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L'EUROPE ET LE DROIT D'ASILE

De
397 pages
Longtemps ignorée des enjeux de la construction européenne, la politique d'asile et de protection des réfugiés constitue depuis quelques années une question majeure. Entre " crise de l'asile " et " risque migratoire ", la protection des réfugiés a été l'objet d'un amalgame sécuritaire dans une Europe repliée sur le mythe de " l'immigration zéro ". Cet ouvrage constitue une mise en lumière des effets de la construction communautaire et de l'émergence d'un espace sans frontières sur le développement d'une politique d'asile européenne.
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L'EUROPE

ET LE DROIT D'ASILE

La politique d'asile européenne et ses conséquences sur les pays d'Europe centrale

Collection Logiques Juridiques dirigée par Gérard MARCOU
Le droit n'est pas seulement un savoir, il est d'abord un ensemble de rapports et pratiques que l'on rencontre dans presque toutes les formes de sociétés. C'est pourquoi il a toujours donné lieu à la fois à une littérature de juristes professionnels, produisant le savoir juridique, et à une littérature sur le droit, produite par des philosophes, des sociologues ou des économistes notamment. Parce que le domaine du droit s'étend sans cesse et rend de plus en plus souvent nécessaire le recours au savoir juridique spécialisé, même dans des matières où il n'avait jadis qu'une importance secondaire, les ouvrages juridiques à caractère professionnel ou pédagogique dominent l'édition, et ils tendent à réduire la recherche en droit à sa seule dimension positive. A l'inverse de cette tendance, la collection «Logiques juridiques» des Éditions L'Harmattan est ouverte à toutes les approches du droit. Tout en publiant aussi des ouvrages à vocation professionnelle ou pédagogique, elle se fixe avant tout pour but de contribuer à la publication et à la diffusion des recherches en droit, ainsi qu'au dialogue scientifique sur le droit. Comme son nom l'indique, elle se veut plurielle.

Dernières parutions

Armand HEROGUEL, Problèmes de traductions dans les droits civils français et néerlandais, 2000. Martine HERZOG-EV ANS, L'intimité du détenu et de ses proches en droitcomparé,2000. Auguste ILOKI, Le droit du licenciement au Congo, 2000. Fanny VASSEUR-LAMBRY, La famille et la Convention européenne des Droits de I 'homme, 2000. Philippe SÉGUR, Gouvernants: quelle responsabilité ?, 2000 Jean-Jacques THOUROUDE, Pratique de la responsabilité hospitalière, 2000. Pascal BERTHET, Les obligations alimentaires et les transformations de lafamille,2000. Daphné BOUTEILLET-PAQUET, L'Europe et le droit d'asile dans un espace élargi, 2001. Jean-Jacques SUEUR, Une introduction à la théorie du droit, 2001. Sonia DEVEIDEX-MARGUERITAT, Le quinquennat, 2001. Francis HAMON, Le referendum en Europe, aujourd'hui et demain, 2001.
,

@ L'Harmattan, ISBN:

2001 2-7475-0211-2

Daphné BOUTEILLET -PAQUET

L'EUROPE ET LE DROIT D'ASILE

La politique d'asile européenne et ses conséquences sur les pays d'Europe centrale
Préface de Brigitte Stern

L'Harmattan 5- 7, rue de l' École- Polytechnique 75005 Paris FRANCE

L 'Harmattan Inc. 55, rue Saint-Jacques Montréal (Qc) CANADA H2Y lK9

L'Harmattan Hongrie Hargita u. 3 1026 Budapest HONGRIE

L'Harmattan Italia Via Bava, 37 10214 Torino ITALlE

A Patrick,

Remerciements Je tiens à remercier ma directrice de thèse, le Professeur Brigitte Stem, sans qui cette recherche n'aurait jamais vu le jour, ainsi que l'ensemble des membres de mon jury de thèse dont les précieuses critiques ont permis d'améliorer la qualité de ma recherche. Je remercie donc Jean-François DURIEUX, Directeur adjoint pour l'Europe centrale et de l'Ouest du Haut Commissariat des Nations unies pour les réfugiés; Véra GOWLANDDEBBAS, Professeur à l'Institut universitaire des hautes études internationales de Genève; Jean-Paul JACQUE, Directeur au service juridique du Conseil de l'Union européenne; et Catherine WITHOLD de WENDEN, Directeur de recherches au CNRS et Professeur à l'Institut d'études politiques de Paris. Mes remerciements vont ensuite à Cengiz AKTAR, Délégué du Haut Commissariat des Nations unies pour les réfugiés en Slovénie; ainsi qu'à Daisy DELL et à Radhouane NOUICER, successivement Délégués du Haut Commissariat des Nations unies pour les réfugiés en République tchèque. Je voudrais tout particulièrement remercier Annabelle ROIG, Officier de Protection auprès de la délégation du HCR en Slovénie, pour le soutien qu'elle a apporté à cette recherche. Je tiens également à remercier Lawrence BOTTINICK, Officier de Protection auprès de la délégation du HCR en République tchèque; Agnez AMBRUZ, Officier de Protection auprès de la délégation du HCR en Hongrie; Wojeck TROJAN, Officier de Protection auprès de la délégation du HCR en Pologne, ainsi que Johanes Van der KLAAUW, Représentant du HCR auprès des institutions européennes. Enfin, je remercie également ma tante Marie-Odile WIEDERKEHR pour son soutien affectueux, ainsi que mon amie Gisèle JOLY pour son travail de relecture du manuscrit.

SOMMAIRE

Préface Brigitte Stern

11

Introduction générale

17

Première partie L'évolution du régime international devoir d'humanité

de l'asile: entre souveraineté territoriale et 31

Deuxième partie L'influence de la construction communautaire sur l'émergence d'une politique européenne en matière d'asile: évolution d'un concept universel dans un espace
régional. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
125

Troisième partie Les conséquences de la politique d'asile européenne sur les pays d'Europe centrale: vers un partage équitable du « fardeau» des réfugiés?

261

Bibliographie

371

Liste des principaux

sigles et abréviations

AFDI

Annuaire français de droit international Assemblée générale des Nations unies Actualité juridique
Association
-

AGNU AIDA ANAFE
Ann. CEDH

droit administratif
aux frontières pour les étrangers

nationale d'assistance

Annuaire de la Convention européenne des droits de l'homme Résolution de l'Assemblée générale des Nations unies Comité ad hoc d'experts juridiques de l'asile telTitorial, des réfugiés, et des apatrides Chambre criminelle de la Cour de Cassation
Conseil constitutionnel Cour de cassation

A/RES.

CAHAR
Casso Crim.

CC CCass CDE CE CEDH CEE CEFRES CEMRIC CERE CIJ CICR ClREA CIREFI

Cahier de droit européen Conseil d'état
Convention Communauté européenne des droits de I'homme européenne

économique

Centre français de recherche en sciences sociales Centre d'études des migrations et des relations inter-culturelles
Consultations européennes sur les réfugiés et les exilés

Cour internationale

de Justice

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et d'immigration CJCE CMLR CPJI CRR CRISP DIP DR ECRE EFAR ELENA EXCOM FTDA HCR H-M GRISA lA IDI IJRL JAI IDI JOCE JORF Lebon OFPRA OGRP OGRS OIR OJEC PECO 8 Cour de justice des Communautés européennes Common Market Law Review Cour permanente de justice internationale Commission des recours des réfugiés Centre de recherche et d'information socio-politiques Division internationale de la protection du Haut Commissariat des nations unies pour les réfugiés
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RAE RBE RCADI RCDIP RECEO Req. RFDA RICO RGDIP RMC RMCUE RTDE RTDH RUDH SIS TA TUE UCL UE ULB

Revue des affaires européennes Regional Bureau for Europe (HCR)

Recueil des cours de l'Académie de droit international Revue critique de droit international privé Revue des études comparatives Est-Ouest Requête Revue française de droit administratif Revue juridique du centre Ouest Revue générale de droit international public Revue du Marché commun Revue du Marché commun et de l'Union européenne Revue trimestrielle de droit européen Revue trimestrielle des droits de I'homme Revue universelle des droits de l'homme Système d'information Schengen Traité d'Amsterdam Traité sur l'Union européenne Université catholique de Louvain
Union européenne

Université libre de Bruxelles

9

PREFACE

Voici un beau travail, sur un sujet de société qui concerne chacun d'entre nous, à la lisière du droit et de l'éthique, qui met en cause à la fois le droit international public et le droit communautaire et qui pose résolument une question politique au sens fort du terme: quelle est aujourd'hui le visage de l'Europe qui se dessine face aux flux de réfugiés? Daphné Bouteillet-Paquet n'a pas hésité quant à elle à dénoncer ce qu'elle a appelé « la mort lente du droit d'asile en Europe », forçant ainsi ses lecteurs à réfléchir aux valeurs européennes, au moment où s'effectue la difficile gestation d'une Charte européenne des droits fondamentaux. Le propos de départ est généreux: comme l'auteur nous l'indique d'emblée, si son travail est centré sur une lecture juridique et politique de la politique européenne en matière d'asile et de protection des réfugiés, la justification essentielle de la recherche présentée dans cet ouvrage est la souffrance des victimes. Le constat est en effet brutal: 22 millions de réfugiés et personnes déplacées relevant du Haut Commissariat pour les réfugiés (HCR), un plus grand nombre encore de personnes ne bénéficiant d'aucune aide internationale, ce qui fait que l'on évalue aujourd'hui à 50 millions le nombre de victimes de déplacements forcés dans le monde. Quelle est la place de l'Union européenne par rapport à ce douloureux phénomène? En réalité, même si l'on parle souvent de flux massifs, l'Union européenne n'est pas au premier rang dans la crise des réfugiés, puisqu'elle n'accueille que 10 à 15 % de la population mondiale des réfugiés et des personnes déplacées. Pourtant, elle se sent profondément concernée. Si l'on jette un regard sur les trente dernières années, on constate qu'elles sont scandées par des fluctuations ou des vagues d'immigration, correspondant elles-mêmes à des phénomènes politiques: un premier afflux massif de réfugiés venant du Sud-Est asiatique et de l'Amérique Latine, en particulier du Chili, a marqué les années 1973-1984; une deuxième période s'est ouverte en 1985, période qui connaît un accroissement sans précédent des demandes d'asile, accroissement qui va encore s'accélérer avec la chute du Mur de Berlin en 1989, ouvrant encore un nouveau front d'immigration. Face à cette demande d'accueil, l'Union européenne, qui durant la première période avait généreusement ouvert ses portes, va commencer au cours de la seconde période à avoir une attitude nettement réservée, pour ne pas dire plus, adoptant un arsenal

juridique défensif, aboutissant à ce que l'auteur appelle une véritable « instrumentalisation de la politique d'asile à des fins de contrôle migratoire », ce qui a conduit les uns à parler de la « forteresse Europe» (Peter Leuprecht, secrétaire général du Conseil de l'Europe), les autres d' «Inhospitalité occidentale» (Titre d'un éditorial du journal Le Monde, 7-8 décembre 1995). Au delà de cette question de fond qui nous interpelle tous, est également posé le problème de la capacité de l'Europe à répondre à ce défi d'une seule voix. Pour l'auteur, l'intégration en matière d'asile peut être considérée comme un test de l'intégration européenne. Alors que le Traité de Rome de 1957 ne contenait aucune disposition concernant l'asile, l'Acte unique européen de 1986 créant un espace sans frontières va poser la question d'une certaine concertation entre les Etats européens afin qu'il adoptent des règles sur les conditions d'entrée et de séjour sur leur territoire qui ne soient pas trop disparates. Cette politique de concertation a été codifiée par le Traité de Maastricht de 1992 sur l'Union européenne, et même si le Traité d'Amsterdam de 1997 n'a pas modifié l'approche pour l'instant, il a prévu que la politique d'asile pourrait être communautarisée, dans les 5 ans suivant son entrée en vigueur (1999) donc d'ici l'an 2004, si les Etats l'acceptent à l'unanimité. La politique d'asile doit donc également être évaluée au regard de l'approfondissement de la construction communautaire et dévoile sans doute la difficulté qu'il y a à communautariser une question aussi intimement liée à la souveraineté territoriale que celle de l'accès et du séjour sur le territoire national, qui n'est pas toujours suffisamment perçu comme territoire communautaire. La problématique était donc vaste, trop vaste pour être intégralement traitée en seul ouvrage. Daphné Bouteillet-Paquet a décidé de privilégier un angle d'attaque particulier: elle a ainsi centré son étude sur l'influence qu'exerce la dynamique d'intégration européenne sur l'émergence d'une politique d'asile, en se plaçant à l'ultime pointe de cette politique d'élargissement en cours aujourd'hui avec 6 pays associés: parmi ceux-ci elle a sélectionné quatre pays d'Europe centrale (PECO) - la Hongrie, la Pologne, la République tchèque et la Slovaquie, pays candidats à l'adhésion à l'Union européenne, choisis parce qu'ils constituent une sorte de zone tampon, puisqu'ils ont à la fois une frontière avec un pays d'Europe orientale et une frontière avec un pays de l'Union européenne. Ces PEC~, avec les changements politiques qui ont suivis l'année 1989, ne vont plus être hermétiquement fermés, comme ils l'étaient sous le régime communiste, mais vont devenir des pays de transit vers l'Union européenne de réfugiés venant de partout, mais aussi, et c'est nouveau également, de certains anciens pays de l'Est. C'est souvent aux marges qu'apparaissent dans toute leur lumière les vrais problèmes, et la démarche de l'auteur s'est clairement inspirée de ce constat. Les réflexions mises à la disposition du public dans ce livre se caractérisent d'abord par l'efficacité remarquable du plan, qui va du plus général, l'universel, au particulier - les pays d'Europe centrale - en passant par le régional, l'Union européenne: la première partie est ainsi consacrée à « L'évolution du régime international de l'asile: entre souveraineté territoriale et devoir d'humanité », la seconde à «L'influence de la construction communautaire sur l'émergence d'une politique européenne en matière d'asile: évolution d'un concept universel dans un espace régionalisé» et la troisièn1e enfin se centre sur « Les conséquences de la politique d'asile européenne sur les pays d'Europe. 12
.

centrale: vers un partage équitable du fardeau des réfugiés ?», troisième partie dans laquelle se concentre la partie la plus innovante, cette étude n'ayant à ma connaissance jamais été faite avec une telle exhaustivité. Sur le fond, cette recherche sur un sujet difficile, tant en raison de ses enjeux que de l'extrême fluidité du cadre juridique dans lequel il se pose, s'affirme par la pénétration de l'analyse, la force des synthèses - et beaucoup liront certainement avec profit la complexe histoire de l'articulation des compétences entre les Etats membres et l'entité européenne sous ses diverses appellations, qui est menée de main de maître - l'analyse lucide des arrières pensées politiques présentes dans toute approche juridique et souvent présentes sous forme de préoccupations sécuritaires dans les approches juridiques de l'asile. Elle témoigne d'une extraordinaire vivacité d'esprit, d'une grande intelligence des choses juridiques, et enfin, mais peut-être faudrait-il écrire surtout du profond engagement de Daphné Bouteillet- Paquet à l'égard de son sujet. L'auteur a des convictions et elle sait les défendre. Elle n'a pas craint en effet de mettre en évidence les paradoxes de la politique d'asile, au moment où elle sort du cadre conventionnel pour se communautariser, ni d'aborder l'épineux problème d'un éventuel asile intracommunautaire, mais surtout elle a osé dénoncer ce qui au terme de son étude lui paraissait une dérive inacceptable: l'Europe qui a crée son identité sur les droits de l'homme, et ce n'est pas le moindre paradoxe, en vient à poursuivre une politique d'asile qui aboutit parfois à des exclusions qui sont en contradiction avec cette identité même. L'Europe se trouve à la croisée des chemins, nous dit l'auteur à la fin de son

introduction.Je forme le vœu - mais n'ai guère de doutes à ce sujet - que son travail aide
l'Europe à prendre la bonne direction.

Brigitte Stem Professeur à l'Université Paris l, Panthéon-Sorbonne, Directrice du CEDIN

13

« Il est déplorable pour les mortels que les lois établies par la divinité ne soient pas Ineilleures, ni conformes à la sage raison. Les coupables s'assoient aux autels, Inais on devrait les en chasser [...] Seuls les honln1es justes devraient trouver asile aux lieux sacrés, s'ils sont victiJnes d'une injustice,. un secours identique ne devrait pas être accordé à l'innocent et au Inéchant par les dieux. »
Euripide, Jon, Tragédies COl11plètes.

« L'idée de l'Union européenne [...] découle tout naturellement du principe que l'intégration européenne est une réalité, et de la volonté de nombreuses générations d'Européens de doter ce principe d'unité d'une

structure européenne supranationale "[...]. L 'histoirenous a lancé un défi,
une chance énonne de créer un continent placé sous le signe de la coopération, dans un esprit de paix et de liberté. La perspective de son extension, et celle de l'extension de son influence et de sa pensée, présente un intérêt vital pour l'Union, cOlnlnepour l'Europe tout entière. » Discours de Vaclav Havel, Président de la République tchèque devant le Parlement européen, le 8 mars 1994.

I(

« Entrés en vigueur en J995, les accords de Schengen instituent, on le sait, la libre circulation des personnes entre les pays européens signataires. La suppression des contrôles aux frontières intérieures, ainsi que la Inise en place d'une surveillance renforcée aux frontières extérieures, autorisent les riches à se pron1ener chez les riches, confortablen1ent entre soi, s'ouvrant plus grand les bras pour /11Ïeuxles fer/11er aux pauvres qui, supérieure/11ent bougnoulisés, n'en cOlnprennent que n1Ïeuxleur douleur. »
Jean Echenoz, Je nI 'en vais, Prix Goncourt 1999

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INTRODUCTION

GENERALE

Si cet ouvrage est principalement centré sur une lecture juridique de la politique européenne en matière d'asile et de protection des réfugiés, il convient néanmoins de souligner que la justification première de cet ouvrage est la souffrance des réfugiés. Une souffrance qui ne sera que trop rarement évoquée à travers ces pages, alors que les populations civiles sont de plus en plus souvent la cible d'exactions et de déplacements forcés. A l'heure où sont écrites ces lignes, le Kosovo panse difficilement ses plaies tandis que la population de Tchétchénie fuit les bombardements et les massacres censés réprimer le terrorisme. En raison de l'ampleur des déplacements forcés partout dans le monde, le discours politique et médiatique ne se réfère à la protection des réfugiés que pour évoquer l'existence d'une « crise de l'asile ». Depuis plusieurs années, cette crise est posée comme un postulat par les gouvernements des pays membres de l'Union européenne afin de justifier des mesures «protectionnistes» qui visent essentiellement à protéger leurs territoires contre l'arrivée de «hordes de réfugiés », généralement présentés comme des candidats à l'immigration économique. Malgré l'uniformité du discours, il convient de s'interroger sur l'ampleur de cette crise dans un continent fortement déstabilisé par la chute du mur de Berlin. Peut-on continuer de parler d'« arrivées massives» alors que les tendances récentes des flux de réfugiés vers les pays membres de l'Union européenne sont à la baisse depuis près de sept ans? L'Union européenne peut-elle simplement fermer ses portes et s'engoncer dans le syndrome de la forteresse assiégée sans se préoccuper du fait que, depuis près d'une décennie, le continent européen est à nouveau lui-même producteur de réfugiés? A la fin du XXe siècle, l'Europe offre le spectacle douloureux d'une fracture toujours plus grande entre les pays n1embres de l'Union européenne, opulents, pacifiés et « civilisés », et les pays d'Europe de « l'Est », en proie à une misère toujours plus grande et à la résurgence des nationalismes sauvages du XIXe siècle. La multiplicité des questions évoquées nécessite de revenir sur les contours de cette « crise de l'asile» en rappelant brièvement l'évolution récente de la protection des réfugiés en Europe. Enfin, il convient d'exposer les choix effectués car cette recherche ne peut à elle seule prétendre traiter l'ensemble des problèmes liés à l'asile et à la protection des réfugiés en Europe.

d'asile

I. L'intérêt d'une recherche et de protection des réfugiés

sur la politique

européenne

en matière

1° Tendances récentes des flux de réfugiés vers lJUnion européenne: entre mythe et réalité Alors que pendant des siècles, les exodes de réfugiés ont constitué un phénomène relativement marginal, le vingtième siècle est marqué par un développement sans précédent de la population mondiale des réfugiés. Les deux guerres mondiales sont ainsi l11arquéespar des déplacements forcés de populations d'une ampleur inédite. Mais c'est surtout l'instabilité politique liée à la décolonisation qui va entraîner des déplacements forcés d'une nature nouvelle: ces déplacements sont caractérisés, d'une part, par leur caractère durable et, d'autre part, par une diversification des causes génératrices d'exode, qui sont liés à une conjonction de facteurs politiques, sociaux, économiques et, de plus en plus souvent, écologiques I. On dénombre actuellement environ 22 millions de réfugiés et de personnes déplacées dans le monde, relevant de la compétence du Haut Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR). Il convient d'ajouter à ce chiffre les personnes dans une situation humanitaire analogue à celle des réfugiés mais qui ne bénéficient d'aucune assistance internationale du fait qu'elles ont été déplacées à l'intérieur de leur propre pays2. Au total, on évalue à cinquante millions le nombre des victimes de déplacements forcés, dont la plupart vivent dans les pays les plus pauvres du monde. Ainsi l'Ethiopie, le Soudan ou le Pakistan accueillent-ils respectivement des centaines de milliers de réfugiés alors qu'ils connaissent eux-mêmes de très graves difficultés économiques3. D'un point de vue global, l'Union européenne est largement épargnée par la crise des réfugiés puisqu'elle n'accueille que 10 à 15 % de la population mondiale des réfugiés et des personnes déplacées. Alors que les flux de réfugiés ont longtemps été très résiduels, l'Europe connaît, à partir de 1973, un premier afflux massif de réfugiés en provenance du Sud-Est asiatique et d'Amérique latine, principalement du Chili. Des programmes nationaux, souvent pratiqués sous forme de quotas d'admission, perl11ettent un accueil généreux de réfugiés. Cette première crise de l'asile ne concerne cependant qu'un nombre limité d'Etats européens, et notamment la France. On estime ainsi que cent mille réfugiés du Sud-Est asiatique ont été accueillis entre 1975 et 1984, au titre de la dette historique de la France envers ses anciennes colonies4. Il convient de souligner que malgré le fait que les pays européens s'enlisent alors dans la crise économique et décident de politiques
I LOESCHER G. et MONAHAN L., Refugees and International Relations, Oxford University Press, Oxford 1989, 423 p. 2 Pour une analyse statistique détail1ée voir HCR, Personnes déplacées: l'urgence humanitaire, éd. la Découverte, 1997,295 p. 3 D'après les statistiques du HCR, en 1998, l'Afrique accuei11ait 4 341 480 réfugiés, dont 390 598 personnes en Ethiopie et 393 874 au Soudan; l'Asie accuei11ait un total de 4 808 624 réfugiés, dont près du quart vivait au Pakistan (l 202 703), statistiques publiées in HCR, Réfugiés et personnes sous La protection du HCR, Rapport statistique, Genève, 1998. 4 LEGOUX L., La crise de L'asile politique en France, éd. Les études du CEPED n° 8, Paris, juil1et 1995, 344 p.

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restrictives en matière d'immigration, ces réfugiés sont très généreusement accueillis et font l'objet d'une grande compassion dans l'opinion publique. Malgré ce premier afflux, la proportion des demandes d'asile déposées auprès des pays européens demeure relativement stable jusqu'en 1984. Cependant, à partir de 1985, on assiste à un accroissement sans précédent des demandes: on passe de 170 000 demandes annuelles pour l'ensemble de l'Europe, à un chiffre record de 700 000 demandes en 1992, dont 438 000 pour la seule Allemagne. La France n'est pas épargnée par ce phénomène, puisque le nombre de demandeurs d'asile va pratiquement doubler entre 1987 et 1992, passant de 27 672 à 47 380 personnes5. Contrairement à l'accueil généreux pratiqué dans les années 70, l'augmentation importante du nombre de demandeurs d'asile est traitée avec beaucoup moins d'enthousiasme, et les pays européens vont chercher à se prémunir contre les flux de réfugiés. Les efforts supplémentaires consentis pour traiter les demandes d'asile entraînent une inflation des budgets: le HCR estime qu'en 1991, les Etats européens ont consacré environ 7 milliards de dollars à ce problème. L'Office français de protection des réfugiés et des apatrides (OFPRA) a vu son budget tripler, et un effort d'équipement et de recrutement sans précédent a été effectué. Or, cette inflation budgétaire intervient dans une période de forte récession économique qui oblige les Etats à procéder à d'importantes réductions de leurs dépenses publiques6. Des sacrifices que l'opinion publique accepte mal et qui alimentent la xénophobie envers les réfugiés7. Par ailleurs, les pays membres de l'Union européenne vont développer un arsenal juridique défensif afin de se prémunir contre l'arrivée de demandeurs d'asile, mais également d'accélérer le traitement des demandes. Les réformes législatives sont accompagnées d'une érosion des droits sociaux, alors même que les demandeurs d'asile bénéficiaient jusque là des mêmes droits que les réfugiés statutaires. Désormais, les candidats réfugiés sont a priori considérés comme des immigrants économiques indésirables. En conséquence de cette politique restrictive, on constate à partir de 1993 une diminution régulière et conséquente du nombre des demandes d'asile déposées auprès des pays membres de l'Union européenne. Au total, l'Union européenne a emegistré moins de 350 000 demandes en 1998. Si l'Allemagne continue d'être le premier pays d'accueil en Europe, elle n'a cependant emegistré que 98 644 demandes en 19988.La France est revenue à un niveau inférieur à celui de 1985, puisqu'en 1998 elle n'a enregistré que 22 735 demandes d'asile9, Outre une diminution des demandes enregistrées, on assiste à une baisse

5 Statistiques
6

reproduites

in HCR, Personnes

déplacées:

l'urgence

humanitaire,

opus cité, pp. 286-292.

MARIE C.-V., Les Etats membres de la CEE face à l'immigration en 1993 : fermeture et rigueur, rapport du réseau d'information sur les migrations des Etats tiers, rapport RIMET, DG 5, 1994, 145 p. BERTHIAUME C.,« Le droit d'asile en danger en Europe », Réfugiés, n° 101, 1995, pp. 3 et s. ; MARIE C.V., Les Etats membres de la CEE face à l'immigration en 1994 : montée de l'intolérance et rigueur accrue des politiques de contrôle, rapport RIMET, DG V, 1995, 194 p. ; JOLY D., NETTLETON C., POULTON H., Refugees, Asylum in Europe? Minority rights publication, Londres 1992, 163 p.
8
9

7

HCR, Demandes d'asile en Europe, Rapport statistique, Genève, 1998.
de l'évolution des demandes d'asile en France, voir notam111ent BRACHET de l'asile en France. Le développement de l'asile au noir ", Revue européenne O., des

Pour une analyse spédfique L'impossible organigramme "

19

inexorable du taux de reconnaissance en Europe: une moyenne de Il % des réfugiés recevait le statut de la Convention de Genève en 1997, contre 26 % en 198510. Cette récente tendance à la baisse a été généralement expliquée par le fait que la mise en œuvre de politiques migratoires restrictives a limité le détournement des procédures d'asile à des fins d'immigration économique. La baisse des taux de reconnaissance durant plusieurs années consécutives serait alors expliquée par la mauvaise qualité des demandes. Cette thèse a notamment été soutenue en France par le directeur de l'OFPRA, M. Jean-François Loti, ainsi que par le directeur des libertés publiques et des affaires juridiques du ministère de l'Intérieur, M. Faugère. Dans des entretiens accordés à la commission d'enquête de la Fédération internationale des droits de I'homme sur la situation des étrangers et des demandeurs d'asile en France, ces deux hauts fonctionnaires ont été jusqu'à évoquer une « perversion du système d'asile », et à qualifier les réfugiés de « population à risquell ». Cependant, ces explications ne nous paraissent pas recevables. Outre le fait que la

situation géopolitique internationale demeure très instable, deux éléments principaux
viennent contredIre la théorie du détournement des procédures d'asile à des fins d'immigration économiquel2. D'une part, il existe un décalage de plus de dix ans entre la fermeture des frontières à l'immigration pratiquée par tous les Etats européens après le choc pétrolier de 1973, et le pic de la crise de l'asile qui se situe en 1992, année où le chiffre record de 700 000 demandes d'asile a été enregistré. Or, pour être vérifiée, la théorie du détournement des procédures d'asile aurait dû impliquer une con'élation parfaitement simultanée entre les mesures de maîtrise des flux migratoires et l'augmentation du nombre de demandes d'asile. Force est de constater qu'une telle corrélation n'ayant pu être vérifiée, la théorie du détournement des procédures d'asile à des fins d'immigration économique ne peut être démontrée, même s'il existe indéniablement des cas de fraudes. D'autre part, l'analyse de l'origine nationale des demandes d'asile déposées dans les pays de l'Union européenne révèle qu'il n'existe pas de recoupement systématique entre les pays producteurs de réfugiés et les pays producteurs d'immigrants économiques, même s'il est indéniable que certains immigrants économiques emploient les procédures d'asile de manière frauduleuse. A titre d'exemple, pour l'année 1998, les cinq premiers pays d'origine des personnes demandant l'asile en Europe étaient, par ordre décroissant: la République fédérale de Yougoslavie, l'Irak, la Turquie, l'Afghanistan, le Sri Lanka et la Somalie. Ce

migrations internationale, 1997, vol. XIII, n° l, pp. 7-36 ; - BRACHET O., 1985-1995 : d'un régitlle de l'asile " vers l'autre ", CEMRIC, Cultures et sociétés, été 1996, n° 7, pp. 45-58. 10 Bilan statistique établi à patiir du rapport HCR 1997 et de l'étude de SALT .T.,« Tendances actuel1es et futures des migrations inten1ationales touchant l'Europe », publié pp. 43-89 in De l'Oural vers l'Atlantique: la nouvelle donne migratoire, (col1ectif), éd. du Conseil de l'Europe, Strasbourg, 1992,265 p. II LEM ONDE L., BOUDERBALAH T., DEGNI-SEGUI R., Le seuil de l'intolérable. RappOt1 d'enquête de la FIDH sur la situation des étrangers et des demandeurs d'asile en France, La lettre hebdomadaire de la FIDH, hors série, n° 216, mai 1996, 30 p.
12

Voir notatlltllent, LEGOUX Cahiers du GRISA, n° 2,1997,

L. et ANGOUSTURES pp. 7-13.

A., « Les déterminants

de la destination

des flux d'asile »,

20

classement démontre que les pays générateurs de réfugiés ne constituent en aucun cas les principaux pays d'origine des immigrants économiques travaillant en Europe. De même, après la fermeture des frontières à l'immigration économique en 1973, on ne peut constater l'apparition simultanée de demandeurs d'asile en provenance des pays du Maghreb: l'apparition de demandeurs d'asile algériens est un phénomène relativement récent et dont la légitimité peut difficilement être contestée. Nul n'est besoin de rappeler ici la situation dramatique que connaît ce pays depuis 1994. Malgré l'opinion générale qui tend à accréditer l'idée qu'il est impossible de « supporter toute la misère du monde », l'amalgame entre politique migratoire restrictive et érosion de la protection des réfugiés n'est pourtant pas inéluctable. Certains pays occidentaux ont des taux de reconnaissance très élevés, tout en appliquant une politique de contrôle des flux migratoires. C'est notamment le cas du Canada qui accorde une protection conventionnelle ou humanitaire à 70 % personnes déposant une demande d'asile sur son territoire; les Etats- Unis observent quant à eux une moyenne légèrement supérieure à 20 %13. Ces éléments nous amènent à conclure que la diminution des taux de reconnaissance est liée à la dégradation de la protection des réfugiés et à l'instrumentalisation de la politique d'asile à des fins de contrôle migratoire. 2° De la protection des réfugiés à la prévention des flux de demandeurs d'asl1e En raison du développement de politiques migratoires restrictives, la problématique des flux est progressivement devenue l'élément déterminant des politiques menées par les gouvernements européens. Comme l'écrit un haut fonctionnaire français, sous couvert d'un pseudonyme: « dans le cadre de la politique de contrôle des flux dans les pays riches, la destination est même devenue l'élément central d'une théorie qui conditionne la reconnaissance de la qualité de réfugié au choix du pays d' accueill4. » Pourtant, la problématique des flux a été complètement délaissée par les gouvernements jusqu'à une période relativement récente. Jusqu'en 1989, des études statistiques tendent à établir que les réfugiés arrivaient directement de leur pays d 'origineI5. Cependant, les données statistiques publiées n'offrent qu'une vision incomplète. Dans les années soixante, les réfugiés avaient la possibilité de s'insérer dans la société d'accueil grâce au statut d'immigrants, les demandes ont pu être effectuées très tardivement sans que l'on ait une connaissance exacte du parcours du réfugié. Par ailleurs, certains afflux de réfugiés ont été régulés à partir du pays d'origine grâce au système de quotas mis en place pour accueillir les réfugiés provenant des pays du Sud-Est asiatique ou du Chili. La distinction politique entre immigré et réfugié permet alors aux personnes ayant besoin d'une protection internationale d'avoir un accès facile à un pays de refuge.

13 LOESCHER G., Beyond Charity, International Press, Oxford 1992, 207 p.

Cooperation

and the Global Refugee

Crisis, Oxford University

14

FRANCOIS J., «De l'exil à l'asile en Europe», in HERSANT D. et BIGOT D. (sous la direction de),
politiques dans le monde au tournant citée in LEGOUX L. et ANGOUSTURES 8. des demandeurs des années 90, Institut A., « Les déterminants pp. 15-

Approches polémiques - Conflits et violences français de polémologie, Paris, 1991. Référence de la destination des flux d'asile» , opus cité, p. 15 GUILLON M. et BRACHET O., « Itinéraires 21.

d'asile », Cahiers du GRISA, n° 2,1997,

21

Toutefois, la situation va considérablement évoluer à partir du milieu des années quatre-vingt, car les réfugiés vont de plus en plus souvent transiter par de nombreux pays avant d'arriver en Europel6. Les politiques de prévention des flux migratoires, jusqu'alors tournées vers les pays du tiers-monde, vont être bouleversées par la chute du mur de Berlin le 9 novembre 1989. En effet, l'Europe occidentale se trouve confrontée à une situation tout à fait inédite, alors que, jusqu'en 1989, elle était à «l'abri» de tous les mouvements migratoires en provenance des pays d'Europe centrale et orientale, en raison de l'interdiction de sortie du territoire imposée par les régimes communistes à leurs ressortissants. La chute du mur de Berlin et la fin des régimes communistes sont marquées par le retour des idéologies nationalistes, qui vont fortement déstabiliser le continent européen17. Pour la première fois depuis la Seconde Guerre mondiale, l'Europe est à nouveau un continent producteur de réfugiés. Depuis dix ans, l'instabilité chronique des Balkans et des anciennes républiques soviétiques a considérablement modifié la physionomie du continent. Dans ce contexte perturbé, les pays d'Europe centrale occupent désormais une place tout à fait particulière, car ils constituent une « zone tampon» entre les pays membres de l'Union européenne et les pays d'Europe orientale qui sont générateurs de migrants économiques et de réfugiés. Après les changements politiques de 1989, les pays d'Europe centrale vont devenir de véritables pays de transit pour les réfugiés et les migrants, dont les itinéraires sont de plus en plus complexes à mesure que se durcissent les politiques migratoires des pays de l'Union européennel8. Les mesures imposant des restrictions quant à l'entrée dans le territoire des pays européens ont en effet alimenté la constitution de réseaux de clandestins et le développement d'une véritable «commercialisation de l'asile». De nombreux réseaux empruntent désormais les anciennes républiques soviétiques ou la route des Balkans et transitent par l'Europe centrale pour pénétrer sur le territoire de pays membre de l'Union européenne. Les pays d'Europe centrale constituent donc la plaque tournante des flux migratoires à destination des pays de l'Union européenne.
.

FASSMAN H., « Réfugiés et demandeurs d'asile en Europe », H-M, juin 1996, nOl198-99, pp. 40-48. 17 Cet épineux problème ne sera pas étudié ici. On renverra aux ouvrages suivants: RUPNIK J. (sous la direction de), De Sarajevo à Sarajevo, l'échec yougoslave, éd. Complexe, collection espace international, CERIS, Bruxelles, 1992, 148 p. ; PHILIPP ART E., Nations et frontières dans la nouvelle Europe. L'impact croisé, éd. Complexe, CERIS, Bruxelles, 1993, 285 p. ; FENET A., (sous la direction de), Le droit et les minorités, analyses et textes, collection organisation internationale et relations internationales, éd. Bruylant, Bruxelles, 1995, 462p. 18 WIDGREN J., « Trends in Current East-West Migration and the Need for New Policies », Innovation, vol. VII, n02, 1994, pp.111-115.; étrangère, Politique LOESCHER G., «Les n° 3, automne 1994, pp. 707-717. mouvements de réfugiés dans l'après-guerre froide»,

16

22

Il. La problématique

retenue

10 Délimitation du champ dJétude L'étude de la politique européenne en matière d'asile et de protection des réfugiés pourrait faire l'objet de développements innombrables portant sur les différents instruments de protection, mais également sur l'intégration des réfugiés statutaires, ou encore sur les difficultés liées au retour des demandeurs d'asile déboutés dans leur pays d'origine. Au regard de la complexité de ce problème, nous avons conscience que le présent ouvrage n'est qu'une mince contribution qui ne prétend d'ailleurs pas à l'exhaustivité. Nous avons délibérément choisi de centrer l'objet de cette recherche sur l'influence qu'exerce la dynamique d'intégration communautaire sur l'émergence d'une politique d'asile européenne dans un espace sans frontières intérieures, ainsi que sur les effets de cette politique en dehors du territoire communautaire en raison du futur élargissement de l'Union européennel9. Le choix du sujet a été motivé par son aspect pluridisciplinaire, mais également par son caractère actuel et pragmatique. Pluridisciplinaire, car le choix d'un sujet sur la protection des réfugiés en Europe oblige le chercheur à revenir aux sources du droit international et à se pencher sur I'histoire. de l'asile et de la protection des réfugiés, mais également à s'interroger sur le processus d'européanisation de la politique d'asile au sein d'une organisation internationale présentant un modèle d'intégration très spécifique. Actuel, car la matière traitée fait l'objet d'une attention médiatique et politique constante. Le terme « actuel» est d'ailleurs presque faible pour saisir une problématique en perpétuelle évolution et qui devrait connaître de profonds bouleversements dans les prochaines années. Enfin, le caractère pragmatique du sujet abordé n'est pas étranger à notre intérêt pour ce domaine. En effet, nous avons eu le souci constant de nourrir notre réflexion en confrontant la doctrine avec l'avis des praticiens des différentes organisations internationales, mais également des administrations nationales concernées. Il convient également de revenir sur la délimitation géographique de notre étude. Quoique nous aurons l'occasion de souligner certains éléments communs à l'ensemble des pays associés d'Europe centrale et orientale, cet ouvrage est plus particulièrement centré sur quatre pays d'Europe centrale avec lesquels l'Union européenne a officiellement ouvert des négociations le 30 mars 1998 et qui devraient bénéficier d'une adhésion à I'horizon 2004. Ce groupe de pays est constitué de la Hongrie, la Pologne, la République tchèque et la Slovénie. Il convient de souligner à cet égard que l'Estonie et Chypre font également partie du « premier wagon» d'adhésion, mais qu'ils ont été exclus de notre champ d'étude car ils
19 Liste des pays candidats et date de leur candidature par ordre chronologique: Hongrie (31 mars 1994) ; Pologne (5 avril 1994); Roumanie (22 juin 1995), Slovaquie (27 juin 1995); Lettonie (3 octobre 1995); Lituanie (8 décembre 1995); Bulgarie (17 janvier 1996) ; République tchèque (17 janvier 1996) ; Slovénie (10 juin 1996). Liste publiée in De La SERRE F., « L'Union européenne et l'élargissement aux PECQ », Regards sur ['actualité, na 246, décembre 1998, pp. 3-22.

23

constituent des cas à part. Pour les besoins de cette recherche, nous nous référerons donc au terme générique d'Europe centrale pour désigner ces quatre candidats à l'adhésion. Il convient néanmoins de souligner qu'historiquement ce terme recouvre également l'Autriche et la Slovaquie. Si la politique de l'Autriche sera évoquée en filigrane afin d'illustrer les pratiques des pays membres de l'Union européenne, la Slovaquie est exclue de cette recherche, car elle a été disqualifiée en 1998 de la première série d'adhésions20. Il convient de souligner qu'au vu des conclusions du Conseil européen d'Helsinki des 10 et Il décembre 1999, cette distinction ne sera bientôt plus applicable puisque la Slovaquie devrait entamer des négociations d'adhésion à partir du mois de février 2000. Toutefois, étant donné leur caractère très récent, les nouvelles perspectives ouvertes par le sommet d'Helsinki sont exclues de cet ouvrage21. Outre le fait qu'ils seront les premiers bénéficiaires du prochain élargissement, le choix de restreindre notre champ d'étude à ces quatre pays repose sur une double justification: En premier lieu, ces quatre pays présentent tous la particularité géographique d'avoir une frontière commune avec au moins un pays melnbre de l'Union européenne (Allemagne, Autriche ou Italie), mais également avec un ou plusieurs pays d'Europe orientale. Ainsi, la Slovénie est un pays frontalier de l'Autriche et de l'Italie tandis que ses frontières orientales jouxtent des pays issus de l'ex-Yougoslavie. La Pologne possède 1700 kms de frontières communes avec des pays issus de l'ex-URSS (Russie, Biélorussie, et Ukraine) et constitue donc un « sas» d'entrée vers l'Allemagne, qu'elle borde à l'Ouest sur plus de 1000 kms. La situation de la Hongrie présente également un intérêt particulier car elle se situe au carrefour des flux migratoires en provenance de l' ex-Yougoslavie et des flux en provenance de «l'Est» (Roumanie, Slovaquie, Ukraine). Ce pays est donc confronté à des flux migratoires très importants, notamment à destination de l'Autriche. Enfin, la République tchèque présente la spécificité d'être géographiquement située en Europe occidentale, Prague étant située à l'Ouest de Vienne. Entourée à l'Ouest par l'Allemagne et l'Autriche, la perméabilité de ses frontières orientales constitue donc une préoccupation majeure pour l'Union européenne. En raison du futur élargissement et de leur emplacement géographique à la lisière des frontières extérieures de l'Union européenne, les quatre pays d'Europe centrale susmentionnés constituent donc les futures frontières orientales de l'Union européenne. Cette situation est particulièrement délicate car ils forment de ce fait un véritable « cordon sécuritaire », séparant l'Union européenne des pays producteurs d'immigrants et des zones de conflits.

20 Pour une analyse historique de l'Europe centrale, voir notamment Le RIDER 1., La Mitteleuropa, Que-Sais-Je ? na 2846, PUF, Paris, 1996, 127 p. ; Sur la problématique de l'appartenance de la Slovaquie à l'Europe centrale, voir GARTON ASH T., "L'énigme de l'Europe centrale ", Esprit, juillet 1999, pp. 20-35 ; - Pour une analyse économique, voir KULESA-MIETROSKI E. et MIETROSKI P., Europe centrale, quelle cohésion? ", Politique " étrangère, n° 4, 1992, pp. 105- 120. 21 Voir Conseil européen d'Helsinki des 10 et Il décembre 1999, conclusions de la présidence, SI (1999) 1000 ;
-

Il convient de préciser que le Conseil européen a également décider d'organiser
en vue d'entamer des négociations d'adhésion

des conférences
la Lettonie, la

intergouvernementales bilatérales Lituanie, Malte, et la Roumanie.

avec la Bulgarie,

24

En deuxième lieu, l'étude des quatre pays d'Europe centrale précités va nous permettre d'expliciter leur politique respective en matière de protection des réfugiés. A cet égard, il convient de distinguer la situation des pays d'Europe centrale de celle des pays d'Europe orientale. Tandis que les pays d'Europe orientale restent essentiellement des pays générateurs de réfugiés et d'immigrants, mais constituent également des pays de transit, les quatre pays d'Europe centrale étudiés connaissent actuellement une évolution sensible du statut de pays de transit vers celui de pays de destination des demandeurs d'asile. Cette situation est essentiellement liée à la stabilité politique et la situation économique favorable des pays d'Europe centrale, mais également au fait que les infrastructures de protection des réfugiés sont aujourd'hui mieux développées que dans la plupart des pays d'Europe orientale. Cependant, les quatre pays étudiés présentent eux-mêmes une situation migratoire très disparate. En effet, nous verrons ultérieurement que si la Hongrie constitue depuis 1988 un pays d'accueil des réfugiés (et notamment de personnes ayant des liens ethniques et culturels avec ce pays), les trois autres pays connaissent encore une situation de transition22. Cette première délimitation faite, il convient d'examiner successivement les deux principaux axes de cet ouvrage.

2° ASile et intégration communautaire: universel dans un espace régional

j'évolution d'un concept juridique

Comme il a été dit précédemment, l'augmentation drastique du nombre de demandes d'asile a incité les pays européens à concerter leur politique. Toutefois, cette concertation est également liée à l'approfondissement de la construction communautaire. Tandis que le traité instituant les Communautés européennes ne comporte aucune disposition concernant l'asile, l'adoption de l'Acte unique européen, le 27 février 198623,et l'objectif de réaliser la libre circulation des personnes dans un «espace sans frontières intérieures» va contraindre les Etats membres à concerter leur politique migratoire afin de

22 Selon le Parlement européen, il convient tchèque d'une part, qui sont essentieIIement

de distinguer entre la situation de la Pologne et de la République des pays de transit, et la situation de la Hongrie et de la Slovénie,

d'autre part, qui deviennent progressivement des pays de destination. Depuis 1989, la Hongrie a reconnu plus de 54 000 réfugiés roumains (en majorité d'origine hongroise, qui fuyaient la politique de discrimination de Ceausescu), et admis plus de 70 000 réfugiés durant la guerre en ex-Yougoslavie. Entre 1989 et 1998, 4 300 personnes ont obtenu le statut de réfugié; - Chiffres cités p. 31 in Parlement européen, Direction générale de la recherche, Migration et asile en Europe centrale et orientale, série Libertés publiques, LIBE, 104EN, décembre 1998, 66 p. ; Cependant, on nuancera l'opinion de la Direction générale de la recherche en précisant que, si la Slovénie a admis 70 000 réfugiés d'ex-Yougoslavie durant la guerre, eIIe a enregistré quelques centaines de demandes d'asile entre juin 1991 et juin 1998 et accordé seulement trois statuts de réfugiés au titre de la Convention de Genève. Si la Pologne peut effectivement être considérée comme un pays de transit, au contraire, la République tchèque connaît environ 2000 à 3000 demandes d'asile par an, pour un taux moyen de reconnaissance
-

d'environ 5 0/0; - Informations recueiIIies in UNHCR, Country Reports on Asylum Procedures and Current Practices in European States, Fourth International Symposium on the Protection of Refugees in the Central European and Baltic States, Bled, Slovénie, 27-29 septembre 1998. 23 Acte unique européen, signé le 27 février 1986 et entré en vigueur le 1er juiIIet 1987, lOCE n° L du 29 juin 1987.

25

rapprocher les conditions d'entrée et de séjour sur l'ensemble du territoire communautaire. Le dépôt d'une demande d'asile constituant un biais pour entrer sur le territoire communautaire, les pays membres ont décidé d'harmoniser les principes régissant la protection des réfugiés, qui s'était effectuée jusqu'ici dans un cadre strictement national. Le développement d'une politique d'asile harmonisée va néanmoins susciter d'importantes divergences entre les pays membres et les institutions européennes en ce qui concerne le cadre juridique et institutionnel dans lequel cette concertation doit être organisée. En outre, des divergences entre Etats membres expliquent également que la concertation européenne en matière d'asile a connu des développements importants dans le cadre restreint des accords de Schengen, lesquels ne comptaient initialement que cinq Etats membres24. En raison des liens intrinsèques entre la politique d'asile et la souveraineté territoriale, le traité sur l'Union européenne, adopté le 7 février 1992, a donc codifié la politique de concertation en matière d'asile sous forme d'une coopération intergouvernementale à géométrie variable, extérieure à la structure communautaire stricto sensu25.Cependant, cette situation est susceptible d'évoluer profondément depuis l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam qui prévoit la mise en place d'un « espace de liberté, de sécurité et de Justice ». En vertu' des dispositions du nouveau titre IV, la politique d'asile est désorn1ais formellement inscrite dans le premier pilier quoique les décisions sont prises à l'unanimité pour une période de cinq ans. A l'issue de cette période transitoire, les pays membres peuvent consentir à l'unanimité d'appliquer la procédure de codécision qui impliquerait alors le passage à la majorité qualifiée et un accroissement du rôle des institutions communautaires26. L'étude du cadre institutionnel permet donc de se pencher sur l'évolution du modèle communautaire d'un cadre privilégiant la coopération intergouvernementale à une Union européenne, comportant potentiellement certains ingrédients du fédéralisme. En raison du contexte de crise, la concertation européenne s'est essentiellement traduite par le développement d'un arsenal juridique défensif: d'une politique généreuse de protection des réfugiés, on va progressivement passer au « recyclage du droit d'asile à l'intérieur des mécanismes de contrôle des flux étatiques27». Schématiquement, la concertation européenne se caractérise par l'érection de barrières physiques et légales afin de prévenir les flux en amont, mais également par une politique de reconnaissance de plus en plus restrictive, entièrement tournée vers la « gestion des flux de réfugiés ». Cette politique est notamment marquée par la signature, le 15 juin 1990, de la Convention de Dublin relative à la détermination de l'Etat responsable de l'examen d'une

24 Accords entre les gouVetllements des Etats de l'Union économique Benelux, de la République fédérale' d'Alletnagne et de la République française relatifs à la suppression graduelle des contrôles aux frontières COtnmunes, du 14 juin 1985; - Convention d'application de l'accord de Schengen du 14 juin 1985 entre les gouvenlements des Etats de l'Union économique Benelux, de la République fédérale d' Al1etnagne et de la République fi'ançaise relatifs à la suppression graduel1e des contrôles aux frontières comnlunes, du 15juin 1990. 25Le traité de Maastricht est entré en vigueur le 3 novembre 1993.
26 Le traité d'Amsterdam a été signé le 2 octobre 1997, il est entré en vigueur le 1cr mai 1999. Textes des traités communautaires reproduits in La Documentation Française, Les traités de Rome, Maastricht, et Amsterdam. Textes comparés, 1998, Paris, 320 p. 27 CREPEAU F., Droit d'asile: de 1'hospitalité aux contrôles migratoires, éd. Bruylant, Bruxel1es, 1995,423 p.

26

demande d'asile présentée dans l'un des Etats membres des Communautés européennes28. Cette convention introduit un mécanisme restrictif de répartition des réfugiés entre les parties contractantes. L'application de cette convention impliquant un niveau de protection équivalent à toutes les parties contractantes, les Etats membres ont par ailleurs développé un ensemble d'instruments juridiques tendant à harmoniser leurs législations qui présentaient jusque là un caractère très disparate. Al' exception de la Convention de Dublin, les instruments européens adoptés jusqu'à présent n'ont pas de portée contraignante et ce qu'il est convenu d'appeler « l'acquis communautaire en matière d'asile» est constitué de normes qui s'assimilent en réalité à des principes de convergence. Inspiré par la philosophie sécuritaire des pays membres, l'acquis a été vivement critiqué par la doctrine et les organismes spécialisés, car il reflète l'amenuisement de la protection européenne par rapport aux principes de droit internationap9. Le processus d'européanisation de la politique d'asile permet donc d'examiner l'évolution d'un concept juridique universel dans un cadre régional.

3° Les conséquences de l'élargjssement dans les domajnes de l'asile et de la protectjon des réfugiés Les relations entre les pays de l'Union européenne et les pays d'Europe centrale peuvent être caractérisées par deux phases distinctes. En premier lieu, en raison de leur adhésion à la Convention de Genève et aux instruments internationaux de protection des droits de l'homme, ces pays ont été unilatéralement qualifiés de « pays tiers sûrs» par les pays membres de l'Union. européenne30. Il convient de souligner que cette qualification les distingue de la situation des pays d'Europe orientale qui ne sont généralement pas considérés comme des «pays tiers sûrs ». Or, cette distinction est lourde de conséquences puisque l'utilisation du concept de pays sûr, couplé à la conclusion d'accords de réadmission, a permis une délocalisation des responsabilités auxquelles les pays membres avaient consenti au titre de la Convention
28

Convention relative à la détermination de l'Etat responsable de l'examen d'une delnande d'asile présentée dans

l'un des Etats membres des Communautés européennes, JOCE n° C 254, 19 août 1997, pp. 1-8 ; - Il convient de préciser que le chapitre VII de la Convention d'application des accords de Schengen comporte des dispositions identiques à la Convention de Dublin. En vertu de l'article 142 de la Convention de Schengen, le chapitre VII a été

abrogé et remplacé par la Convention de Dublin depuis le 1cr septembre 1997. Les problèmes d'articulation entre
ces deux conventions feront l'objet communautaire en matière d'asile.
29

d'un

examen

détaillé

in Partie

II, Chapitre

III, Bilan

de l'acquis

Amnesty International, section Europe, « Harmonisation de la politique d'asile: procédures accélérées pour les

demandes d'asile manifestement infondées et notion de pays sûr », Bruxelles, novembre 1992, doc. AI SF 92 R 62 ; Amnesty Intell1ational, section Europe, « Europe, Nécessité de normes minimales dans les procédures d'asile », Bruxelles, juin 1994, doc. EU Ass/0l/94, SF 94 R 43, 25 p. ; UNHCR RBE, An Overview of Protection Issues in Western Europe: Legislative Trends and Positions Taken by UNHCR, European Series, vol. I, na 3, septembre 1995, 163 p. 30 Résolution sur une approche harmonisée des questions relatives aux pays tiers d'accueil, adoptée par les ministres chargés de l'Immigration, Londres, 30 novembre-l cr décembre 1992, document 10579/92 IMMIG 2 ; Pour des raisons de clarté terminologique, il convient de souligner que les législations nationales se réfèrent généralement au terme « pays tiers sûr », tandis que les instruments européens privilégient le terme « pays tiers d'accueil », ces deux notions étant considérées comme synonymes.

27

de Dublin vers des pays tiers dont les systèmes de protection comportent encore de nombreuses lacunes. En effet, la conclusion d'accords de réadmission avec des « pays tiers

sûrs» - que l'on appelle également «pays tiers d'accueil»

-

permet aux pays membres

de l'Union européenne de renvoyer les demandeurs d'asile ayant transité par le territoire des pays d'Europe centrale en raison du fait qu'ils auraient eu l'opportunité d'y demander l'asile et que ces pays ne présentent pour eux aucun risque de persécution. Cette politique se caractérise par une volonté de «transférer» le « fardeau des réfugiés» vers les pays situés à la périphérie extérieure du territoire communautaire, alors n1êlne que les législations concernant l'asile, adoptées respectivement par ces pays immédiatement après la chute du mur de Berlin (appelées législation de «pren1ière génération»), étaient très' inférieures aux standards de protection développés par les pays membres de l'Union européenne. Si cette politique de rejet du fardeau est toujours en vigueur, il convient néanmoins de la distinguer de la stratégie définie ultérieurement dans le cadre de l'Union européenne en raison du futur élargissement. L'adhésion à l'Union européenne suppose en effet que ces pays harmonisent leurs législations concernant l'asile et la protection des réfugiés avec l'acquis communautaire afin de présenter un niveau de protection équivalent à celui des pays membres au jour de leur adhésion. Les institutions communautaires vont donc développer un ensemble d'instruments afin d'aider les pays candidats à intégrer l'acquis dans leur ordre juridique interne. Il est toutefois intéressant de noter que la question de l'asile a fait l'objet d'un intérêt assez tardif puisque, malgré les conséquences humanitaires désastreuses du conflit yougoslave, les pays membres de l'Union européenne attendront 1994 pour incorporer les domaines de la Justice et des Affaires intérieures dans la stratégie de pré-adhésion3}. Conformément à leur obligation générale d'aligner leur législation sur l'acquis communautaire, les pays d'Europe centrale ont donc adopté une «deuxième génération» de législations permettant de renforcer la protection des réfugiés. Malgré de nombreuses imperfections, ces normes constituent néanmoins un mieux par rapport aux premiers systèmes de protection mis en place immédiatement après la chute du Mur. Cependant, un examen approfondi des nouvelles législations adoptées par ces pays nous permettra de mettre en exergue les dangers d'imposer l'absorption d'un arsenal juridique défensif à des pays qui ne disposent pas des mêmes traditions administratives et juridiques. En raison de l'attitude sécuritaire des pays membres, le transfert de l'acquis communautaire en matière d'asile cOlnporte un aspect fondan1entalement paradoxal: tandis que les pays candidats sont tenus d'améliorer leur système de protection des réfugiés, ils doivent par ailleurs développer une politique migratoire très défensive en raison du fait que leurs frontières orientales s'apprêtent à devenir les futures frontières extérieures de l'Union européenne. La protection des réfugiés apparaît donc comme un élément subsidiaire d'une stratégie de pré-adhésion qui est largement tournée vers la gestion des mouvements de personnes à destination de l'Union européenne.

31 Conseil européen 2.

de Essen des 9 et 10 décembre

1994, conc1usions de la présidence,

Bull. UE 12-1994, point I.

28

III. Le plan de l'ouvrage Afin de comprendre l'importance symbolique de l'asile, il convient de procéder à une analyse historique de cette institution allant des pratiques développées durant l'Antiquité aux instruments adoptés au cours du XXe siècle. Cette analyse nous permettra de mettre en exergue la distinction entre l'asile, institution millénaire inspirée par des considérations éthiques et religieuses, et les développements contemporains d'un droit des réfugiés. Nous établirons un bilan critique du cadre juridique universel hérité de la Seconde Guerre mondiale, en démontrant notamment que ce cadre se révèle incapable de régir l'ensemble des déplacements forcés de populations. Après cette analyse des principes de droit international classique, la deuxième partie de cet ouvrage sera consacrée à l'influence de la construction communautaire sur l'émergence d'une politique européenne en matière d'asile. Cette partie comportera tout d'abord une analyse du cadre institutionnel, puis un bilan critique de l'acquis communautaire en matière d'asile. L'évolution du cadre institutionnel est marquée par un processus d'européanisation progressif: alors que l'ordre juridique communautaire initial ne comporte pas de dispositions relatives à l'asile, les pays membres vont prendre conscience de la nécessité de concerter leur politique migratoire et leur politique de protection des réfugiés dans un espace où les contrôles aux frontières intérieures ont été supprimés. Comme il a été dit précédemment, le traité d'Amsterdam a permis de transférer la politique d'asile dans le premier pilier, mais ce saut qualitatif a été tempéré par le maintien des prises de décisions à l'unanimité pour une période transitoire dont la durée minimale de cinq ans pourrait toutefois être prorogée à défaut de consensus entre les quinze Etats membres. Par ailleurs, ces perspectives ont été tempérées par de nombreuses exceptions en raison de la réticence fondamentale de certains pays membres à consentir une délégation de souveraineté concernant des questions au cœur de leur souveraineté territoriale. L'étude du cadre institutionnel fournit donc l'occasion de se pencher sur les menaces qui pèsent sur l'homogénéité de la protection des réfugiés en Europe, et plus généralement sur les difficultés de l'intégration communautaire dans une Europe comportant un nombre croissant d'Etats membres. Il convient par ailleurs de procéder à un bilan critique de l'acquis communautaire en matière d'asile qui est généralement inspiré par une philosophie sécuritaire, très éloignée des principes de droit humanitaire qui ont présidé à l'élaboration des conventions internationales de protection des réfugiés. Enfin, le dernier volet de cet ouvrage sera consacré à une analyse des conséquences de l'européanisation de la politique d'asile sur la Hongrie, la Pologne, la Slovénie et la République tchèque. Nous examinerons premièrement con1lllent les accords de réadmission conclus par certains pays membres avec ces quatre pays d'Europe centrale affectent l'accès des réfugiés aux procédures d'asile. Dans un deuxième temps, nous nous pencherons sur les difficultés suscitées par l'intégration des questions relatives à la protection des réfugiés dans le cadre général de la stratégie de pré-adhésion. Alors que les politiques développées jusqu'à présent par les Etats membres de l'Union européenne sont principalement axées sur la prévention des flux de réfugiés, il convient d'examiner dans quelle mesure la stratégie d'adhésion permet d'aller au-delà de la politique de cordon sécuritaire développée par les Etats membres et d'améliorer la protection des réfugiés en Europe centrale. Un chapitre final sera donc consacré à une étude comparative des

.

29

législations que les quatre pays susmentionnés ont adoptées récemment afin de mettre leur droit en conformité avec l'acquis communautaire en matière d'asile. L'ensemble des problèmes évoqués à travers cette recherche nous permet de souligner que l'Union européenne se trouve à la croisée des chemins:
-

D'une part, les perspectives de communautarisation de la politique d'asile

suscitent de nombreuses interrogations quant à la viabilité du modèle d'intégration communautaire. Les nombreuses exceptions au principe de communautarisation de la politique d'asile posent en effet la question de savoir si l'on peut envisager une « Europe à deux vitesses» dans le domaine de la protection des droits fondamentaux;
-

D'autre part, l'élargissement pose la question des valeurs fondamentales

communes à l'ensemble des pays européens et la nécessité de mettre en place des mécanismes de solidarité afin qu'existe un véritable partage du « fardeau» des réfugiés.

30

PREMIERE PARTIE L'EVOLUTION DU REGIME INTERNATIONAL DE L'ASILE: ENTRE SOUVERAINETE TERRITORIALE ET DEVOIR D'HUMANITE

L'actualité internationale démontre amplement l'importance du problème des réfugiés en Europe et ailleurs. Quelques semaines de guerre en République de Yougoslavie ont suffi pour exiler près d'un million de personnes tandis que, durant la même période, des centaines de milliers de personnes étaient déplacées à l'intérieur de leur propre pays. La confusion extrême qui préside également à la situation dans le Nord du Caucase invite à réfléchir sur qui est un réfugié et qu'est-ce que l'asile. Pourtant, le bilan des recherches menées au sein de l' Acadén1ie de droit international de La Haye fait apparaître que le droit d'asile ne bénéficie pas d'un régime international cohérent et unifié32.Cette situation est d'autant plus paradoxale que l'asile est une institution millénaire, existant depuis la haute Antiquité, où les sociétés les plus primitives offraient protection aux suppliants contre la cruauté de la loi du talion. L'asile est par ailleurs une institution universelle proclamée par la quasi-totalité des Etats, quel que soit leur fondement politique ou leur modèle de développement économique. Ainsi, l'article' 14 de la Déclaration universelle des droits de l'homme consacre en des termes absolus le droit de toute personne « de chercher asile et de bénéficier de l'asile en d'autres pays», sans donner de définition de cette notion. Les instruments de droit international qui consacrent le droit d'asile ne donnent pas non plus de définition, car cette institution n'a jamais pu faire l'objet d'un accord international entre Etats. En l'absence de définition conventionnelle, la doctrine se réfère généralement à la résolution sur le droit d'asile de l'Institut de droit international, selon laquelle «le terme asile désigne la vrotection Qu'un Etat accorde sur son territoire ou dans un autre endroit relevant de certains de ses orJ!anes à un individu qui est venu la chercher3 ».
H JJ

Il découle de la définition de l'Institut de droit international que l'asile est un concept d'applicabilité générale, accordé par l'Etat à une personne démunie de la protection de son pays d'origine, et ce, quels que soient les motifs de sa fuite. Cette prérogative régalienne est a priori incontestable, car elle découle de l'exclusivité et de la plénitude de la souveraineté que les Etats exercent sur leur territoire, mais également de la compétence normative qui confère à ces derniers la capacité d'édicter des normes et de les faire appliquer34.Par voie de conséquence, exception faite d'accords internationaux par lesquels
ZOLLER E., « Le droit d'asile. Bilan des recherches de la section de langue française du Centre d'étude et de recherche de l'Académie », pp. 16-49 in Centre d'étude et de recherche de droit international et de relations inte111ationales de l'Académie de droit international de La Haye, Droit d'asile, éd. M. Nijhoff Publisher, La Haye, 1989, 121 p. 33 IDI, résolution du Il septembre 1950 [C'est nous qui soulignons] p. 3 in GRAHL-MADSEN A., The Status of Refugees in International Law, Asylum, Entry and Sojourn, vol. II, Sijthoff, Leyden, 1972, 482 p. 34 On donnera pour mémoire la classique définition de la souveraineté ten-itoriale contenue dans la sentence de Max Huber à propos du différend entre les Etats-Unis et les Pays-Bas sur la question des îles de Palmas: « La souveraineté, dans les relations entre Etats, signifie l'indépendance. L'indépendance relativement à une partie du globe est le droit d y exercer, à l'exclusion de tout autre Etat, les fonctions étatiques. Le développement de
32

33

les Etats acceptent de réguler l'exercice de cette prérogative, l'asile doit être analysé comme une manifestation de la souveraineté que l'Etat exerce en fonction d'un « devoir d'humanité ». L'existence d'un devoir d'humanité pose alors la question de savoir si l'Etat

dispose d'une appréciation entièrement discrétionnaire de son devoir de protection - qui
s'assimilerait alors à une obligation purement morale - ou s'il existe une obligation juridique qui, dans certaines circonstances, impose à l'Etat, d'accueillir des réfugiés sur son territoire35.Nous verrons tout au long de cet ouvrage que la protection au titre de l'asile pose la question délicate de l'équilibre entre devoir moral et obligation juridique. La protection au titre de l'asile territorial se veut être un acte politiquement neutre qui n'implique aucun jugement moral sur le régime politique du pays d'origine du réfugié: la légalité de l'acte originaire n'entrave pas l'exercice de la protection accordée au titre de l'asile. La neutralité politique explique d'ailleurs le fait que les pays d'accueil puissent avoir d'excellentes relations diplomatiques avec les pays producteurs de réfugiés. Ce principe connaît toutefois d'importantes limites dans la pratique puisque la politique d'asile des Etats est susceptible de varier selon les nécessités des relations diplomatiques. L'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam en fournit une excellente illustration puisque les Etats membres de l'Union européenne viennent de se doter d'un protocole additionnel qui exclut a priori la possibilité pour un Etat membre d'examiner des requêtes émanant de ressortissants communautaires36. Enfin, l'asile peut correspondre à un régime juridique plus ou moins parfait: il peut s'agir d'une simple tolérance, ou d'un droit au séjour lié à la Convention de Genève du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés. Cette caractéristique nous amène à nous interroger sur l'interdépendance des notions d'asile et de réfugié. En effet, le langage courant tend à assimiler les termes « asile» et « réfugié», qui désignent en réalité deux institutions différentes sur le plan juridique, mais qui sont intrinsèquement liées dans la pratique. On reprendra la fOlmule du professeur Denis Alland pour schématiser la relation qui caractérise ces deux concepts: « l'asile est un espace, le réfugié est une personne. Ce qui fait qu'un espace peut offrir asile provient de l'exclusivité de la compétence qu y exerce un sujet et fait obstacle aux entreprises d'un autre sujet sur un ou plusieurs individus. [...] Le réfugié, quant à lui, est un individu qui, contraint de vivre en dehors de son Etat d'origine, n'est pas regardé dans l'Etat qui l'accueille comme un étranger ordinaire parce qu'il jouit d'un statut spécial, le 'statut de réfugié '37 ».

l'organisation nationale des Etats durant des siècles et, comme corollaire, le développement du droit international ont établi le principe de la compétence exclusive de l'Etat en ce qui concerne son propre territoire. de manière à en faire le point de départ du règlement de la plupart des questions qui touchent aux rapports internationaux. », RSA, vol. II, p. 281. 35 ALLAND D., " Asile ", Répertoire Dalloz, Droit international, 1998, pp. 1-7.
36

Voir infra les développements consacrés au protocole Aznar, Partie II, Chapitre II, Section 2. La pratique des

Etats européens démontre que l'exercice du droit d'asile est affecté par le passé colonial mais également par l'existence de sphères d'influence diplomatiques. Sur la politique de la France, voir l'ouvrage très documenté de LEGaUX L., La crise de l'asile politique en France, opus cité. 37 Définition citée pp. 15-16 in ALLAND D.," Le dispositifintemational du droit d'asile et des réfugiés ", pp. 1381 in Actes du colloque de la SFDI, Droit d'asile et des réfugiés, éd. PEDONE, Paris, 1997, 383 p. ; - Sur la

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Le langage courant donne une signification très large au concept de « réfugié» : le terme désigne généralement toute personne contrainte de fuir le lieu de sa résidence habituelle pour trouver refuge ailleurs. Toutefois, le droit international retient une définition beaucoup plus étroite, voire élitiste de ce concept. Selon une définition ancienne de l'Institut de droit international, «le ternle 'réfugié' désigne tout individu qui, en raison d'événements politiques survenus sur le territoire de l'Etat dont il était le ressortissant, a quitté volontairement ou non ce territoire ou en delneure éloigné, qui n'a acquis aucune nationalité nouvelle et ne jouit de la protection diplomatique d'aucun Etat38». Trois éléments principaux caractérisent ainsi la notion de réfugié: - Le fait générateur de la fuite: en droit international, seuls les actes de nature politique sont susceptibles d'emporter des conséquences en matière de protection des réfugiés, à l'exclusion des catastrophes naturelles. Cette approche paraît en réalité très. formelle, car les exodes massifs sont souvent le fruit de multiples facteurs, d'ordre politique, mais aussi démographique, économique et écologique. Nous verrons ultérieurement que cette réalité a été partiellement prise en compte par l'Assemblée générale des Nations unies mais qu'elle n'est pas reflétée dans les instruments conventionnels. Enfin, il convient de souligner que la destination du réfugié et son itinéraire sont des éléments juridiquement neutres en droit international classique39 Avec la mise en . place de politiques de contrôle de l'immigration, nous verrons toutefois que ces deux éléments ont progressivement acquis une importance déterminante dans l'évaluation de la crédibilité des demandes d'asile.
La fuite dans un Etat tiers: au terme de la définition de l'Institut de droit international, nul ne peut être réfugié dans son propre pays. Ce critère qui semble a priori évident pose néanmoins le problème de la protection des personnes déplacées à l'intérieur d'un pays et qui sont dans une situation humanitaire analogue à celle des réfugiés.

L'absence de toute protection étatique le réfugié se distingue fondamentalement des autres catégories d'immigrants par le fait qu'il est privé du pouvoir tutélaire et protecteur de son pays d'origine. La 11lpturedu lien de protection entre un Etat et ses ressortissants est un fait exceptionnel qui peut amener un Etat tiers à substituer sa protection à celle de l'Etat d'origine. La protection internationale des réfugiés est donc une prérogative de la souveraineté territoriale des Etats, ces derniers étant libres d'apprécier s'il existe une réelle nécessité d'accorder leur protection dans les limites des obligations que leur imposent le droit international (infra). Aux termes des définitions de l'Institut de droit international, il apparaît que la protection au titre du droit des réfugiés est une institution plus restreinte que la protection au titre de l'asile territorial. En effet, le droit des réfugiés ne couvre qu'une catégorie de

notion de réfugié voir également le cours du professeur G. HEUVEN GOEDHART, «The Problems of Refugees », RCADI, 1953, vol. I, pp. 265-369.
38

IDI, article 2 (2) de la résolution Law, vol. I (Refugee GOODWIN-GILL

du 24 avril 1936, cité p. 74 in GRAHL-MADSEN Character), Sitjhoff, Leiden, 1966, 499 p. Law, p. 3, Clarendon

A., The Status of Refugees

in

International
39

S.-G., The Refugee in International

Press, Oxford, 2c édition, 1996, 371

p.

35

personnes répondant à des critères strictement définis, alors que l'Etat apprécie souverainement les bénéficiaires de l'asile territorial. Il existe donc une corrélation entre la notion de refuge et celle d'asile, sans que les deux notions se confonden(o. Longtemps laissé dans le giron de la pratique discrétionnaire de chaque Etat, l'asile a été progressivement complété par des conventions internationales organisant le statut juridique des personnes auxquelles il a été reconnu la qualité de réfugié suivant les critères établis par ces textes internationaux, et notamment par la Convention de Genève du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés (on parle alors de droit des réfugiés). Nous reviendrons en détail sur les dispositions de cette convention et sur la définition conventionnelle de la notion de réfugié. Pour l'heure, il convient de retenir qu'il est possible de jouir de l'asile sans bénéficier du statut juridique de réfugié. A contrario, aucune disposition conventionnelle ne prévoit que la reconnaissance du statut de réfugié entraîne une obligation pour l'Etat d'accorder l'asile. La Convention de Genève, qui constitue le texte fondamental en matière de protection des réfugiés, ne fait d'ailleurs pas même mention d'un quelconque « droit d'asile» dans le corps du texte. Le droit au séjour est donc généralement régulé par des dispositions de droit interne. Le droit d'asile s'analyse

donc comme une prérogative souveraine de l'Etat
iInposent le droit international -, protection contre la persécution.

-

exercée dans les limites que lui

et non comme un droit subjectif de l'individu à trouver

Cependant, si elles sont juridiquement distinctes, les notions d'asile et de réfugié. sont intrinsèquement liées en pratique car, en déposant une demande de reconnaissance au statut de réfugié, l'étranger recherche une protection contre le renvoi vers le pays dont il redoute des persécutions. Cette corrélation est généralement prévue par les systèmes législatifs en vigueur dans les pays européens: lorsqu'une personne présente une demande de reconnaissance au statut de réfugié, les autorités étatiques ont le pouvoir discrétionnaire de lui accorder une protection subsidiaire au titre de l'asile territorial si elle ne répond pas aux critères définis par les instruments conventionnels41. Le droit d'asile présente donc une certaine complexité nOlmative, car il est constitué de plusieurs niveaux de nOlmes, internationales et inten1es. Il convient donc de caractériser son évolution historique en retraçant les fondements de cette institution qui a été progressivement enrichie, et, dans une certaine mesure, occultée par le développement d'une protection conventionnelle des réfugiés. En raison de l'étroitesse de la définition de réfugié contenue dans la Convention de Genève, et des difficultés majeures rencontrées pour offrir une protection à l'ensemble des victimes de déplacements forcés, l'asile territorial reste néanmoins une forme de protection subsidiaire importante, car un nombre toujours croissant de personnes sont exclues de toute protection conventionnelle.

40

BETTA TI M., p. 79 in L'asile politique en question. Un statut pour/es réfugiés, éd. PUF, Paris, 1985. 41 Voir l'article 8 du décret n° 98-503 du 23 juin 1998 pris pour l'application de la loi du 25 juil1et 1952 relative au droit d'asile et relatif à l'asile tetTitorial qui prévoit que 1'OFPRA ou le président de la Coml11ission des recours des réfugiés peut saisir le l11inistère de l'intérieur dans les conditions prévues à l'article 2 de la loi du 25 juillet 1952.

36

CHAPITRE I

FONDEMENTS HISTORIQUESDE LA PROTECTION DES « SUPPLIANTS »
Introduction

Aujourd 'hui, la nature politique de l'asile est un élément intrinsèque de cette institution. Pourtant, le processus de politisation de l'asile correspond à l'évolution relativement récente d'une institution qui a été, durant des siècles, d'essence religieuse et territoriale. A l'origine, l'asile est essentiellement une forme de protection visant à assouplir la cruauté des châtiments infligés aux criminels de droit commun (asile religieux), mais également une protection territoriale offerte à l'étranger banni de sa patrie par les cités antiques et les villes indépendantes du Moyen Age (asile séculier). Les crimes politiques sont généralement exclus de cette protection en raison de l'extrême gravité que revêtaient de tels actes dans l'ordre social. Cependant, concurremment au développement de l'Etat moderne et des monarchies absolues, on assiste au développement de l'idée d'une « solidarité internationale », inspirée par les écrits de Jean Bodin1. En effet, les Etats prennent conscience que l'entraide judiciaire et la répression des crimes de droit commun sont nécessaires afin de préserver l'ordre social et d'asseoir l'autorité étatique. On assiste donc progressivement à une inversion des critères: l'asile est désormais réservé aux « délinquants politiques », victimes des révolutions et de l'oppression des despotes. Cette évolution est marquée par l'apparition des premiers traités internationaux d'extradition, qui n1ettent fin à l'impunité des crimes ordinaires. Par ailleurs, durant des siècles, l'asile a été l'enjeu d'une rivalité entre l'Eglise et le pouvoir temporel, mais également entre l'Etat central et les seigneurs féodaux. L'aboutissement de cette lutte de pouvoirs en faveur de l'Etat central va mener à la disparition progressive de l'asile religieux et séculier au profit de l'émergence d'un droit d'asile politique. ~1 Les origines de l'asile
2

Comme il a été écrit précédemment, l'asile présente initialement une forme exclusivement religieuse, la protection au titre de l'asile territorial constituant à l'origine une forme particulière de l'asile religieux. Cependant, le caractère territorial de l'asile va progressivement s' autonomiser de son fondement religieux: attaché aux autels et aux

I

BODIN .1., Les six livres de la République,
Cette partie suit le plan du cours d'Egidio

livre III, chapitre 6,1576,
REALE, " Le droit d'asile

10e éd., Fayard, 1986.
", RCAD], 1938, ton1e I, pp. 473-601.

2

temples, l'asile s'est ensuite étendu à des cités entières dont le caractère sacré garantissait l'inviolabilité. La multiplicité des dieux et leur pouvoir limité à une ville ou une société donnée a imposé une distinction entre l'asile religieux, d'une part, et la protection territoriale offerte par les cités indépendantes, d'autre part. En effet, les dieux ne pouvaient pas protéger le suppliant contre un persécuteur étranger. Progressivement, on a donc substitué «la protection des dieux à celle du peuple qui adore ces dieux3 ». Tout en conservant une inspiration religieuse, l'asile va progressivement trouver sa justification dans la souveraineté de la cité et non plus exclusivement dans la religion. L'effondrement de l'Empire romain et le développement de la féodalité vont également contribuer au développement de « l'asile séculier». A. L'asile religieux
10 L 'itn tjqujté L'asile est une institution commune à de nombreuses civilisations antiques et
.

primitives: les fouilles archéologiques et les recherches historiques ont en effet permis de retrouver la trace de sanctuaires où les personnes persécutées pouvaient se réfugier. Cependant, l'asile est en ces temps-là une situation de fait, et ne constitue pas encore une institution juridique. Manifestation de droit divin, « le droit d'asile est un droit d'appel: appel à Dieu de la justice humaine,. à l'auteur du droit, de l'abus que les hommes en font. C'est donc un droit placé au-dessus du droit commun, non pour le combattre, mais pour le garder: pour le suppléer, quand ilfait défaut, le redresser quand il dévie4 ». La fonction initiale de l'asile est donc d'assouplir la férocité des châtiments appliqués dans les sociétés primitives qui pratiquaient très généralement la loi du talion. Ainsi, Egidio Reale souligne que «la férocité même du droit primitif, son caractère religieux, qui faisait de toutes les offenses à la loi des offenses aux dieux, était de nature à faciliter la création de l'asile5 ». A cette époque « barbare », l'asile est appelé à jouer un rôle modérateur afin d'endiguer la spirale de la vengeance personnelle. L'asile semble avoir existé dans les principales civilisations fondatrices mais la doctrine est en désaccord sur la question de savoir si l'asile existe en tant qu'institution dans toutes les civilisations antiques, y compris en Afrique et en Asie6. L'existence d'une pratique de l'asile religieux dans la Haute Egypte a fait l'objet de controverses: si l'inviolabilité était accordée à ceux qui se réfugiaient dans les temples placés à l'embouchure du Nil, les Egyptiens avaient néanmoins une conception très rigoureuse de la loi, et les pharaons ne disposaient pas d'un droit de grâce. On trouve néanmoins trace de pratiques d'asile puisque l'un des premiers traités connus, le traité de Kadesh, conclu entre 1280 et 1269 avant J.-C. par Ramsès II et Hattousil III, roi des Hittites, prévoit l'extradition

3 REALE E., « Le droit d'asile », opus cité, p. 481. 4 WALLON H., Du droit d'asile, thèse de 1837, pp. 1-2, cité in REALE E.," Le droit d'asile ", opus cité, p. 474. 5
6

REALE E., " Le droit d'asile ", opus cité, p. 474. Pour une discussion détaillée, voir notamment ABLARD T.," Le droit d'asile en Allemagne, en France et au Royaul11e-Uni. Une étude comparative ", thèse pour le doctorat de droit public, sous la direction du professeur ZILLER J., Université Paris I, Panthéon-Sorbonne, septembre 1997,822 p.

38

des réfugiés politiques à condition que ces personnes ne soient pas punIes et que leur famille soit épargnée7. Plus significatifs sont les apports de la civilisation grecque qui fournit des développements importants en matière d'asile. Les Grecs avaient en effet développé la pratique de l'asile en relation avec leur croyance religieuse: le réfugié était alors placé sous la protection des dieux qui étaient libres de le gracier ou de le punir8. L'origine du mot asile provient d'ailleurs du terme grec « asylon » qui signifie « le sanctuaire », l'endroit qui ne peut être violé. Cependant, contrairement aux Egyptiens, les Grecs ont développé une conception absolue de l'asile, qui pouvait être offert à tous: princes ou esclaves, délinquants politiques ou assassins. Cette conception absolue s'enracine dans le rôle que la Grèce antique attribuait au destin qui frappe aveuglément les hommes et les divinités: « le fauve a sa caverne où il se réfugie,' l'esclave trouve asile près des autels des dieux,' une cité se blottit près d'une autre quand souffle la tempête. Penses-y: nulle chose humaine ne jouit d'un bonheur sans fin. 9 » En raison des abus et des dérives, la pratique de l'asile est sévèrement limitée après la conquête des Romains, dont la civilisation est fondée sur la suprématie de la loi. Toutefois la civilisation romaine conserve des traces d'asile religieuxlO: le droit d'asile est expressément conféré au temple de Jules César, et quiconque touchait la statue de l'empereur était considéré comme inviolable. Cependant, avec l'apparition de civilisations monothéistes plus évoluées, l'asile développe également des liens étroits avec les notions de rédemption et de miséricorde}}. Ainsi dans la Genèse, Caïn est banni pour avoir tué son frère mais reste protégé par Dieu qui lui offre la possibilité de se racheter. « L'Eternel mit un signe pour que ceux qui le trouveraient ne le frappent pas. Puis Caïn sortit de la présence de l'Eternel, et partit habiter dans la terre de Nod, à l'Est d'Eden. 12» Toutefois, dans les premiers siècles d'existence d'Israël, la pratique ne semble pas exister, et il faut attendre le règne de Salomon pour trouver les premières traces de cette institution dans l'Ancien Testamentl3. Cette pratique sera codifiée sous Josué dont les grandes réformes vont permettre d'instituer

.

7

CREPEAU F., Droit d'asile:

de l'hospitalité aux contrôles migratoires, opus cité, p. 30 ; -

Voir également
1994, 1317

N'GUYEN QUOC D., DAILLIER P. et PELLET A., Droit international public, 5c édition, LGDJ, p. Selon ces auteurs, ce traité est appelé le traité de perle ", p. 42. " 8 BETTA TI M., L'asile politique en question. Un statut pour les réfugiés, opus cité, p. 18. 9 EURIPIDE, Les Suppliantes, p. 557 in Tragédies complètes, éd. Folio Gallilnard, Paris, 1962, 701 p.
10

Il convient de souligner que, selon la mythologie romaine, Rome est fondée sur un tell1ple : " Après avoir quitté

Albe pour aller bâtir une nouvelle ville aux lieux oÙ ils avaient prell1ièrement été noun-is, Rell1US et R01l1ulus firent un temple de refuge pour tous les affligés et les fugitifs, qu'ils appelèrent le tell1ple du dieu Asyleus oÙ il y avait franchise pour toute manière de gens qui le pouvaient gagner et se jeter dedans: car ils ne rendaient ni Je serf fugitif à son maître, ni le débiteur à son créancier, ni I'homicide au justicier. " , PLUTARQUE, La vie des hommes illustres, Romulus, XIII. Il BOLEST A-KOZIEBRODZKI L., p. 30 in, Le Droit d'asile, éd. Sijthoff, Leyden, 1962, 374 p. 12Genèse, 3,4. 13 I Rois 2, Adonya, Joab et Chiméï exécutés par ordre de Salomon. Dans cette épisode du règne de Salomon, le roi épargne ceux qui acceptent d'abandonner leur refuge pour se soumettre à son autorité mais n'hésite pas à t11aSSaCrerceux qui refusent de quitter l'autel, violant ainsi un lieu sacré.

39