L'essentiel du droit public économique - 2e édition

De
Publié par

Le droit public s’insère dans un contexte socio-économique, avec lequel il interagit constamment. Les organes publics d’action économique sont variés : Parlement, administrations centrales et territoriales de l’État, collectivités décentralisées. Les sources du droit public économique consacrent des principes libéraux qui fondent l’action économique publique.

Les pouvoirs publics reconfigurent actuellement en profondeur leur action, dans le sens d’une modernisation du secteur public, et d’un encadrement toujours croissant des aides publiques.
Au total, une présentation synthétique, rigoureuse et pratique du droit public économique.



- Étudiants de licence d’administration économique et juridique

- Étudiants en licence ou master Droit (système LMD)

- Étudiants des IEP en filière service public

- Candidats aux concours administratifs de catégorie A et B

- Professionnels, agents publics appelés à mettre en œuvre la réglementation économique



Frédéric Colin est maître de conférences HDR de droit public à Aix-Marseille Université, centre de recherches administratives, et auteur de plusieurs ouvrages de droit public.
Publié le : vendredi 1 août 2014
Lecture(s) : 6
Tags :
Licence : Tous droits réservés
EAN13 : 9782297046671
Nombre de pages : 144
Voir plus Voir moins
Cette publication est uniquement disponible à l'achat
Théorie de laction économique publique
Définir le droit public économique se révèle une mission presque impossible, dans la mesure où il constitue une compilation de différentes branches du droit (public et privé), en relation avec léconomie ; cette dernière nétant pas résumable à un corpus juridique, puisquelle sintéresse plus globalement à la production, la distri bution, la consommation de biens et de services dans la société. Le critère « maté riel » de ce droit va donc faire défaut. En identifier un critère « organique » (cest àdire quels en sont les acteurs) va aussi se révéler délicat, même si, nous le verrons, on peut plus facilement circonscrire ce terme de la matière.
INTRODUCTION
La doctrine entreprend finalement didentifier ce droit en deux temps, ou par deux moyens, qui ne sauraient étonner. Dans une première approche, certains auteurs (p. ex. Gérard Farjat) sattachent à définir un champ ddroit économique », comme étant le « droit deapplication de ce que serait un « lorganisation de lpubliciste lui a été accolée.économie ». Dans un deuxième temps, une « version » On saccorde donc sur une identification de type finaliste, basée sur le but de ce droit qui reste moderne dans ses conceptions.
Définition Droit public économique : droit de laction publique en matière économique, qui englobe à la fois les institutions publiques et parapubliques dintervention, ainsi que les mécanismes juridi ques qui gouvernent leur action.
Il faut en convenir, cette définition na rien de parfait, puisquelle ne parvient pas à réduire lirré ductible référence à léconomie, qui échappe par de nombreux aspects à la régulation purement juridique. Elle semble par ailleurs impliquer une référence à l« intervention » économique, concep tion qui peut paraître datée, mais qui reflète pourtant lidéologie dominante de lÉtat depuis
14
LESSENTIEL DUDROIT PUBLIC ÉCONOMIQUE
lAncien régime, et jusquà une période très récente. On doit donc préciser ici quil ne faut pas comprendre cette référence à lintervention comme celle à une volonté dingérence (cf. R.E. Char lier) des personnes publiques dans des affaires qui devraient rester de la sphère privée, mais comme, on le verra, une nécessité dencadrement juridique du phénomène économique (comme lensemble de tous les autres secteurs de la vie en société). Enfin, cette identification, même sommaire, permet de fonder la réflexion qui va nous guider tout au long de cet ouvrage : le Droit public économique (ciaprès DPE) a bien une fonction spécifique, à savoir létude de lobjet économique de la gestion publique (quel que soit lintervenant en cause : État, collectivités territoriales...). Par ailleurs, il est bâti sur les fondations du droit public, ce qui peut paraître contreintuitif puisque léconomie est largement réglée par le droit privé. Mais nous verrons que les grands principes de la vie économique sont immanquablement gouvernés par une hiérarchie des normes classique (DDH, Constitution, lois...), qui a su sadapter au fil du temps aux exigences de la modernité économique. Le DPE est encore aujourdinterventionhui contesté par certains, en tout cas dans la dimension « niste » de lÉtat (cf. rapport Picq en 1995). En réalité, plus que le DPE, cest une certaine incapacité des pouvoirs publics à réagir rapidement aux nouvelles exigences de léconomie contemporaine qui est dénoncée. Il appartient effectivement bien au DPE de fournir des instruments juridiques daction efficaces aux gouvernants et à lAdministration afin de permettre aux acteurs économi ques de développer leur action dans un environnement économiquement efficace, sécurisé et transparent. Les pouvoirs publics ont pour rôle dagir dans lintérêt général. Celuici ne sentend que dans un contexte historique, à un moment donné. Le plus simple consiste à envisager comment, dans le cours de lhistoire, les gouvernants ont voulu et/ou pu influer sur le cours de lÉconomie.
1
Le « libéralisme historique »
Le cadre réduit de cet ouvrage ne permettra pas de rentrer dans les détails, subtils, de la mise en place dune intervention économique de lÉtat. Mais certains grands principes ont été forgés avec force et conviction dès lAncien régime, et ont laissé des traces jusquà aujourdhui. Le colbertisme e LÉtat a dès la fin duXVsiècle, avec JeanBaptiste Colbert, mis en place différents moyens dinter vention dans léconomie marchande, et notamment dans lindustrie, avec la création de manufac tures industrielles (tabac, allumettes, tissus, tapis), détenues par lÉtat pour celles du Roi, ou seule ment contrôlées par lui pour celles « privilégiées », avec lidée de mettre en place une autosuffisance
INTRODUCTIONThéorie de laction économique publique
économique, basée sur des aides à de grands opérateurs nationaux (cf. Gobelins). Pour Colbert, il faut défendre la nation contre les autres peuples, grâce à une économie de prédation («On ne peut augmenter largent dans le royaume, quen même temps lon en ôte la même quantité dans les États voisins»). Certaines activités qui paraissent aujourdhui appartenir au domaine industriel et commer cial étaient considérées alors comme relevant des fonctions régaliennes (contrôle du territoire ; protec tionnisme), ce qui expliquait leur exercice par lÉtat, ainsi que la volonté dexporter plutôt que dimporter. Lemercantilismequi en résulte peut directement sanalyser en un nationalisme écono mique (importation de matières premières bon marché, valorisées sur le sol national). Lactivité de la Poste en est lexemple le plus emblématique, permettant le maillage du territoire (il en est de même pour la réalisation de grands travaux dordre publicinfrastructure). On souhaite mettre en place un « économique », diriger lactivité marchande. Plusieurs réalisations industrielles, expression de sa politique de mercantilisme, sont pour certaines toujours dactualité : tapisseries des Gobelins, verre à SaintGobain... Le bilan de cette politique reste toutefois mitigé : les marchands français ont souvent contourné les réglementations, et à lextérieur, les autres États ont souvent riposté par la mise en place de droits de douane élevés, ce qui rendait inutiles les subventions accordées aux nationaux. En ce qui concerne létablissement de compagnies contrôlées par lÉtat, et de comptoirs commerciaux, comme lescompagnies colo niales(des Indes orientales créées en 1604 par Henri IV ; du Levant, du Nord...), ou les comptoirs (ex. Pondichéry), il sagissait dorganiser un monopole commercial associant capitaux publics et privés. Mais la diminution des financements publics a, là encore, conduit à une réorientation de la politique de Colbert vers plus de libéralisme, avec notamment un abandon partiel des mono poles. Les rigidités du système, largement basé sur une réglementation stricte (protectionnisme douanier ; contrôle de la qualité des marchandises) ainsi mis en place auront aussi, à terme certains effets pervers, comme lincapacité de certains secteurs à se réformer, en raison de contraintes réglementaires ou de fixation des prix (agriculture par ex.).
Les principes révolutionnaires
a) Une vision politique
La Révolution française, en réaction contre lAncien régime, traduit une volonté de libéralisme économique, notamment par le biais des physiocrates comme Mirabeau, ou Turgot. On souvre à linfluence des libéraux (économiques) anglais comme Adam Smith. Sans que ce but ait été vérita blement pensé à lavance, linterdiction faite aux Parlements de connaître des actes des adminis trateurs publics (loi des 1624 août 1790) va conduire à bâtir un nouveau droit, le droit adminis tratif, qui va pouvoir servir de fondement à linterventionnisme économique public.
15
16
LESSENTIEL DUDROIT PUBLIC ÉCONOMIQUE
b) Une conception économique Le droit de propriété est « sanctuarisé » dans la Déclaration des droits de lhomme (art. ; le2 et 17) décret dAllarde des 217 mars 1791 met fin aux corporations ; la loi Le Chapelier des 1417 juin 1791 consacre la liberté du commerce et de lindustrie en interdisant les coalitions (grèves) ou regroupements douvriers sous peine de mort. On conçoit lindividualisme de manière très stricte, par défiance aux états dAncien régime, ce qui va durablement empêcher toute organisation des salariés (en syndicats). Le contexte va par ailleurs conduire à mettre en place une économie dirigée de guerre (blocus continental).
2Linterventionnisme libéral e LeXIXsiècle e Dans la filiation de la philosophie des Lumières, les penseurs duXIXsiècle vont développer lidée selon laquelle les libertés économiques (commerce, entreprendre...) sont indispensables, et que les pouvoirs publics doivent laisser agir les opérateurs économiques au maximum. Cela implique néanmoins de garantir le respect de la propriété privée, et de reconnaître le principe de responsa bilité des acteurs économiques. LÉtat est considéré comme illégitime à agir dans la sphère écono mique ; ses mécanismes de fonctionnement ne lui permettraient pas dappréhender correctement les besoins, les attentes économiques (A. Smith, dansLa Richesse des nations, et sa théorie de la « main invisible » ; libéralisme politique « classique »). Leur théorie est «lutilitarisme» : le libéra lisme économique est un moyen (parmi dautres) pour parvenir, conformément au droit naturel, au bonheur de la société. Le Marché a une place variable dans cette théorie : soit il constitue un facteur certes important, mais soumis au politique (qui doit le « laisserfaire » le plus possible), soit il devient le fondement même de la vie en société. Dautres tenants dnéoclassique » un libéralisme à optique économique ou « perfectionnent ou relativisent ces affirmations, reconnaissant linéluctabilité de laction publique, face aux excès ou carences du marché. Ce courant sincarnera en France avec la physiocratie, valorisant la produc tion agricole comme source de valeur, conformément à la providence divine (p. ex. Turgot, Diderot, Montesquieu, Rousseau). Ricardo affirmera la théorie des avantages comparatifs, fondée sur le libreéchange. Benjamin Constant va traduire ces idées sur le plan du libéralisme politique, ainsi que Tocqueville, développant la nécessité de contrepoids au pouvoir du peuple, pour garantir une démocratie équilibrée, dans laquelle la volonté collective ne peut pas tout imposer au Marché. LÉtat doit se cantonner dans ses fonctions classiques « régaliennes », peu en contact direct avec lsécurité, justice, guerre. Céconomie : est ce quon appelle la théorie de lLa« État gendarme ».
INTRODUCTIONThéorie de laction économique publique
concurrence « pure et parfaite » est perçue comme seule à pouvoir fonder un système de prix e tendant à léquilibre. Mais leXXsiècle va mettre à mal cette idée. e Le début duXXsiècle : le dirigisme Le libéralisme néoclassique va se perfectionner, sur la base de la théorie de léquilibre général e formulée à la fin duXIXsiècle, selon laquelle le marché doit parvenir à coordonner les actions des acteurs pour conduire à ce que leurs actions soient rationnelles (v. Léon Walras et son équi libre économique général). Cette conception va être relativisée par Pareto, qui va introduire une référence subjective au raisonnement, et définir «loptimum de Pareto». Les changements politiques du début du siècle vont conduire à réinterpréter le rôle de lÉtat et à développer linterventionnisme. Linfluence de J.M. Keynes va se révéler essentielle (il doit agir en cas d; etoffre excédentaire pour stimuler la demande, p. ex. en organisant la hausse des salaires lÉtat peut utilement relancer léconomie en relançant la demande via une augmentation des défi cits publics pour notamment lancer de grands chantiers). La Première Guerre mondiale explique vraisemblablement ce changement de perspective. La grande crise économique de 1929 va aussi contribuer au phénomène. Le Front populaire va agir clairement dans le sens de laction de lÉtat dans léconomie (création des congés payés p. ex.). La Révolution russe et la mise en place du collectivisme ; limplantation durable du socialisme à lEst de lEurope influencent profondément les réflexions (le général De Gaulle y sera sensible, à la Libération et aussi à son retour au pouvoir en 1958). La législation juste antérieure à la Seconde Guerre mondiale signe cette prégnance étatique (cf. loi du 11 juillet 1938 sur lorganisation de la nation pour le temps de guerre). À la Libération, le modèle dominant est bien keynésien ; on citera ici simplement un texte embléma tique : lordonnance du 30 juin 1945 relative aux prix, qui a donné au ministre de lÉconomie le pouvoir de réglementer les prix des produits et services. On a souvent résumé cette période par la référence au « dirigisme » : lÉtat dirige léconomie direc tement, notamment via la prise de possession de secteurs entiers de léconomie, par différents moyens institutionnels qui seront détaillés par la suite (nationalisations ; création de personnes publiques dédiées : les établissements publics ; association de personnes privées sous contrôle à certains projets dintérêt général). Nous verrons que le service public a ainsi été conçu, en France, comme un moyen puissant dintervention. Les entreprises publiques constituent le cœur de cette e politique, dans la première moitié duXXsiècle, dans le secteur industriel et commercial. Le « secteur public » ne cesse alors de croître. Le dirigisme prend aussi la forme, que lon détaillera plus tard, de lincitation, via la programma tion (cest la « planification » à la française). Le Plan « Monnet », premier « plan de modernisation et dvoit ainsi le jour en 1947, et permettra notamment de gérer les aideséquipement »
17
18
LESSENTIEL DUDROIT PUBLIC ÉCONOMIQUE
américaines du Plan Marshall destinées à la reconstruction daprèsguerre. Le plan connaîtra de nombreuses vicissitudes, mais on peut toujours en voir des traces, tant institutionnelles (le Commissariat général à la stratégie et à la prospective : CGSP) que fonctionnelles (politique de relance de lÉtat). La régulation La régulation correspond à lmoderne » du DPE, que lépoque « on peut faire véritablement remonter au début des années 1990. Les années 1980 avaient été celles du succès de lultralibéra lisme, pratiqué notamment en GrandeBretagne (M. Thatcher) et aux ÉtatsUnis (R. Reagan), caractérisé par une critique virulente de lintervention économique publique, et par un désengage ment de lÉtat. Certains auteurs sont emblématiques de cette évolution. On peut citer notamment F. Hayek et lécole dupublic choice, pour lequel le Marché est à la fois la technique économique la plus efficace, mais aussi celle la mieux à même de garantir légalité de la concurrence. Il critique linterventionnisme, étant dans la veine libérale. Il a inspiré M. Thatcher et R. Reagan. Mais la crise économique a montré les limites dune remise en cause systématique du retrait des pouvoirs publics. Ce sont de nouveaux modes dintervention qui se mettent en place, sur les cendres de la référence à la capacité du Marché à sautoréguler.
a) Les insuffisances des théories précédentes
Comme on vient de lévoquer, les années 1980 se sont traduites par une dérégulation profonde de certains secteurs. Autrement dit, les pouvoirs publics ont laissé plus de liberté aux acteurs économiques, leur laissant par exemple la faculté dorganiser euxmêmes le marché dans lequel er ils interviennent. Les prix ont été libérés (cf. ordonnance du 1 décembre 1986 en France). Cette politique a pour but de stimuler la croissance, par un renforcement de la concurrence, et une libé ration de linnovation. Elle peut saccompagner ou non dunedéréglementation, que lon peut définir comme un allégement des contraintes réglementaires portant essentiellement sur les entre prises (p. ex. assouplissement des conditions d: cf. les transports aériens).accès au marché On laccompagne généralement dunelibéralisationde certains secteurs clefs de léconomie (p. ex. transports) : en supprimant les monopoles « naturels », on vise là encore à favoriser la concur rence. On observe aussi un recul de lactionnarial » de lengagement « État, qui privatise de nombreuses entreprises du secteur public. Si dans labsolu, cette théorie présente des intérêts évidents, notamment dans sa recherche dégalité entre acteurs économiques, elle ne présente pas moins des risques, qui se sont révélés pendant la période de crise des années 1990 : incapacité à maîtriser les hausses de prix ; dégradation de certains services publics essentiels incorporés à tort
INTRODUCTIONThéorie de laction économique publique
ou à raison dans la sphère marchande ; risques sanitaires que les entreprises privées sont dans lincapacité de circonscrire seuls.
b) Une théorie de la modération Face aux critiques fondées de cette libéralisation qui a sans doute commis quelques excès, les pouvoirs publics prônent désormais la mise en place de politiques de « régulation ». Il ne sagit plus, comme dans le passé, de « faire », mais de « faire faire ». Autrement dit, lÉtat reste respon sable de la définition de grandes politiques nationales, y compris dans le domaine économique. Mais il agit de moins en moins directement, notamment dans léconomie. De nouveaux acteurs ont vu le jour : ce sont les autorités administratives indépendantes, qui constituent un intermé diaire utile et qui vont « réguler » de multiples secteurs dactivité essentiels de la vie économique (p. ex. communications électroniques, Poste, banques et marchés financiers, assurances...).
Définition La régulation constitue une forme dintervention économique publique réalisée grâce à des moyens juridiques ou parajuridiques considérés comme les plus appropriés au secteur écono mique considéré, dans le but de garantir une concurrence effective.
On laura compris, il est ici encore bien présomptueux de considérer que lon peut donner une définition juridique de larégulation. On comprend que les théories de lintervention purement unilatérale ne correspondent plus à une telle régulation, qui fait au contraire la part belle à la négociation, aux échanges dinformation, au consensus ou au compromis (et donc au contrat). La régulation peut être appréhendée à différents niveaux : en fonction de sa taille: globale (étatique), ou sectorielle (sur un marché donné) ; en fonction de sa durée: conjoncturelle ou à long terme ; en fonction des acteurs impliqués: État ou organes indépendants. La régulation ne fait pas léconomie de la réglementation. Mais celleci est conçue comme un moyen pour garantir légalité entre opérateurs économiques, donc pour garantir une concurrence « praticable ». Elle ninterdit pas lintervention des personnes publiques, mais les soumet dans ce cas largement aux mêmes règles que les opérateurs privés (cf. infra), notamment au droit de la concurrence.
19
20
LESSENTIEL DUDROIT PUBLIC ÉCONOMIQUE
Elle peut déboucher sur une « autorégulation » dans laquelle les opérateurs sur le marché partici pent euxmêmes à la mise en place ou à lapplication des normes présidant leur action (p. ex. en matière de sécurité). La mondialisation ou « globalisation » a par ailleurs beaucoup relativisé la capacité daction indivi duelle des États, quels quils soient, sur leur marché intérieur et a fortiori sur léconomie mondiale. Cest pourquoi on observe le développement de grands blocs économiques, sur le fondement de Traités internationaux. Dans cet ouvrage, nous étudierons simplement quelques bases de la construction européenne, dans sa dimension régulatrice, et dans ses relations à linstauration dune concurrence équilibrée au sein de lUnion européenne, et une maîtrise de louverture des frontières dans le cadre de lOrganisation mondiale du commerce (ciaprès OMC). Enfin, la régulation ne peut sentendre que comme un principe de modération de lintervention économique publique. Cest donc un concept dont le contenu exact fluctue au gré de la volonté politique des gouvernants du moment, tout en gardant comme axe de réflexion une collaboration entre sphère publique et sphère privée pour organiser les différents secteurs économiques, et en conservant une vision densemble. Lacrise économiquerebattre les cartes entamée en 2008 est venue « ». Elle sest accompagnée dun renouveau de la place des États dans la sphère économique. Pour ne prendre ici que quel ques exemples concernant la France, plusieurs lois sont intervenues afindamortirles effets de cette crise, que ce soit sur le planfinancier(p. ex. loi du 16 octobre 2008 de finances rectificatives pour le financement de léconomie, qui avait notamment créé la Société de financement de léco nomie française; mise en sommeil enSFEF, qui avait pour but de relancer le crédit bancaire 2010), ouéconomiqueavec la mise en place dun plan de relance (cf. loi du 17 février 2009 pour laccélération des programmes de construction et dinvestissement publics et privés). La période contemporaine réinvente donc les conceptions du passé, remettant en place lÉtat au cœur du système.
Soyez le premier à déposer un commentaire !

17/1000 caractères maximum.