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L'expropriation pour cause d'utilié publique

De
127 pages
Les besoins importants de terrains pour la construction d'ouvrages publics de toutes natures ou les opérations de rénovation et d'aménagement de toutes sortes occasionnent des expropriations toujours plus nombreuses constituant autant d'atteintes à la propriété immobilière qui est de moins en moins considérée comme un "droit inviolable et sacré". La dépossession est très souvent ressentie comme une spoliation par ceux qui la subissent. L'ouvrage décrit l'ensemble des règles relatives au droit de l'expropriation et en donne une idée complète à l'usage du praticien aussi bien que d'un utilisateur occasionnel.
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L'EXpROpRiATioN CAUSE d'uTiliTÉ

pOUR publiQuE

Collection
fondée
MaÎtre de Conférences

LA JUSTICE

AU QUOTIDIEN

et dirigée

par Jean-Paul

Céré

à l'Université

de Pau et des Pays de l'Adour

La collection LA JUSTICEAU QUOTIDIEN pour objectif de rendre le droit a accessible à tous, aux professionnels comme aux particuliers. Elle se destine à la publication d'ouvrages, rédigés par des spécialistes reconnus, permettant de présenter de man/ëre fonctionnelle et complète le système de justice actuel et de proposer des solutions aux problèmes juridiques de la vie courante.

Dans

la même

collection:

1. LE PERMis À POiNTS (J.P. Céré)
2. LE dROiT dE L'AFficI-tAGE

(P. lqvolO
"}. LA MÉdiATioN pÉNALE

(P. Mbqnzoulou)
4. LA RESpONSAbiliTÉ dES CONSTRUCTEURS (S. Berl:olqso et E. Ménqr~) ~. 6. 7. LE CONTRÔLE FisCAL dES PARTiculiERS LES RÉFÉRÉS d'URGENCE LA RESpONSAbiliTÉ dEVANT LE JUGE AdMiNisTRATiF ET dE SECOURS

(E. Péchillon) (J. Gour~ou et A. BourreD
dES SERVicES dE policE

(X. Lqtou r)
8. LE pROCUREUR dE LA RÉpubliQuE (J .C. Dintilhqc) 9. LES SURvEilLANTS dE pRisON

(J.C. Froment) 10. LE dROiT dES pEiNES (G. Lorho et P. Pélissier)
11. LES dROiTS dES MÈRES. LA GROSSESSE ET L'ACCOUCI-tEMENT

(S. Gqmelin-Lqvois

et M. Herzog-Evqns)

12. LES dRoiTs dES MÈRES. LES PREMiERS Mois (S. Gqmelin-l'1vois et M. Herzog-Evqns)

L'EXpROpRiATioN CAUSE d'uTiliTÉ

pOUR publiQuE

Gilbert Ganez-Lopez
Magistrat honoraire

L'Hannattan 5- 7, rue de l'Ecole Polytechnique 75005 Paris

FRANCE

L'Hannattan Hongrie Hargita u. 3 1026 Budapest HONGRIE

L'Hannattan Italia Via Bava, 37 10214 Torino IT ALlE

cg L'Harmattan, 2003 ISBN: 2-7475-5213-6

PRiNCipAlES
A]DA A]DI A]PI
Art.

AbRÉviATioNS

Actualité juridique - Droit administratif Actualité juridique - Droit immobilier Actualité juridique - Propriété immobilière
cI e

. . . . . . . . . . . . .. . .. . .. .. . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. .. . . . . . . . . . Arti

BICC Bull. Casso Civ. C. civ CE CEDH C.Expro C.U rb D D. U.P. Ed. Tech. Dr. Adm. G. P. Infra ]0

JCP

P, pp RFD adm S Supra V

Bulletin d'information de la Cour de cassation Bulletin civil de la Cour de cassation Chambre civile de la Cour de cassation Code civil Conseil d'É tat Cour européenne des Droits de l'Homme Code de l'expropriation Code de l'urbanisme Dalloz Déclaration d'utilité publique Editions Techniques - Droit administratif Gazette du Palais .Ci-dessous ] ournal 0 fficiel Jurisclasseur, La semaine juridique page (s) Revue française de droit administratif suivant .Ci-dessus Voir

INTROduCTioN
Par simple tradition n'ayant pas valeur de principe constitutionnel (Conseil Constitutionnel,décisionn° 85-189 du 17.07.85 - J.O. 19.07.85 p. 8200), le juge judiciaire est considéré en France comme le gardien de la propriété immobilière. Tous les textes successifs intervenus depuis bientôt deux siècles en matière d'expropriation pour cause d'utilité publique ont respecté ce principe en confiant au juge judiciaire la compétence pour prononcer le transfert de propriété au profit de l'autorité expropriante. Toutefois ce transfert n'est toujours intervenu qu'après que l'autorité administrative ait déclaré l'utilité publique de l'opération rendant nécessaire l'acquisition de la propriété immobilière, le rôle du juge judiciaire étant resté confiné à un contrôle de pure forme, sans aucune compétence pour apprécier l'opportunité et la légalité de l'opération ou contrôler la régularité de la procédure administrative. En matière de fixation des indemnités d'expropriation, et même s'il a toujours aff1tmé le respect du principe de la compétence judiciaire, le législateur s'est révélé moins constant, son souci principal ayant toujours été double: instaurer une procédure suffisamment rapide pour ne pas retarder les opérations entreprises au profit de la collectivité, et épargner les deniers publics tout en respectant, bien entendu, le droit des propriétaires à « une juste et préalable indemnité» posé par l'article 17 de la Déclarationdes droits de l'Homme et du citqyendu 26 août 1789. La recherche d'un tel équilibre s'est opérée en quatre étapes législatives principales successives: 1810,1833-1841,1935 et 1958.

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L'expropriation pour cause d'utilité publique

Premier texte à organiser l'ensemble de la procédure d'expropriation, la loi du 8 mars 1810, applicable à toutes les collectivités publiques et toutes les catégories d'opérations, confie le transfert de propriété et la fiXation des indemnités aux tribunaux judiciaires chargés du contrôle du respect des formes prévues par l'administration et même d'apprécier l'urgence de l'expropriation, le cas échéant, la déclaration de l'utilité publique restant l'apanage du Chef de l'Etat. L'évaluation du préjudice des expropriés suit les règles de procédure habituelle, les juges ayant habituellement recours à des experts comme dans n'importe quelle autre matière technique, ce qui entraîne des délais jugés généralement trop longs (il n'est pas rare qu'un procès dure quatre ou cinq ans). Les critiques s'élèvent en outre contre les experts accusés par certains de procéder à des évaluations excessivement élevées. Pour pallier ces inconvénients la réforme interviendra par la loi du 7Juillet 1833 complétée sur quelques points par celle du 3 mai 1841. Dans ce système l'utilité publique est déclarée par une loi ou un décret, selon la nature des travaux, le transfert de propriété étant prononcé par un jugement du tribunal civil rendu à la requête du procureur de la République saisi du dossier par le préfet, le tribunal n'exerçant qu'un contrôle de pure forme. La fiXation des indemnités est confiée à un jury composé de propriétaires (12 à l'origine, 8 à partir de 1914), tirés au sort sur une liste annuelle établie par le conseil général (liste départementale à partir de 1918). Les propriétaires, par ailleurs contribuables, sont censés en cette double qualité parvenir à des évaluations équitables ménageant les deniers de la collectivité publique. Le jury est présidé par un magistrat-directeur qui ne prend pas part au vote, dont le rôle consiste seulement au départ à conduire la procédure, à présenter les éléments au jury (offre et demande, et pièces produites par les parties) et à rendre la décision prise par le jury. A partir de 1914 le magistrat professionnel participe aux délibérations du jury qu'il préside, tout en ne prenant toujours pas part au vote. On espère ainsi lui voir jouer un rôle modérateur car les propriétaires-jurés sont réputés peu économes de l'argent public. La réforme suivante intervient par un décret-loidu 8 août 1935 complété par un autre du 30 octobrede la même année. Le transfert de propriété est confié au président du tribunal civil dont la compé-

Introduction

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tence reste toujours confinée dans des limites strictes. La fixation des indemnités est dévolue à une commission départementale d'évaluation composée de cinq membres: un magistrat de l'ordre judiciaire, président, deux représentants de l'Etat et deux personnes chargées de représenter les intérêts des expropriés. La parité administrative est composée du directeur départemental des Domaines ou son délégué, et d'un fonctionnaire du département figurant sur une liste dressée par le préfet. La parité opposée est composée d'un notaire choisi sur une liste établie par la chambre départementale des notaires et d'un propriétaire appartenant à une liste dressée par le tribunal civil du chef-lieu du département. Le président et les trois membres autres que le directeur des Domaines sont désignés pour un an par le premier président de la cour d'appel. La multiplication des textes spéciaux dérogeant le plus souvent à la procédure ordinaire (Plus de 160), et le recours fréquent aux procédures d'urgence et d'extrême urgence vont faire que les intérêts des propriétaires seront de plus en plus mal sauvegardés. En outre les procédures devenues lourdes et complexes s'accordent mal avec les besoins de l'économie et de la reconstruction d'après guerre qui nécessitent l'appropriation de nombreux terrains. Ces difficultés vont conduire à la dernière réforme en date, celle résultant de l'ordonnancen° 58-997 du 23 octobre1958 complétée, sur le plan réglementaire, par les décrets n° 59-701 du 6Juin 1959 (procédure administrative - enquêtes publiques, déclaration d'utilité publique et arrêté de cessibilité), et 591335 du 20 novembre1959 (procédure judiciaire). Ces textes ont été codifiés par deux décret n° 77-392 et 77-393 du 28 mars 1977, publiés au Journal officiel du 14 avril 1977 (parties législative et réglementaire, respectivement). Ces textes et le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique qui en est l'aboutissement n'ont subi que très peu de modifications par la suite, même si certaines d'entre elles (notamment celles de la loi n° 85-729 du 18Juillet 1985), ont une portée non négligeable. Une des principales caractéristiques du droit de l'expropriation résulte de la dualité qui persiste entre les procédures administratives et judiciaires, source de difficultés de nature juridique et surtout d'inconfort et de dépenses supplémentaires pour les ex-

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L'expropriation pour cause d'utilité publique

propriés principalement qui devront assez fréquemment engager des actions simultanées et parallèles devant les deux ordres de juridiction pour la défense de leurs intérêts. Ces difficultés, bien réelles, ne doivent pas toutefois être trop exagérées car il convient de souligner que la plus grande proportion des acquisitions publiques s'effectue par voie d'accords amiables, outre qu'un nombre non négligeable d'expropriations est rendu nécessaire par certaines circonstances (propriétaires inconnus principalement), et que la part essentielle du contentieux se rapporte à la fiXation judiciaire des indemnités, étant toutefois relevé que celles-ci peuvent ne pas réparer intégralement le préjudice lorsqu'une partie de celui-ci trouve sa cause dans un dommage de travail public dont l'appréciation relève des seules juridictions administratives. Il reste que le contentieux administratif de l'annulation des déclarations d'utilité publique et arrêtés de cessibilité et le contentieux judiciaire de l'annulation de l'ordonnance d'expropriation sont aussi des armes non dénuées d'efficacité souvent utilisées contre l'administration comme un moyen de pression mis en œuvre dans le but d'obtenir des indemnités plus élevées. Nous avons choisi de construire l'ouvrage sur la base du plan le plus simple qui nous paraît devoir s'imposer tout naturellement, en distinguant successivement, après avoir défmi le cadre de l'expropriation avec ses acteurs à l'aide de quelques notions générales, d'une part le transfert de propriété (phases administrative et judiciaire) et d'autre part la fiXation des indemnités (procédure et règles de fond), le tout complété par une courte annexe relative aux droits de préemption.

il
NOTioNS GÉNÉRAlES
Si la propriété immobilière est réputée rester toujours «un droit inviolable et sacré» , selon l'expression utilisée dans la Déclaration des droits de l'Homme et du citoyen, la force de ces deux qualificatifs apparaît aujourd'hui quelque peu atténuée dans la réalité qui obéit avant tout aux contraintes de l'économie et des activités humaines de toutes natures, de la démographie et des migrations de la population, et de l'aménagement du territoire mis au service des précédentes, lesquelles entraînent une consommation importante de l'espace terrestre au point que la dépossession d'un bien de nature immobilière est devenue chose courante et banale, l'intérêt individuel s'effaçant largement devant celui de la collectivité, considérée de façon de moins en moins étroite. Le principe constitutionnel demeurent cependant - la Cour européenne des Droits de l'homme étant là pour rappeler que «l'expropriation doit ménager un juste équilibre entre les exigences de l'intérêt général de la communauté et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de l'individu» (- CEDH, 3e section, Il avr. 2002, req. n° 46044/99, LAllement c/France) - et le recours à l'expropriation obéit bien entendu à des règles strictes, au moins sur le plan de la forme, en ce qui concerne les conditions de sa mise en œuvre, les personnes habilitées à y recourir, le rôle et le fonctionnement des juridictions de l'expropriation.

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L'expropriation pour cause d'utilité publique

SECTioN 1. BiENS SUSCEpTiblESd'APPROPRiATioN pAR voi Ed' EXpROpRiATioN

Selon l'article L.ll-l du C.Expro. l'expropriation s'applique aux immeubles corporels et droits réels immobiliers, l'expropriation du fonds entraînant la dépossession de tous les droits réels qui y sont rattachés (usufruit, droit d'usage et d'habitation, servitudes actives et passives, droits de concessions etc.), et bien entendu à toutes les constructions qui y sont édifiées ainsi qu'aux biens fiXés à perpétuelle demeure, les immeubles par destination tels que le cheptel étant exclus, et au tréfonds. Elle peut ne s'appliquer qu'à un accessoire de l'immeuble, notamment au tréfonds (aux fms de construction par exemple d'un tunnel routier ou ferroviaire, ou d'un parc de stationnement souterrain). Elle peut également s'appliquer au domaine privé des collectivités publiques, les biens du domaine public, par nature inaliénables, ne pouvant être transférés qu'après une procédure de déclassement (il convient toutefois de nuancer lorsque la collectivité expropriante est l'Etat - cf. René Hostiou, chronoAfP! 1990 p. 250 ,. AfP! 1991 p. 569). Une collectivité locale ne peut exproprier le domaine public de l'Etat (. CE 3 décembre1993, Ville de Paris,Leb.p. 340 ,.Etude R Hostiou AfP! 1994 p. 813 - à propos de la déclaration d'utilité publique autorisant la commune de Paris à acquérir des terrains dépendant du domaine public ferroviaire et inclus dans la ZAC Paris-Seine-Rive gauche). Le même article L.ll-l du C.Expro. pose deux conditions préalables pour qu'un bien puisse être exproprié: que son acquisition intervienne dans le cadre d'une opération ayant un objet d'utilité publique, et que la collectivité publique expropriante ait procédé contradictoirement à la détermination des parcelles à exproprier, ainsi qu'à la recherche des propriétaires et des titulaires de droits réels et de tous autres intéressés. Cette double exigence est remplie par l'intervention de la déclaration d'utilité publique et