980, seuls juges de la façon dont ils sanctionnaient la violation des obligations communautaires ; ils nétaient donc pas tenus de sanctionner pénale ment. Lors de la transposition des directives, les États membres restaient libres «quant à la forme et aux moyens» et les tentatives développées au sein de la Communauté pour faire adopter des directives imposant de recourir à la sanction pénale se sont soldées par des échecs. La CJCE considérait, quant à elle, que ldu traité obligeait les États à prendre desarticle 10 «mesures générales ou particulières pour assurer lexécution des obligations découlant du traité», mais affirmait que les États avaient le choix de la sanction et nétaient pas tenus de recourir à la sanction pénale (février 1977, Amsterdam Bulb, 50/76CJCE, 2 ). Sur le fondement du principe de coopération loyale figurant dans ldu Traité CE, la CJCEarticle 5 va impulser une nouvelle jurisprudence en 1989. Elle relève, dans la célèbre affaire dite « du maïs grec » portant sur une fraude au budget de la Communauté, que lorsque le droit communautaire ne prévoit aucune sanction et que celleci repose par conséquent sur les législations nationales, les États doivent veiller à assurer lefficacité du droit communautaire en prévoyant des sanctions effec tives, proportionnées et dissuasives. Elle précise que si les États conservent le choix de la sanction, ceuxci doivent prévoir pour les violations du droit communautaire, des sanctions analogues à celles posées par le droit national pour des violations similaires.
CJCE, 21 septembre 1989,Commission contre Grèce, 68/88 «23. Lorsquune réglementation communautaire ne comporte aucune disposition spécifique prévoyant une sanction en cas de violation ou renvoie sur ce point aux dispositions législa tives, réglementaires et administratives nationales, larticle 5 du traité impose aux États membres de prendre toutes mesures propres à garantir la portée et lefficacité du droit communautaire. 24. À cet effet, tout en conservant le choix des sanctions, ils doivent notamment veiller à ce que les violations du droit communautaire soient sanctionnées dans des conditions, de fond et de procédure, qui soient analogues à celles applicables aux violations du droit national dune nature et dune importance similaires et qui, en tout état de cause, confèrent à la sanc tion un caractère effectif, proportionné et dissuasif.»
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Les États doivent ainsi déployer, au titre de la coopération loyale, le même type de sanctions pour la violation des obligations communautaires que pour la violation dobligations nationales de même nature et gravité. En conséquence, si lÉtat a jugé que les sanctions pénales étaient néces saires au plan national, les sanctions autres, retenues pour le nonrespect dobligations commu nautaires, risquent fort dêtre considérées comme nayant pas un caractère effectif, proportionné et dissuasif. Le type de sanctions instaurées au plan national constitue une aune pour lapprécia tion de la proportionnalité, de leffectivité et du caractère suffisant des sanctions nationales prévues pour la violation du droit communautaire. Ce mode de raisonnement a ensuite été formalisé, dans le domaine particulier de la protection des intérêts financiers de la Communauté. Ldu traité CE, tel que rédigé par le darticle 280 Ams terdam, stipule que : «La Communauté et les États membres combattent la fraude et toute autre activité illégale portant atteinte aux intérêts financiers de la Communauté par des mesures prises conformément au présent article qui sont dissuasives et offrent une protection effective dans les États membres. Les États membres prennent les mêmes mesures pour combattre la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de la Communauté que celles quils prennent pour combattre la fraude portant atteinte à leurs propres intérêts financiers.» Cette disposition a conduit nombre dÉtats membres à prévoir des sanctions pénales pour les fraudes aux intérêts financiers de la Communauté. La CJCE va ultérieurement réaffirmer ce mode de raisonnement en précisant que, dans lhypo thèse où lÉtat membre a fait le choix de sanctionner pénalement la violation de dispositions communautaires, ce sont les principes de base du droit pénal national qui trouvent à sappliquer (CJCE, 2 octobre 1991, C7/90).
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Les initiatives étatiques de coopération
Dans les années 1970, les États membres souhaitent, malgré labsence de toute compétence des Communautés européennes en matière pénale, développer une collaboration plus étroite entre eux sur le plan répressif. La forme la plus aboutie en matière de coopération policière a été créée par les accords de Schengen. Les premières formes de coopération La convention de Naples du 7 septembre 1967 organise une coopération en matière douanière fondée sur le principe de lassistance mutuelle entre administrations des douanes. Elle favorise
CHAPITRE2Les prémices dun droit pénal de lUnion européenne (19691993)
léchange dinformations et permet à une administration de demander à une autre de diligenter une enquête ou dorganiser une surveillance sur les déplacements de personnes, sur les lieux ou dépôts anormaux de marchandises, sur les mouvements de marchandises signalés ou encore sur les véhicules, embarcations ou aéronefs soupçonnés. Elle permet également aux agents des douanes dassister aux opérations effectuées sur le territoire dun autre État ou encore de témoi gner devant des juridictions étrangères. Pour faire face au terrorisme qui frappe plusieurs États européens, le Conseil européen de Rome impulse, en 1975 et en marge des Communautés européennes, la création du groupe TREVI (Terrorisme, Radicalisme, Extrémisme et Violence Internationale). Il sagit alors de réunions infor melles entre ministres de la Justice et/ou de lIntérieur ou entre hauts fonctionnaires pour partager des informations sur le terrorisme. À la fin des années 1980, TREVI est structuré en sousgroupes thématiques : ;TREVI I sur le terrorisme sur les techniques policières, le hooliganisme et le maintien de lTREVI II ordre public ; TREVI III sur la criminalité et la drogue ; (également appelé TREVI TREVI IV 92) sur les mesures compensatoires à la libre circulation. Le groupe aborde également les questions dimmigration illégale et de lutte contre la criminalité organisée. Quoique la proposition, faite en 1977 par le président français Valéry Giscard dEstaing, de créer un « espace judiciaire européen » nait pas véritablement convaincu les États de la Communauté, plusieurs groupes de travail ont été ensuite constitués pour réfléchir à la coopération policière et judiciaire entre États membres et pour préparer des conventions à partir de celles existantes au sein du Conseil de lEurope. Aucun des accords élaborés nentrera en vigueur, faute davoir été signé par tous les États membres.
On peut citer la Convention de Dublin du 4 décembre 1979 entre les États membres des Communautés européennes concernant lapplication de la convention européenne pour la répression du terrorisme, le projet de Convention de coopération pénale du 19 juin 1980, laccord sur lapplication entre les États membres des Communautés du principene bis in idemmai 1987 ou ldu 25 accord sur lexécution des condamnations pénales étrangères du 13 novembre 1991.
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SchengenLa coopération policière instaurée par les accords de LActe unique européen, signé en 1986, pose comme objectif la réalisation dun marché intérieur défini comme «un espace sans frontières intérieures dans lequel la libre circulation des marchan dises, des personnes, des services et des capitaux est assurée13, Acte unique européen).» (art. Les accords de Schengen sont nés de la volonté, portée par plusieurs États, de réaliser la libre circulation des personnes au sein de la Communauté économique européenne. Il sagit alors de reconnaître au profit des ressortissants communautaires le droit de circuler sans entrave et sans contrôle sur le territoire de la Communauté, ce qui signifie le droit dentrer sur le territoire de tout État membre, le droit dy séjourner et de sy établir. Mais rapidement, émerge lobjection que cette libre circulation va bénéficier tant aux nonressortissants de la Communauté, éventuellement en séjour irrégulier, quaux ressortissants communautaires et que, par ailleurs, cette libre circulation intérieure va faciliter les trafics et la fuite des auteurs dinfractions. Il apparaît donc nécessaire de définir une politique commune de la Communauté pour lentrée des étrangers non communautaires sur le territoire. Or, si la question de la libre circulation des ressor tissants communautaires fait partie des objectifs communautaires et relève donc de la compétence de la Communauté, en revanche la question de la politique migratoire, du droit dentrée et de séjour des étrangers sur le territoire des États ne fait pas partie des compétences transférées. Certains États de la Communauté (RoyaumeUni et Irlande) vont refuser denvisager tout transfert de cette compétence à la Communauté. Pour surmonter cet obstacle, la libre circulation des personnes va sorganiser en dehors de la construction communautaire, par les accords de Schengen. Laccord de Schengen (village du Luxembourg) sur «le libre franchissement des frontières inté rieures» est signé, le 14 juin 1985, entre 5 États (la France, la RFA et les pays du Benelux). La convention dapplication de laccord de Schengen (CAAS) qui complète et organise la mise en œuvre de ljuin 1990. Elle harmonise les règles de contrôle aux frontièresaccord est signée le 19 extérieures de lespace Schengen et instaure une coopération policière au titre des mesures dites compensatoires à la libre circulation. On désigne conjointement les deux textes en parlant des « accords de Schengen ». Aux 5 premiers États signataires se sont ensuite joints, par le biais de protocoles dadhésion : lItalie, lEspagne, le Portugal, la Grèce, lAutriche, le Danemark, la Finlande et la Suède. Les accords de Schengen sont entrés en vigueur en 1995 et ont été intégrés dans le droit de lUnion européenne par le traité dAmsterdam en 1999. Depuis cette date, lacquis Schengen est appliqué et se développe encore au sein du cadre juridique et institutionnel de lUnion
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