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L'intérêt communautaire des établissements publics de coopération intercommunale

De
280 pages
L'année 2014 est le symbole d'une charnière démocratique de l'intercommunalité : lors des élections municipales de mars 2014, pour la première fois, la plupart des conseillers communautaires ont été élus au suffrage universel direct. De plus, la loi du 27 janvier 2014 prévoit l'identification de l'intérêt communautaire par les conseils communautaires dans les communautés de communes, étendant ainsi ce régime à tous les établissements publics de coopération intercommunale.
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L’année 2014 est le symbole d’une charnière
démocratique de l’intercommunalité : avec les élections
municipales de mars 2014, la France voit pour la
première fois les conseillers communautaires (du moins
Clément Rouillierla plupart) élus au suffrage universel direct. Une autre
réforme, relativement discrète à côté de ce mécanisme
électoral, a marqué ce renforcement de l’intercommu- L’térê cnare
nalité : la loi du 27 janvier 2014 prévoit que l’intérêt
communautaire sera désormais identié par les conseils éabL pL
communautaires dans les communautés de communes,
de con ommun Létendant par là ce régime à tous les établissements
publics de coopération intercommunale (EPCI). L’intérêt
communautaire, présenté comme une clé de répartition
des compétences entre communes et EPCI, est
davantage que cet outil technique. En effet, en permettant aux
EPCI d’agir, cette notion est l’élément qui donne à voir les
structures intercommunales et leur donne un sens : en
cela, l’intérêt communautaire constitue l’alpha et l’omega
des EPCI.
Clément Rouillier est membre du Centre de recherche
administrative (CRA) de l’Université de Bretagne occidentale. Actuellement
doctorant, il étudie, dans le cadre de sa thèse, le mécanisme de
l’aléa en droit administratif.
28 €
ISBN : 978-2-343-04366-1
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L’intérêt communautaire
des établissements publics
de coopération intercommunale

















Clément Rouillier




































L’intérêt communautaire
des établissements publics
de coopération intercommunale




















































































































Ouvrage publié avec le soutien financier
de l’Université de Bretagne occidentale































































































































© L’Harmattan, 2014
5-7, rue de l’Ecole-Polytechnique, 75005 Paris

http://www.harmattan.fr
diffusion.harmattan@wanadoo.fr

ISBN : 978-2-343-04366-1
EAN : 9782343043661
Mes remerciements sont adressés en premier lieu à Mme Marthe Le
Moigne qui a su me guider durant l’élaboration de ce travail. Je remercie sa
patience et le temps qu’elle a pu m’accorder, et lui suis reconnaissant de ses
conseils bibliographiques et techniques, qui m’ont guidé tout au long de son
élaboration.
Je tiens à remercier chaleureusement M. Mathieu Doat pour le temps que
lui a demandé la relecture de cet écrit et pour ses précieux conseils et
indications qui m’ont permis d’en parfaire la rédaction.
Je remercie également M. Mickaël Lavaine tout spécialement pour les
lectures vers lesquelles il m’a dirigé, ainsi que pour des discussions qui ont
pu m’éclairer dans l’avancée de mes travaux.
Enfin, je tiens à exprimer ma profonde gratitude à Adèle Rouillier et
Marie-Pierre Le Jeanne pour le temps qu’elles ont pu accorder à la relecture
de ce travail, leur contribution par leur « maîtrise » orthographique, et leur
prie d’excuser les « mots » de tête que, « sans doute », ce travail leur aura
occasionné. Principales abréviations

AFDA Association française pour la recherche en droit
administratif
AJCT Actualité juridique des collectivités territoriales
AJDA Actualité juridique de droit administratif
BJCP Bulletin de jurisprudence de contrats publics
CGCT Code général des collectivités territoriales
CJEG Cahiers juridiques de l’électricité et du gaz
CURAPP Centre universitaire de recherche sur l’action
publique et le politique
D. Recueil Dalloz
EDCE Etudeset documentation du Conseil d’État
EPCI Etablissement(s) public(s) de coopération
intercommunale
GAJA Grands arrêts de la jurisprudence administrative
JCPA La semainejuridique – administration et
collectivités territoriales
JO Journalofficiel
JOAN Journal officiel de l’Assemblée Nationale
RDP Revue de droit public
Rec. Recueil Lebon
RFDA Revuefrançaise de droit administratif
RGCT Revue générale des collectivités territoriales
RLCT Revue Lamy des collectivités territoriales
S. Recueil Sirey
7



INTRODUCTION


« Le processus de coopération intercommunale nous parait conduire à la
création d’une véritable « supracommunalité » qui devrait absorber les
communes telles que nous les concevons aujourd’hui ». C’est sur un titre
provocateur, comme il le note lui-même, que l’auteur de cette citation se
1questionne sur « la fin programmée des communes » , sous-entendant par le
simple fait de poser la question que la réponse pourrait être positive.



I – L’intercommunalité, une problématique historique

Il est vrai que l’on assiste à un développement particulièrement important
aujourd’hui de structures intercommunales fortement intégrées. La première
loi qui consacre explicitement les établissements publics de coopération
intercommunale (EPCI) tels que nous les connaissons actuellement est
2
présentée comme celle du 22 mars 1890. Elle crée les syndicats de
communes à vocation unique, structure associant plusieurs communes dans
le but de gérer ensemble un unique service déterminé. Suit une période de
3relative « latence » jusqu’à l’ordonnance du 5 janvier 1959 qui autorise la
création de structures de coopération juridiquement habilitées à exercer
plusieurs services publics distincts : c’est la naissance des syndicats de
4communes à vocation multiple. Par une autre ordonnance du 5 janvier 1959
verront le jour les districts urbains, lesquels exercent pour la première fois

1 Ch. DEBOUY, « La fin programmée des communes ? », in Le droit administratif :
permanences et convergences, Mélanges en l’honneur de Jean-François Lachaume, LGDJ,
2007, pp. 334-335.
2 Loi du 22 mars 1890, sur les syndicats de communes ajoutant un titre 8 (art. 169 à 180) à la
loi du 5 avril 1884 relative à l’organisation municipale.
3 Ordonnance n° 59-29 du 5 janvier 1959, remplaçant les articles 141, 142, 143, 145, 147,
149 et 150 du code de l’administration communale relatifs aux syndicats de communes.
4 Ordonnance n° 59-30 du 5 janvier 1959, tendant à instituer des districts urbains dans les
grandes agglomérations.
9
des compétences obligatoires et disposent d’une fiscalité propre,
5additionnelle à celle des communes. La loi du 31 décembre 1966 marque
une accélération de l’intercommunalité par la création des communautés
urbaines : « alors que le syndicat a pour mission de gérer un ou plusieurs
services publics, la communauté se voit chargée de projets qu’elle devra
6 7concrétiser » . Créant 4 communautés urbaines d’office , la loi laisse aux
communes intéressées la possibilité de souscrire librement à cette forme de
8regroupement. Sur cette dynamique plus intégrative, la loi du 6 février 1992
permet la création de deux nouvelles formes de regroupement : la
communauté de communes et la communauté de ville. Visant toutes deux à
la réalisation d’un projet commun et se rapprochant en cela de la
communauté urbaine, elles s’en distinguent néanmoins par le fait qu’elles
sont réservées à des regroupements démographiques moins importants.
Succès de la première forme, échec de la seconde, les communautés de ville
9seront abandonnées par la loi du 12 juillet 1999 et remplacées par les
communautés d’agglomérations qui effacent aussi progressivement les
districts urbains de 1959. Enfin, derniers nés dans le paysage institutionnel
intercommunal, le syndicat d’agglomération nouvelle et la métropole voient
10le jour avec la loi du 16 décembre 2010 . Cette dernière est une
« superpuissance intercommunale », superstructure visant à associer les
communes au sein d’un espace d’intégration poussée dans le but de la
réalisation d’un projet commun.

L’évolution historique dénote donc bien l’émergence et le développement
de structures de coopération intercommunales de plus en plus nombreuses et,
comme le démontre l’idée du projet commun qui va s’affirmant, de plus en
11plus intégratives des communes membres . Si les établissements publics de
coopération intercommunale étaient à l’origine pensés comme l’association
technique de communes au sein de structures qui leur permettraient
d’exercer de la meilleure façon qui soit leurs compétences, l’évolution prend
une nouvelle tournure à partir de 1966. Durant cette période, la « finalité

5 Loi n° 66-1069 du 31 décembre 1966, relative aux communautés urbaines.
6 GOHIN Olivier, DEGOFFE Michel, MAITROT DE LA MOTTE Alexandre, DUBREUIL
Charles-André, Droit des collectivités territoriales, édition 2011 / 2012, Editions Cujas, 2011,
p. 421.
7 Bordeaux, Lille, Lyon et Strasbourg.
8 Loi n° 92-125 du 6 février 1992, relative à l’administration territoriale de la République.
9 Loi n° 99-586 du 12 juillet 1999, relative au renforcement et à la simplification de la
coopération intercommunale.
10 Loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010, de réforme des collectivités territoriales.
11 On compte, au premier janvier 2013 : une métropole (Nice Côte d’Azur), 15 communautés
urbaines, 213 communautés d’agglomération, 2223 communautés de communes, et 4
syndicats d’agglomérations nouvelles.
10
première du regroupement communal (optimum dimensionnel, économie
d’échelle) – finalité porteuse d’adaptation des structures de gestion aux
caractéristiques des services gérés – a été reléguée au second plan par
12l’apparition et le développement d’une finalité nouvelle » . Cette dernière
correspond à la réponse au problème de l’émiettement communal en créant
« des institutions supra-communales, des pré-collectivités, amorces d’une
13administration locale à deux niveaux » . Cet émiettement communal est
historiquement présenté comme « une difficulté majeure de notre système
14local » , « une faiblesse congénitale » de l’organisation territoriale
française, à laquelle les gouvernements successifs ont tenté d’apporter une
solution. Si la plus évidente était l’association forcée à travers le mécanisme
de la fusion de communes, solution qui fut tentée par la loi Marcellin du 16
15juillet 1970 , « tous les observateurs s’accordent pour reconnaître que la
solution ainsi trouvée, mettant en cause l’existence même des communes, fut
16un échec » . Face à cet échec la solution qui demeure est donc le
regroupement par le biais de l’intercommunalité et de structures chargées,
non plus uniquement de résoudre des problèmes d’optimum dimensionnel
pour la gestion des compétences, mais d’évincer dans une certaine mesure
les communes. Et l’on assiste ainsi au balancement constant entre deux
modèles d’intercommunalité, l’« accompagnement de la dynamique
intercommunale d’un côté, [et la] confirmation du vieux modèle
17institutionnel français de l’autre » . Pour ne pas tomber dans l’excès de la
loi Marcelin sur la fusion de communes, on ménage les susceptibilités
communales tout en tentant d’ancrer toujours plus profondément la
coopération. Cette hésitation entre deux volontés antagonistes a conduit à
une succession de réformes qui ont considérablement « enrichi nos
18cimetières juridiques d’un nombre imposant d’EPCI » . Parfois l’adhésion
des communes est emportée au prix de l’institution d’une structure peu
rationnelle qui disparait finalement du tableau (c’est le cas aujourd’hui des
syndicats de communes qui sont progressivement remplacés par des
communautés), et parfois c’est le rejet des communes qui conduit à sa

12 E. FATOME, J. MOREAU, « L’établissement public territorial Mode de gestion du service
public ? », AJDA 1988, p. 701.
13
Id.
14 É. KERROUCHE, L’intercommunalité en France, Montchrestien, 2008, p. 15. Selon
l’auteur, cette faiblesse serait « particulièrement marquées aux deux extrémités, c’est-à-dire
pour les plus petites qui manquent cruellement de moyens, et pour les plus grandes, qui ne
sont pas en situation de gérer leur croissance » (Id.).
15 Loi n° 71-588 du 16 juillet 1971, sur les fusions et regroupements de communes.
16 Ch. DEBOUY, op. cit. pp. 332-333.
17 J. CAILLOSSE, Les mises en scène juridiques de la décentralisation. Sur la question du
territoire en droit public français, LGDJ, 2009, p. 162.
18 M. BOURJOL, La coopération intercommunale, LGDJ 1996, p. 23.
11
disparition (ne peut-on voir dans le rejet actuel des métropoles un signe
avant-coureur de ce rejet ?). L’intercommunalité reste ainsi « un compromis
entre la volonté de rationalisation émanant de l’État, et celle de liberté
19revendiquée par les élus locaux » .



II – Un rejet majoritaire de l’évolution intercommunale par les élus
locaux

Les élus locaux semblent en effet particulièrement réticents à s’engager
dans des institutions de coopération intercommunale qu’ils perçoivent
comme une entrave à leur liberté. Il est vrai que l’intercommunalité
représente « un défi pour le principe de libre administration des
20communes » et, plus généralement, pour l’existence des communes
ellesmêmes, puisqu’elle tend à poser la question de l’organisation territoriale à un
niveau qui dépasse celui des communes. Les réactions des élus locaux
concernés sont d’ailleurs relativement unanimes sur le sujet pour rejeter en
bloc les réformes liées à l’intercommunalité, laquelle soulève les passions
21des décideurs locaux . Ces élus apparaissent fréquemment réticents à ce
qu’ils vivent comme la fin de leur autonomie. Ainsi le cas de la métropole de
Marseille, projet porté par le Gouvernement, met en exergue ce phénomène.
Les élus locaux se positionnent contre ce projet de loi, pour tenter d’en
obtenir une « structure métropolitaine la plus souple possible et pour montrer
les risques d'une loi précipitée à laquelle s'opposerait la grande majorité des
22élus locaux des Bouches-du-Rhône ». Les oppositions nourrissent les
23fantasmes de « la fin de la démocratie locale » , « la fonction même des
24maires qu’il faut sauver » . Où l’on voit comment les projets
intercommunaux sont parfois accompagnés d’une opposition épidermique,
de rejets violents qui ne se manifestent pas uniquement par le biais de
simples revendications, mais prennent également des formes plus violentes.
Ainsi, le 12 janvier 2013, 179 élus du Roannais, parmi lesquels figuraient
notamment 15 maires et 48 adjoints, ont remis leur démission au préfet de la

19 É. KERROUCHE, op. cit. p. 56.
20 J. MONTAIN-DOMENACH, « Principe de libre administration et intercommunalité :
transition et incertitudes », Cahiers du Conseil constitutionnel n° 12, mai 2002.
21 Bien que l’on puisse trouver des exemples en sens contraire, tel le cas de la métropole Nice
Côte d’Azur. Il s’agit d’une création volontaire de l’EPCI le plus intégré qui soit.
22 Selon les termes de Bernard Granié, président du Syndicat d’Agglomération Nouvelle
Ouest Provence (propos rapportés par le site internet de l’EPCI, article du 2 octobre 2012).
23 Selon Jean-Noël Guérini, président du Conseil général des Bouches-du-Rhône.
24 Roger Meï, maire de Gardanne, l’une des six communes constitutives de l’EPCI.
12
Loire pour protester contre le développement de l’intercommunalité dans
25leur territoire .

26 Il est vrai que de telles réactions de rejet s’expliquent par l’orientation
prise par l’intercommunalité ces dernières années, se détachant de la libre
volonté des communes. Rappelons en effet qu’en vertu du code général des
collectivités territoriales, (CGCT) « le progrès de la coopération
intercommunale se fonde sur la libre volonté des communes d’élaborer des
27projets communs de développement au sein de périmètres de solidarité » ,
l’intercommunalité étant effectivement censée rester « chose de la
28commune » . L’échec de la loi Marcelin, on l’a dit, devait conduire à opter
pour des choix moins sévères à l’égard de l’autonomie communale. On sait
que tel n’a pas été le cas et que s’affirme progressivement une mainmise
directrice de l’État sur ce qui touche au développement de
29l’intercommunalité. Le préfet, « acteur principal de l’intercommunalité » ,
est investi de prérogatives très importantes pour tout ce qui touche à la
constitution, évolution, transformation, etc. des EPCI existants, et pouvant
même, selon les dispositifs transitoires institués par la loi du 16 décembre
2010, forcer l’adhésion d’une commune ainsi que le regroupement de
plusieurs EPCI, dans un objectif d’ « achèvement et [de] rationalisation de la
30carte de l’intercommunalité » . Malgré la tentative de conciliation de
l’intercommunalité avec la libre administration des collectivités territoriales,
31« on ne saurait confondre libre administration et liberté d’association » ,
cette dernière n’existant juridiquement pas dans le cas de la création d’un
EPCI qui « ne doit rien à leur liberté contractuelle. La décision ne relève que

25 La Gazette des Communes, 14 janvier 2013.
26 On pourra faire un parallèle avec le rejet, en droit cette fois, de la création d’une Alsace
unie, à savoir la fusion des départements du Haut-Rhin, du Bas-Rhin et de la région Alsace en
une seule et même institution administrative. Appelés aux urnes, les citoyens se sont
massivement désintéressés du vote (dans un des deux départements, un nombre insuffisant de
votants a conduit au rejet de la proposition) lorsqu’ils ne s’y sont pas opposés. Un auteur de
conclure : « on le voit bien, réformes d’envergure ou solution originale adaptée aux
contraintes locales, toutes achoppent lorsqu’il est question de simplifier le millefeuille de
l’organisation territoriale française » (C. DEMUNCK, « Acte III de la décentralisation /
Alsace : match nul », AJCT 2013, p. 165).
27 Art. L. 5210-1 du CGCT.
28 J. FIALAIRE, « L’intercommunalité face au principe de libre administration », note sous
Cons. Const. 26 avril 2013, Communes de Maing, Puyravault et Couvrot, décisions n°
2013304 QPC, n° 2013-303 QPC et n° 2013-315 QPC, AJDA 2013, p. 1386.
29 NGAMPIO-OBÉLÉ-BÉLÉ Urbain, « Le préfet, acteur principal de l’intercommunalité »,
RGCT 2009, n° 45, pp. 29-39.
30 Chapitre II de la loi du 16 décembre 2010, art. 35 et suivants de la loi.
31 J. FIALAIRE, op. cit.
13
32de l’État » . Cette puissance étatique qui s’exprime sur l’intégration
intercommunale ne laisse ainsi qu’une marge de manœuvre fortement réduite
aux communes, l’objectif de couverture et de rationalisation de
l’intercommunalité primant sur d’autres considérations de légitimité
communale, ce qui explique en partie les réactions d’hostilité des élus
33locaux .

De telles réactions de rejet semblent pourtant curieuses si l’on s’y attarde.
Comme nous l’avons relevé, le développement de l’intercommunalité est
censé être garant d’une certaine identité et autonomie communale. Afin de se
34préserver du « spectre tant redouté de la supracommunalité » les tentatives
de réformes ont ménagé l’identité communale qui n’est pas absorbée par
l’EPCI, comme elle l’aurait été dans le cas d’une fusion de communes.
35
Même si la volonté s’est exprimée d’une « réduction importante » du
nombre de communes par l’intercommunalité, le rejet des communes pour
une telle solution qui s’apparentait à une fusion indirecte a conduit à
privilégier une transformation des « communes en leur attribuant le simple
36statut de communes associées au sein du groupement » . À l’instar de ce qui
37se passerait dans le cas de Paris, Lyon et Marseille , les communes
conserveraient leur identité de commune et seraient associées au
fonctionnement de l’EPCI plus vaste : « la création d’une commune
composée d’arrondissements permettrait de regrouper la commune-centre et
38les communes périphériques en une seule commune » . C’est d’ailleurs la
solution qui est actuellement privilégiée par les structures actuelles,
lesquelles préservent toutes l’identité de collectivité territoriale attachée aux

32 ère B. FAURE, Droit des collectivités territoriales, 1 édition, Dalloz, 2009, p. 366.
33 Voir, pour une dénonciation des dernières réformes en la matière par un administrateur
territorial : B. PERRIN, « Pas très démocratique », AJDA 2014, p. 1513.
34 S. CALS, « De la simplification des structures intercommunales : entre échecs et espoirs »,
RFDA 2004, p. 31.
35 H. HOURDIN, « Il s’agit moins de réduire le nombre de niveaux ou de collectivités que de
les rendre utiles », AJDA 2009, p. 396 : le rapport du comité Balladur préconisait en effet une
réduction du nombre des communes à travers le développement des métropoles, et « des
communautés urbaines ou d’agglomération qui ont l’habitude de fonctionner » (Id.). Michel
Verpeaux soulignant lui-même que « la réforme de l’intercommunalité est également
envisagée afin de progressivement faire en sorte que le niveau intercommunal prenne la place
de l’échelon communal, dans une perspective à long terme de réduction du nombre de
communes » (M. VERPEAUX, « Qu’est devenu le système administratif français », in Liber
Amicorum Darcy. Détours juridiques : le praticien, le théoricien et le rêveur, Bruylant, 2012,
p. 865).
36 Ch. DEBOUY, « La fin programmée des communes ? », op. cit. p. 351.
37 D. QUENTIN, J.-J. URVOAS, Rapport d’information sur la clarification des compétences
des collectivités territoriales, Rapport n° 1153 de l’Assemblée Nationale, 8 octobre 2008.
38 Id.
14
communes et maintiennent les structures de regroupement dans un simple
statut d’établissement public. Dès lors, la question demeure : quelle est la
caractéristique de l’intercommunalité fac à laquelle les élus renâclent ? Si
l’on balaye de prime abord la question de leur identité communale, il ne
reste en réalité qu’une seule affirmation de cette peur des communes à
39s’engager : ce qui menace « l’instinct de survie des communes » c’est
l’intérêt communautaire.



III – L’intérêt communautaire et le dessaisissement des compétences
locales

En effet, cet intérêt communautaire exprime la possibilité de compétences
exercées non plus au niveau des communes membres (compétences qui
seraient alors d’intérêt public local) mais directement à celui de l’EPCI : le
CGCT prévoit dans l’énumération des compétences des EPCI « que leur
40prise en charge [soit] subordonnée à un intérêt communautaire » . Cet
intérêt communautaire agit en effet comme un critère identificateur de
compétences, celles qui sont revêtues de cette dimension « échappant à la
41compétence communale de principe » . La politique intercommunale butte
sur l’obstacle « de savoir s’il est possible de préserver l’identité de la
personnalité communale chère à la tradition française tout en encourageant
la constitution d’un « deuxième niveau territorial » indispensable à la prise
42de décision dans la gestion des affaires locales » . Or si la question se pose
de savoir si l’on peut préserver la personnalité communale dans le
développement de l’intercommunalité, cela signifie qu’en l’état cette
personnalité n’est pas maintenue mais se confond. Cette confusion n’est pas
due stricto sensu à la perte d’une identité communale, mais bien davantage à
la préemption de l’exercice de compétences par la structure intercommunale
à la place des communes elles-mêmes. L’émiettement communal pose
principalement, en effet, le problème de l’adéquation de la taille des
structures publiques de base avec l’exercice de compétences que certaines
sont incapables d’assumer : « l’assise territoriale ne peut plus être celle de la
commune, en ce qui concerne l’application des principales politiques des

39 Ch. DEBOUY, op. cit. p. 348.
40 GOHIN Olivier, DEGOFFE Michel, MAITROT DE LA MOTTE Alexandre, DUBREUIL
Charles-André, Droit des collectivités territoriales, édition 2011 / 2012, op. cit. p. 461.
41 B. FAURE, op. cit. p. 362.
42 P. BERNARD, « Une exigence française renouvelée : la coopération territoriale », AJDA
1988, p. 706.
15
43pouvoirs publics qui font de plus en plus appel aux élus locaux » . L’intérêt
communautaire est censé apporter une réponse à ce problème de l’exercice
des compétences en permettant l’institution d’un groupement mieux à même
de prendre en charge « les grands équipement et les politiques
44structurantes » du territoire. Et, partant, l’assise territoriale n’est
effectivement plus celle des communes, mais celle des EPCI : l’évolution de
l’intercommunalité, et plus précisément de l’intérêt communautaire, porte les
communes vers « leur lent mais inexorable déclin, les vidant
progressivement de leur substance pour devenir à terme une coquille presque
45vide » .

C’est par là, justement, que la question de l’identité des communes fait
son retour en ce qu’elle est bien remise en question par la notion d’intérêt
communautaire elle-même, par cette possibilité d’action des EPCI qui induit
une dépossession des communes sur un nombre important de compétences.
En effet, l’intérêt public local cédant le pas à un intérêt communautaire à
l’importance croissante, « dévoreur de compétences et de libertés
46communales » , c’est l’identité même des communes qui est menacée. Elles
ne se donnent plus à voir sur la scène juridique et sociale en ce qu’« une vie
sans parole et sans action (…) est littéralement morte au monde ; ce n’est
47plus une vie humaine, parce qu’elle n’est plus vécue parmi les hommes » .
Comme l’expliquait Arthur Schopenhauer, et malgré ce qui constitue notre
essence même, c’est toujours notre corps en tant que représentation,
c’est-àdire en tant que phénomènes perceptibles, qui nous donne à voir aux autres,
qui nous fait apparaître dans le monde. Ce n’est pas la réflexion antérieure à
la décision que nous prenons qui nous donne une image mais « c’est la
résolution qui s’ensuit qui nous permettra de voir comment nous sommes et
48de nous contempler dans le miroir de nos actes » . C’est toujours par nos
actes que nous nous présentons et révélons notre identité, notre caractère,
tout autant aux autres qu’à nous-mêmes ; c’est dans cette caractéristique de
l’action que l’homme s’analyse comme le cœur de la dialectique de l’un et
du multiple, de l’individualité et de l’altérité : connaissance des autres et de
soi.

43 Ibid. p. 708.
44 H. GROUD, « L’intérêt communautaire au lendemain de la loi Chevènement », AJDA
2000, p. 967.
45 Ch. DEBOUY, op. cit. p. 350.
46 P.-Y. MONJAL, « Les enjeux de la notion d’intérêt communautaire, ou les faces cachées
d’une réforme constitutionnelle décisive pour les EPCI », AJDA 2003, p. 1701.
47 H. ARENDT, Condition de l’homme moderne, 1961, Pocket, 2011, p. 233.
48 A. SCHOPENHAUER, Le monde comme volonté et comme représentation, 1819, Folios
Essais, 2009, p. 575..
16
En réduisant la marge d’action des communes l’intérêt communautaire
traduit une identité communale qui s’altère, qui se vide de sa substance. En
témoigne l’affirmation du président de l’Association des maires ruraux de
France pour qui « le sens même de la fonction municipale est de gérer
l’aménagement de son territoire. Transférer cette compétence à un autre
échelon signifierait la dépossession d’une prérogative essentielle. C’en serait
presque fini du maire, qui serait alors confiné à un rôle de plante verte, en
49charge des mariages ou des cérémonies officielles… » . Et, pour corroborer
cette liaison de l’identité communale et des agissements, et leur remise en
cause par l’intérêt communautaire des EPCI, on pourra mentionner leur
transposition au niveau départemental et régional. L’opposition au projet de
métropole marseillaise du président du Conseil général des
Bouches-du50Rhône met ainsi en lumière le phénomène de siphon qui menace
aujourd’hui les départements par l’émergence de ces grosses structures
intercommunales. Le président de la région Rhône-Alpes critique à ce titre la
nouvelle réforme de la décentralisation, dans lequel l’élu voit un
« affaiblissement » des régions au profit des grandes agglomérations comme
Lyon. Ce projet « réduit le rôle des régions alors que nous sommes le
premier partenaire de l’économie » sur des sujets aussi divers que les pôles
51de compétitivité ou les aides à la création d’entreprises . Que ce soit pour
les communes, pour les départements ou les régions, les oppositions
traduisent toutes la même peur d’une absorption de compétences par les
EPCI qui priverait d’identité des collectivités territoriales réduites à une
existence factice.



IV – Une remise en cause de la catégorie de « collectivité territoriale » ?

Illustrant une autre tension de la dialectique, l’intérêt communautaire, en
remettant en cause l’identité individuelle de chacune des communes qui sont
concernées par un projet intercommunal, impose de repenser l’identité de la
notion générique de collectivité territoriale. Avec les EPCI « la

49 Vanik Berberian, président de l’Association des maires ruraux de France, propos rapportés
par Acteurs Publics : « Non au déplacement de l’autorité de l’État vers les régions »,
ActeursPublics.com, 27 mars 2013.
50 Jean-Noël Guérini, qui fustige une loi (prévoyant la création de la métropole marseillaise)
« trompeuse qui efface les progrès accomplis au cours des dernières années grâce aux textes
de décentralisation votés en 1982 » (blog de JeanNoël Guérini).
51 D’après le président de la région Rhône-Alpes, Jean-Jacques Queyranne, propos rapportés
par ActeursPublics.com, « Les maires se disent négligés par le gouvernement », 19 décembre
2012.
17
problématique, maintes fois exposée en doctrine, de la distinction entre
établissement public et collectivité territoriale acquiert ici sa dimension la
52 53plus concrète » . Selon Laëtitia Janicot la doctrine s’entend généralement
sur trois critères permettant de distinguer une collectivité territoriale d’un
établissement public : la clause générale de compétence, l’élection des
membres de son organe délibérant au suffrage universel direct et le
rattachement à une autre collectivité publique. La récente loi de réforme des
collectivités territoriales du 16 décembre 2010 gomme les deux derniers
critères de divergence. Souhaitée depuis longtemps, cette loi instaure enfin
l’élection des membres de l’organe délibérant des EPCI à fiscalité propre au
suffrage universel direct, par un système de fléchage desdits élus
54communautaires sur les listes des conseillers municipaux . Incidemment, la
question du rattachement s’exprimant entre EPCI et communes se trouve
repensée par ce nouveau système électif. Dans son étude sur la notion de
rattachement Jean-Claude Douence rejette l’assimilation qui est trop souvent
faite par les auteurs entre tutelle et rattachement, pour poser entre les deux
notions une différence de degré. La tutelle serait ainsi un procédé de la
décentralisation car elle impose un contrôle extérieur d’une autorité sur une
personne publique fortement autonome. À l’inverse, si l’on dépasse un
certain seuil dans ce contrôle, on se détache de la tutelle et de la logique de
la décentralisation pour se rapprocher de celle de la déconcentration. Tel est
le cas de la manifestation juridique typique du rattachement, la nomination
des membres des organes d’un établissement public, cette nomination
« n’[étant] pas un procédé de tutelle dans la mesure où son effet est non de
55limiter la décentralisation mais de la détruire » . Cette nomination n’existe
désormais plus pour les EPCI qui sont aujourd’hui complètement détachés
(juridiquement) des collectivités territoriales. À l’inverse même, l’ampleur
de la question intercommunale aujourd’hui peut conduire à des incidences
certaines sur les élections communales : les préoccupations qui sont celles du
territoire intercommunal, par leur importance, peuvent tout à fait primer sur
les problèmes purement communaux et amener les futurs conseillers
municipaux à développer un programme intercommunal avant d’être
56communal . On se détache là d’une question purement juridique du

52
S. CALS, « De la simplification des structures intercommunales : entre échecs et espoirs »,
RFDA 2004, p. 31.
53 L. JANICOT, « Les collectivités territoriales, une définition doctrinale menacée ? », RFDA
2011, p. 227.
54 V. AUBELLE, « Des nouvelles modalités de représentation des communes au sein des
conseils des EPCI à fiscalité propre », AJCT 2013, p. 191.
55 J.-C. DOUENCE, « Le rattachement des établissements publics à une collectivité
territoriale. Le cas des établissements publics locaux », AJDA 1971, p. 8.
56 Même si l’on ne peut exclure l’hypothèse inverse, à savoir des élus communaux qui se
contenteraient d’un programme communal qui serait simplement retranscrit au niveau
18
rattachement, mais cette réforme influe considérablement sur l’intérêt
communautaire en ce que ce sont désormais des élus communautaires, non
57désignés par les conseillers municipaux, qui le définiront . Reste le
troisième critère de distinction, à savoir la clause générale de compétence
que l’on oppose à la spécialité des EPCI, ces derniers devant « limiter leurs
58activités à leurs compétences statutaires » . S’il est vrai que les communes
conservent « une habilitation légale générale à agir en vue de l’intérêt public
59communal, sans autre titre de compétence » , l’intérêt communautaire des
EPCI est aujourd’hui en phase de recouvrir « un nombre impressionnant de
60compétences » . André de Laubadère, dans son article bien connu sur la
distinction entre EPCI et collectivités territoriales, relevait ainsi qu’eu égard
à la généralité des attributions de la communauté urbaine par rapport à celles
des communes membres, s’« il fallait nécessairement choisir pour accorder
la qualification de collectivité territoriale, c’est à la première qu’une vue
61réaliste amènerait à la décerner » . Même si pour les EPCI on admet avec
René Chapus que « ce n’est pas le principe de spécialité qui est largement
62entendu. C’est la spécialité qui est largement définie » , il n’en demeure pas
moins que l’importance que peut recouvrir l’intérêt communautaire pour le
territoire communal contrebalance cette primauté absolue de la clause
générale de compétence. Aussi, les interrogations actuelles sur l’évolution de
la coopération intercommunale « font douter encore un peu plus de la réalité

intercommunal : « ainsi, la politique de l’intercommunalité résulte davantage de la synthèse
des objectifs mis en avant au cours des campagnes municipales que d’une véritable campagne
intercommunale soutenue par des candidats souhaitant être élus en tant que délégués
communautaires » (F. PUJOL-SUQUET, « Le délégué communautaire », in Réformes et
mutations des collectivités territoriales, sous la direction de S. REGOURD, J. CARLES, D.
GUIGNARD, L’Harmattan, 2012, p. 102).
57 Cet intérêt étant défini, pour tous les EPCI à fiscalité propre par l’organe délibérant de
l’EPCI, y compris au sein des communautés de communes depuis la loi n° 2014-58, de
modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (loi MAPAM),
du 27 janvier 2014.
58 J. FERSTENBERT, F. PRIET, P. QUILICHINI, Droit des collectivités territoriales,
Dalloz, 2009, p. 163.
59 J.-C. DOUENCE, « Réflexions sur la vocation générale des collectivités locales à agir dans
èmesl’intérêt public local » in Quel avenir pour l’autonomie des collectivités locales ?, Les 2
entretiens de la Caisse des dépôts, Editions de l’Aube, SECPB, 1999, p. 317.
60 H. GROUD, « L’intérêt communautaire au lendemain de la loi Chevènement », op. cit.
61 A. de LAUBADÈRE, « Vicissitudes actuelles d’une distinction classique : établissement
public et collectivité territoriale. A propos des groupements de collectivités territoriales » in
Mélanges offerts à Paul Couzinet, Université des sciences sociales de Toulouse, 1974, p. 437.
62 ème R. Chapus, « Droit administratif général, tome 1 » 15 édition, Montchrestien, 2001, p.
381
19
de la distinction entre les établissements publics territoriaux et collectivités
63locales » .



V – L’intercommunalité à la croisée des représentations étatique et
communale

Remise en cause de l’« identité individuelle » des communes qui sont
membres de l’EPCI et remise en cause de la différence entre les catégories
de collectivité territoriale et établissement public, les fantasmes qui
entourent l’intérêt communautaire sont nombreux et expliquent la réticence
des communes (de certaines communes) à s’engager dans le développement
de l’intercommunalité. Pourtant, l’intérêt communautaire est encore une
notion jeune dans le paysage administratif français et ses pleines
caractéristiques et potentialités sont encore inconnues, qu’elles soient
« bonnes ou mauvaises » pour l’autonomie des communes. Car en réalité,
l’intérêt communautaire, s’il est une construction étatique, n’en demeure pas
moins un outil aux mains des élus communaux qui peuvent fortement
l’influencer. Ainsi, l’intercommunalité n’est pas une réforme s’abattant sur
la scène locale sans concertation et « l’autoritarisme du préfet, alors souvent
dénoncé, n’est que le reflet d’une alliance entre le représentant de l’État et
grands élus, en d’autres termes, le reflet d’une configuration du pouvoir
64localisée » . L’intercommunalité serait donc bien plus le produit d’une
coopération entre acteurs locaux et son processus illustrerait « l’impuissance
65d’un État qui serait (…) investi par le local » . Un rapport du Sénat du 22
juin 2011 relève d’ailleurs à ce titre « l’esprit de coopération qui a présidé à
[l’]élaboration » des schémas départementaux de coopération
66intercommunale . En somme, l’intercommunalité, l’intérêt communautaire

63 H. GROUD, op. cit. Et l’on peut se demander, avec André De Laubadère ce qui pousse le
législateur à apposer une qualification (d’établissement public) sur les EPCI qui ne
correspond ni « aux caractéristiques des groupements », ni « à l’objectif même poursuivi par
le législateur », lequel se base sur des raisons qui « ne sont pas fondées » pour retenir cette
nomination (A. DE LAUBADÈRE, op. cit. p. 433 et suivantes).
64 R. LE SAOUT, S. SÉGAS, « Faire accepter la rationalisation de la géographie
intercommunale. Construction et application locales de compromis territoriaux », in Réformer
l’intercommunalité. Enjeux et controverses autour de la réforme des collectivités territoriales,
sous la direction de R. LE SAOUT, Presses Universitaires de Rennes, 2012, p. 181.
65 J. CAILLOSSE, « Jean-Arnaud Mazères : contribution à une théorie juridique du local », in
Etudes en l’honneur du professeur Jean-Arnaud Mazères, Editions LexisNexis, 2009, p. 75.
66 BELOT C., GOURAULT J., BRAYE D., Rapport d’information fait au nom de la
délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation sur l’élaboration des
schémas départementaux de coopération intercommunale (SDCI), Sénat, 22 juin 2011, p. 11.
20
qui exprime l’action intercommunale, ne serait pas une construction
67purement étatique mais l’élaboration concertée d’une réforme territoriale .

Ainsi, imposé par l’État, construit en concertation, l’intérêt
communautaire peut être appréhendé de diverses manières : il est, comme le
« local », comme toute règle de droit, représentation. Or « on sait que la
représentation, dans son acception politique et juridique, déplace le « lieu »
68du pouvoir ou de la compétence » , car on peut accoler toute signification à
une image et il existe autant d’images que d’observateurs : « le monde est
69ma représentation » . L’image n’est que la perception d’un phénomène et
l’intérêt communautaire ne se manifeste jamais que comme un ensemble de
phénomènes juridiques, non perceptible en dehors de ses manifestations
extérieures, de la façon dont il agit sur la scène juridique et dont celle-ci agit
en retour sur lui. S’il peut apparaître insensé de rechercher ce qui fait
« l’essence » de l’intérêt communautaire alors qu’on le considère comme
phénomènes, on peut se questionner sur ce qui forme son unité : quelle est
cette identité de l’intérêt communautaire ? Qu’est ce qui forme l’unité de
l’intérêt communautaire ? « Caractère de ce qui est unique, un seul », l’unité
70est également « l’élément simple d’un ensemble homogène » . L’intérêt
communautaire peut ainsi s’appréhender comme un « nœud » autour duquel
s’agencent un certain nombre de manifestations juridiques : l’unité de
l’intérêt communautaire est alors ce qui distingue, ce qui individualise ce
concept juridique (Première Partie). L’étude de l’intérêt communautaire ne
saurait cependant se limiter à la constitution de cette notion sans analyser la
matière juridique préexistante dans laquelle il s’insère : produit de l’État et
agissant sur la scène juridique locale, l’intérêt communautaire est également
une unité d’ensembles homogènes plus vastes (Deuxième Partie).

Il convient préalablement de préciser que l’intérêt communautaire n’est
pas une simple ligne de partage entre compétences communales comme on

67
On mentionnera d’ailleurs le cas éloquent, mentionné par deux auteurs, de la Communauté
d’agglomération rennaise qui comportait une enclave (la commune Le Verger), séparée de
l’EPCI par deux autres communes. Devant le refus virulent de ces deux communes de
rejoindre la communauté d’agglomération, le préfet a opté pour un système peu orthodoxe : la
définition d’un étroit corridor territorial remplissant le rôle d’un cordon nécessaire pour éviter
les discontinuités, par un échange de terrain entre les trois communes concernées. « Si la
lettre de la loi est strictement respectée, l’esprit de la réforme apparaît ici bien lointain » (R.
LE SAOUT, S. SÉGAS, op. cit. p. 203).
68 J.-A. MAZÈRES, « Les collectivités locales et la représentation. Essai de problématique
élémentaire », RDP 1990, p. 609.
69 A. SCHOPENHAUER, Le monde comme volonté et représentation, op. cit. p. 77.
70 Dictionnaire Le Nouveau Petit Robert de la langue française, Dictionnaires le Robert,
2010.
21
le présente souvent mais, comme nous l’avons déjà précisé, la notion qui fait
référence aux agissements intercommunaux, aux compétences que mettent
en œuvre les EPCI. Une action communale qui vise à mettre en œuvre une
compétence qui lui a été légalement reconnue est qualifiée par son intérêt
71public local, que l’action découle d’une délégation législative ou qu’elle
72provienne de la clause générale de compétence de la commune . De même,
l’intérêt communautaire peut soit être explicitement désigné lorsqu’il est le
résultat d’un acte spécifique des institutions compétentes, soit être
implicitement présumé pour toutes les compétences obligatoirement
73exercées par un EPCI . C’est d’ailleurs en ce sens qu’il faut comprendre les
dispositions législatives qui imposent, pour certaines compétences, « la
reconnaissance de leur intérêt communautaire », reconnaissance n’étant pas
74création mais « l’acte de juger qu’un objet a déjà été connu » . C’est
pourquoi nous examinerons sous le terme d’intérêt communautaire
l’ensemble du régime juridique qui sous-tend les agissements des EPCI.
Nous limiterons l’étude aux seuls EPCI à fiscalité propre qui constituent les
structures les plus intégrées, appelant d’ailleurs à la disparition des syndicats
comme le promeut la loi du 16 décembre 2010. Enfin, sous le terme d’intérêt
communautaire générique nous étudierons également l’intérêt
« métropolitain » qui renvoie à la même notion juridique sous une simple
différence linguistique.


71 « Les compétences d’attribution deviennent ainsi des affaires locales par détermination de
èrela loi » (B. FAURE, Droit des collectivités territoriales, 1 édition, op. cit. p. 484).
72 Auquel cas cet intérêt public local est identifié par les organes de la commune.
73 « Ainsi, seule la création de zones industrielles, les actions économiques, le développement
urbain, la politique de logement social d’intérêt communautaire relèvent de la compétence de
la communauté d’agglomération, tandis que ces compétences sont assumées en totalité par la
communauté urbaine et donc réputées intégralement d’intérêt communautaire » (H. GROUD,
« L’intérêt communautaire au lendemain de la loi Chevènement », op. cit.).
74 Le Nouveau Petit Robert de la langue française, op. cit.
22
PREMIÈRE PARTIE

L’UNITÉ JURIDIQUE
DE L’INTÉRÊT
COMMUNAUTAIRE

Evoquer une possible unité juridique de l’intérêt communautaire revient à
se questionner sur ce qui structure cet intérêt, comment certaines
manifestations juridiques s’agencent par exclusion aux autres réalisations de
l’ordre juridique, comment le régime juridique de l’intérêt communautaire se
structure par attraction de phénomènes juridiques autour d’un « nœud » bien
précis et exclusion des autres. Pour identifier cette « unité différentielle », ce
pivot juridique, il faut considérer la finalité qui est celle assignée à l’intérêt
communautaire et à l’intercommunalité en général : l’achèvement et la
rationalisation de la carte intercommunale, la réduction des méfaits de
l’émiettement communal, une meilleure gestion des services publics locaux
et une meilleure satisfaction des usagers, etc. en bref, « la recherche de
solutions générales aux problèmes nés de l’inadaptation des structures
75territoriales actuelles » . C’est donc dans une perspective dynamique qu’il
convient de resituer le développement de l’intercommunalité et de l’intérêt
communautaire qui exprime les compétences des EPCI et leur régime
juridique sous-jacent. Dans cette perspective dynamique l’intérêt
communautaire est tout autant processus de création que produit du droit,
suivant en cela Hans Kelsen pour qui « l’application du droit est en même
76temps création du droit » . Dans une analyse de son processus de création
l’intérêt communautaire procède à un réagencement des compétences du
bloc communal (ou scène communale : on entendra par là l’ensemble
composé des communes et de leurs EPCI), il fixe des limites, trace des
frontières, divise les catégories, etc. Il permet une identification des

75 A. DE LAUBADÈRE, « Vicissitudes actuelles d’une distinction classique : établissement
public et collectivité territoriale. A propos des groupements de collectivités territoriales » in
Mélanges offerts à Paul Couzinet, Université des sciences sociales de Toulouse, 1974, p. 441.
76 ème H. KELSEN, Théorie pure du droit, 2 édition, Traduction française Charles Eisenmann,
Dalloz, 1962, p. 315.
23
compétences communales et intercommunales, agissant comme une norme
de clarification, d’ordonnancement des autorités responsables. Il participe à
la création d’un ordre juridique. En tant cette fois que produit de l’ordre
juridique, l’étude de l’unité de l’intérêt communautaire ne peut se passer de
la perspective qui est celle de son auteur, à savoir l’institution étatique. Ce
dernier crée véritablement un intérêt communautaire comme une norme à
laquelle il soumet la scène communale, puisqu’il impose son respect aux
communes et aux EPCI. Et bien plus que de développer une simple
intercommunalité, par ce pouvoir créateur l’État réalise une réelle identité
communautaire transcendant la simple association des communes
concernées. Ainsi, produit étatique, l’intérêt communautaire est un élément
de l’identification des règles juridiques de la scène communale. Il est ce
point de convergence autour duquel gravitent une activité juridique étatique
de construction de la scène locale et des principes gouvernant les
agissements des autorités locales. Au croisement de diverses approches
sémantiques l’intérêt communautaire est tout autant facteur de détermination
des compétences locales (Titre 1) que produit d’un facteur, l’État, composant
par son truchement une véritable mélodie supracommunale (Titre 2).

24
TITRE 1

L’identité des agissements
intercommunaux :
l’intérêt communautaire, facteur de
détermination
des compétences locales


L’unité de l’intérêt communautaire peut d’abord être recherchée dans sa
fonction première. Cette notion est fréquemment présentée comme une
directive de partage des compétences au sein de la sphère communale, entre
ce qui relève de la responsabilité des communes et les compétences qui
seront assumées par la structure de coopération intercommunale. Ce qui est
reconnu d’intérêt communautaire suppose une intervention de l’EPCI tandis
que, négativement, ce qui n’est pas qualifié expressément comme tel sera
considéré comme continuant de relever de la compétences des communes
membres. L’intérêt communautaire est donc un facteur d’identification des
compétences locales en ce que sa reconnaissance ou l’absence de sa
reconnaissance conditionne la légalité de l’action communale ou
intercommunale : « certaines compétences ne peuvent être exercées par la
77communauté que si elles présentent un intérêt communautaire » . Il fonde
positivement la compétence de l’EPCI qui demeure l’exception et
positivement celle des communes qui reste donc le principe. Dans cette
perspective l’intérêt communautaire est fortement lié au principe de
spécialité « qui concerne les personnes morales de droit public ayant une
78compétence limitée ou précisée par les textes les instituant » . Selon ce
principe de spécialité les personnes morales de droit public qui ont une
compétence limitée ne peuvent agir en dehors de la sphère strictement
définie de leurs attributions. Or l’intérêt communautaire étant l’explication

77 O. GOHIN, M. DEGOFFE, A. MAITROT DE LA MOTTE, Ch.-A. DUBREUIL, Droit des
collectivités territoriales, édition 2011/2012, Editions Cujas, 2011, p. 461.
78 CE 29 avril 1970, Société Unipain (AJDA 1970, p. 430, concl. Braibant ; RDP 1970, p.
1423, note Waline).
25
juridique de la compétence limitée des EPCI, ceux-ci ne peuvent légalement
pas intervenir dans une matière qui ne serait pas reconnue expressément
comme d’intérêt communautaire. C’est pourquoi cette notion peut être
considérée comme le facteur d’une identification des compétences sur la
scène communale. Il dresse une limite intransgressible, tout autant pour les
structures de coopération intercommunale que pour les communes
ellesmêmes qui ne peuvent agir dans une matière reconnue d’intérêt
communautaire.

Toutefois l’intérêt communautaire exprime la marge des possibles qui est
reconnue à l’EPCI puisque l’institution peut, et même doit agir dès qu’elle
identifie un intérêt communautaire. Or les matières qui sont reconnues
comme étant d’intérêt communautaire sont elles-mêmes issues des
compétences communales qui sont transférées aux EPCI. L’intérêt
communautaire n’est donc pas seulement cette frontière juridique étanche
mais procède d’un mouvement émanant du communal et se projetant vers
l’intercommunal, et au sein de cet intérêt on retrouve certaines réflexions
théoriques qui animaient les compétences communales et qui animent encore
celles communautaires. L’intérêt communautaire manifeste donc tout autant
un partage des compétences locales qu’il suppose une certaine forme
d’imbrication entre elles. Si, comme on va le voir, cette imbrication et ce
partage qui sont intimement liés peuvent être expliqués par la soumission de
l’intérêt communautaire au principe de spécialité, ce dernier est toutefois
aujourd’hui en phase d’être contrebalancé par le renforcement de « la vie
79intérieure de la personne morale » qui conduit « à lui donner certains traits
80d’autonomie corporative » . L’affirmation de cette pulsion de vie interne à
l’institution détermine un surpassement du principe de spécialité des EPCI.
Facteur d’identification des compétences locales, l’intérêt communautaire
l’est donc tout autant comme imbrication et partage des compétences locales
(Chapitre premier) que comme le dépassement de ce cadre communal
(Chapitre second).



79 J.-C. DOUENCE, « La spécialité des personnes publiques en droit administratif français »,
RDP, 1972, p. 808.
80 Id.
26
CHAPITRE PREMIER
L’INTÉRÊT COMMUNAUTAIRE : ENTRE
IMBRICATION ET PARTAGE DES COMPÉTENCES
LOCALES

« Pour la conduite d’actions d’intérêt communautaire,
l’exercice effectif des compétences transférées
par des communes à une communauté de communes
en application des dispositions [du CGCT]
suppose la détermination de l’intérêt communautaire
relatif à chacune de ces compétences
afin de préciser ce qui relève de la responsabilité de la commune
81ou de la communauté de communes » .

L’intérêt communautaire permet aux les EPCI de reconnaître « à
l’intérieur de certaines de leurs compétences d’attribution, les activités ou les
équipements présentant ce caractère et justifiant, en tant que tels, qu’ils
82soient transférés à l’établissement public » . Evoquer les termes d’intérêt
communautaire n’est pas sans rappeler le système juridique de l’Union
83européenne qui fait lui-même une grande place à cette notion . Dépassant
cet usage des termes le système européen nous fournit une analogie
intéressante avec la logique de l’intérêt communautaire puisqu’il met
luimême en place une distinction entre le titre et l’exercice de la compétence
dans le cadre des compétences partagées. Suivant ce schéma d’organisation,
le titre de la compétence est entièrement transféré à l’Union européenne
mais, pratiquement, son exercice reste partagé entre les institutions
européennes et les États, en respectant les lignes directrices posées par le
84principe de subsidiarité . Ce dernier sert ainsi « de critère régulateur de
l’exercice des compétences non exclusives de l’Union, [en excluant]
l’intervention de l’Union lorsqu’une matière peut être réglementée de
85manière efficace par les États membres » . En réalité, si l’on peut concevoir

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CAA Nancy 17 janvier 2013, Communauté de communes du bassin de Lons-Le-Saunier,
req. n° 11NC01146.
82 ère B. FAURE, Droit des collectivités territoriales, 1 édition, Dalloz, 2009, p. 362.
83 Voir notamment : CE 28 mars 2011, Collectif contre les nuisances du TGC de
Chasseneuildu-Poitou et de Migne-Auxances, req. n° 330256 ; CAA Marseille 28 mars 2011, Syndicat des
exploitants agricoles du pays d’Arles, req. n° 09MA02029 ; CAA Marseille 17 mars 2011,
Société résidence Porte des Neiges, req. n° 09MA00510.
84 Art. 5, § 3 du Traité sur l’Union Européenne, et protocole n° 2 annexé au traité, sur
« l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité ».
85 « Le principe de subsidiarité », document explicatif du Parlement Européen.
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