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L'Europe de l'intérêt général

De
320 pages
En confiant la promotion de l'intérêt général à la Commission européenne, les Traités esquissent un modèle institutionnel qui postule une gouvernance fondée sur les principes de participation, d'efficacité et de subsidiarité. La Commission articule ainsi les objectifs cristallisés dans les Traités avec les attentes et les besoins évolutifs des Etats membres et des citoyens. Un équilibre maintenu entre intérêt commun et intérêt particulier, conférant une légitimité originale au droit européen.
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Publications de l’ institut euro Péen de l’université de Genève
11
en confant la promotion de l’intérêt général à la commission
européenne – qui n’exerce ni la fonction législative, ni la
fonction exécutive, ni la fonction judiciaire dans l’union – les
t raités esquissent un modèle institutionnel inédit qui postule
une gouvernance fondée sur les principes de participation,
d’effcacité et de subsidiarité. l a gouvernance européenne
fragmente l’etat en décloisonnant les niveaux et les acteurs
de la prise de décision. au sein de cette gouvernance, la mis-
sion d’intérêt général de la commission permet d’articuler les
objectifs cristallisés dans les t raités (l’intérêt commun) avec L’EuropE
les attentes et besoins évolutifs des etats membres et des ci-
toyens (les intérêts particuliers). elle produit de la sorte un
droit « isorropocratique » d’intérêt général, qui maintient un
équilibre entre l’idéal européen et les acteurs du processus dE L’intérêt généraLd’intégration, conférant ainsi une légitimité originale au droit
européen.
Déborah Lassalle est titulaire d’un doctorat en droit institutionnel
européen de l’Université de Genève. Après des études de droit pu-
blic, de science politique et d’ethnologie en France, elle a obtenu
un Master en études européennes de l’Institut européen de Genève.
Elle a parallèlement travaillé pour des ONG et associations dans le
domaine des droits des peuples autochtones et des minorités, ainsi
que sur les questions climatiques et énergétiques. déborah l assalle
Prix : 35 € - 37 € hors Belg. et France
ISBN : 978-2-8061-0043-6
www.editions-academia.be
déborah l assalle
l’euro Pe de l’intérêt GénéralL’Europe
de l’intérêt généralDéjà parus dans la collection
« Publications de l’Institut européen de l’Université de Genève »
Cette collection publie les travaux des colloques internationaux organisés par
l’Institut européen de l’Université de Genève, ainsi que des monographies de qualité,
notamment les meilleures thèses de doctorat soutenues sur les questions euro­
péennes ou les ouvrages des enseignants affiliés à l’IEUG. Elle constitue une vitrine de
la recherche de l’IEUG.
10 Multiculturalismes et identités en Europe
Maximos Aligisakis et Sofia Dascalopoulos (eds) (2012)
9 Vers une culture stratégique européenne ?
Alessia Biava (2011)
8 Europe : de l’intégration à la Fédération
Frédéric Esposito et Nicolas Levrat (eds) (2010)
7 Carrefour Europe
Silvio Guindani et Jenaro Talens (eds) (2010)
6 Le retour des héros
Korine Amacher et Leonid Heller (eds) (2010)
5 Parlement européen et société civile
Laurent Dutoit (2009)
4 L’ Union européenne et la sécurité internationale
René Schwok et Frédéric Mérand (2009)
3 Des valeurs pour l’Europe ?
Samantha Besson, Francis Cheneval et Nicolas Levrat (eds) (2008)
2 Vers un nouveau pouvoir citoyen ?
Frédéric Esposito (2007)
1 Jusqu’où ira l’Europe ?
Korine Amacher et Nicolas Levrat (eds) (2005) Publications de l’institut euroPéen de l’université de Genève
n° 11
L’Europe
de l’intérêt général
Déborah Lassalle
UNIVERSITÉ
DE GENÈVEMise en pag e: CW Design
D/2013/4910/10 ISBN : 978-2-8061-0043-6
© Academia-L’ Harmattan s.a.
Grand’Place, 29
B-1348 Louvain-la-neuve
Tous droits de reproduction, d’adaptation ou de traduction, par quelque procédé que ce soit,
réservés pour tous pays sans l’autorisation de l’éditeur ou de ses ayants droit.
www.editions-academia.beRemerciements
Mes premiers remerciements s’adressent évidemment à mon
Directeur de thèse et Directeur de l’Institut européen de l’Université de
Genève, le Professeur Nicolas Levrat. Le désir de travailler avec un cher-
cheur dont la créativité scientifique, l’étendue des connaissances et la
curiosité intellectuelle intarissable ont forcé mon admiration d’étu-
diante, a trouvé un écho dans la confiance et le respect qu’il m’a ren-
voyés tout au long de mes années d’assistanat et de doctorat à ses côtés.
Il s’est toujours montré disponible, malgré ses nombreux engagements,
pour me rencontrer autour d’une table pour la thèse, ou d’un verre pour
le moral. Cet ouvrage s’aventure au-delà des frontières juridiques, s’en-
richissant de perspectives nouvelles, sur l’impulsion de Nicolas Levrat à
« décloisonner » les disciplines. Je lui en suis immensément reconnais-
sante.
Cette publication n’aurait jamais vu le jour sans tous mes collègues
de l’Université de Genève avec lesquels j’ai partagé le quotidien, les
bureaux, les bouquins, les copies d’examen, les petites histoires, les
incertitudes institutionnelles et personnelles, les coups de gueule et de
déprime, les rires et les plaisanteries, la marmite de l’Escalade et le vin
chaud de Noël. Un spécial remerciement à Marc Roissard de Bellet pour
ses relectures on ne peut plus attentives.
Merci à ma famille et la belle« », là-bas, ici, entre Genève et la
Guyane. Merci à mes enfants et mon compagnon qui ont chacun sou-
tenu à leur manière ce long processus d’écriture. Une pensée très forte
pour mon père qui m’a toujours invitée à repousser les frontières de mes
compétences. « Qui peut le plus, peut le moins », paraît-il… Avertissement
Cet ouvrage reprend les éléments-clefs d’une thèse défendue le
6 juillet 2011. Elle est accessible sur le site internet de l’Université de
Genève, à l’adresse suivante :
http://archive-ouverte.unige.ch/unige:17586
Le lecteur pourra y trouver l’ensemble du raisonnement de l’auteur,
ainsi qu’une bibliographie complète.Sommaire
Remerciements
Avertissement
Sommaire
Introduction générale
Pr EMièr E Parti E L’ intérêt général comme concept
de légitimation
Chapitre 1
L’ intérêt général : une notion nationale transposable
au niveau européen ?
Chapitre 2
Le « déficit de légitimité » du droit dérivé européen
Chapitre 3
Des frontières pour l’intérêt général européen ?
DEUXiè ME Parti E L’ indétermination conceptuelle de l’intérêt
général européen au sein du droit européen
Chapitre 1
Pluralité terminologique et indéfinition sémantique
dans le droit primaire et dérivé10 L’Europe de l’intérêt général
Chapitre 2
La prégnance de l’intérêt général européen dans les actes
de communication de la Commission
Chapitre 3
L’ intérêt général de l’Union comme outil d’intégration
par le juge européen
tr OiSiè ME Parti E L’ incarnation par la Commission
de l’intérêt général européen
Chapitre 1
La fonction d’interprète
Chapitre 2
La fonction d’activation ou de distribution
Chapitre 3
La relecture de la mission d’intérêt général au sein du Livre blanc
sur la gouvernance européenne
QUatriè ME Parti E L’ intérêt général et la politique
européenne de l’environnement
Chapitre 1
La protection de l’environnement comme politique d’intérêt
général de l’Union
Chapitre 2
La législation chimique REACH et le principe de participation
Chapitre 3
Le marché européen du carbone (SCEQE)
et le principe de subsidiarité
Conclusion générale
Bibliographie sélective1Introduction générale
La Commission européenne est l’institution centrale du processus
d’intégration européenne. Pourtant, elle ne dispose ni du pouvoir légis-
latif, confié au Parlement européen et au Conseil de ; ni l’Uniondu pou -
voir exécutif détenu par les autorités nationales des États ; ni membres
du pouvoir judiciaire qui revient à la Cour de Justice de l’Union euro-
péenne. Comment, dès lors, expliquer cette centralité? Par la mission
spécifique que lui ont confiée les auteurs des : la traitéspromotion de
l’intérêt général.
Le 10 août 1952 à Luxembourg, Jean Monnet procédait à l’installa-
tion de l’ancêtre de la Commission européenne, la Haute Autorité de la
Communauté européenne du Charbon et de l’Acier (CECA), et s’en-
gageait, suivant la lettre du traité CECA, à exercer ses fonctions, en
2pleine indépendance dans l’intérêt général de la Communauté. Presque
soixante ans après le lancement du projet européen qui donna naissance
à l’Union européenne, l’intérêt général le reste guide « de l’action de la
Commission » ainsi que le rappelait José Manuel Durão Barroso, son
Président, à l’occasion de la Cérémonie de prestation de serment devant
la Cour de Justice à Luxembourg en 2010.
1. Les analyses et les recherches présentées ici ont été achevées en avril 2011 pour ma
thèse de doctorat, défendue le 6 juillet 2011 à l’Université de Genève. Cet ouvrage en reprend
les éléments-clés.
2. MONNET Jean, Extrait de l’allocution prononcée lors de la première séance de la Haute
Autorité de la CECA à Luxembourg, le 10 août 1952, sur European navigator ena.lu, Centre vir-
tuel de la Connaissance sur l’Europe (CVCE) dont la source première est la suivante :
Allocutions prononcées par Jean Monnet, Président de la Haute Autorité, à la première séance
de la Haute Autorité, le 10 août 1952 à Luxembourg ; à la première session de l’Assemblée le
11 septembre 1952 à Strasbourg, 8 éd., Strasbourg : Communauté européenne du charbon et
de l’acier, septembre 1952, pp. 6-7.12 L’Europe de l’intérêt général
Le traité de Lisbonne renforce […] la légitimité de la Commission pour
accomplir sa mission fondamentale : la défense de ce que mon illustre pré-
décesseur Walter Hallstein appelait « l’intérêt communautaire pur ».
L’ intérêt général européen est le moteur de notre union politique. Il reste
le guide de l’action de la Commission. Il demeure le cœur de son engage-
ment.
C’est grâce à son indépendance, au principe de collégialité, à son rapport
avec les autres institutions européennes et à son contact permanent avec
tous les États membres – anciens ou nouveaux, petits ou grands – que la
Commission européenne reste le porte-voix de l’intérêt général européen.
Elle est la source de l’initiative. Elle est la gardienne des règles communes.
Elle occupe une place privilégiée pour appeler à l’esprit d’unité, de respon-
sabilité et de solidarité qui a permis tant de réalisations sur notre conti-
3nent depuis plus d’un demi-siècle .
La mission d’intérêt général de la Commission est ainsi la raison
d’être de son action. Elle dépend, selon les dires de son Président, d’élé-
ments internes comme la collégialité, des compétences qui lui sont attri-
buées mais aussi de ses relations avec les autres institutions ainsi que les
États membres. L intérêt ’ général tel que semble le définir José Barroso
réunit un ensemble de valeurs chères au projet européen : unité, respon-
sabilité et solidarité.
La spécificité de l’intérêt général européen
La Commission incarne dès l’origine organiquement et fonctionnel-
lement le rapport de force qui sous-tend le projet européen entre les
objectifs collectifs et les identités nationales. Inspiré de l’approche
volontariste française, l’intérêt général européen s’incarne dans une ins-
titution supranationale non élue qui ne dispose d’aucun des trois pou-
voirs principaux – législatif, exécutif et judiciaire. Cet étrange paradoxe
traduit la volonté des fondateurs de fournir à la Commission un outil
3. BARROSO José Manuel Durão, Une nouvelle Commission européenne dans un nouveau
paysage institutionnel, Discours lors de la cérémonie de prestation de serment au Luxembourg,
le 3 mai 2010, Speech/10/200. Introduction générale 13
conceptuel pour remplir un rôle politique majeur de légitimation du
droit dérivé.
L’ intérêt général européen se différencie de l’intérêt général national
4et de l’intérêt commun international dans son incarnation par la
Commission européenne. D’un point de vue organique, l’intérêt géné-
ral européen se traduit par une représentativité douce des États membres
au sein de la Commission (un national par État membre) afin de main-
tenir un lien entre la volonté générale de ces derniers, cristallisée dans le
droit primaire, et l’évolution de cette volonté générale, dépendante de
la conjoncture interne et internationale. intérêt Lgénéral ’ se présente
ainsi comme une passerelle entre le droit primaire exprimé (les objectifs
et les valeurs) et le droit dérivé à exprimer (l’intérêt commun européen,
l e résultat des procédures démocratiques de prise de décision). D’un point
de vue fonctionnel, l’intérêt général européen s’incarne dans s les fonction
d’interprétation et de médiation de la Commission, à tous les niveaux
d’élaboration d’une politique européenne (initiative législative, suivi de
la mise en œuvre, contrôle de l’exécution). En effet, alors même que la
Commission n’est ni le législatif, ni l’exécutif, ni le judiciaire, l’activa-
tion de ces trois pouvoirs ressortit principalement de ses compétences.
La Commission se situe à tous les points d’articulation entre les por-
teurs et niveaux de pouvoirs. Détentrice de l’initiative législative, la
Commission décide de l’opportunité, de la forme et des bases juridiques
de sa proposition, formatant ainsi en amont l’acte qui sera ensuite voté
par le législateur européen (Conseil et Parlement). La Commission est
aussi l’interlocuteur privilégié des autorités nationales qui mettent en
œuvre l’acte européen. Elle dispose donc d’une latitude pour encadrer
le processus de transposition du droit européen en droit national à
défaut d’être le pouvoir exécutif principal. La Commission décide enfin
s’il est opportun de saisir la Cour de Justice de l’Union en cas de mau-
vaise transposition de l’acte européen. Elle intervient d’ailleurs systéma-
tiquement dans les affaires portées devant la Cour (notamment par la
procédure de renvoi préjudiciel) afin de présenter et défendre sa vision
du cas d’espèce.
4. VILLALPANDO Santiago, L’ émergence de la Communauté internationale dans la res­
ponsabilité des États, Paris, PUF, 2005.14 L’Europe de l’intérêt général
La redéfinition de l’intérêt général
au sein de la gouvernance européenne
En élaborant en 2001 un Livre blanc sur la gouvernance européenne,
la Commission entendait souligner la spécificité de sa mission d’intérêt
général et redessiner implicitement la configuration institutionnelle
européenne. L approche ’ classique et pyramidale de la prise de décision
européenne (et de sa légitimité démocratique) échoue à expliciter et
justifier le rôle de la Commission. Au contraire, elle souligne l’inadéqua-
t ion du processus d’intégration aux critères démocratiques. Les révisions
successives qui ont multiplié les canaux de légitimation démocratique
n’ont guère porté leurs fruits en termes de perception de légitimité.
L’ approche réticulaire de la gouvernance ne discrédite pas le caractère
poreux des frontières de pouvoirs (exécutif/législatif par exemple), de
niveaux (le caractère européen d’une directive transposée par exemple)
et d’acteurs (le haut représentant, Vice-président de la Commission par
exemple) et valorise, au contraire, les acteurs situés sur les points d’arti-
culation. Le Livre blanc, bien plus qu’un exercice de communication,
propose un renversement des perceptions du processus d’intégration et
un véritable programme politique d’intérêt général européen.
La mission d’intérêt général de la Commission, qui recouvre à la fois
les aspects organiques et fonctionnels, innerve trois différents modes de
décloisonnement regroupés au sein de la gouvernance européenne. Elle
concourt à identifier et formuler un intérêt commun européen contre/
avec l’intérêt de l’État membre en atténuant les différences nationales
érigées comme des frontières potentiellement pourvoyeuses de conflits
et d’incompréhension. La mission spécifique de la Commission npeut - co
sister alors, au nom de l’unité, dans le développement d’un droit dérivé
ancré dans le principe de primauté. Toutefois, l’intérêt général européen
intime aussi que l’intérêt national, porteur de diversité et de pluralisme,
ne soit pas nié au nom d’un intérêt commun assimilateur. -La Com
mission doit être alors un lien entre l’intérêt national et l’intérêt com-
mun afin de générer un équilibre viable à la fois pour les composantes
(les États membres) et la structure collective (l’Union). Le rôle d’inté-
rêt général de la Commission, dans l’élaboration mais surtout l’exécu-
tion du droit dérivé, s’inscrit au sein du principe de subsidiarité. Enfin, Introduction générale 15
la reconnaissance mutuelle des États membres entre eux assure un
décloisonnement horizontal qui postule la solidarité au nom de l’intérêt
général et pour l’effectivité de l’intérêt commun.
Deux institutions européennes vont de manière significative pour-
voir à l’assise de l’intérêt général européen : la Commission dont la mis-
sion première consiste en la promotion de celui-ci, mais aussi la Cour de
Justice dont les décisions vont enchâsser le concept dans une théorie
européenne des sources du droit européen, en construction. Cette assise
de l’intérêt général européen consiste à assurer à la Commission les
moyens d’assumer son rôle d’interprète et de médiateur, que la Cour lui
reconnaît volontiers. La dialectique créée entre le principe de primauté/
coopération loyale d’une part et le principe de subsidiarité/respect de
5l’identité nationale d’autre part, définit aujourd’hui l’intérêt commun
de l’Union et génère un espace à l’intérêt général européen en son arti-
culation.
L’ affaiblissement potentiel de la mission
d’intérêt général par le traité de Lisbonne
Le traité de Lisbonne apporte son comptant d’incertitudes dans le
monopole de l’intérêt général européen réservé à la Commission. Déjà,
depuis quelques années, le Conseil s’affirmait comme un nou-
vel acteur important, face auquel la Commission peinait à résister pour
des raisons évidentes de visibilité et de légitimité. institutionnalisation L’
du Conseil européen au sein de l’article 13, la désignation d’un prési-
dent stable de l’Union (dont le rôle est d’incarner l’intérêt commun de
l’Union), la double appartenance du Haut représentant (à la fois au
Conseil européen et à la Commission) modifie fortement la donne de la
gouvernance et redéfinit la mission d’intérêt général de la Commission.
Loin de renforcer gouvernementalisation la de l’Union européenne
(UE), le traité de Lisbonne a sans équivoque consolidé gouvernancia- sa
lisation, multipliant les acteurs et les niveaux et atténuant encore les
frontières de compétences. Toutefois, ce renforcement de la gouver-
nance voit émerger des concurrents de la Commission, non pas dans les
5. Au sens de l’article 4 § 2 TUE.16 L’Europe de l’intérêt général
fonctions traditionnelles qui sont les siennes (monopole de l’initiative
et gardienne des traités), mais surtout dans sa fonction d’interprète et
de médiatrice. En effet, le Président du Conseil européen acquiert une
place importante d’initiative des politiques et de médiation entre les
acteurs. Il préside le Conseil opéen, eur l’instance suprême de représen-
tation des intérêts nationaux (chefs d’État et de gouvernement) et
européens (le Président de la Commission et le Haut Représentant). Il
maintient un rapport étroit avec les États membres, la Commission et
le Conseil, via la préparation des travaux du Conseil européen, et assure
la représentation extérieure (en concurrence avec le Président de la
Com mission et le Haut Représentant). Il demeure toutefois un acteur
essentiellement politique, ne disposant uère de g ressources pour impo-
ser sa vision au sein du Conseil européen et auprès des États membres.
La Commission conserve ainsi des avantages certains en termes de
ressources humaines et de suivi des politiques sur le long terme. La
Commission bénéficie d’une perception d’institution non politisée,
indépendante des États membres et des luttes politiques. Surtout, elle
bénéficie avec la méthode communautaire d’un puissant instrument
d’implication concrète et d’influence réelle dans les politiques euro-
péennes.
Les nouvelles institutions créées par le Traité de Lisbonne peuvent
aussi être perçues comme un formidable renforcement de la mission de
la Commission. En effet, déjà présente de jure au sein du Conseil euro-
péen, elle gagne une certaine maîtrise de l’agenda du Conseil européen
6dans le cadre de sa collaboration avec le Président , lui de garantis-l’UE
sant un rôle d’interprète lors de sa fonction d’initiative législative par
exemple. De même, elle est pleinement associée à l’action extérieure par
le biais du Haut représentant qui assure la coordination et la médiation
7avec le Conseil en tant que Vice-président de la Commission .
6. Article 15 §6 b) TUE.
7. Article 18 §2 et §4 TUE. Introduction générale 17
La légitimation du droit dérivé par l’intérêt
général européen
Le droit dérivé influence et contribue à construire le quotidien des
citoyens de l’Union mais aussi celui des citoyens des pays partenaires.
Le droit dérivé traduit un rapport de force entre l’intérêt national et l’in-
térêt commun européen. La Commission incarne cette tension, entre
l’idéal fédéral et la méthode fonctionnaliste à l’origine des traités euro-
péens, entre la représentativité fantasmée l’input par legitimacy et l’effi-
8cacité nécessaire l’output de legitimacy . C’est dans ce rapport de force,
au sein de cette tension, que se définissent l’intérêt général européen et
l’intégration européenne, via les décloisonnements des particularismes
nationaux. La mission d’intérêt général européen redéfinie sous le voca-
ble de gouvernance, permet alors de positionner le curseur - de l’inté
gration européenne selon une graduation et une palette d’outils à la
disposition de la Commission.
L’ analyse et la conceptualisation de la notion d’intérêt général euro-
péen permettent d’identifier une source de légitimité nouvelle du droit
dérivé européen. Ce nouveau concept est étroitement lié aux compé-
tences dévolues à la Commission. importante L’ mission de décloison-
nement des particularismes nationaux, révèle le pouvoir politique de la
Commission dont la traduction nécessite une lecture multiniveaux et
multi-étapes du processus décisionnel. La mission d’intérêt général euro-
péen place la Commission au centre du système de l’Union, sans qu’elle
soit pour autant en son milieu. institution L’ bruxelloise intervient certes
à tous les stades de la décision mais n’est toutefois ni le pouvoir législa-
tif, ni le pouvoir exécutif, ni le pouvoir judiciaire de l’Union. De fait, la
Commission poursuit des objectifs politiques sans être une institution
politique. Sa mission est de concilier les intérêts et attentes des États
9membres avec les objectifs des traités. Sa mission est inédite et fasci-
nante. Mais peut-être impossible.
8. En référence à la terminologie de SCHARPF Fritz, Gouverner l’Europe, Paris, Presses de
Sciences Po, 2000.
9. Objectifs qui sont eux-mêmes une traduction à un temps donné de ces intérêts et
attentes des États membres.Première partie
L’ intérêt général
comme concept de légitimationLa littérature en études européennes ne s’est guère intéressée à la
notion d’intérêt général, ou du moins l’a-t-elle circonscrite à un champ
1bien étroit . Même au sein de l’abondante littérature sur le déficit de
2légitimité , l’intérêt général de l’Union n’y trouve qu’une place congrue
et marginale.
Pourtant, la notion d’intérêt général européen ou, selon ses nom-
breuses déclinaisons terminologiques, d’intérêt commun, d’intérêt
communautaire, de bien commun, apparaît en filigrane dans l’ensemble
du projet d’intégration européenne. Les principes de solidarité, de coo-
pération loyale, de primauté, de subsidiarité sont tous sous-tendus par la
3volonté de résoudre unité l’« contradictoire » que constitue l’indivi-
duel face au collectif, le particulier face au commun.
La Commission européenne est présentée comme la figure de proue
de l’intérêt général dans une rhétorique qui semble s’imposer comme
4un axiome. Une majorité de la doctrine (francophone) se limite à pré-
1. IDOT Laurence, « L’ intérêt général : limite ou pierre angulaire du droit de la concur-
rence ? », Journal des tribunaux de droit européen, n° 142, octobre 2007, pp. 225-231.
2. Voir par exemple, KOHLER-KOCH Beate (ed.) Debating the Democratic Legitimacy of
the European Union, Lanham, Rowman & Littlefield, 2007 ; QUERMONNE Jean-Louis, L’ Europe
en quête de légitimité, Paris, Presses de Sciences Po, 2001 ; SMISMANS Stijn, Law, legitimacy,
and European governance : functional participation in social regulation, Oxford, Oxford Uni ver-
sity Press, 2004.
3. Selon l’expression de BAUBY Pierre, « La construction originale d’un intérêt général
européen », in Delas Olivier, Deblock Christian, Le bien commun comme réponse politique à la
mondialisation, Bruxelles, Bruylant, 2003, pp. 45-77.
4. PETERSON John, SHAKELTON Michael (eds), Institutions of the European Union,
nd e2 edition, 2006, p. 100 ; JACQUE Jean-Paul, Droit institutionnel de l’Union européenne, 5 édi-
etion, Paris, Dalloz, 2009, p. 363 ; BLIN Olivier, Institutions européennes, 2 édition, Paris, Ellipses, 22 L’intérêt général comme concept de légitimation
senter l’intérêt général de l’Union comme découlant des aspects organi-
ques et fonctionnels de la Commission (ou vice-versa, générant un
discours tautologique), tandis qu’une partie ténue de la doctrine vise,
quant à elle, à étudier le concept d’intérêt général dans le rapport entre
les ordres juridiques européen et nationaux, ou dans la promotion de
5valeurs par le juge européen, par exemple. Dans les deux cas cependant,
la notion d’intérêt général européen n’est pas explicitement question-
née en elle-même, mais plutôt dans sa mise en œuvre.
L’ existence d’intérêts communs européens est peu remise en ques-
6tion, du fait même de l’existence d’une Communauté puis d’une Union
européennes, aussi une très large partie de la doctrine ne va pas s’inté-
resser à la notion d’intérêt général européen. Ce relatif désintérêt doc-
trinal s’explique, d’une part, par l’amalgame entre la réalité d’intérêts
européens identifiables (stratégiques, financiers, etc.) et une théorisa-
tion de l’intérêt général européen, et d’autre part, par la crise de la
notion d’intérêt elle-même dans les modèles nationaux de légi-
timation.
Pourtant, l’intérêt général européen questionne la place de l’État
membre et des institutions européennes dans le projet d’intégration.
Faut-il transférer progressivement les compétences nationales vers un
plus grand ensemble, mieux à même de faire face aux défis modernes
(changement climatique, terrorisme, mondialisation de l’économie) ?
Ou faut-il opter pour une sorte de fédération d’États, plus respectueuse
des particularismes et des souverainetés nationales ? Ces questions sont
au cœur de la problématique de la légitimité du processus d’intégration
et de l’effectivité du droit européen. Le projet européen oscille entre ces
deux modèles, tâchant de ménager l’État sans entraver l’action collec-
tive. Pourtant, le schéma qui se dessine ne semble pas adopter les traits
fédéralistes, ni ceux d’ailleurs d’un intergouvernementalisme classique.
e2008, p. 29 ; KACZOROWSKA Aline, European Union Law, 2 édition, London, Routledge,
2010, pp. 143 et 150.
5. KAUFF-GAZIN Fabienne, La notion d’intérêt général en droit communautaire, Thèse
de doctorat, Strasbourg, Université Robert Schuman, 2001 (plus spécifiquement à partir de
son titre 3, pp. 467 et suivantes) ; BOUTAYEB Chahira, « Une recherche sur la place et les
fonctions de l’intérêt général en droit communautaire », Revue trimestrielle de droit européen,
vol. 39, n° 4, 2003, pp. 587-614.
6. Le Traité sur la Communauté européenne sur l’énergie nucléaire n’a pas été abrogé par
l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne. L’intérêt général comme concept de légitimation 23
Par ailleurs, le contrat social européen s’applique à d’autres acteurs que
les États membres : les ressortissants nationaux, d’après la doctrine pré-
7t orienne européenne de 1963, et les citoyens européens, suite à l’entrée
8en vigueur du traité de Maastricht. La légitimité du projet européen
s’en trouve questionnée, à la fois dans sa volonté de représenter de
manière quantitative les souverains nationaux (alors que les parlements
9nationaux ont été tenus à l’écart du triangle institutionnel) et dans sa
capacité à répondre qualitativement aux attentes des nombreux acteurs
européens (États membres, milieux économiques, société civile, et
citoyens). Démocratie contre technocratie, les auteurs des traités n’ont
jamais vraiment tranché entre représentation et efficacité, entre intégra-
tion et souveraineté nationale.
L’ intérêt général européen, autrement dit la méthode de résolution
de la question de la place du particulier (l’État, le citoyen européen) dans
le groupe (l’UE), se singularise en cherchant à affaiblir et décloisonner
les particularismes. Le modèle européen opte ainsi pour une méthode
qui n’oppose pas les types d’intérêts, ni ne tente de les séparer. - Au con
traire, elle les décloisonne, augmentant ainsi les opportunités de créer
10du commun , offrant une libre circulation à ceux-ci, enrichissant le droit
dérivé européen de multiples sources de légitimités.
7. CJCE, Van Gend & Loos c. Administration fiscale néerlandaise, arrêt du 5 février 1963,
aff. 26/62, Rec. p. 3.
8. Le Traité de Maastricht instaure une citoyenneté de l’Union au sein de son article 8,
JO C 191 du 29 juillet 1992.
9. Le triangle institutionnel européen est composé du Conseil, de la Commission et du
Parlement. La prise de décision dépend essentiellement des rapports entre ces trois acteurs.
Or, si le Conseil représente les exécutifs des États membres, le Parlement européen ne repré-
sente plus les législatifs nationaux depuis son passage au suffrage universel direct. Les parle-
ments nationaux sont donc restés à l’écart de la prise de décision européenne et de la
représentation des intérêts des citoyens, qui s’est vue transférée au Parlement européen.
10. MONJAL Pierre-Yves, « Au fondement du droit de l’Union européenne. Recherches
doctrinales sur le concept de “commun” », Revue de droit public, n° 5, 2007, pp. 1291-1328.C H APIT R E 1
L’ intérêt général : une notion nationale
transposable au niveau européen ?
1. t héorie nationale de l’intérêt général
1.1. Les approches volontariste et utilitariste
de l’intérêt général
Profondément ancré dans la tradition française de légitimation du
pouvoir, l’intérêt général est étroitement associé au concept de volonté
générale (pouvoir législatif), d’État (pouvoir exécutif) et de souverai-
neté (pouvoir constituant), notamment dans les écrits de Jean-Jacques
1Rousseau . La volonté générale s’exprime dans la État loi. est L’ le garant
de l’intérêt général et du primat de la loi, dans son exécution. Le souve-
2rain est l’union de tous les individus formant le corps . La politique
théorie de l’intérêt général national repose ainsi sur la quête de l’unité
de la souveraineté. Le recours à la métaphore du corps politique par
Rousseau (métaphore filée notamment pour différencier la volonté de
l’exécution) a pour objectif de contourner les véritables enjeux de la
3diversité .
Rousseau scinde la personne en deux, d’une part l’individu privé qui
tend à vouloir satisfaire ses intérêts propres (susceptibles d’entrer en
contradiction avec la volonté générale) et, d’autre part, le citoyen dont
1. ROUSSEAU Jean-Jacques, Du contrat social ou Principes du droit politique, Paris,
A. Hiard, 1836, Chapitre VI Du Pacte social.
2. Ibid., Chapitre VII.
3. CONSEIL D’ÉTAT français, Rapport public sur l’intérêt général, Études et documents
n° 50, La documentation française, 1999, pp. 245 et 313.26 L’intérêt général comme concept de légitimation
la vertu politique nécessite un arbitrage, par le biais de procédures col-
lectives, entre ses intérêts particuliers et l’intérêt général, au profit de ce
dernier.
La recherche de l’unité conditionne la légitimité de la contrainte
dans la théorie de l’intérêt général. Ainsi, le souverain est un et indivisi-
ble, la loi doit être générale, abstraite et s’appliquer approche à tous. L’
volontariste de l’intérêt général rejette l’idée d’une harmonie naturelle
entre les intérêts particuliers. Une société pacifiée nécessite un ordon-
nancement de ces derniers, le contrat social s’impose. Cette approche
de l’intérêt général transcendant les intérêts particuliers implique une
4démarche active et collective, méfiante envers les intérêts privés .
L’ approche utilitariste de l’intérêt général, notamment conceptuali-
5sée par Jeremy Bentham et Adam Smith, considère que l’intérêt géné-
ral émane de l’addition de la satisfaction des intérêts des individus.
Partant, cette approche fait la part belle au libre-arbitre et à l’égoïsme
des individus, confiante en une sorte de sagesse de la majorité, les extrê-
mes s’annihilant entre eux. Plus pragmatique, cette approche libérale
considère que l’intérêt général est incidemment réalisé lorsque les indi-
vidus poursuivent leurs buts personnels. Dès lors, la question de l’unité
et de la souveraineté devient moins primordiale.
Cette approche utilitariste trouve un écho dans l’Europe libérale
6. Cette dénoncée par la gauche altermondialiste en France notamment
vision d’une Europe libérale, formatée par les égoïsmes nationaux, s’op-
pose à celle de l’Europe tentaculaire, régissant tout, dénoncée par les
7Britanniques .
De manière schématique, la théorie volontariste de l’intérêt général
renforce la primauté de la société (via l’État) sur l’individu, tandis que
4. BOLGAR Vera, « L’ intérêt général dans la théorie et dans la pratique », Revue inter
nationale de droit comparé, vol. 17, n° 2, 1965, p. 330.
5. SMITH Adam, Recherches sur la nature et les causes de la richesse des nations, Paris,
Agasse, 1822 ; MULLIGAN Kevin, ROTH Robert (eds), Regards sur Bentham et l’utilitarisme,
Genève, Librairie Droz S.A., 1993.
6. Lors du débat sur le référendum pour la ratification de la Constitution européenne,
de nombreux observateurs ont considéré qu’ATTAC avait joué un rôle de premier plan dans
le camp du non. ATTAC ne rejetait pas le projet européen dans son idéal (et son approche
volontariste) mais sa dérive libérale (et utilitariste).
7. Voir, HAY Colin, ROSAMOND Ben, « Globalisation, European Integration and the
Discursive Constructions of Economic Imperatives », Journal of European Public Policy, vol. 9,
n° 2, 2002, pp. 147-167.
­ L’intérêt général : une notion nationale transposable… 27
l’approche utilitariste protège l’individu (via l’État) contre la société. La
première approche est justifiée par la poursuite de l’intérêt général tan-
dis que la seconde se légitime par la sauvegarde des droits et libertés
individuels. Cette schématisation abusive a le mérite de rendre les deux
modèles complètement ineptes, une société se devant de trouver un
équilibre entre ces deux extrêmes. Georges Burdeau va, dans les années
1980, tenter de reconceptualiser la notion de bien commun dans un
double mouvement de laïcisation et de politisation, cherchant à assurer
l’unité dans le respect de la pluralité. Ainsi, pour lui, le bien commun
n’est ni le bien de l’État, ni la somme des biens particuliers, la mais «
sublimation du bien individuel, réalisé par l’entremise de ». la société
C’est un bien commun de participation. Il existe un lien de filiation très
8clair entre la notion de bien commun et celui d’intérêt général .
91.2. L’ intérêt général en tant qu’idéologie ?
Selon Jacques Chevallier, l’intérêt général apparaît comme une idéo-
logie nécessaire afin de masquer la réalité des différences et créer de la
10cohésion sociale . L’ intérêt général semble en effet accompagner la
croyance en la représentation du multiple et en l’égalité. La représenta-
tion résout le problème quantitatif du peuple souverain et le principe
d’égalité nie les différences entre les individus. Ces deux éléments, l’un
procédural et l’autre philosophique, tendent vers le même objectif uni-
taire. L intérêt ’ général est ainsi marqué par ces deux : celui aspects de la
généralité dans la représentation quantitative et celui de la généralité
qualitative par l’absence de différenciation. Dès lors, le souverain popu-
laire se trouve homogénéisé tandis que le pouvoir représentatif est légi-
timé. Le risque certain est donc celui de centraliser le pouvoir au sein
d’une élite de représentants persuadés de décider pour multipleun «»
homogénéisé. L intérêt ’ général devient alors une idéologie de négation
8. DESWARTE Marie-Pauline, « Intérêt général, Bien commun », Revue de droit public et
de science politique, n° 5, 1988, pp. 1289-1313.
9. Le terme idéologie est connoté négativement. Sa définition est d’ailleurs complexe.
Voir par exemple, SIMON Michel, Comprendre les idéologies, Lyon, Chronique sociale de France,
1978, p. 12.
10. CHEVALLIER Jacques, « Réflexions sur l’idéologie de l’intérêt général », in Chevallier
Jacques, Variations autour de l’idéologie de l’intérêt général, Paris, PUF, 1978, p. 12.28 L’intérêt général comme concept de légitimation
de la différence si la représentation n’est pas pensée autrement que
quantitativement et de manière régulière.
1.3. L’ intérêt général est-il une valeur ?
Au niveau constitutionnel français, il n’est pas fait mention de l’inté-
rêt général mais à des notions parentes telles que le bonheur de tous ou
11l’utilité commune . Ce concept s’est développé essentiellement dans la
jurisprudence du Conseil d’État français, afin de justifier les décisions
de puissance publique de l’administration française lorsque celle-ci met-
tait à mal les droits et libertés individuelles.
Certaines constitutions nationales mentionnent toutefois l’intérêt
général au niveau constitutionnel. C’est le cas, par exemple, - de la Cons
titution espagnole du décembre 27 1978 qui illustre parfaitement au
sein de ses dispositions les différentes facettes de l’intérêt général, soit
12dans un encadrement de l’action des pouvoirs publics, soit une justifi-
13cation des pouvoirs exorbitants de puissance publique .
Un autre exemple provient de la Constitution portugaise avril du 2
1976 qui, dans son article 52 §1 sur le droit de pétition et droit d’action
populaire, reconnaît à tous les citoyens le droit soumettre de « indivi-
duellement ou collectivement aux organes de souveraineté, aux organes
de gouvernement propres des régions autonomes ou à toute autorité,
des pétitions, des représentations, des réclamations ou des plaintes pour
défendre leurs droits, la Constitution, la loi ou l’intérêt ». L’ inté-général
rêt général apparaît ici comme un élément à part, détachable du droit
constitutionnel ou législatif. Les autres articles mentionnant l’intérêt
général renforcent cette perception d’un intérêt général qui ne semble
pas garanti par les textes en soi, mais qui exige une prise en compte par-
14ticulière .
11. SCHOETTL Jean-Eric, « Intérêt général et Constitution », in Conseil d’État français,
Rapport public sur l’intérêt général, op. cit., pp. 375-386.
12. Article 103 §1.
13. Par exemple, l’article 155 §1 oppose les intérêts de la Communauté autonome à l’in-
térêt général de l’Espagne.
14. Articles 61 §1 et 65 §2 c) de la Constitution portugaise. L’intérêt général : une notion nationale transposable… 29
1.4. L’ intérêt général, outil du juge français
L’ intérêt général s’est ainsi vu conceptualisé et affirmé dans la juris-
15prudence du Conseil d’État et du Conseil constitutionnel . français
C’est d’ailleurs le rôle dévolu au juge que de chercher au cas par cas un
équilibre entre l’intérêt général et l’intérêt particulier. intérêt général L’
permet ainsi aux juges à la fois de contrôler et de justifier des atteintes à
16des droits et libertés individuelles par les pouvoirs . Il publicss’agit
d’un outil de flexibilité : l’intérêt général n’est jamais expliqué mais
17« déclaré » et utile parce « qu’il est extrêmement difficile de connaître
18avec précision son contenu » .
Le professeur juriste Didier Truchet identifie deux termes qui expli-
queraient la ténacité de la notion d’intérêt général dans la jurisprudence
du Conseil d’État français. Ces deux termes – retour aux sources et équi-
libre – « expliquent et orientent le triple rôle que le Conseil d’État fait
jouer à l’intérêt général : norme de mesure, norme de contrôle, norme
19de raison » . En effet, l’intérêt général est une «de mesure » en
ce sens qu’il permet au juge d’exercer son contrôle d’appréciation de
l’action publique. Dans le cadre d’un contrôle de proportionnalité, le
juge administratif fait une pesée d’intérêts et dresse un bilan avantages/
20inconvénients . Évidemment la question qui se pose est celle de com-
prendre comment le juge évalue (en termes de poids, d’importance)
l’intérêt général dans sa balance. Il est certain qu’en tant que norme de
mesure, l’intérêt général est très fluctuant et dépend essentiellement des
autres éléments mis en balance. Si l’intérêt général est expressément
invoqué dans la loi par le législateur, le juge peut aisément faire interve-
nir cette notion dans le cadre de son bilan. Cependant, même dans les
15. DESWARTE Pauline, « L’ intérêt général dans la jurisprudence du Conseil constitution-
nel », Revue française de droit constitutionnel, n° 13, 1993, pp. 23-58.
16. BOLGAR Vera, « L’ intérêt général dans la théorie et dans la pratique », op. cit., p. 330.
17. TRUCHET Didier, « L’ intérêt général dans la jurisprudence du Conseil d’État », in
Conseil d’État français, Rapport, op. cit., p. 370.
18. MERLAND Guillaume, « L’ intérêt général dans la jurisprudence du Conseil constitu-
tionnel », in Mathieu Bernard, Verpeaux Michel (dir.), L’ intérêt général, norme constitutionnelle,
Cahiers constitutionnels de Paris I, Dalloz 2007, p. 36.
19. CONSEIL D’ÉTAT français, Rapport, op. cit., p. 362.
20. Arrêt du Conseil d’État, 28 mai 1971 – ministre de l’Équipement et du Logement c/
Fédération de défense des personnes concernées par le projet actuellement dénommé « Ville
nouvelle Est », Recueil Lebon p. 409.30 L’intérêt général comme concept de légitimation
cas où le législateur n’y fait pas explicitement référence, le juge peut,
d’une certaine manière, redéfinir la finalité et les objectifs à la lumière
de la notion d’intérêt général.
En tant que norme de contrôle, l’intérêt général permet au juge de
vérifier le bien-fondé des choix de l’administration par le biais - d’un con
21trôle de légalité mais aussi d’opportunité . Selon le professeur Truchet,
de fait, l’intérêt général ressort d’un contrôle par le juge de l’opportunité
puisqu’il implique l’appréciation de l’utilité de l’acte et des buts pour-
suivis par l’administration. intérêt L’ général est aussi une norme de rai-
son dans la mesure où elle permet de trouver un équilibre entre l’action
publique et les attentes de l’opinion publique. intérêt L’ général serait
ainsi un outil d’ajustement entre la nécessaire action de l’État et le res-
pect des droits et libertés individuelles.
Le juge constitutionnel français s’est aussi emparé de la notion d’in-
22térêt général, notamment dès 1979. L’ intérêt général est une condition
de constitutionnalité autorisant les atteintes ou restrictions législatives
aux droits et libertés individuelles. Le juge constitutionnel français se
livre à un contrôle prudent du respect de la condition d’intérêt général
par le législateur. Notamment, il vérifie si l’objectif d’intérêt général est
clairement exprimé dans la loi ou dans le travail législatif préliminaire. Il
peut ainsi se référer aux travaux préparatoires de la loi pour identifier un
objectif d’intérêt général. Le législateur doit ainsi formuler clairement
les objectifs de la loi. Le juge constitutionnel français pose deux exigen-
23ces dans le cadre d’un contrôle de proportionnalité : l’exigence d’adé-
quation de l’objectif avancé avec les mesures adoptées et l’exigence d’un
24intérêt général suffisant . La sauvegarde de l’ordre public a été, concer-
25nant la protection de la sécurité des personnes et des et l’immi-biens
21. CONSEIL D’ÉTAT français, Rapport, op. cit., p. 362.
22. Conseil constitutionnel, 12 juillet 1979, Loi relative à certains ouvrages reliant les voies
nationales ou départementales, Décision n° 79-107 DC, Rec., p. 31.
23. Il convient de rappeler que le principe de proportionnalité a été introduit dans le
droit européen par le Traité de Maastricht de 1992. Il figure à l’article 5 §4 du TUE et dans le
Protocole sur l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité. Le principe de
proportionnalité s’impose à l’action des institutions européennes qui doivent choisir les
moyens d’action les moins contraignants possibles pour les États membres.
24. Conseil constitutionnel, 21 décembre 1999, Loi de financement de la Sécurité sociale
pour 2000, Décision n° 99-422 DC, Rec., p. 143.
25. Conseil constitutionnel, 19 et 20 février 1981, Loi renforçant la sécurité et protégeant la
liberté des personnes, Décision n° 80-127 DC, Rec., p. 15. L’intérêt général : une notion nationale transposable… 31
26gration notamment, ou plus récemment la conservation et la mise en
27valeur du patrimoine audiovisuel national, regardée comme un objec-
tif de valeur constitutionnelle par le juge français.
2. Une théorie de l’intérêt général
dans un cadre supranational
Lorsqu’il est question de la crise de la théorie de l’intérêt général,
c’est de l’approche volontariste qu’il s’agit. Même si Rousseau lui-même
ne faisait guère de distinction entre l’intérêt général, l’intérêt collectif
28et l’intérêt commun , c’est l’« intérêt général » qui sera véritablement
porteur de la théorie volontariste. intérêt L’ commun s’exporte éton-
namment au niveau international et dans la théorie libérale, car perçu
comme moins idéologique et approprié au caractère spontané du
regroupement d’intérêts particuliers. Ainsi, l’intérêt commun préside à
une vision plus pragmatique et aléatoire de la structuration sociale, ne
nécessitant pas d’institutions particulières dès lors que les règles du jeu
sont respectées, tandis que l’intérêt général repose sur un accord (pacte)
entre les particuliers. intérêt L’ général exige des institutions en amont,
afin de le déterminer et de prévenir le conflit, et en aval pour trancher le
conflit. Dans un rapide parallèle avec les compétences de la Commission
européenne, il convient de noter que cette dernière intervient en amont,
dans l’initiative et en aval, en tant que gardienne des traités.
2.1. Structuration de l’intérêt général
Idéologie de légitimation de l’action des pouvoirs publics ou instru-
ment de flexibilité du juge, la notion d’intérêt général est polymorphe et
insaisissable dès lors qu’elle est appréhendée par son contenu. Difficile
dès lors d’utiliser un concept malaisé à circonscrire. intérêt Lgéné-’
26. Conseil constitutionnel, 13 août 1993, Loi relative à la maîtrise de l’immigration et
aux conditions d’entrée, d’accueil et de séjour des étrangers en France, Décision n° 93-325 DC,
Rec., p. 224.
27. Conseil constitutionnel, 27 juillet 2006, loi relative au droit d’auteur et aux droits voi­
sins dans la société de l’information, Décision n° 2006-540 DC, Rec., p. 88.
28. Le bien commun, lié à la religion chrétienne, demeure toutefois à part.