Cette publication ne fait pas partie de la bibliothèque YouScribe
Elle est disponible uniquement à l'achat (la librairie de YouScribe)
Achetez pour : 35,63 € Lire un extrait

Lecture en ligne (cet ouvrage ne se télécharge pas)

L'intervention de l'Etat et la coopération entre communes

De
593 pages
Les structures intercommunales actuelles (communautés de communes, communautés d'agglomération et communautés urbaines) se caractérisent par une intervention marquée de l'Etat, contrairement à la logique décentralisatrice. Un mouvement de recentralisation s'opère donc, les communes perdent de nombreuses compétences au profit de l'établissement public de coopération intercommunale soumis à une emprise forte de l'Etat.
Voir plus Voir moins

PREFACE La spécificité française de l’émiettement communal constitue un frein redoutable dans la mise en place d’une véritable politique d’aménagement du territoire. Aussi l’intercommunalité fut vécue à son origine comme l’instrument privilégié du regroupement des communes. Mais, devant l’échec de cette entreprise, le législateur lui confère un autre objectif. En effet, à partir de la loi du 12 juillet 1999, ces structures deviennent l’un des rouages essentiels de l’application des politiques publiques sur le plan local. L’E.P.C.I. concrétise particulièrement bien cette évolution. Il constitue alors le moyen d’assurer un projet de développement territorial avec une présence non négligeable de l’Etat. Devant cette nouvelle mission confiée à l’E.P.C.I., Matthieu HOUSER s’interroge sur la place de cette structure dans le système administratif français. Participe-t-elle vraiment au mouvement de décentralisation commencée en 1982 ou ne sont-ce pas les signes d’une nouvelle forme de « recentralisation » ? Abordé ainsi, le sujet se trouve en grande partie renouvelé et méritait d’autant plus d’être étudié qu’il se trouve à la charnière du droit administratif et du droit constitutionnel. Il suppose une réflexion sur l’organisation administrative de l’Etat dans le cadre de la réforme de l’acte II de la décentralisation et sur la capacité de l’Etat de se doter de structures capables de relayer ses politiques publiques sur le plan local. Par ce biais, l’auteur revisite le contenu de certaines notions généralement plus remis en cause comme celles de décentralisation, de solidarité voire de subsidiarité. Cette relecture par l’auteur des textes de base et des principes régissant les collectivités territoriales et intercommunales le conduit à un premier constat : l’E.P.C.I. est au service d’une sorte de recentralisation latente. Il est donc vain de croire que l’Etat serait bouté du local. En effet, des mécanismes diffus attestent sa présence. Ainsi, le législateur détermine clairement les domaines de compétences reconnus aux E.P.C.I. dépassant ceux conférés aux communes membres. Matthieu HOUSER montre que les compétences exclusives de l’E.P.C.I. relèvent de l’Etat. Et qu’en outre, le pouvoir décisionnel des autorités administratives étatiques est par ce biais renforcé. Cette situation n’est pas contredite par l’examen du statut de l’établissement public. Sa création est fixée par l’Etat. Par ailleurs, une recentralisation financière partielle renforce la démonstration. Certes, il ne s’agit pas d’un retour au jacobinisme d’antan, mais d’une volonté de l’Etat d’être présent au moyen de cette structure pour veiller à la cohérence de la mise en œuvre des politiques locales. Or, il n’y parvient pas réellement.

7

Dès lors, l’intercommunalité navigue entre fausse décentralisation et recentralisation mal assurée. La commune perd une partie de ses compétences au profit d’un E.P.C.I. partiellement étatisé. Mais Matthieu HOUSER ne s’arrête pas à ce constat, il cherche de nouvelles perspectives. Le débat se pose alors, en d’autres termes, faut-il briser cette recentralisation, pour véritablement assurer une réelle décentralisation de l’E.P.C.I. ou au contraire l’assumer clairement et donc l’aménager ? L’auteur opte pour la seconde branche de l’alternative. La proposition d’une accentuation de la décentralisation de l’E.P.C.I. se révèle, selon lui, irréaliste. À cet égard, l’auteur se livre à un examen serré d’une telle hypothèse. Il voit dans la transformation de l’E.P.C.I. en collectivité territoriale un risque de dépérissement de la commune, chantre de la démocratie locale. En outre, des incompatibilités structurelles condamnent cette solution. S’inspirer, d’un modèle fédéraliste, soit administratif, soit fonctionnel lui semble improbable. En réalité, un E.P.C.I. véritablement décentralisé ne garantirait pas une mise en œuvre effective des politiques publiques faute d’un intérêt communautaire clairement défini. Aussi, l’auteur propose une solution audacieuse : la consécration d’une recentralisation rationalisée. Cette proposition se traduit par des attributions intercommunales encadrées par l’Etat, une participation accrue du préfet et une constitutionnalisation effective de l’E.P.C.I. Pour autant, Matthieu HOUSER s’attache également à trouver le moyen de protéger les communes. Ainsi selon l’auteur, le constituant doit assurer un double équilibre entre principe de solidarité mis en œuvre par l’Etat et libre administration communale et entre protection communale et intervention du préfet. Matthieu HOUSER s’emploie à apprécier à travers le statut et l’objet de l’E.P.C.I., les limites de certains principes de base dans l’organisation du territoire comme celui de souveraineté, d’unité, de déconcentration, de libre administration ou d’autonomie financière. Il est toujours agréable de préfacer un bel ouvrage et celui-ci en est un. Ayant montré l’intérêt et la valeur d’une recherche qui a bénéficié des plus hautes récompenses de l’Université de Franche-Comté, nous laissons aux lecteurs le plaisir de découvrir, au fil des pages, les innombrables réflexions de l’auteur. Philippe ICARD Maître de conférences en droit public

8

« la solidarité peut naître d’un groupement volontaire, artificiel, aussi bien que d’un groupement spontané »1.

1. G. SCELLE, « La notion d’ordre juridique », R.D.P., 1944, p. 88.

9

PRINCIPALES ABREVIATIONS A.C. : Attribution de compensation A.D.C.F. : Association des Communautés de France A.D.C.L. : Association des collectivités locales A.J.D.A. : Actualité juridique de droit administratif A.N. : Assemblée nationale A.M.F. : Association des maires de France A.P.A. : Aide personnalisée d’autonomie A.P.D. : Archives de la philosophie du droit B.J.C.L. : Bulletin juridique des collectivités locales C. : Constitution C.A.A. : Cour administrative d’appel C.C. : Cotisation complémentaire C.C.H. : Code de la construction et de l’habitat C.D.C. : Code des communes C.E. : Conseil d’Etat C.D.C.I. : Commission départementale de coopération intercommunale C.F.P.C. : Centre de formation des personnels communaux C.G.C.T. : Code général des collectivités territoriales C.G.I. : Code général des impôts C.L.A. : Cotisation locale d’activité C.L.E.C. : Commission locale d’évaluation des charges C.N.I.L. : Commission nationale informatique et des libertés C.N.F.P.T. : Centre national de la fonction publique territoriale C.N.R.S. : Centre national de la recherche scientifique C.I.A.D.T. : Comité interministériel de l’aménagement et du développement du territoire C.I.D.A. : Charte intercommunale de développement et d’aménagement C.I.F. : Coefficient d’intégration fiscale C.J.C.E. : Cour de justice des Communautés européennes C.J.U.E. : Cour de justice de l’Union européenne C.L.S. : Contrat local de sécurité C.U. : Code de l’urbanisme C.U.C.S. : Contrat urbain de cohésion sociale D.A. : Droit administratif D.A.T.A.R. : Délégation à l’aménagement du territoire et à l’action régionale D.I.V. : Délégation interministérielle à la ville D.D.H.C. : Déclaration des droits de l’homme et du citoyen

11

D.D.R. : Dotation de développement rural D.D.U. : Dotation de développement urbain D.I.A.C.T. : Délégation interministérielle à l’aménagement et à la compétitivité des territoires D.G.F. : Dotation globale de fonctionnement D.T.A. : Directive territoriale d’aménagement D.S.C. : Dotation de solidarité communautaire E.D.C.E. : Etudes et documents du Conseil d’Etat E.P.C.I. : Etablissement public de coopération intercommunale G.R.I.D.A.U.H. : Groupement de recherche sur les institutions et le droit de l'aménagement, de l'urbanisme et de l'habitat I.N.S.E.E. : Institut national de la statistique et des études économiques J.C.P. : Jurisclasseur périodique J.O.R.F. : Journal officiel de la République française J.O.A.N. : Journal officiel de l’Assemblée nationale L.G.D.J. : Librairie générale de droit et de jurisprudence L.P.A. : Les Petites Affiches P.D.U. : Plan de déplacement urbain P.A.R. : Plan d’aménagement rural P.L.H. : Plan local d’habitat P.L.U. : Plan local d’urbanisme P.O.S. : Plan d’occupation des sols P.T.U. : Périmètre des transports urbains P.U.A.M. : Presses universitaires d’Aix Marseille P.U.F. : Presses universitaires de France P.U.L. : Presses universitaires de Lille P.U.R. : Presses universitaires de Rennes R.A. : Revue administrative R.D.P. : Revue du droit public R.D.R. : Revue du droit rural Rec. : Recueil R.F.A.P. : Revue française d’administration publique R.F.D.A. : Revue française de droit administratif R.F.D.C. : Revue française de droit constitutionnel R.F.F.P. : Revue française des finances publiques R.F.S.P. : Revue française de science politique R.M.I. : Revenu minimum d’insertion R.M.A. : Revenu minimum d’activité R.T.D.E. : Revue trimestrielle de droit européen S.C.O.T. : Schéma de cohérence territoriale S.D.A.U. : Service départemental d’aménagement et d’urbanisme

12

S.I.V.U. : Syndicat à vocation unique S.I.V.O.M. : Syndicat à vocation multiple S.O.I. : Schéma d’orientation de l’intercommunalité S.P.L. : Système productif local S.R.U. : Solidarité et renouvellement urbains S.S.C. : Schéma des services collectifs T.A. : Tribunal administratif T.C.E. : Traité des Communautés européennes T.D.P. : Tribune de droit public T.P.U. : Taxe professionnelle unique Z.A.C. : Zone d’aménagement concerté

13

SOMMAIRE PARTIE I. LES MECANISMES DIFFUS D’UNE RECENTRALISATION LATENTE : UNE COHERENCE LIMITEE Titre I. Une recentralisation par l’objet de l’E.P.C.I. Chapitre 1. La construction de l’objet de l’E.P.C.I. par la loi Chapitre 2. La concrétisation de l’objet intercommunal par les autorités administratives étatiques Titre II. Une recentralisation par le statut d’établissement public Chapitre 1. Une recentralisation financière facilitée par le cadre constitutionnel Chapitre 2. Une création de l’E.P.C.I. fixée par l’Etat PARTIE II. LA REFONTE DE LA RECENTRALISATION : L’AFFIRMATION D’UNE NOUVELLE COHERENCE Titre I. L’irréalité du processus décentralisateur Chapitre 1. Une impossible transformation de l’E.P.C.I. en une collectivité territoriale Chapitre 2. Un fédéralisme obligatoirement limité Titre II. L’obligation d’une recentralisation rationalisée Chapitre 1. Une recentralisation fondée sur la loi Chapitre 2. Une constitutionnalisation effective de l’E.P.C.I.

65

67 69

135

201

203 251

303

307

309 359

417 419 469

14

INTRODUCTION Les établissements publics de coopération intercommunale (E.P.C.I.) à fiscalité propre2, depuis les lois du 6 février 19923 et du 12 juillet 19994, ont envahi l’environnement local en France. Au 1er janvier 2009, 2 061 E.P.C.I. ont été recensés par la Direction générale des collectivités locales (D.G.C.L.), ce qui représente 174 communautés d’agglomération, 16 communautés urbaines, 2 406 communautés de communes et 5 syndicats d’agglomération nouvelle. Ainsi, 34 166 communes appartiennent à un E.P.C.I.5. Les plus petites communes éprouvent, malgré tout, beaucoup de difficultés à mutualiser leur taxe professionnelle. La résistance au fait intercommunal est encore très forte. Depuis la création des districts en 19596, la décentralisation de l’intercommunalité se matérialiserait par une utilisation de l’E.P.C.I. par les communes pour l’exercice de compétences communales. Toutefois, contrairement à cette logique, l’Etat instrumentalise cet E.P.C.I. pour la mise en œuvre de politiques publiques conformément à la politique d’aménagement du territoire renouvelée. L’E.P.C.I. exerce des compétences qui ne relèvent désormais plus seulement de l’échelon communal mais également de l’Etat. Ainsi, une recentralisation de l’E.P.C.I. s’affirme progressivement, les communes perdent en partie des compétences et la gestion de l’E.P.C.I. au profit de l’Etat. En effet, l’émiettement communal issu de la période révolutionnaire a survécu aux nombreuses tentatives du pouvoir étatique, contrairement aux autres pays d’Europe qui ont fortement diminué leur nombre de communes7. L’intercommunalité, dans ces pays, fonctionne avec des structures souples

2. L’emploi du terme E.P.C.I. renvoie à l’E.P.C.I. à fiscalité propre. Lorsque sera en cause un E.P.C.I. sans fiscalité propre, cette caractéristique sera précisée. 3. Loi d’orientation n° 92-125 du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République, J.O.R.F. du 8 février 1992, p. 2064. 4. Loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, J.O.R.F. du 13 juillet 1999, p. 10361. 5. Bulletin d’informations statistiques de la D.G.C.L., L’intercommunalité à fiscalité propre, n° 65, février 2009. 6. Ordonnance n° 59-30 du 5 janvier 1959 tendant à instituer des districts urbains dans les grandes agglomérations, J.O.R.F. des 5 et 6 janvier 1959, p. 314. 7. Voir notamment P. DE BRUYCKER, « L’intercommunalité en Europe. Quelques observations à propos de la France au regard de quelques Etats européens », A.D.C.L., éd. C.N.R.S., 2000, p. 159.

15

non dotées d’une fiscalité propre8. La coopération, dans les pays européens, rend ainsi inutile pour notre recherche toute approche de droit comparé. Cet éparpillement communal implique la mise en place de compétences particulières. De nombreuses politiques publiques ont été créées dans le domaine des transports, du logement, de la ville ou encore des déchets. Si ces politiques publiques s’intègrent dans un mouvement de territorialisation avec une adaptation sur le plan local de politiques définies nationalement, l’Etat élabore toujours le contenu de ces politiques contrairement à la logique décentralisatrice selon laquelle, « les élus locaux s’affirment comme producteurs de politiques publiques »9. Ce retour de l’Etat se concrétise tout particulièrement dans la définition de périmètres et de compétences intercommunales concourant à la réalisation des politiques publiques. Ainsi, contrairement au cadre décentralisateur défini dans les années 1982, l’Etat occupe une place centrale sur le plan local avec une utilisation du pouvoir de tutelle et en négligeant certaines évolutions juridiques comme le principe d’égalité dans les relations Etat / collectivités infra-étatiques. Ainsi, contrairement à certains constats selon lesquels « le centre n’apparaît plus comme placé au-dessus du local »10, sur le plan intercommunal l’Etat est désormais présent dans le local et il s’affirme toujours comme l’expression de la souveraineté en conservant le pouvoir normatif11. En outre, l’Etat encadre toujours les politiques publiques et organise leur mise en œuvre, en excluant progressivement les communes au profit de l’E.P.C.I. Cette nouvelle mission modifie profondément l’approche des relations entre l’Etat, les collectivités territoriales et l’E.P.C.I. Sa place dans l’organisation administrative française évolue et conditionne l’avenir de l’organisation territoriale. Ainsi, le rapport ATTALI espère un renforcement des compétences de l’E.P.C.I. afin de constater l’inutilité du Département12.
8. Voir également C. DEFFIGIER, « Intercommunalité et territorialisation de l’action publique en Europe », R.F.A.P., 2007, n° 121-122, p. 79 et suiv. 9. J. CHEVALLIER, « Décentralisation et politiques publiques », A.J.D.A., 1992, p. 120. 10. M. DOAT, « Vers une conception a-centralisée de l’organisation de la France », R.D.P., 2003, p. 116. 11. Voit notamment J. CAILLOSSE, « Comment le centre se sort-il des politiques de décentralisation ? », Pouvoirs locaux, n° 63, IV / 2004, p. 45. 12. Selon ce rapport, « ces intercommunalités renforcées doivent pouvoir attirer vers elles certaines des compétences actuellement exercées par les départements. Ce transfert sera de droit si l’intercommunalité en fait la demande. L’objectif est de constater à dix ans l’inutilité

16

Le rapport BALLADUR de 2009 ne sera pas aussi radical, même si la proposition de supprimer la clause générale de compétence pour le Département correspond à une conséquence du renforcement de l’E.P.C.I.13. L’avant-projet de loi relatif aux collectivités territoriales publié le 20 juillet 2009 envisage également une recomposition à partir des E.P.C.I. En effet, l’article 22 de cet avant-projet crée une nouvelle catégorie d’entité infra-étatique : la métropole. Selon l’exposé des motifs de cet avant-projet, « la métropole a pour vocation à se substituer, sur son territoire, au département dont elle reprendrait les compétences, auxquelles s’ajoutent les compétences exercées par les communautés urbaines ». Les régions seront également affectées par la réforme territoriale. Ainsi, pour G. MARCOU, « l’avenir de la région dépend probablement moins des réformes dont elle peut encore faire l’objet que de la réforme territoriale engagée par le développement de l’intercommunalité »14. Le législateur a donc créé de nouvelles formules de coopération au sein desquelles la place des communes s’est réduite au profit de l’E.P.C.I., soumis à une contrainte étatique plus forte. Ainsi, alors que la décentralisation devait aboutir à un recul de l’Etat, la recentralisation de l’E.P.C.I. matérialise son retour. Ce mouvement de recentralisation, s’appuyant sur des antécédents historiques avec une décentralisation tronquée de la coopération intercommunale (I), recherche une cohérence intercommunale accrue (II).

du département, afin de clarifier les compétences et réduire les coûts de l’administration territoriale », Rapport de la Commission pour la libération de la croissance française, sous la dir : J. ATTALI, 2008, p. 197. 13. Rapport BALLADUR, Comité pour la réforme des collectivités locales. « Il est temps de décider », 2009. 14. G. MARCOU, « Les paradoxes de la région », A.J.D.A., 15 septembre 2008, p. 1634.

17

I.

LA DECENTRALISATION TRONQUEE DE LA COOPERATION INTERCOMMUNALE

L’E.P.C.I. a toujours été une structure moins décentralisée que la commune et que le département. Le refus du Constituant de l’ériger en collectivité territoriale ne constitue d’ailleurs qu’une manifestation de ce constat. L’existence d’une structure infra-étatique faiblement décentralisée alors qu’elle relève normalement des communes s’explique par une décentralisation politique incomplète (A) facilitant l’intervention de l’Etat. En outre, l’éparpillement des communes françaises a toujours légitimé l’intervention de l’Etat sur le plan local (B). A. UNE DECENTRALISATION POLITIQUE INCOMPLETE

Malgré les nombreuses qualifications proposées par la doctrine, l’opposition entre décentralisation administrative et décentralisation politique s’affirme comme une perspective intéressante pour déterminer la place des collectivités infra-étatiques dans un pays. Une décentralisation politique impliquerait une véritable autonomie consacrée et une intervention de l’Etat très réduite. Dans ce cas, la création d’E.P.C.I. serait totalement à la disposition des communes. Toutefois, si la décentralisation territoriale française peut être qualifiée de politique principalement en raison d’une reconnaissance constitutionnelle des collectivités territoriales, cette décentralisation politique s’avère impossible (1), principalement en raison d’une protection constitutionnelle fragile (2). 1. Une décentralisation politique impossible La détermination de la nature de la décentralisation explique la possibilité pour l’Etat de recentraliser le fonctionnement de l’E.P.C.I. au profit de l’Etat et au détriment des communes. En effet, la décentralisation revêt différentes formes ; en France, la décentralisation politique demeure impossible malgré un dépassement de la décentralisation administrative. La décentralisation, dans un Etat unitaire, traduit la gestion de compétences par des personnes publiques infra-étatiques élues dotées de la personnalité morale. Quatre critères peuvent être identifiés : l’élection des

18

organes dirigeants, la personnalité morale15, des compétences propres et une libre organisation. Mais, cette définition sommaire exclut les relations entretenues entre les échelons décentralisés et l’Etat. De façon plus générale, pour M. HAURIOU, la décentralisation, comme la centralisation est « une manière d’être de l’Etat caractérisée par ce fait que l’Etat se résout en un certain nombre de personnes administratives, qui ont la jouissance de droits de puissance publique, et qui assurent le fonctionnement des services publics en exerçant ces droits, c’est-à-dire en faisant des actes d’administration »16. C. EISENMANN approfondit ce constat avec un critère normatif. La décentralisation correspond à un système dans lequel des normes entreraient en vigueur indépendamment du pouvoir central17. A l’opposé, la centralisation se matérialise par l’entrée en vigueur de normes sur le plan local uniquement par la volonté étatique. Toutefois, la doctrine, depuis le XIXème siècle, insistera sur le rôle de l’élection. Ainsi, pour G. DE BEZIN, « l’élection constitue le seul criterium qui permette de distinguer la personne administrative décentralisée de celle qui fait partie de la hiérarchie du pouvoir central »18. De la même façon, pour M. HAURIOU, la décentralisation « consiste en la création de centres d’administration publique autonomes où la nomination des agents provient du corps électoral de la circonscription et où ces agents forment des agences
15. Ce critère permet de distinguer la décentralisation de la déconcentration. Ce système apparaît lorsque, au sein d’une même personne morale, le pouvoir de décision détenu par les autorités les plus élevées au sein de la sphère centrale est transféré à des autorités périphériques dans la hiérarchie de l’institution. Les relations entre les deux échelons s’organisent en fonction du pouvoir hiérarchique. Comme le rappelait C. EISENMANN, « il y a pouvoir hiérarchique réel là où il y a de la liberté de décision, c’est-à-dire faculté d’affirmation d’une volonté personnelle » (C. EISENMANN, Cours de droit administratif, tome I, L.G.D.J., 1982, p. 243). La déconcentration concerne seulement les relations au sein de l’Etat. 16. M. HAURIOU, « Décentralisation », Répertoire Béquet, tome 9, 1891, p. 482 ; cet auteur a toutefois nuancé son approche ultérieurement. Ainsi, en 1919, il affirmait que « la décentralisation administrative […] consiste en la création de centres d’administration publique autonomes où la nomination des agents provient du corps électoral de la circonscription et où ces agents forment des agences collectives ou des assemblées », M. HAURIOU, Précis de droit administratif et de droit public, Recueil Sirey, 9ème éd., p. 171 ; la première édition de son manuel date de 1892, Précis de droit administratif, Larose et Forcel, 1892, 783 p ; pour une approche plus précise de la pensée de cet auteur, voir : F. FOURNIE, Recherches sur la décentralisation dans l’œuvre de M. HAURIOU, Bibliothèque de droit public, L.G.D.J., 2005, 629 p ; L. SFEZ, Essai sur la contribution du doyen HAURIOU au droit administratif français, L.G.D.J., 1966, 520 p. 17. C. EISENMANN, Centralisation et décentralisation. Esquisse d’une théorie générale, L.G.D.J., 1948, 330 p. 18. G. DE BAZIN, Des autorisations et approbations en matière de tutelle administrative, Thèse, Toulouse, 1906, p. 7.

19

collectives ou des assemblées »19. La démocratisation de la commune avec la loi de 188420 renforcera l’interprétation de la décentralisation à travers le seul prisme de l’élection. La décentralisation serait d’ailleurs identique à l’autonomie. Cette vision est encore très prégnante à l’heure actuelle. Ainsi, selon F. FOURASTIE, « l’élection apparaît comme un indice déterminant »21. Pourtant, comme l’a démontré C. EISENMANN la décentralisation répond avant tout à une organisation des compétences entre les différentes entités infra-étatiques et l’Etat. Pour C. EISENMANN, « la décentralisation […] consiste à donner à des autorités à compétence locale des pouvoirs d’action, donc d’abord de décision, indépendantes des autorités centrales (ou centralisées) »22. Aussi, s’appuyant sur les travaux de H. KELSEN, la décentralisation peut être démocratique ou non démocratique. Certes, si la décentralisation s’accompagne régulièrement d’une démocratisation des structures infra-étatiques, cela ne permet pas de conclure à l’existence d’une décentralisation politique malgré, à l’heure actuelle en France, un dépassement de la décentralisation administrative. Certes, aucun pouvoir politique n’a été accordé aux collectivités territoriales et à leurs groupements. D’ailleurs, pour M. DEBRE, « la décentralisation s’arrête là où la souveraineté commence ». Le fédéralisme a toujours été clairement repoussé. Chaque Etat est libre de choisir sa propre forme d’organisation. La France a toujours refusé le choix d’une organisation fédérale23 ou régionalisée. Dans cette logique, pour M. HAURIOU, « il n’y a point d’autre décentralisation que la décentralisation administrative »24. Ainsi, pour R. CARRE DE MALBERG, la décentralisation « est une faculté d’administration fondée, non point sur la puissance propre de la collectivité inférieure qui l’exerce, mais sur une concession émanant de la collectivité supérieure qui en a permis l’exercice »25. La souveraineté, qui ne peut pas être entamée par la décentralisation, appartient toujours et exclusivement à l’Etat.

19. M. HAURIOU, Précis de droit administratif et de droit public, 9ème éd., Sirey, 1919, p. 171. 20. Loi municipale du 5 avril 1884, J.O.R.F., 6 avril 1884, p. 1861. 21. F. FOURNIER, Recherches sur la décentralisation dans l'œuvre de Maurice Hauriou, L.G.D.J., 2005, p. 239. 22. C. EISENMANN, Cours de droit administratif, tome I, L.G.D.J., 1982, p. 278. 23. Pour une définition précise de l’organisation fédérale, voir O. BEAUD, Théorie de la fédération, P.U.F., 2007, 433 p. 24. M. HAURIOU, « Décentralisation », p. 473. 25. R. CARRE DE MALBERG, Contribution à la théorie générale de l’Etat, Sirey, tome 1., 1920, p. 170.

20

Par ailleurs, l’absence de pouvoir normatif autonome, dans l’exercice des compétences, constitue un argument dirimant à l’avènement d’une nouvelle organisation politique. A ce sujet, pour J. CAILLOSSE, « contrairement à ce que font apparaître les actuelles expériences italiennes, espagnoles, les territoires issus de la décentralisation française ne sont toujours justiciables que d’une seule loi : celle de l’Etat, puisque leurs assemblées délibérantes ne sont habilitées à agir que par la voie d’actes administratifs »26. Sur ce point, l’introduction de la notion d’expérimentation dans le corps constitutionnel ne modifie pas le caractère unitaire de la France27. En effet, la notion d’Etat fédéral se caractérise en premier lieu par une répartition du domaine législatif entre l’entité fédérale et les entités fédérées. En aucun cas, un tel système n’a été introduit en France. La force du principe d’uniformité empêche une diversification trop importante des structures locales et contribue donc à une centralisation de l’Etat. La décentralisation serait donc en France uniquement administrative28 si on se limite à cette analyse. Les collectivités territoriales ne disposent pas d’une liste de compétences protégées par la Constitution. Le Conseil constitutionnel s’efforce de rappeler régulièrement cet aspect. Ainsi, à propos de l’intervention des préfets dans la mise en œuvre d’éoliennes, pour les requérants, « le texte critiqué organise une recentralisation des compétences en matière d'aménagement de leur territoire par ces collectivités territoriales en faisant passer sous la tutelle des préfets de département la gestion de l'espace et de l'environnement »29. Le Conseil constitutionnel n’examine pas si effectivement une recentralisation s’opère. Pour le juge constitutionnel, « il résulte de la généralité des termes retenus par le constituant que le choix du législateur d'attribuer une compétence à l'Etat plutôt qu'à une collectivité territoriale ne pourrait être remis en cause, sur le fondement de cette disposition [article 72 C.], que s'il était manifeste qu'eu égard à ses caractéristiques et aux intérêts concernés, cette compétence pouvait être mieux exercée par une collectivité territoriale »30.
26. J. CAILLOSSE, « Comment le centre se sort-il des politiques de décentralisation ? », op. cit., p. 45. 27. En effet, même si une dérogation à la loi est désormais autorisée par l’article 72 alinéa 4 C., elle doit respecter quatre conditions : être prévue préalablement par une loi organique, avoir un objet et une durée limités et ne pas mettre en cause une liberté publique ou un droit constitutionnellement garanti. 28. Pour une approche historique de la décentralisation, voir : P. BODINEAU et M. VERPEAUX, Histoire de la décentralisation, Que sais-je ?, P.U.F., 2ème éd., 1997, 126 p ; J.-M. OHNET, Histoire de la décentralisation française, Librairie générale française, 1996, 351 p. 29. Requête disponible sur : www.conseil-constitutionnel.fr. 30. Certes, le juge constitutionnel précise que le principe de subsidiarité pourrait faire échec à cette recentralisation. Néanmoins, la mise en œuvre de ce principe, extérieur à notre culture juridique, s’avère malaisée. On peut donc légitimement douter que ce principe s’oppose à une

21

Une décentralisation politique impliquerait une réelle protection constitutionnelle de ses compétences31. En revanche, la décentralisation administrative renvoie à plusieurs réalités selon les fonctions attribuées aux collectivités territoriales. De telles possibilités imposent de dissocier l’élection de la décentralisation. En effet, l’Etat cherche à utiliser les collectivités infra-étatiques pour une meilleure répartition des pouvoirs32 et des compétences. Il ne peut pas se passer de la commune. Avec la place grandissante de l’Etat-providence, l’importance des collectivités territoriales sera d’autant mieux comprise par l’Etat, qui, depuis les années 1970, s’engage dans une décentralisation de certaines compétences. Cela lui permet de se recentrer sur ses missions. Toutefois, dans le cadre d’un Etat unitaire, la décentralisation ne peut concerner que la gestion de compétences en question, d’où l’émergence d’un profond paradoxe : l’Etat a besoin des collectivités territoriales afin qu’il puisse exercer au mieux ses compétences, mais étant donné sa nature unitaire, il ne peut pas réellement les décentraliser. Il ne décentralise que la gestion de la compétence. Comme l’explique F.-P. BENOIT, « la décentralisation, c’est l’aménagement de la gestion d’affaires considérées comme locales, dans des conditions telles que les missions fondamentales traditionnelles de l’Etat ne soient pas directement mises en cause »33. Les collectivités territoriales sont donc des personnes morales nécessaires mais soumises à la volonté de l’Etat. Cette place si particulière des collectivités territoriales ne sera juridiquement concrétisée que très tard avec la reconnaissance par le Conseil constitutionnel de l’existence du principe de libre administration à valeur constitutionnelle. Ainsi, pour M. BOURJOL, on assiste à « un dépassement de la décentralisation administrative »34. Pourtant, ce principe de libre administration comporte de profonds paradoxes reflétant l’ambiguïté de l’autonomie des collectivités territoriales en France. En effet, une forme de décentralisation politique apparaît mais limitée en raison du caractère fragile du principe de libre administration.
recentralisation des compétences, décision n° 2005-516 DC du 7 juillet 2005, Loi de programme fixant les orientations de la politique énergétique, Rec., p. 102, J.O.R.F. du 14 juillet 2005, p. 11589. 31. Dans ce cas, la différence avec un régime fédéral est réduite. En effet, si certaines compétences infra-étatiques ne peuvent pas être exercées par l’Etat, on glisse progressivement vers un système fédéraliste. Toutefois, si ces compétences sont friables, on ne peut pas considérer qu’on se trouve en présence d’une fédération. 32. La notion de pouvoir renvoie à un ensemble d’éléments expliquant l’influence d’une personne publique. Les compétences d’une personne publique ou la procédure permettant la mise en œuvre de ces dernières définissent la nature d’un pouvoir. 33. F.-P. BENOIT, « Vers un renouveau de la décentralisation ? », R.D.P., 1974, p. 60. 34. M. BOURJOL, « Libre administration et décentralisation », op. cit., p. 68.

22

2.

Une protection constitutionnelle fragile

La fragilité de la protection constitutionnelle des collectivités territoriales s’exprime dans le principe de libre administration mais également dans celui de l’autonomie financière. La libre administration est présente dans la Constitution depuis 194635 et dans la Constitution de 195836. Toutefois, cette présence n’a donné lieu à aucun développement constitutionnel particulier jusqu’à la décision du Conseil constitutionnel de 197937. Le juge constitutionnel accorde à ce principe une véritable portée en reconnaissant constitutionnellement les collectivités territoriales38. Malgré des effets juridiques flous, ce principe place la décentralisation au-delà d’une simple décentralisation administrative. Les développements apportés par le Conseil constitutionnel ne modifieront pas la nature administrative de la décentralisation. Comme l’indique L. FAVOREU, « sous la surveillance du Conseil constitutionnel, la décentralisation restera –du moins juridiquement – administrative et non politique, car ont été mis en place un certain nombre de guidages »39. Le principe de libre administration est un principe polymorphe. Pour certains auteurs, trois éléments caractérisent la libre administration : une protection « institutionnelle », qui se rapporte au fonctionnement interne de la collectivité territoriale, une protection « fonctionnelle » réunissant principalement les éléments permettant à la collectivité territoriale d’exercer ses compétences. Le troisième aspect concerne l’existence d’un domaine d’application propre40. Cette trilogie trouve son fondement dans la jurisprudence constitutionnelle. Le Conseil constitutionnel s’efforce, décision après décision, de perfectionner le régime électoral des élus locaux. Ainsi, le juge constitutionnel indique que l’élection doit s’effectuer au suffrage universel et égal selon une périodicité raisonnable. La détermination
35. Selon l’article 87 C., « les collectivités territoriales s'administrent librement par des conseils élus au suffrage universel ». 36. Selon l’article 72 alinéa 3 C., « dans les conditions prévues par la loi, ces collectivités s'administrent librement par des conseils élus et disposent d'un pouvoir réglementaire pour l'exercice de leurs compétences ». 37. Décision n° 79-104 DC du 23 mai 1979, Loi modifiant les modes d'élection de l'Assemblée territoriale et du Conseil de gouvernement du territoire de la Nouvelle-Calédonie et dépendances et définissant les règles générales de l'aide technique et financière contractuelle de l'État, J.O.R.F. du 25 mai 1979, p. 1217. 38. Depuis la réforme constitutionnelle de 2003, l’expression collectivité locale a disparu du texte constitutionnel. Les termes de « collectivité territoriale » seront donc utilisés systématiquement, sauf lorsqu’une citation utilise la formulation de collectivité locale. 39. L. FAVOREU, « Décentralisation et Constitution », R.D.P., 1982, p. 1286. 40. C. CAMMARATA et P. GAÏA, « Libre administration des collectivités locales et création des communautés de communes », R.F.D.A., novembre-décembre 1997, p. 1213.

23

des circonscriptions électorales doit s’effectuer sur des bases essentiellement démographiques sans nécessairement être proportionnelles. L’élection concernant les conseillers des collectivités territoriales serait même « de nature politique » selon le Conseil constitutionnel sans que l’on sache précisément le contenu de cette expression. L’article 72 C. pose également l’existence de « compétences effectives » pour garantir la libre administration. Mais, le Conseil constitutionnel n’a pas précisé cette notion. Mais, comme l’explique J. BENOIT, le principe de libre administration ne signifie pas libre gouvernement, ni libre législation. Les collectivités territoriales ne disposent toujours pas d’un pouvoir règlementaire général. Pour cet auteur, « les autorités locales ne peuvent donc prendre que des actes administratifs, réglementaires ou non, c'est-àdire des actes d'application des règles compte tenu des circonstances de fait, qui font, comme on l'a vu, l'objet d'un contrôle spécifique de la motivation par le juge. Le pouvoir des autorités locales est ainsi fondamentalement un pouvoir d'appréciation des circonstances locales, une liberté d'application ; mais le pouvoir de fixer les règles qui gouvernent cette appréciation, autrement dit les conditions de légalité des décisions qu'elles prennent à l'égard de leurs administrés ou de leurs personnels, ne leur appartient pas »41. Sur le plan intercommunal, la libre administration des communes n’a pas empêché la création de nombreux E.P.C.I. à fiscalité propre. Toutefois, avec ce principe, la décentralisation dépasse le simple caractère administratif, mais elle demeure au milieu du gué ne sachant pas dans quelle direction elle s’oriente. La réforme constitutionnelle de 2003 ne modifie pas la portée de ce principe malgré l’introduction de nouveaux principes dans la Constitution : subsidiarité, droit à l’expérimentation, notion de collectivité chef de file. Cette révision constitutionnelle de 2003 ouvre également un nouvel aspect concernant le principe d’autonomie financière reconnu au sein de l’article 72-2 C. La décentralisation de 1982 a été facilitée par l’émergence d’une fiscalité locale directe, avec la loi du 10 janvier 1980 autorisant les collectivités territoriales à voter des taux42. Pour certains auteurs, les finances locales sont fondamentales pour comprendre les relations entre l’Etat et les collectivités infraétatiques. Ainsi, pour P.-M. GAUDEMET et J. MOLINIER, « le degré d’autonomie de la collectivité locale, et par là même la mesure de la décentralisation, dépendent de l’aménagement des finances locales, plus que de l’ampleur des matières qui relèvent de la
41. J. BENOIT, « La liberté d’administration locale », R.F.D.A., 2002, p. 1065. 42. Loi n° 80-10 du 10 janvier 1980 portant aménagement de la fiscalité directe locale, J.O.R.F. du 11 janvier 1980, p. 72.

24

compétence des autorités locales ou du statut juridique de ces autorités »43. Pourtant, le contenu exact de la constitutionnalisation demeure en suspend, s’agit-il d’une autonomie budgétaire ou d’une autonomie fiscale ? On peut certes supposer avec L. PHILIP que « l’autonomie financière suppose un certain pouvoir budgétaire »44. A l’inverse, pour M. BOUVIER, « il semble naturel et évident que la question de la libre administration des collectivités territoriales en vienne à se cristalliser autour d’un débat portant principalement sur l’étendue et la qualité du pouvoir fiscal local »45. La Constitution n’a pas tranché entre ces deux conceptions malgré l’introduction d’un nouvel article 72-2 C. Une troisième notion commence même à apparaître, l’autonomie financière. En effet, selon ce nouvel article, « les collectivités territoriales bénéficient de ressources dont elles peuvent disposer librement dans les conditions fixées par la loi ». Cette notion d’autonomie serait donc plus vaste que la liberté fiscale ou que l’autonomie budgétaire, elle engloberait ces deux notions. On peut également s’appuyer sur la décision du 6 mars 1998 selon laquelle les modalités dérogatoires d’adoption du budget régional doivent tendre à rendre effectif l’existence d’un budget46. L’autonomie budgétaire serait ainsi consacrée. Par ailleurs, le législateur peut réduire pour l’instant de façon importante les ressources des collectivités territoriales malgré certains développements constitutionnels47. Le Conseil constitutionnel a ainsi validé la suppression d’une ressource de la ville de Paris en 199148, la suppression de la taxe différentielle sur les véhicules à moteur49 et la suppression de la part régionale de la taxe d’habitation50. Devant ces suppressions constantes de ressources, le Constituant a créé un garde-fou constitutionnel en modifiant en 2003 la
43. P.-M. GAUDEMET et J. MOLINIER, Finances publiques, éd. Montchrestien, tome I, 1996, p. 176. 44. L. PHILIP, « L'autonomie financière des collectivités territoriales », Les cahiers du Conseil constitutionnel, n° 12, 2002, p. 97. 45. M. BOUVIER, « Autonomie fiscale locale et libre administration des collectivités locales », R.F.F.P., n° 81, mars 2003, p. 29. 46. Décision n° 98-397 DC du 6 mars 1998, Loi relative au fonctionnement des Conseils régionaux, J.O.R.F. du 8 mars 1998, p. 3558. 47. Pour une analyse sur ce point, voir C. PILONE, « L’autonomie financière des collectivités locales et le juge constitutionnel », La Revue du Trésor, n° 10, octobre 2005, p. 513 et suiv. 48. Décision n° 91-291 DC, Loi instituant une dotation de solidarité urbaine et un fonds de solidarité des communes de la région d’île de France, réformant la dotation globale de fonctionnement des communes et des départements et modifiant le code des communes, J.O.R.F. du 11 mai 1991, p. 6236. 49. Décision n° 2000-442 du 28 décembre 2000, Loi de finances pour 2001, J.O.R.F. du 31 décembre 2000, p. 21194. 50. Décision n° 2000-432 du 12 juillet 2000, Loi de finances pour 2000, J.O.R.F. du 14 juillet 2000, p. 10821.

25

rédaction de la Constitution. Désormais, selon l’article 72-2 C., les règles législatives « ne sauraient avoir pour effet de diminuer les ressources globales des collectivités territoriales ou de réduire la part des recettes fiscales dans ces ressources au point d’entraver leur libre administration ». Le texte constitutionnel a inséré de nouvelles notions. Désormais, « les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources. La loi organique fixe les conditions dans lesquelles cette règle est mise en œuvre ». Selon l’article L.O. 1114-2 du C.G.C.T. issu de la loi organique du 29 juillet 200451, « les ressources propres des collectivités territoriales sont constituées du produit des impositions de toutes natures dont la loi les autorise à fixer l'assiette, le taux ou le tarif, ou dont elle détermine, par collectivité, le taux ou une part locale d'assiette, des redevances pour services rendus, des produits du domaine, des participations d'urbanisme, des produits financiers et des dons et legs ». L’article L.O. 1114-3 du C.G.C.T. précise que « la part des ressources propres [...] ne peut être inférieure au niveau constaté au titre de l'année 2003 ». Cette année 2003 correspond à l’année charnière préalable à de nombreux transferts de compétences. Pour M. HOEFFEL, « les niveaux atteints avant 2003 ne constituaient pas un plancher »52. Le Conseil constitutionnel ne s’est pas opposé à cette année de référence53. Bien évidemment, inscrire une telle année de référence constitue une forme d’arbitraire54. Pour les communes, le ratio est fixé en 2003 à 60,8 %. Depuis cette date, il a augmenté pour se situer à 61,8 %55. Toutefois, cette autonomie financière ne reflète pas une réalité bien définie. En effet, ce ratio augmente sous l’influence d’une hausse de la fiscalité locale. En outre, la notion de dépense obligatoire, qui limite fortement les collectivités territoriales, n’apparaît pas dans le texte constitutionnel. Le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 29 juillet 2004 concernant cette loi organique, n’apportera aucun développement supplémentaire56. Le principe d’autonomie financière ne clarifie donc pas la libre administration. Cela se comprend peut-être au regard d’une approche plus
51. Loi organique n° 2004-758 du 29 juillet 2004 relative à l’autonomie financière des collectivités territoriales, J.O.R.F. du 30 juillet 2004, p. 13561. 52. Rapport M. HOEFFEL, n° 324, p. 54. 53. Décision n° 2004-500 DC du 29 juillet 2004, Loi organique relative à l'autonomie financière des collectivités territoriales, J.O.R.F. du 30 juillet 2004, p. 13562. 54. J.-E. SCHOETTL, « L’autonomie financière des collectivités territoriales devant le Conseil constitutionnel », L.P.A., 13 août 2004, n° 162, p. 19. 55. Rapport de l’Observatoire des finances locales, 2008, J. BOURDIN, www.dgcl.interieur.gouv.fr, p. 33. 56. Décision n° 2004-500 DC du 29 juillet 2004, Loi organique relative à l'autonomie financière des collectivités territoriales, J.O.R.F. du 30 juillet 2004, p. 13562.

26

globale de la libre administration. En effet, pour F.-P. BENOIT, « le concept de libre administration locale existe, avec son contenu propre ; il exprime une idée, au sens hégélien du terme, c’est-à-dire un stade parfait, rationnel, de gestion des affaires propres d’une communauté »57. Cette interprétation est d’ailleurs logique avec le caractère de liberté de la libre administration. Comme l’a parfaitement démontré F. BURDEAU, la commune est avant tout une liberté locale. Selon C. BACOYANNIS, le principe de libre administration s’inscrit dans cette logique. Pour cet auteur, ce principe « n’a aucune relation particulière avec la réglementation que peuvent exercer les autorités locales décentralisées. Elle est, en général, la liberté du groupe humain qui constitue la collectivité territoriale »58. D’autres auteurs partagent cette conviction59. Les collectivités territoriales doivent donc gérer des compétences, la décentralisation n’est qu’une modalité de gestion. Toutes les qualifications apportées à la notion de décentralisation participent plus ou moins à la mise en œuvre de la libre administration. Ainsi en est-il de la décentralisation coopérative qui impose une participation concertée des collectivités territoriales60. La décentralisation, qui facilite le transfert de compétences de l’Etat aux collectivités territoriales61, a été inscrite dans la Constitution62. Une forme de recentralisation peut être envisagée même si la Constitution indique, à propos de la France, que « son organisation est décentralisée »63. D’ailleurs, selon O. GOHIN, « la nouvelle décentralisation, issue de la révision de mars 2003, s’inscrit […] principalement dans le contexte de la décentralisation administrative et ne participe donc pas, dans cette mesure,

57. F.-P. BENOIT, « Notions et concepts, instruments de la connaissance juridique. Les leçons de la Philosophie du droit de Hegel », in : Mélanges G. PEISER, P.U.G., 1995, p. 34. 58. C. BACOYANNIS, Le principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales, Economica-P.U.A.M., thèse, 1993, p. 274. 59. J. BENOIT, « La liberté d’administration locale », R.D.F.A., 2002, p. 1065 et suiv. 60. C. BOILLOT-BURG, La décentralisation coopérative : contribution à l’étude des rapports entre l’Etat et les autres personnes publiques territoriales, Dijon, 2002, 623 p. 61. M. LE MOIGNE, Essai de compréhension des compétences des collectivités territoriales en droit public français, thèse, Université de Bretagne, 2007, 703 p. ; V. DE BRIANT, L’action commune en droit des collectivités territoriales, L’Harmattan, 2009, 557 p ; Les transferts de compétences, sous la dir : J.-F. BRISSON, L’Harmattan, 2009, 593 p. 62. Aux termes de l’article 1 C. modifié par la loi du 28 mars 2003, « la France est une République indivisible […] Son organisation est décentralisée », Loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l’organisation décentralisée de la République, J.O.R.F. du 29 mars 2003, p. 5568. 63. Loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République, J.O.R.F. 29 mars 2003, p. 5568 ; J.-.F. BRISSON, « La France est une République indivisible…son organisation est décentralisée », R.D.P. 2003, p. 111 ; J.-B. AUBY, « Loi constitutionnelle relative à la décentralisation », D.A., avril 2003, p. 6.

27

de la décentralisation politique »64. L’autonomie accordée aux personnes publiques infra-étatiques demeure régie par un principe de libre administration fragile. L’Etat peut donc amplifier sa présence sur la scène locale. Cette décentralisation politique limitée explique l’emprise constante de l’Etat sur la coopération intercommunale. B. UNE EMPRISE CONSTANTE DE L’ETAT SUR LA COOPERATION INTERCOMMUNALE

La reconnaissance par l’Etat de, 44 000 puis 36 000 communes lors de la Révolution, a toujours été problématique. La persistance de l’Etat se matérialise de façon parsemée, malgré une volonté depuis deux siècles de modifier la carte communale. La décentralisation progressive, depuis deux siècles, n’a pas réduit cet objectif. L’Etat cherche ainsi régulièrement à redéfinir le cadre communal (1). L’impossibilité d’une modification des limites communales par l’Etat explique la naissance d’une politique de fusion de communes (2). 1. La définition incessante du cadre communal

L’intercommunalité trouve son origine dans la Révolution française, qui a libéré des volontés d’autonomie65 de la part des communes à l’égard de l’Etat. Cette attitude n’était d’ailleurs pas nouvelle. Déjà au XIème siècle, certaines villes demandèrent une forme d’indépendance. Ces dernières constituaient à l’origine bien souvent des regroupements de marchands qui revendiquèrent une autonomie par rapport au seigneur local. Des chartes d’affranchissement ont été accordées, dans certains cas, à des villes66. Quelques mois après l’adoption de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen (D.D.H.C.), les décrets des 14 et 22 décembre 1789 ont proclamé l’installation d’une municipalité dans chacune des 44 000 communautés
64. O. GOHIN, « La nouvelle décentralisation et la réforme de l’Etat en France », A.J.DA., 24 mars 2003, p. 525. 65. L’autonomie est une notion difficile à saisir. M. JOYAU a essayé de la définir par rapport au pouvoir normatif des collectivités territoriales, voir : De l’autonomie des collectivités territoriales françaises. Essai sur le pouvoir normatif, L.G.D.J., 1998, 362 p. 66. M. BOULET-SAUTEL, « Villes et communautés sous l’ancien régime », in : Les communes et le pouvoir de 1789 à nos jours, sous la dir : L. FOUGERE, J.-P. MACHELON et F. MONIER, P.U.F., 2002, p. 4 ; d’ailleurs, sur cette question, il est intéressant de noter que l’Association des Communautés de France (A.D.C.F.) a adopté une charte, intitulé Charte d’Amiens selon laquelle, « en 1185, était octroyée la charte de la ville libre d’Amiens qui demeure l’une des plus emblématiques illustrations du mouvement d’émancipation communale des XIIème et XIIIème siècle », A.D.C.F., Charte d’Amiens, janvier 2005, www.adcf.asso.fr.

28

d’habitants67. En effet, l’esprit de la Révolution était d’abolir tous les corps entre l’Etat et les citoyens. Au niveau territorial, aucune structure entre les communes et l’Etat ne devait exister. Le département est d’ailleurs une création totalement neutre et uniforme68. Pour P. ROSANVALLON, « il s’agit de créer une division purement fonctionnelle, qui ne renverrait à aucune réalité sociale, politique ou culturelle, une division qui n’en serait pas une »69. Le découpage territorial a toujours été source de discussions doctrinales et politiques intenses en France depuis la Révolution. En 1789, THOURET70, accompagné de SIEYES et CONDORCET, reprenant les idées des physiocrates71, était partisan de la création de 720 grandes communes. Finalement, la conception de la grande commune ne l’emporta pas. La solution proposée par MIRABEAU allait s’imposer72. Ce triomphe, qui n’a pas toujours été expliqué de manière totalement rationnelle73, reflète l’affirmation de la commune comme une réalité sociologique. La commune se caractérise à cette époque comme une affaire familiale, elle doit uniquement gérer des affaires privées. La notion de biens communaux, toujours en vigueur, consacre cette vision. Selon l’article 542 du code civil « les biens communaux sont ceux à la propriété ou au produit desquels les habitants d'une ou plusieurs communes ont un droit acquis ». A l’époque, la commune s’identifiait exclusivement aux biens communaux. L’importance de la jouissance des forêts communales depuis le Moyen Age pour les habitants d’une commune prévue par le code de la forêt renforce également le caractère privé de la commune74. Dans la logique de l’idéologie
67. Décret du 22 décembre 1789 sur la constitution des assemblées primaires et des assemblées administratrices, Bulletin des Lois, Paris, P. DUPONT, 1836, tome premier, p. I. 68. R. DEBBASCH, « Décentralisation et unité territoriale », in : Révolution et décentralisation, Le système administratif français et les principes révolutionnaires de 1789, sous la dir : J. MOREAU et M. VERPEAUX, Economica, 1992, p. 139. 69. P. ROSANVALLON, Le modèle politique français, Seuil, 2004, p. 35. 70. Rapport de THOURET à l’Assemblée nationale (séance du 29 septembre 1789), Archives parlementaires P. DUPONT, Paris, 1877, Première série Tome IX, pp. 202-206, cité par F. BEZE, Une Formule de regroupement communal, le syndicat à vocation multiple, thèse dactylographiée, Toulouse, 1968, p. 20. 71. Sur les rapports entre THOURET et les idées des physiocrates, voir H. ROUSSILLON, « Les communes et le découpage communal », in : Révolution et décentralisation. Le système administratif français et les principes révolutionnaires de 1789, sous la dir : J. MOREAU et M. VERPEAUX, Economica, 1992, p. 179. 72. Pour une approche historique de la période révolutionnaire, Les communes et le pouvoir de 1789 à nos jours, sous la dir : L. FOUGERE, J.-P. MACHELON et F. MONIER, P.U.F., 2002, 661 p. 73. Selon P. LEGENDRE, cette victoire est le fruit « de raisons historiques profondes non élucidées », P. LEGENDRE, Histoire de l’administration de 1790 à nos jours, Thémis, 1968, p. 126 ; voir également H. ROUSSILLON, « Les communes.. », op. cit., p. 181. 74. Article L. 146-3 du code de la forêt.

29

révolutionnaire, la commune se définit, selon l’Encyclopédie, comme une « espèce de société que les habitants ou bourgeois d’un même lieu contractent entre eux par la permission de leur Seigneur, au moyen de laquelle ils forment tous ensemble un corps, ont droit de s’assembler et de délibérer de leurs affaires communes, de se choisir des officiers pour les gouverner, percevoir les revenus communs »75. Cette conception de la commune explique l’autonomie dont bénéficient les communes. La décentralisation, notion différente de l’autonomie reconnue d’ailleurs par la Charte européenne de l’autonomie locale76 adoptée le 15 octobre 1985 au sein du Conseil de l’Europe, n’interviendra qu’au cours du XIXème siècle pour concrétiser une répartition des compétences entre l’Etat et les collectivités territoriales mais également pour caractériser l’élection au suffrage universel direct des conseillers communaux. Malgré un découpage local en 44 000 communes77, certes réduit à 36 303 entre 1799 et 186378, qui a malgré tout engendré des problèmes considérables, l’Etat n’imposera pas une réforme autoritaire du grand nombre de communes mais diverses formes de coopération tout au long du XIXème siècle. Cette coopération est vite apparue comme une nécessité pour gérer certaines attributions. En effet, comme l’explique H. ROUSSILLON, dès son origine, la commune souffre de « l’absence d’hommes compétents pour la diriger et de l’absence de ressources financières »79. La loi de 1837 a ainsi créé « les commissions syndicales pour la gestion des biens indivis », forme de coopération informelle sans création d’une nouvelle personnalité morale80. De nombreuses propositions, par la suite, traduisirent cette volonté de trouver un cadre intermédiaire entre la commune et le département. Ainsi, les projets de VILLELE en 1821, de VIVIEN en 1837 et de BARROT en 1851 ont proposé, sans succès, la création d'un conseil cantonal à rôle consultatif. En outre, échoua également la tentative de création d'une
75. Cité par M. BOURJOL, La réforme municipale, Berger-Levrault, 1975, p. 50. 76. Selon l’article 2 de cette charte, « le principe de l’autonomie locale doit être reconnu dans la législation interne et, autant que possible, dans la Constitution ». 77. Ce découpage s’inspire principalement des paroisses. Comme le relève M. BOULET-SAUTEL, le fait « que le village ait assez tôt pris conscience de son originalité face au seigneur – sinon en opposition avec lui – n’implique pas pour autant que cette communauté naissante ait pris soin de son organisation. Sur ce point, le secours semble lui être venu de l’Eglise, en son cadre paroissial. Bien souvent, les territoires du village et de la paroisse se confondaient », M. BOULET-SAUTEL, op. cit., p. 26. 78. Sur ce point, voir M. BOURJOL, « L’intercommunalité. Réflexion autour d’un mythe », in : Etudes offertes à J.-M. AUBY, Dalloz, 1992, p. 388. 79. H. ROUSSILLON, Les structures territoriales des communes. Réformes et perspectives d’avenir, L.G.D.J., 1972, p. 277. 80. Loi du 18 juillet 1837 sur l'administration communale, Rec. DUVERGIER, p. 227.

30

nouvelle unité administrative - le canton -, dotée de la personnalité morale proposée à plusieurs reprises81. Ces échecs successifs ont conduit à la création, par la loi du 5 avril 1884, de l’entente et des conférences intercommunales82. Ces dernières n’ont toutefois pas d’obligation de créer des œuvres intéressant toutes les communes. L’article 116 de cette loi facilite simplement la réalisation d’« objets d’utilité communale compris dans les attributions et qui intéressent à la fois leurs communes membres respectives ». Aucun organe nouveau n’est créé, ces deux instances ne disposent d’ailleurs pas de la personnalité morale. Ce type de coopération entre communes continue toutefois à exister dans le droit positif83. Quelques années plus tard, la loi du 22 mars 189084 créa la première structure intercommunale dotée de la personnalité morale, le syndicat de communes à vocation unique (S.I.V.U.). Le début du XXème siècle s’est caractérisé par l’essor de nombreux syndicats de communes à vocation unique (S.I.V.U.). Cet outil juridique était adapté à la nécessité d’une coopération entre communes concernant la gestion des attributions liées à la distribution de l’eau ou de l’électricité. En effet, il était difficile de faire coïncider les réseaux avec la mosaïque communale. Une entité supracommunale était donc nécessaire. A partir de la fin de la première guerre mondiale, l’Etat, par l’intermédiaire du législateur et des autorités administratives étatiques oriente la finalité de l’intercommunalité. Des structures intercommunales seront créées par la suite afin de réduire l’autonomie des communes. En 1914, on recense 40 syndicats de communes. Ce chiffre passe de 2 168 en 1935 à 3 828 en 1952. A titre de comparaison en 2008, il existe 16 098 E.P.C.I. sans fiscalité propre85. Un élément juridique explique cette progression au début du XXème siècle. Les attributions de cette personne morale se sont élargies sous l’influence du législateur. En effet, la loi du 7 septembre 191986 autorise la création de sanatoriums par ces E.P.C.I. sans
81. Cette initiative a en outre été défendue par la commission de décentralisation administrative (1871), par les projets GAMBETTA (1881), GOBBET (1882) et LENNESSAN de 1883. 82. Loi du 5 avril 1884 relative à l'organisation municipale, J.O.R.F. du 6 avril 1884, p. 1557. 83. Le régime juridique des ententes, conventions et conférences entre communes, établissements publics de coopération intercommunale et (ou) syndicats mixtes est défini par les articles L. 5221-1 et L. 5221-2 du C.G.C.T. 84. Loi du 22 mars 1890 sur les syndicats de communes, J.O.R.F. du 27 mars 1890, p. 1689. 85. D.G.C.L., « Les syndicats de communes et les syndicats mixtes en 2008 », Bulletin d’informations statistiques de la D.G.C.L., n° 60, mai 2008, www.dgcl.fr. 86. Loi du 7 septembre 1919 instituant des sanatoriums spécialement destinés au traitement de la tuberculose et fixant les conditions d'entretien des malades dans ces établissements, J.O.R.F. du 9 septembre 1919, p. 9729.

31

fiscalité propre et la loi du 16 octobre 1919 légalise l’intervention du syndicat de communes sur le financement d’usines hydrauliques87 quelques années après l’autorisation législative accordant des concessions de transport d’énergie électrique88. Ainsi, l’essor de l’E.P.C.I. sans fiscalité propre s’explique par une intervention législative, qui a façonné leur consistance. L’Etat a, en effet, besoin d’eux pour reconstruire le pays après la guerre. Mais les syndicats de communes restent fondés sur les communes. Cela apparaît à l’époque suffisant. Les communes ont intérêt à développer des réseaux, elles sont donc indirectement contraintes de créer des syndicats de communes. Quelques années plus tard, le législateur modifiera les structures de coopération. L’intercommunalité s’est ainsi constituée progressivement. Un décret du 20 mai 195589 a autorisé l’entente entre collectivités territoriales de degrés différents. Finalement en 1959, le législateur a autorisé la diversification des attributions au sein d’un syndicat de communes avec la création du syndicat intercommunal à vocation multiple (S.I.V.O.M.)90 après l’élaboration des syndicats mixtes91 quelques années plus tôt. Toutefois, malgré l’essor du nombre de syndicats de communes, les responsabilités des communes devant la complexification des sociétés modernes sont devenues toujours plus techniques92. Aussi, en complément de cette recherche incessante du cadre communal parfait, l’Etat a toujours souhaité une fusion des communes, même si parfois, cela n’apparaît pas explicitement. 2. La politique de fusion

La loi de 1971 avec la procédure de fusion de communes93 a ralenti toutes velléités des communes de s’associer. Cette solution avait déjà été
87. Loi du 16 octobre 1919 relative à l'utilisation de l'énergie hydraulique, J.O.R.F. du 18 octobre 1919, p. 11523. 88. Loi du 15 juin 1906 sur les distributions d’énergie, J.O.R.F. du 17 juin 1906, p. 4105. 89. Décret n° 55-606 du 20 mai 1955 relatif à la constitution et au fonctionnement des syndicats de communes, modifiant la loi du 5 avril 1884 relative à l'organisation municipale, en ses articles 169, 176 et 177 ajoutés par la loi du 22 mars 1890 du même objet, J.O.R.F., 22 mai 1955, p. 5141. 90. Ordonnance n° 59-29 du 5 janvier 1959 remplaçant les articles 141, 142, 143, 145, 147, 149, 150 du code de l'administration communale relatifs aux syndicats de communes, J.O.R.F. du 6 janvier 1959, p. 313. 91. Décret n° 55-606 du 20 mai 1955, op. cit. 92. G. MONTAGNER, « Vingt ans d’évolution du régime communal », A.J.D.A., 20 avril 1966, p. 204 et suiv. 93. Loi n° 71-588 du 16 juillet 1971 sur les fusions et regroupements de communes, J.O.R.F. du 18 juillet 1971, p. 7091.

32

envisagée. En effet, si un décret-loi du 24 mai 193894 chargeait discrètement le Conseil d’Etat de proposer des économies par le biais d’un plan de fusion de communes, une loi du 28 février 194295 le proposa ouvertement96. Ainsi, durant un certain nombre d’années, l’intervention de l’Etat s’est manifestée par la volonté de fusionner les communes97. Le faible nombre de fusions de communes au lendemain de la loi de 1971 sonna l’échec de la réforme. Pourtant, de nombreux hommes politiques comme J. CHABAN-DELMAS, ancien Premier Ministre, indiquait « s’agissant des communes, il est manifeste que leur regroupement, que ce soit par fusion, création de syndicats ou de communautés, est, dans de nombreux cas, la condition indispensable au renforcement de leur autonomie »98. Cette intervention de l’Etat recherchant une fusion de communes révéla également la place très singulière des communes en France et la difficulté d’une réforme pourtant nécessaire au regard des évolutions socioéconomiques du territoire. L’accélération de la décentralisation au début des années 1980 s’est, par la suite, déroulée sans véritablement aborder de front la coopération entre les communes. La décentralisation de 1982 ne reviendra pas sur cette question. En outre, le Sénat qualifié de « Grand conseil des communes » par un rapport parlementaire du 24 novembre 198299 a préféré que la loi se caractérise par son respect de « l’autonomie communale ». La loi du 7 janvier 1983 traduit donc cette volonté du Sénat en ne modifiant pas le régime juridique de la coopération intercommunale et en réaffirmant en son article 6 que « les collectivités territoriales peuvent s’associer pour l’exercice de leurs compétences en créant des organismes publics de
94. Décret du 24 mai 1938 tendant à confier au Conseil d'état la charge de codifier les textes législatifs et règlementaires concernant les collectivités locales, J.O.R.F. du 25 mai 1938, p. 5910. 95. Loi du 28 février 1942 portant simplification et coordination de l’administration départementale et municipale, J.O.R.F. du 10 avril 1942, p. 1366 ; cette loi réitère une tentative de regroupement autoritaire et crée des comités départementaux pour recenser les suppressions possibles de communes en raison de leur faible population ou de leurs ressources insuffisantes. 96. Voir notamment B. CAPMAL, Les organismes intercommunaux et la loi du 28 février 1942, thèse, Paris, 1945, p. 189 ; M. BOURJOL, Intercommunalité et Union européenne, L.G.D.J., 1994, p. 35 ; C. RIBOT, La dynamique institutionnelle de l’intercommunalité, thèse dactylographiée, Toulouse, 1993, p. 49. 97. Autre exemple révélateur, voir l’ordonnance n° 45-830 du 27 avril 1945 relative à la fusion des communes de Brest, Saint-Pierre-Quilbignon, Lambezelle et Saint-Marc en une seule commune : Brest, J.O.R.F. du 28 avril 1945, p. 2410. 98. Déclaration du Premier Ministre J. CHABAN-DELMAS, citée in : Y. MADIOT, Fusions et regroupements de communes, L.G.D.J., 1973, p. 32. 99. Sénat, Rapport sur la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l’Etat, n° 106, le 24 novembre 1982, p. 2.

33

coopération dans les formes et conditions prévues par la législation en vigueur »100. Deux autres éléments expliquent également l’absence d’évolution fondamentale. La première raison trouve son origine dans l’existence du district. Le rapport d’A. PEYREFITTE en 1976 a parfaitement démontré que le district possédait les dimensions adéquates pour constituer le meilleur cadre de gestion locale101. Ainsi, l’espoir que le district s’impose était toujours présent. Par ailleurs, un avant-projet de loi du 21 août 1981 émanant du ministère chargé du Plan a proposé de nouvelles formules de coopération intercommunale. Cette proposition aboutira à la loi du 13 juillet 1983102 et à la création de deux nouvelles structures, la communauté d’agglomération nouvelle et le syndicat d’agglomération nouvelle avec un conseil de la communauté d’agglomération nouvelle élu au suffrage universel direct. Trop peu de structures ont été créées. En effet, cette élection au suffrage universel direct est ressentie par les communes comme entraînant inévitablement la disparition à terme de la commune. Comme le reconnaît J.-P. BROUANT, « même si certains représentants des élus des villes nouvelles réclament un retour au droit commun de la coopération intercommunale, le cabinet du secrétaire d’Etat au Plan juge en septembre 1981 ces formules inadéquates : le SIVOM, qui est l’expression d’une volonté convergente de la totalité des communes, n’a pas de compétences obligatoires et une commune peut très aisément en sortir »103. Cela explique donc la modification législative apportée au régime juridique des syndicats de communes quelques années plus tard. La fusion de communes a ainsi été écartée provisoirement. En 1987, la question de la coopération intercommunale émerge à nouveau à la suite d’un rapport rendu par le sénateur BARBIER. Toutefois, ce rapport néglige le district. En effet, selon la proposition n° 27, « à l’heure actuelle, les districts de moyenne importance fonctionnent de façon très proche des syndicats intercommunaux à vocation multiple alors que les districts importants tendent, quant à eux, à intégrer dans leurs compétences facultatives, les compétences obligatoires des communautés urbaines »104. La loi qui s’en suivra le 5 janvier 1988105

100. Loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l'Etat, J.O.R.F. du 9 janvier 1983, p. 215. 101. A. PEYREFITTE, Décentraliser les responsabilités : pourquoi ? comment ?, La documentation française, 1976, 133 p. 102. Loi n°83-636 du 13 juillet 1983 portant modification du statut des agglomérations nouvelles, J.O.R.F. du 14 juillet 1983, p. 2179. 103. J.-P. BROUANT, « Les villes nouvelles, laboratoire de l’intercommunalité : analyse du cadre juridique », Les cahiers du GRIDAUH, Trente ans d’intercommunalité dans les villes nouvelles : enquête sur la législation et ses pratiques, n° 13, 2005, p. 27. 104. Rapport BARBIER, Groupe de travail sur la coopération intercommunale, novembre 1987, D.G.C.L.

34

aboutira à réformer trop partiellement le régime juridique des syndicats de communes. Comme l’indique C. BRECHON-MOULENES, « le syndicat de communes de 1988 s’éloigne de plus en plus de la supracommunalité »106. En effet, cette loi se caractérise principalement par la possibilité pour les communes d’adhérer à un syndicat uniquement pour certaines compétences107. On parle à ce sujet de syndicalisme à la carte. Ainsi, à la fin des années 1980, les structures intercommunales apparaissent trop fragiles. Malgré de nombreuses tentatives législatives (syndicat de communes à vocation multiple, district, syndicat d’agglomération nouvelle, syndicalisme à la carte), l’éparpillement communal demeure un problème récurrent pour l’exercice des politiques publiques. Aussi, une présence étatique plus marquée apparaît avec de nouvelles structures, dont les compétences s’inscrivente clairement dans le cadre des politiques publiques définies par l’Etat. Toutefois, cette recherche d’une cohérence intercommunale implique de réduire la place des communes et de contrôler l’intercommunalité. Aussi, une recentralisation de l’E.P.C.I. s’opère.

105. Loi n° 88-13 du 5 janvier 1988 d’amélioration de la décentralisation, J.O.R.F. du 5 janvier 1988, p. 208. 106. C. BRECHON-MOULENES, « La loi 88-13 du 5 janvier 1988 et la coopération intercommunale », R.F.D.A., mars-avril 1989, p. 270. 107. Cette possibilité est toujours en vigueur. Ainsi, l’article L. 5211-16 alinéa 1er du C.G.C.T. prévoit qu’« une commune peut adhérer à un syndicat pour une partie seulement des compétences exercées par celui-ci ».

35

II. UNE COHERENCE INTERCOMMUNALE FACILITEE PAR LA RECENTRALISATION DE L’E.P.C.I. La décentralisation de 1982 a éludé la question de l’émiettement communal. Or, la décentralisation de certaines compétences (urbanisme, habitat, développement économique) nécessite une cohérence accrue d’autant plus que chaque commune possède ses propres spécificités (différences de richesses, de dépenses, d’investissements…). La recherche d’une cohérence ne peut être assurée ni par une autre collectivité territoriale en raison de l’interdiction de la tutelle d’une collectivité territoriale sur une autre, ni par le préfet dans le cadre de son contrôle de légalité. En effet, cela reviendrait à recréer un contrôle d’opportunité. Or, la cohérence entre les politiques locales communales est fondamentale pour parvenir à une solidarité entre communes. Comme l’indique J. CHEVALLIER, « l’Etat constitue toujours en fin de compte le principe essentiel de cohérence des politiques locales »108. La création d’E.P.C.I., répondant à des critères fixés par l’Etat, peut remplir cet objectif de cohérence. L’assignation d’un tel objet à l’E.P.C.I. implique la disparition de certaines compétences communales. Aussi, une recentralisation de la commune, entité décentralisée vers l’E.P.C.I., structure soumise à une emprise forte de l’Etat s’affirme. La recentralisation de l’E.P.C.I. (A) participe dans le même temps au renouveau de l’Etat (B). A. LA RECENTRALISATION SPECIFIQUE DE L’E.P.C.I.

La recentralisation peut affecter toutes les structures infraétatiques. Si les finalités de la recentralisation sont diverses, celle de l’E.P.C.I. ne vise pas un retour vers un centralisme jacobin. Elle recherche une meilleure cohérence locale. L’examen des différentes formes de recentralisation (1), notamment par le biais de l’E.P.C.I., révèle le retrait de la commune dans la gestion de cette structure (2). 1. Les différentes formes de recentralisation

La recentralisation constitue une évolution qui se manifeste régulièrement dans le cadre des relations Etat / collectivités territoriales. Ses finalités sont diverses ainsi que les procédés utilisés par l’Etat. Dans la première partie du XXème siècle, M. HAURIOU décelait déjà « un mouvement de recentralisation ». Pour cet auteur, « ce mouvement de
108. J. CHEVALLIER, « Décentralisation et politiques publiques », A.J.D.A., 1992, p. 125.

36

recentralisation s’explique par les considérations suivantes : le Gouvernement, tout d’abord, a tenu à enlever tout rôle politique aux administrations locales et en particulier, aux conseils généraux et aux maires des grandes villes »109. Cette évolution s’explique par la culture française de l’Etat, qui reposait sur la nécessité d’une centralisation jacobine afin de limiter les contre-pouvoirs locaux. Par ailleurs, dès l’introduction d’une forme de décentralisation en droit français, une tendance à la recentralisation peut être observée110. Toutefois, la recentralisation, que l’on observe depuis les années 1960 et plus spécifiquement depuis les années 1990, s’inscrit dans un contexte différent. Elle vise à résoudre des lacunes du fonctionnement local. Pour certains auteurs, la recentralisation serait même consubstantielle à l’évolution de la décentralisation en France depuis 1982111. Ensuite, d’autres commentateurs préfèrent souligner le renforcement de la déconcentration112. Enfin, signalons également l’émergence de nouvelles notions113 comme la déconcentralisation pour
109. M. HAURIOU, Précis de droit administratif, 5ème éd. SIREY, 1943, p. 55 ; ainsi, sur ce point la pensée de M. HAURIOU a évolué. Dans son ouvrage de 1919, la notion de recentralisation n’apparaissait pas aussi clairement. En outre, la paternité de ce néologisme semble donc appartenir à M. HAURIOU et non à A. HAURIOU comme le laissait entendre M.-H. DOUCHEZ-BERNARD dans sa thèse, Recherche sur la coopération entre personnes publiques, thèse, Toulouse, 1979, p. 555. 110. Certes, cette affirmation n’est pas partagée unanimement. Ainsi, pour C. JEZEWSKI, « l’Etat, qui n’a plus guère les moyens d’être (re-centralisateur), doit tirer les conséquences, non seulement du credo de la maîtrise durable des déficits publics, mais également de l’impuissance de son système de relations avec les collectivités locales », « En attente de la décentralisation », Pouvoirs locaux, n° 33 II/1997, p. 77 ; ce constat peut être admis pour les compétences transférées. En effet, l’Etat ne pourrait plus s’occuper de gérer en direct l’ensemble des compétences qui ont été transférées. Mais, d’autres procédés juridiques comme le pouvoir normatif ou le contrat permettent un retour de l’Etat au sein du fonctionnement de la sphère locale. 111. Par exemple, selon M.-L. TREGUIER, « dix ans de décentralisation accrue conduisent au renforcement de la surveillance de l’Etat. Parce que le pouvoir local est insuffisamment partagé, parce qu’aucune auto-limitation n’existe, les dérèglements inhérents au système mis en place nécessitent en effet une régulation extérieure », « Flux et reflux de la décentralisation », R.F.D.A. juillet-août 1994, p. 704. 112. M.-C. ROUAULT, à propos des modifications apportées aux missions du préfet par la loi du 13 août 2004, souligne que cette réforme « vise à concilier le maintien d’un Etat unitaire et l’approfondissement de la décentralisation », « Elargissement des compétences des préfets et modernisation du contrôle de légalité ou comment maintenir un Etat unitaire tout en décentralisant », J.C.P. A, 10 janvier 2005, n° 1-2, p. 60. 113. Ainsi, Y. JEGOUZO et J.-P. BROUANT concernant les politiques de l’habitat précisent que ces politiques relèvent de la « déconcentralisation », « La territorialisation des politiques et du droit de l’habitat social », Les Cahiers du G.R.I.D.A.U.H., 1998, n° 2 ; ce terme est également utilisé par d’autres auteurs. Ainsi, H. PORTELLI relève que l’Etat « ne vise encore qu’une amélioration du statu quo administratif dans un mélange de déconcentralisation » auquel semble aujourd’hui condamnée l’action publique – mais qui est toujours un déni de

37

qualifier cette coexistence de la décentralisation et de la déconcentration. Toutefois, cette recentralisation diffuse ne correspond pas à un retour à une centralisation. En effet, sous ce terme, se cache le rattachement de toutes les parties du pays à un même centre114. En outre, la centralisation implique une bureaucratie très forte capable d’appliquer des décisions locales depuis le centre. Ce terme est d’ailleurs très connoté politiquement. En effet, le centralisme correspond à une attitude de l’Etat pour contrôler politiquement les foules. Pour P. LEGENDRE, « le problème des réformes administratives est de rendre les populations plus calmes et plus dociles, c’est-à-dire de les guérir d’une incroyance dont les conséquences seraient lourdes pour l’avenir même du centralisme »115. Dans le même ordre d’idées, pour F. MONCONDUIT, « la centralisation porte en elle la promesse du despotisme »116. Cette interprétation doit être dépassée. L’Etat, depuis l’émergence de l’Etat-providence, cherche plus à améliorer la cohérence des politiques publiques et à diminuer ses propres dépenses pour satisfaire un maximum de besoins sociaux. Cette nouvelle ère a ouvert des dépenses toujours plus importantes. Certes, admettre la nécessité de ne pas trop décentraliser implique de briser un mythe. Comme le rappelle F. BURDEAU, « les décentralisateurs ont ainsi, à chaque génération, forgé un véritable mythe ; celui d’une France dont les maux pourraient être guéris grâce à un aménagement tout différent de son administration »117. Une décentralisation très poussée ne constitue pas forcément le meilleur agencement des compétences. La décentralisation ne peut pas ignorer le contexte culturel, politique et juridique dans lequel elle s’inscrit. Ainsi, lorsqu’une entité infra-étatique perd certaines compétences ou attributions, cela peut correspondre à une plus grande efficacité de l’action publique. Ainsi, « en liant de fait légitimité et efficacité, on rompt bien avec une justification purement idéologique du pouvoir »118. Or, cette mission ne peut incomber qu’à l’Etat. De façon synthétique, la recentralisation peut être politique, dans ce cas, elle vise à contrôler la population. En revanche, elle peut rechercher une plus grande cohérence de l’action publique. La difficulté de cette distinction provient de l’utilisation éventuelle des mêmes procédés dans les deux hypothèses.
décentralisation », Etat, organisation territoriale : de la réforme aux évolutions constitutionnelles, Les cahiers de l’Institut de la décentralisation, 2001, p. 4. 114. F. BURDEAU, Liberté, libertés locales chéries !, Echanges, 1983, p. 7. 115. P. LEGENDRE, Jouir du pouvoir. Traité de la bureaucratie patriote, Les éditions de Minuit, 1973, p. 262. 116. F. MONCONDUIT, « Tocqueville : la décentralisation, impératif démocratique », in : L’objet local, Union générale d’Editions, 1977, p. 28. 117. F. BURDEAU, Liberté, libertés locales chéries !, op. cit., p. 275. 118. P. DURAN, Penser l’action publique, Droit et société, vol. 27, 1999, p. 95.

38

En effet, la recentralisation intervient, tout d’abord, au niveau des compétences transférées par l’Etat aux collectivités territoriales. L’Etat peut simplement décider de récupérer des compétences transférées119. Cette réappropriation ne peut d’ailleurs s’effectuer que de manière législative120. En effet, la décentralisation se caractérise par l’affectation de compétences de l’Etat aux collectivités territoriales par le législateur. Or, de façon générale, la répartition par bloc souhaitée par l’esprit des lois décentralisatrices de 1982 a partiellement échoué. Une certaine confusion semble même régner aujourd’hui concernant les compétences des collectivités territoriales. Cette organisation des compétences était certes viciée dès l’origine. En effet, la suprématie de l’Etat pouvait réapparaître à tout moment grâce à la politique d’aménagement du territoire. Le principe de base était, non pas une répartition par bloc, mais bien un principe de confusion des compétences au profit de l’Etat. Aux termes de l’article 1er de la loi du 7 juillet 1983, « les communes, les départements et les régions […] concourent avec l’Etat […] à l’aménagement du territoire, au développement économique […] ainsi qu’à la protection de l’environnement »121. L’Etat s’immisce dans la gestion même des compétences. Le préfet par le biais de la contractualisation intervient
119. Par exemple, l’article 71 de la loi du 13 août 2004 récupère des compétences décentralisées au département dans le domaine de la vaccination, sauf si la collectivité territoriale accepte de conclure une convention avec l’Etat (Loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, J.O.R.F. du 17 août 2004, p. 14545). Dans ce cas, certes, il ne s’agit pas d’une recentralisation nette mais l’Etat intervient d’autant plus avec ce système de convention. Bien évidemment, comme l’indique une circulaire ministérielle du 6 mai 2005 adressée aux préfets, « il est utile également de rappeler que ceux des départements qui n’auront pas signé de convention avant la loi le 31 juillet 2005 verront à compter de 2006 la dotation globale de fonctionnement réduite d’un montant égal au droit à compensation établi en 1983 », circulaire du 6 mai 2005 relative à la mise en œuvre du transfert à l’Etat des compétences en matière de vaccination et de lutte contre le cancer, la tuberculose, la lèpre et les infections sexuellement transmissibles, texte non paru au J.O.R.F., www.interieur.gouv.fr. 120. Ce principe a été réaffirmé à plusieurs reprises par le Conseil constitutionnel, voir notamment, décision n° 71-70 L du 23 avril 1971, Nature juridique de certaines dispositions de l'article 10, alinéa 3, de la loi du 10 juillet 1964 portant réorganisation de la région parisienne et articles 98, dernier alinéa, et 115, alinéa 2, modifié du code de l'administration communale, J.O.R.F., 25 avril 1971, p. 4017. Ainsi, le juge constitutionnel précise bien que « si le transfert à une autorité de l'Etat de l'exercice d'attributions relevant de la compétence d'une collectivité locale est une opération qui met en cause les principes fondamentaux cidessus énoncés [il] ressortit du domaine de la loi ». 121. Loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l'Etat, J.O.R.F. du 9 janvier 1983, p. 215 ; cette même logique est réitérée dans le droit français à plusieurs reprises. Ainsi, aux termes de l’article L. 110 du C.U., « le territoire français est le patrimoine commun de la nation. Chaque collectivité publique en est le gestionnaire et le garant dans le cadre de ses compétences ».

39

également. En effet, comme le reconnaît le Conseil d’Etat, « le système de relations contractuelles entre collectivités publiques actuellement en vigueur est […] davantage placé sous le signe des rapports de force et d’une certaine opacité, que sous celui du droit et de la transparence »122. Ainsi, lorsque le préfet signe avec les collectivités territoriales ou les E.P.C.I. les contrats de plan ou les contrats territoriaux, il participe à cette recentralisation. Toutefois, l’autorité préfectorale intervient également par d’autres procédés sur le plan local. Ensuite, la recentralisation se manifeste également dans le domaine des finances publiques au nom de l’exigence de solidarité. En effet, l’essor de la décentralisation a accentué les inégalités entre les collectivités territoriales123. La solidarité volontaire entre collectivités territoriales ne semble pas être pertinente. Ainsi, la péréquation se réalise pour l’instant en partie par le biais de dotations de l’Etat124. Toutefois, l’essor de ces dotations est insuffisant pour promouvoir une vraie solidarité et limite le pouvoir fiscal des collectivités territoriales. En outre, comme l’indique une proposition de loi constitutionnelle, la réduction régulière du pouvoir fiscal des collectivités territoriales constitue un « processus de recentralisation des ressources des collectivités territoriales [qui] porte, à l'évidence, atteinte à la substance même du principe constitutionnel de libre administration »125. Enfin, un autre aspect de la recentralisation est souvent dénoncé : il s’agit de l’essor de normes techniques. Ainsi, pour N. PORTIER, « enserrées dans des mailles de contraintes juridiques plus nombreuses, dans des réglementations chaque jour plus rigides, les collectivités territoriales se plaignent en outre d’une forte tendance à la “recentralisation par la règle” »126. Les collectivités territoriales ne maîtrisent plus les attributions qu’elles exercent, tellement ces normes orientent l’exercice des attributions dans un sens donné. Dans un autre registre, l’ordre juridique communautaire, en plaçant l’Etat au cœur de la mise en œuvre des politiques européennes, contribue également à ce mouvement de recentralisation. Le droit communautaire
122. E.D.C.E. n° 45, 1993, p. 97 ; ce constat de 1993 demeure toujours d’actualité, même si les récentes contractualisations se sont accompagnées d’une transparence accrue. 123. Voir sur ces inégalités, le rapport du Conseil d’Etat de 1996, rapport public du Conseil d’Etat de 1996, Le principe d’égalité, E.D.C.E., n° 48, 509 p. 124. D’ailleurs, selon A. GENGUANT et G. GILBERT, « les dotations de l’Etat permettent une péréquation non négligeable proche de 40 % », A. GUENGANT et G. GILBERT, Effets péréquateurs des concours de l’Etat aux collectivités locales, Commissariat général au plan, 2004, 178 p. 125. Sénat, Proposition de loi constitutionnelle relative à la libre administration des collectivités territoriales et à ses implications fiscales et financières, n° 432, 22 juin 2000. 126. N. PORTIER, « Deux pas en avant, un pas en arrière ? », Pouvoirs locaux, n° 33, II / 1997, p. 81.

40

plaide pour un renforcement du rôle de l’Etat127. Ainsi, les outils juridiques que constituent la directive ou le règlement communautaire128 renforcent le rôle de l’Etat. De même, en cas de non transposition de directives ou de manquement au droit communautaire, la responsabilité engagée est celle de l’Etat et non celle d’une personne publique infra-étatique, même si la compétence relève dans l’ordre juridique interne d’une collectivité territoriale ou d’un E.P.C.I.129. La politique régionale milite aussi en faveur d’une recentralisation. En effet, cette politique est, selon C. ALVERGNE et F. TAULELLE, « à mi-chemin entre zonage et projet. Le zonage de l’espace européen en territoires éligibles constitue le principal moyen de distribution de crédits affectés à des programmes régionaux. Cependant, c’est la qualité des projets, faisant l’objet d’une sélection régionale, qui permet à des porteurs de projets situés en zone éligible de bénéficier des crédits européens »130. Dans le cadre de cette politique régionale, l’Etat, par l’intermédiaire des préfets de région, est chargé d’aider les porteurs de projets. Le rôle de l’Etat se trouve renforcé. Cette dérive a été critiquée par la doctrine. Ainsi, pour M. BOURJOL, « l’intégration européenne provoque un processus de recentralisation, tenant à la fois aux structures très centralisées des Communautés et aux réflexes des administrations étatiques nationales qui, pour compenser en quelque sorte leur déficit en matière de Souveraineté extérieure, renforcent leur puissance intérieure sur les collectivités locales : cette orientation apparaît avec clarté dans le Xème plan ; elle explique le retour en force de la déconcentration régionale, l’alourdissement des « contrôles », voire des tutelles »131. Certes, la décentralisation de la gestion des fonds structurels pourrait nuancer cette position. Toutefois, cette décentralisation est mineure, elle ne concerne pour
127. Ainsi, S. RODRIGUES-GARCIA estime de façon un peu confuse que « la recentralisation se traduit notamment par l’imposition de l’ordre juridique communautaire aux Etats membres et a fortiori aux collectivités territoriales et à leurs groupements. Mais cette recentralisation est également le fait de l’Etat qui cherche à construire de nouveaux territoires d’action publique », Complexité territoriale et aménagement de l’intercommunalité française au sein de l’Union européenne, L’Harmattan, 2002, p. 202. 128. L’article 249 du T.C.E. confirme bien la prégnance du rôle de l’Etat dans la définition de la directive et du règlement. En effet, aux termes de cet article, « le règlement a une portée générale. Il est obligatoire dans tous ses éléments et il est directement applicable dans tout Etat membre. La directive lie tout Etat membre destinataire quant au résultat à atteindre, tout en laissant aux instances nationales la compétence quant à la forme et aux moyens ». 129. Ainsi, la C.J.C.E. a pris le soin dans un arrêt de noter que « les entités françaises compétentes pour la (passation de marchés) n’ayant pas (respecté les règles du droit communautaire), la République française a manqué aux obligations qui lui incombent », C.J.C.E., 5 octobre 2000, Commission c/France, aff. C-16/98, Rec. p. I-8315. 130. C. ALVERGNE et F. TAULELLE, Du local à l’Europe. Les nouvelles politiques d’aménagement du territoire, P.U.F., 2002, p. 255. 131. M. BOURJOL, « L’intercommunalité. Réflexion autour d’un mythe… », op. cit., p. 398.

41

l’instant que la région Alsace, qui est autorité de gestion et de paiement pour les fonds structurels européens. En outre, pour J.-.P. JOCHUM, président de la commission de coordination des contrôles portant sur les opérations cofinancées par les fonds structurels européens, « dans la mesure où il a été décidé de maintenir les préfets de région comme autorités de gestion et de certification pour les programmes régionaux et les volets déconcentrés des programmes nationaux, l’organisation actuelle ne devrait pas être sensiblement modifiée »132. La décentralisation des fonds structurels ne constitue donc pas une évolution d’une ampleur suffisante pour accréditer la thèse d’un renforcement de la décentralisation. La création récente d’un secrétariat chargé du développement de la région capitale par le décret du 2 mai 2008133 illustre également, selon C. JEBEILI, la volonté de l’Etat « de piloter à nouveau l’intercommunalité […] faute que les élus locaux aient enfin trouvé d’eux-mêmes le périmètre pertinent »134. La recentralisation de l’E.P.C.I. emprunte ces différents procédés, mais elle vise un objectif précis, la perte des compétences communales en matière d’intercommunalité au profit d’un E.P.C.I. soumis à une empreinte forte de l’Etat dans un souci de cohérence de l’action publique. Cette évolution tend vers un système de semi-décentralisation. 2. Le contenu de la recentralisation de l’E.P.C.I.

La recentralisation de l’E.P.C.I. traduit la perte de compétences communales au profit d’un « E.P.C.I. partiellement étatisé ». Mais, cette évolution n’aboutit pas à une centralisation politique mais à une déclinaison de la semi-décentralisation. La distinction entre intercommunalité et E.P.C.I. constitue un élément essentiel pour comprendre ces marques de recentralisation. En effet, en étudiant le phénomène intercommunal dans sa globalité, l’existence de multiples formes de coopération aboutit inévitablement à admettre uniquement les fondements communaux de l’intercommunalité et à négliger la place de l’Etat. C. RIBOT135 a parfaitement démontré l’autonomie de

132. J.-.P. JOCHUM, « Les systèmes de gestion et de contrôle des fonds structurels : théorie et pratique, enjeux à venir », La Revue du Trésor, n° 6, juin 2006, p. 314, cité par R. DEGRON, « La décentralisation de la gestion des fonds structurels : une expérimentation au milieu du gué », A.J.D.A., 30 avril 2007, p. 899. 133. Décret n° 2008-421 du 2 mai 2008 relatif aux attributions déléguées au secrétaire d’Etat chargé du développement de la région capitale, J.O.R.F. du 3 mai 2008, p. 7395. 134. C. JEBEILI, « L’intercommunalité à la recherche du territoire pertinent », J.C.P. A., n° 45, 3 novembre 2008, p. 24. 135. Selon cet auteur, « l’Institution est à la fois la cause et le résultat des insatisfactions ou de la réussite de l’idée intercommunale […] Axer l’étude sur la problématique institutionnelle

42

l’intercommunalité par rapport aux communes en s’appuyant sur la théorie de l’institution développée par M. HAURIOU136. Toutefois, cette démarche reconnaît seulement les origines communales de l’intercommunalité et ne parvient pas à démontrer la place de l’Etat au sein de l’E.P.C.I. Depuis la vague décentralisatrice des années 1980, de nombreuses lois se sont succédé renforçant a priori l’impression que l’intercommunalité est un outil à la disposition des communes. Ainsi, pour Y. JEGOUZO, « la relance de l’intercommunalité apparaît comme la condition de la réussite de la décentralisation »137. Toutefois, la réussite de l’intercommunalité concrétise en réalité une recentralisation du fonctionnement local par l’E.P.C.I. La répartition actuelle des compétences, issue des lois de 1982-83, doit être modifiée par l’Etat. L’intercommunalité n’est plus un simple outil à la disposition des communes malgré certaines allégations contraires. Ainsi, pour L. JOSPIN, ancien Premier Ministre, « depuis 1997, ce mouvement de décentralisation a repris grâce aux lois que le Parlement a adoptées. Je pense en particulier à la loi d'orientation sur l'aménagement et le développement durable du territoire défendue par Mme VOYNET ou à la loi sur le renforcement de l'intercommunalité »138. D’ailleurs, selon une opinion couramment répandue, la coopération intercommunale « ne porte pas atteinte à l’autonomie des collectivités locales [mais] elle vise simplement à donner [aux communes] les moyens d’œuvrer plus efficacement au développement de l’agglomération dont elles constituent les cellules de base fondamentales »139. Dans la même logique, à propos de la loi du 13 août 2004140, selon C. DEBOUY, « le législateur n’a pas seulement voulu perfectionner les structures intercommunales, mais bien plutôt renforcer la place des groupements de communes dans l’exercice des compétences

revient donc à étudier simultanément les causes et les moyens », C. RIBOT, La dynamique institutionnelle de l’intercommunalité, thèse dactylographiée, Toulouse, 1993, p. 17. 136. Pour cet auteur, « une institution est une idée d’œuvre ou d’entreprise qui se réalise et dure juridiquement dans un milieu social ; pour la réalisation de cette idée, un pouvoir s’organise qui lui procure des organes ; d’autre part, entre les membres du groupe social intéressés à la réalisation de l’idée, il se produit des manifestations de communion dirigés par les organes du pouvoir et réglées par des procédures », M. HAURIOU, « La théorie de l’institution et de la fondation », Cahiers de la nouvelle journée, n° 4, Bloud et Gay, 1925, p. 12. 137. Y. JEGOUZO, « Intercommunalité, décentralisation et aménagement du territoire », in : Le renouveau de l’aménagement du territoire en France et en Europe, sous la dir : J.-C. NEMERY, Economica, 1994, p. 108. 138. A.N., L. JOSPIN, 50ème jour de séance, 118ème séance, 1ère séance du mercredi 17 janvier 2001. 139. D. COLARD, « Une structure supra-communale pour les grandes villes : les communautés urbaines », A.J.D.A., 1967, p. 455. 140. Loi n° 2004-809 du 13 août 2004, op. cit.

43

décentralisées »141. Cette thèse de l’inscription de l’intercommunalité dans la décentralisation est même poussée à son paroxysme par certains auteurs. Ainsi pour D. GAXIE, « le développement de l’intercommunalité est contrôlé par les élus »142. R. DRAGO estimait également en 1948 que sous l’influence d’une « conception libérale et décentralisatrice »143, qui a pour « but de confier à certains groupes la gestion de leurs propres intérêts, sous la tutelle de l’Etat ; l’établissement ne sera pas ici un service, mais un groupement, son régime ressemblera à celui des collectivités locales et il aura tendance à se rapprocher des organes de puissance publique dont il possédera certains pouvoirs »144. Certes, par mimétisme institutionnel, le fonctionnement actuel de l’E.P.C.I. se rapproche de celui d’une collectivité territoriale. Mais, ni la présence de l’Etat, ni les raisons de sa création par le législateur, ne doivent être oubliées. L’E.P.C.I. doit faciliter l’exercice de politiques publiques en retranchant des compétences à la commune. Toutefois, bien évidemment, les communes participent à son fonctionnement. Aussi, la recentralisation de l’E.P.C.I. n’aboutit-elle pas à une forme de semi-décentralisation effectuant la jonction entre les communes et l’Etat ? Selon l’article L. 5210-1 du C.G.C.T. issu de la loi du 6 février 1992, « le progrès de la coopération intercommunale se fonde sur la libre volonté des communes d'élaborer des projets communs de développement au sein de périmètres de solidarité ». Contrairement à son apparence, ce texte ne consacre pas une grande liberté accordée aux communes. Certes, lors des débats de la loi de 1999, certains parlementaires indiquaient que « la coopération intercommunale est indissociablement liée à la libre administration des collectivités locales. Elle est librement décidée par les assemblées élues. Elle offre aux communes la possibilité d’un développement harmonieux, les moyens de se concerter et de participer à une maîtrise démocratique de l’aménagement du territoire. La coopération volontaire exclut toutes formes de regroupements autoritaires supra communaux »145.

141. C. DEBOUY, « De l’intercommunalité », J.C.P. A., n° 1-2, 10 janvier 2005, p. 64. 142. D. GAXIE, « Stratégies et institutions de l’intercommunalité », in : C.U.R.A.P.P., L’intercommunalité. Bilan et perspectives, P.U.F., 1997, p. 30. 143. R. DRAGO, Les crises de la notion d’établissement public, thèse, Edition Pédone, 1948, p. 26. 144. Ibid., p. 26. 145. Amendement non retenu, cité par S. BRIAND, « L’organisation urbaine et la simplification de la coopération intercommunale. Quelques réflexions à propos de la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 et de la création des communautés d’agglomération », R.G.C.T., n° 13, sept.-oct. 2000, p. 395.

44

La rédaction plus consensuelle de cet article eu égard à l’amendement rejeté laisserait alors penser que les communes sont libres de transférer les compétences qu’elles souhaitent. Or, à partir du moment où l’Etat se sert des E.P.C.I. pour imposer un exercice de ses propres compétences, la logique décentralisatrice s’en trouve affectée. En effet, les communes sont contraintes de transférer à l’E.P.C.I. des blocs de compétences voulues par le législateur, contrairement à la finalité même de la décentralisation. Ainsi, deux logiques de l’intercommunalité s’opposeraient, l’E.P.C.I. de gestion et l’E.P.C.I. de projet. Cette première forme d’E.P.C.I. repose sur le syndicat de communes à vocation simple ou multiple146. Pour J. RIVERO, les attributions des syndicats consistent en « la gestion d’un ou plusieurs services intercommunaux, qui se trouvent de ce fait soustraits à la compétence de chaque conseil et placée dans celle du syndicat »147. L’emprise des communes sur le fonctionnement du syndicat reste forte. En outre, ce type d’E.P.C.I. se caractérise simplement par la gestion de services publics. L’objet est de mutualiser la dépense. La seconde forme de l’intercommunalité est constituée par l’établissement public de coopération intercommunale (E.P.C.I.) à fiscalité propre148. Cette structure dispose de compétences plus étoffées et prélève l’impôt par le biais soit d’une fiscalité unique, soit d’une fiscalité additionnelle, soit d’une fiscalité mixte. La finalité de l’E.P.C.I. de projet vise le développement du territoire. Toutefois, cette opposition E.P.C.I. de gestion, E.P.C.I. de projet n’est pas forcément opportune149. En effet, ces deux types d’E.P.C.I. gèrent des services publics mais les syndicats de communes empêchent une cohérence accrue du fait intercommunal. En revanche, la distinction entre ces deux types d’E.P.C.I. apparaît en étudiant les relations entre la structure intercommunale et l’Etat.
146. Pour un détail précis du mode de fonctionnement d’un S.I.V.U. ou d’un S.I.V.O.M., voir : F. BEZE, Une Formule de regroupement communal, le syndicat à vocation multiple, thèse, Toulouse, 1968, 376 p. 147. J. RIVERO, Précis de droit administratif, Dalloz, 1968, n° 403, p. 368. 148. Dans le cadre de notre étude, l’utilisation du terme E.P.C.I. renverra à l’E.P.C.I. à fiscalité propre. 149. Pourtant, cette distinction est solidement ancrée dans l’esprit des parlementaires et même parfois revendiquée. Ainsi, selon les termes d’un rapport fourni par un groupe de sénateurs, « la coopération intercommunale répond à deux logiques qui peuvent être clairement identifiées : une logique traditionnelle de gestion de services publics (logique associative qui reste très souple) ; une logique plus récente de projet, orientée vers l’aménagement de l’espace, le développement économique et la répartition des ressources et des charges entre les communes (logique fédérative qui est plus structurée). Ces deux logiques ne sont pas décloisonnées », Sénat, Rapport du groupe de travail sur la décentralisation, n° 239, 1996 / 1997.

45

La recentralisation de l’E.P.C.I. s’exprime par différents moyens. Tout d’abord, la loi délimite les compétences qui doivent et qui peuvent être transférées des communes à l’E.P.C.I. Dans certains cas, le transfert de compétences aboutit même à créer des compétences sur le plan intercommunal, qui n’existaient pas préalablement. Ensuite, la notion de compétences obligatoirement transférées est tout à fait remarquable. Elle impose aux E.P.C.I. les compétences qu’ils doivent exercer. Le principe de libre administration subit, sur ce point, une atteinte importante. L’essor de la contractualisation, avec la création des contrats de pays et d’agglomération au sein des contrats de plan, fragilise également la détermination des compétences de l’E.P.C.I. par les communes. Les préfets reçoivent des instructions par le biais de circulaires ministérielles pour contracter au nom de l’Etat avec les E.P.C.I. uniquement en fonction de certains objectifs définis par la loi. Ce retour de l’Etat, au niveau local par les E.P.C.I., reflète la présence d’un profond paradoxe au sein de l’organisation administrative locale française. M. BOURJOL parle même « d’une recentralisation territoriale »150 en raison de la suppression de l’intervention du département dans le cadre des fusions de communes et des regroupements de communes par la loi du 6 février 1992. Enfin, les communes perdent la maîtrise du périmètre intercommunal. Ce dernier peut être élaboré et arrêté même si une commune s’y oppose. L’Etat cherche ainsi à mailler la France de territoires pertinents pour pallier l’éparpillement communal. Par exemple, dans le Jura, vers la commune de Dole, deux communautés de communes ont été créées. Mais, entre ces deux E.P.C.I., la commune d’Abergement-la-Ronce de 735 habitants, possédant des recettes de taxe professionnelle de 870 000 euros par an, a refusé pendant longtemps son intégration dans un E.P.C.I. Selon la Gazette des communes, « en 2006, l’Etat pousse à mettre fin à cette balkanisation, via le schéma départemental d’orientation de l’intercommunalité […] Une première fusion échoue en 2006. Les élus finissent, bon an, mal an, par s’entendre. La dotation globale de fonctionnement attire les plus rétifs ». Ces deux communautés de communes ainsi que la commune isolée formeront une communauté d’agglomération à partir du 1er janvier 2008151. Cette nouvelle mission du préfet concernant la détermination des périmètres est toutefois récente. Elle n’était pas aussi marquée pour les syndicats de communes. Derrière l’essor de ces structures intercommunales, la question de l’ « optimum dimensionnel »152 est sous150. M. BOURJOL, « Institutions infracommunales. Arrondissement, commune associée, fusions de communes », JurisClasseur Collectivités territoriales, 1999, fascicule 290, § 43. 151. « Périmètre, la méthode douce réclame de la poigne », La Gazette des communes, le 6 octobre 2008, p. 31. 152. Les termes d’ « optimum dimensionnel » ou d’ « optimum territorial » seront employés indifféremment.

46

jacente. La taille des communes devient un objectif majeur du législateur. Pour L. ORTIZ, « toute réflexion sur l’administration territoriale est hantée par l’existence d’un optimum dimensionnel possible de la cartographie administrative et de la répartition des compétences. Il s’agirait […] de dessiner les circonscriptions territoriales à partir des flux socioéconomiques qui modèlent l’espace afin de faire mieux coïncider les territoires administratifs et les espaces fonctionnels »153. La recentralisation de l’E.P.C.I. entraîne une évolution de la décentralisation actuelle. Le terme de « recentralisation » n’est pas usuel pour qualifier un système ou une évolution juridique. La doctrine préfère parler de centralisation ou de décentralisation. Une explication sémantique s’avère nécessaire. Le préfixe « re- » signifie soit un retour en arrière, soit une répétition154. Dès lors, parler de recentralisation à propos de la collectivité territoriale ou de l’E.P.C.I. suppose l’existence d’une forme préalable de décentralisation remise en cause par le pouvoir politique. En effet, l’idée d’une répétition de la décentralisation n’aurait ici aucun sens. Il s’agit donc d’un retour en arrière mais non d’un retour à une centralisation. L’Etat revient sur une certaine organisation des compétences et un fonctionnement local posés principalement en 1982. La notion de semi-décentralisation forgée par C. EISENMANN présente un intérêt majeur. Certains auteurs contemporains ont déjà remarqué l’utilité de cette théorie. Ainsi, pour J. CAILLOSSE, le consentement des personnes publiques infra-étatiques et de l’Etat au sein de l’E.P.C.I. pourrait préfigurer une application de la semi-décentralisation155. Selon C. EISENMANN, en complément de la décentralisation et de la centralisation, il existe un troisième système, la semi-décentralisation. En effet, « il y a semi-décentralisation lorsque les décisions administratives suprêmes, c’est-à-dire initiales et de base sont posées par le consentement et avec l’accord d’une autorité locale non centralisée et d’une autorité locale (centrale ou centralisée), autrement dit : doivent être voulues librement par l’une et par l’autre autorité formant ensemble un organe mixte »156. Plusieurs aspects ressortent de cette définition. Tout d’abord, les deux personnes publiques doivent être sur un pied d’égalité. Même si un
153. L. ORTIZ, « Espace et efficacité de l’action, le mythe de l’optimum dimensionnel », in : Le renouveau de l’aménagement du territoire en France et en Europe, sous la dir : J.-C. NEMERY, Economica, 1994, p. 183. 154. A. DAUZAT, J. DUBOIS, H. MITTERAND, Nouveau dictionnaire étymologique, Larousse, 1964, p. 633. 155. J. CAILLOSSE, « Ce que les juristes appellent décentralisation. Notes sur l’évolution du droit français de la décentralisation à la lumière des travaux de C. EISENMANN », in : Mélanges J.-C. DOUENCE. La profondeur du droit local, Dalloz, 2006, p. 90. 156. C. EISENMANN, Cours de droit administratif, op. cit., p. 287.

47

déséquilibre subsiste, la théorie ne se trouve pas atteinte. En effet, Dès lors, « l’égalité parfaite des deux autorités dans la procédure des décisions n’est qu’une perfection supplémentaire, mais non nécessaire. Leur inégalité sous ce rapport n’atteint pas l’essence du système »157. Concernant la détermination des périmètres intercommunaux, le pouvoir d’initiative appartient, dans presque tous les cas, à l’Etat et à l’E.P.C.I., la décision de création nécessite également l’accord de l’E.P.C.I. et du préfet. Ensuite, le consentement doit être libre. A propos de l’E.P.C.I., l’Etat ne peut pas contraindre juridiquement l’E.P.C.I. à exercer toutes les attributions relevant d’une compétence ou à conclure un contrat. L’Etat ne peut qu’inciter. Enfin, de façon plus générale, « en parlant de semi-décentralisation, on ne vise pas du tout l’organisation administrative d’un Etat prise globalement, en son entier, pour affirmer qu’elle est pour partie centralisée, - qu’on y trouve les deux types d’institutions. Là encore, il s’agit de juxtaposition des deux principes simples, et non de vraie association dans l’action »158. Aussi, la semi-décentralisation peut coexister avec la décentralisation des communes. Le choix de la structure établissement public n’est pas anodin pour l’E.P.C.I. En effet, J. HOURTICQ, à propos des districts urbains, soulignait déjà que « comme le Gouvernement avait reçu de l’article 92 de la Constitution le pouvoir législatif, il lui était loisible de donner aux districts urbains la qualification de collectivités territoriales. C’est délibérément qu’il ne l’a pas voulu »159. Pour P. AVRIL, le choix de l’établissement public est « une initiative administrative destinée à renforcer encore davantage la tutelle »160. Cette structure facilite, en effet, la semidécentralisation. Toutefois, une étude juridique plus poussée apparaît nécessaire pour réellement évaluer la nature juridique de l’intervention étatique sur le fonctionnement de l’E.P.C.I. Ce retour de l’Etat avec la recentralisation de l’E.P.C.I. correspond à un objectif de cohérence de l’action publique. A cet égard, alors que les années 1980 laissaient place à un « Etat creux », cette recherche de cohérence par l’E.P.C.I. participe à un renouveau de l’Etat.

157. C. EISENMANN, ibid., p. 296. 158. C. EISENMANN, ibid., p. 289. 159. J. HOURTICQ, « Les districts urbains », Départements et communes, mars 1959, p. 28. 160. P. AVRIL, L’arrondissement devant la réforme administrative, Berger-Levrault, 1970, p. 119.

48

B.

LE RENOUVEAU DE L’ETAT PAR LA RECENTRALISATION DE L’E.P.C.I.

Depuis la décentralisation de 1982 et les nombreux transferts de compétences qui ont suivi, l’Etat cherche à mieux définir sa présence sur le plan local. Les transferts de compétences de l’Etat vers les collectivités territoriales ne signifient pas la fin de l’Etat mais une réorganisation de « l’Etat territorial ». La science administrative remarque également un retour de l’Etat. Pour P. DURAN, on assiste à un mouvement similaire avec une « recomposition lente des relations entre l’Etat et les collectivités territoriales comme entre collectivités territoriales entre elles »161. Selon le rapport d’information de M. MERCIER, « l’Etat se recentre sur ses compétences essentielles »162. Toutefois, le terme « recentre » implique également le renforcement de certains aspects. Après la décennie quatre vingt, un certain nombre de réflexions ont émergé concernant la place de l’Etat dans un Etat décentralisé. Le rapport de C. BLANC au nom du Commissariat au plan de 1993 propose d’ailleurs l’émergence d’un « Etat stratège garant de l’intérêt général ». Il s’agit de la première pierre intellectuelle du nouvel édifice des rapports entre l’Etat et les personnes publiques infra-étatiques163. Dès lors, « la décentralisation ne saurait signifier la fin de l’Etat unitaire. Elle suppose que soient clarifiées les nouvelles règles du jeu qu’elle a introduites. L’Etat conserve trois missions exclusives : l’essentiel des missions régaliennes, la mission de garant de la légalité, celle de garant de la solidarité entre collectivités décentralisées »164. L’Etat, dans le même temps, élabore des politiques publiques fondées sur l’E.P.C.I. En effet, la territorialisation des politiques publiques repose sur le postulat que la résolution de certains problèmes passe par une modification des territoires institutionnels et administratifs. La recentralisation de l’E.P.C.I. participe ainsi à cette reconstruction étatique locale en permettant la recherche d’une cohérence des politiques publiques (1). Toutefois, l’Etat utilise des instruments juridiques qui participent également à une certaine forme d’incohérence. Aussi, la recentralisation actuelle présente certaines limites (2).

161. P. DURAN, op. cit., p. 139. 162. Sénat, Rapport chargé de dresser le bilan de la décentralisation et de proposer les améliorations de nature à faciliter l’exercice des compétences locales, Tome I, M. MERCIER, n° 447, le 28 juin 2000, p. 465. 163. Commissariat au plan, Pour un Etat stratège garant de l’intérêt général, janvier 1993, La documentation française, 135 p. 164. Ibid., voir la partie intitulée : Europe et collectivités décentralisées : l’Etat inutile ?

49

1.

La recherche d’une cohérence par les politiques publiques sur le plan local

L’élaboration des politiques publiques permet à l’Etat d’encadrer l’exercice par les communes de leurs compétences. Pour Y. MENY et J.-C. THOENIG, « une politique publique se présente comme un programme d'action gouvernementale dans un secteur de la société ou dans un espace géographique »165. Une définition plus efficiente sera proposée par la doctrine. P. MULLER, dans la lignée d’O. JONES, distingue cinq étapes : l’identification du problème, le développement du problème, la mise en œuvre, l’évaluation et la terminaison de l’action166. En élaborant des politiques publiques, l’Etat encadre les compétences mal exercées par les communes principalement l’urbanisme et l’habitat. Les communes maîtrisent, en effet, la construction de logements sociaux ou l’implantation des zones économiques. Les collectivités territoriales définissent ainsi la nature de leur politique, les bénéficiaires mais dans le respect de leur compétence matérielle et territoriale. Des politiques de la ville ont ainsi été forgées par les communes167. De telles politiques nécessitent des actions d’urbanisme mais également d’habitat ou encore de développement économique. Dans le cadre de la politique de la ville, J. FONTAINE constate une absence des entreprises dans un premier temps dans le développement du quartier. La loi de février 1995 opère un « basculement de la politique de la ville vers le domaine économique »168. En outre, chaque commune possède sa propre spécificité. Or, les politiques publiques nécessitent une action cohérente entre plusieurs communes d’autant plus que comme l’explique P. DURAN, « les bassins de vie ne sont pas toujours les bassins d’emploi qui ne correspondent pas nécessairement aux bassins d’habitat quand les activités de transport se pensent moins en termes d’infrastructures que de chaînes logistiques de plus en plus transnationales »169. La première ébauche d’une politique publique intercommunale a été concrétisée dans le schéma directeur d’aménagement et d’urbanisme (S.D.A.U.) créé par la loi du 30 décembre 1967170. Avec la décentralisation de 1982, il devient le schéma directeur (S.D.) « c’est aussi aux conseils municipaux concernés et non plus à l’Etat, d’initier les S.D.A.U. […] les
165. Y. MENY et J.-C. THOENIG, Politiques publiques, P.U.F, Thémis, 1989, p. 130-131. 166. O. JONES, An Introduction to the Study of Public Policy, Belmont, Duxbury Press, 1970. 167. Voir le numéro hors série de 1995 consacré à cette question par la revue française de sciences politiques. 168. C. CHALINE, Les politiques de la ville, P.U.F., 1997, p. 99. 169. P. DURAN, Penser l’action publique, Droit et société, vol. 27, 1999, p. 76. 170. Loi n° 67-1253 du 30 décembre 1967 d'orientation foncière, J.O.R.F. du 3 janvier 1968, p. 3.

50

procédures obligatoires pour les agglomérations disparaissent »171. L’adoption de tels schémas sera un échec. Le plan d’aménagement rural créé en 1970 connaîtra le même destin. Les lois de décentralisation de 1982, après l’échec de la politique de fusion de communes des années 1970-1971, ont ménagé les communes. Aussi, une structure intercommunale uniquement facultative ayant vocation à structurer les investissements des communes et l’exercice de leurs compétences sera mise en place, les chartes intercommunales de développement et d’aménagement (C.I.D.A.). Ces politiques locales limitées s’expliquent par les principes juridiques qui ont guidé la décentralisation : absence de hiérarchie entre collectivités territoriales, maintien des communes, compétence communale en matière d’urbanisme, de développement économique. Ainsi, avant les lois de 1992, la création de ces politiques publiques sur le plan intercommunal apparaissait embryonnaire. Comme l’explique la Cour des comptes, « l’aménagement de l’espace implique une approche globale, susceptible de mettre en cohérence sur un même territoire les différentes problématiques des politiques publiques structurantes (développement économique, infrastructures, logement, transports, protection et mise en valeur de l’environnement, etc.) »172. De façon plus spécifique, les politiques locales traduisent une négociation au quotidien, des rapports de force entre les différents intervenants. Or, la négociation entre les communes et l’E.P.C.I. favorise bien souvent les premières au détriment de ce dernier. Ce caractère limité des politiques locales explique ainsi l’émergence de politiques publiques. La science administrative ne parvient pourtant pas à saisir entièrement la place de l’Etat. Certes, pour P. Le GALES, « l’Etat n’a pas disparu sur ce point. Au niveau infra-national, et sans qu’il y ait d’uniformité, on peut imaginer que dans certaines villes, régions ou à d’autres niveaux, la fragmentation ait pu donner lieu à des réactions et au renforcement des logiques de projets collectifs »173. La relance de la politique d’aménagement du territoire explique la création d’une véritable politique publique relative à l’intercommunalité. La décentralisation de la gestion de certaines compétences devait s’accompagner d’une réflexion sur la place de l’Etat. Il n’a plus vocation à exercer une centralisation politique. C’est dans ce contexte d’une
171. G. LOGIE, « L’intercommunalité au service du projet de territoire », Syros, 2ème éd., 2001, p. 160. 172. Rapport de la Cour des comptes, 2005, op. cit., p. 189. 173. P. Le GALES, « Etudier les politiques. Les politiques locales et la recomposition de l’action publique », in : L’analyse des politiques publiques aux prises avec le droit, sous la dir : D. RENARD, J. CAILLOSSE, D. de BECHILLON, L.G.D.J., 2000, p. 297.

51

décentralisation accrue de la gestion de certaines compétences aux collectivités territoriales qu’intervient une recentralisation constante par l’Etat. Ce mouvement correspond à la définition d’une forme d’intervention de l’Etat au sein de la sphère locale. Perdant la gestion d’un grand nombre de compétences, l’Etat réalise qu’il ne peut pas être absent de la scène locale. Il doit exercer une mission de péréquation, de solidarité. Selon H.-G. HUBRECHT, « la solidarité donne à l’Etat une légitimité absolue dans sa politique d’harmonisation territoriale »174. Cet auteur ne manque pas de rappeler le constat dressé par le Conseil d’Etat selon lequel, les pratiques de la décentralisation « débouchent sur un morcellement de fait du territoire qui pèse très lourdement sur les citoyens usagers »175. L’Etat doit donc élaborer de nouvelles politiques publiques. Le grand débat organisé à l’Assemblée nationale en mai 1990 traduit le point de réflexion d’une nouvelle relance de l’intercommunalité. L’émiettement communal constitue un handicap majeur selon le Commissariat au plan pour qui, la réforme de « la fragmentation actuelle de nos communes [constitue] un grand chantier capital pour l’avenir »176. Désormais, comme l’indique Y. MADIOT, « l’intercommunalité [est une] condition nécessaire de l’aménagement du territoire »177. La décentralisation en France repose sur un paradoxe profond depuis les années 1980, l’éparpillement communal rend en partie impossible une réelle décentralisation. En effet, les communes sont trop fragiles pour promouvoir une vraie solidarité. Dès lors, l’Etat est obligé d’accompagner régulièrement les communes dans l’exercice de leurs compétences. La politique publique de l’aménagement du territoire passera par une relance de l’intercommunalité et plus particulièrement de l’E.P.C.I. Avec de nombreuses dotations, l’Etat espère structurer le territoire autour des E.P.C.I. Pour G. BAUDELLE, « l’intercommunalité réduit malgré tout la concurrence entre communes. L’action conjointe, non imposée et négociée, est efficace en termes de développement, elle joue un rôle moteur dans la dynamique politique locale »178.
174. H.-G. HUBRECHT, « Quarante ans après, un Etat garant de la cohésion nationale », R.D.P., Les quarante ans de la Vème République, n° spécial, 1998, p. 1378. 175. C.E., Rapport public, Décentralisation et ordre public, n° 45, 1993, p. 85. 176. Loi n° 89-470 du 10 juillet 1989 approuvant le X ème plan (1989-1992), J.O.R.F. du 11 juillet 1989, p. 8707. 177. Y. MADIOT, « Conclusion », in : Intercommunalités : invariance et mutation du modèle communal français, sous la dir : J. CAILLOSSE, Presses universitaires de Rennes, 1994, p. 251. 178. G. BAUDELLE, « La pratique de l’intercommunalité. Atouts, dangers et effet d’entraînement de l’intercommunalité dans la construction des politiques publiques ? », in :

52

En 1992, une grande loi du 6 février179 consacre notamment la coopération intercommunale avec, pour la première fois, la possibilité de mutualiser les ressources communales par un prélèvement de taxe professionnelle par l’établissement public de coopération intercommunale (E.P.C.I.). Le caractère facultatif de cette mesure explique sans doute l’échec de ce dispositif. Cette loi fonda également deux nouvelles structures, la communauté de villes et la communauté de communes. Toutefois, la multiplication des communautés de communes ne masque pas l’échec de cette réforme en raison du faible nombre de créations de communautés de villes. La réflexion sur les différentes formes d’intercommunalités possibles repart. Ce débat sur l’aménagement du territoire a abouti à la loi du 4 février 1995180 avec les « pays »181, qui devaient favoriser l’essor de solidarités entre les villes et les campagnes et, ainsi, remédier aux problèmes liés à la périurbanisation et à la désertification rurale. Pourtant, la coopération entre communes débouche uniquement sur la possibilité pour le district de se transformer en communauté urbaine182. Aussi, si l’Etat souhaite qu’une structure intercommunale exerce certaines compétences sur le plan local, de nouvelles entités doivent être créées répondant à certaines compétences dans un cadre pertinent. Aussi, une recentralisation diffuse s’exprime au niveau des E.P.C.I. La primauté de la logique de développement local impose aux E.P.C.I. l’exercice de certaines compétences. On comprend aisément avec J.-L. GUIGOU, ancien délégué à l’aménagement du territoire, que « l’Etat s’est aventuré dans la direction des compétences des administrations centrales, non pas aux communes en tant que telles, mais à certains E.P.C.I. répondant à certaines conditions »183. Par la suite, des politiques publiques intercommunales pourront aisément être créées. L’Etat pourra alors maîtriser l’agenda politique local et le contenu des politiques locales.

L’intercommunalité : un atout des politiques publiques ?, C.E.R.T.U., Cahier n° 3, octobre 2002, www.certu.fr. 179. Loi d’orientation n° 92-125 du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République, J.O.R.F. du 8 février 1992, p. 2064. 180. Loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, J.O.R.F. du 5 février 1995, p. 1973. 181. Toutefois, la notion de pays n’est pas neuve. Ainsi, pour J.-F. GRAVIER, en 1970, « immédiatement au dessus de la commune et de la paroisse, voici le pays, terme vague qui peut désigner un territoire variant du canton à l’arrondissement et dérivant ou non d’anciens pagus », La question régionale, Flammarion, Paris, 1970, p. 88. 182. Loi n° 95-1530 du 30 décembre 1995 tendant à faciliter la transformation des districts en communautés urbaines, J.O.R.F. du 31 décembre 1995, p. 19098. 183. J.-L. GUIGOU, « La recomposition des territoires », Pouvoirs, n° 89, 1999, p. 149.

53

Plus précisément, l’Etat doit inciter les collectivités territoriales à « investir » dans certains secteurs. Cet aspect participe grandement à la recentralisation de l’E.P.C.I. En effet, l’évolution des missions de l’Etat modifie inévitablement les rapports qu’il entretient avec les collectivités territoriales. Si la décentralisation déclenchée depuis le début des années 1980 entraîne l’exercice d’un nombre plus important de compétences par les collectivités territoriales qu’auparavant, l’Etat n’a pas disparu du paysage local. Il cherche toujours à être présent mais sans exercer les attributions directement. La théorie de la nouvelle place de l’Etat par rapport aux collectivités infra-étatiques aboutit à de nombreuses propositions allant de l’ « Etat contrôleur »184 à l’ « Etat territorial »185. Ainsi, l’Etat cherche à organiser le territoire par l’intermédiaire d’une institutionnalisation des relations entre les différentes communes. La recherche d’une cohérence par des politiques publiques s’appuie sur une recentralisation de l’E.P.C.I. Cette solution apparaît toutefois imparfaite. 2. Les limites de la recentralisation actuelle de l’E.P.C.I.

La recentralisation actuelle de l’E.P.C.I. se construit par touches successives sans une réelle logique d’ensemble. Les grands principes de la décentralisation ne sont pas remis en cause. Or, comme l’a rappelé M. FOUCAULT, une évolution ne remplace jamais la précédente186. Dès lors, il convient de comprendre comment se définit la recentralisation actuelle de l’E.P.C.I. et pourquoi elle est source d’incohérences. Si la place importante de la commune dans le fonctionnement intercommunal constitue bien évidemment un obstacle dirimant à l’apparition d’un E.P.C.I. intégré, les outils juridiques utilisés pour recentraliser le fonctionnement de l’E.P.C.I. remédient imparfaitement aux difficultés intercommunales. Aussi, la mise en lumière de ces insuffisances peut s’expliquer par des outils juridiques inadaptés. Malgré la recentralisation de l’E.P.C.I., les communes se révèlent trop fortes institutionnellement au sein de l’E.P.C.I. Il n’existe pas d’organes au sein de l’E.P.C.I. défendant suffisamment l’intérêt de l’E.P.C.I. Le fonctionnement institutionnel de l’E.P.C.I., similaire à celui d’une collectivité territoriale, explique d’ailleurs l’absence d’un organe facilitant l’intégration intercommunale. L’élection des délégués intercommunaux par les communes explique en grande partie la place si importante des
184. Y. OLLIVIER, « L’Etat contrôleur », Pouvoirs locaux, dossier spécial sur Le spectre de la recentralisation, n° 33, II / 1997, p. 93 et suiv. 185. N. TENZER, « L’Etat territorial. Entre puissance et droit », Pouvoirs locaux, dossier spécial sur Le spectre de la recentralisation, n° 33, II / 1997, p. 96 et suiv. 186. M. FOUCAULT, L’archéologie du savoir, Gallimard, 1968, 296 p.

54

communes. Des améliorations doivent être recherchées, qui ne nécessitent pas forcément une élection au suffrage universel direct des délégués intercommunaux. Les communes demeurent beaucoup trop puissantes. Le fonctionnement intercommunal repose sur une ambiguïté profonde. L’E.P.C.I., même à fiscalité propre, n’est pas assez structuré pour faciliter l’exercice de politiques publiques. Il est trop décentralisé. La peur de l’E.P.C.I. face à ses communes membres est d’ailleurs ancienne. Le renforcement de l’E.P.C.I. au détriment de ses communes membres a d’ailleurs souvent été critiqué. Ainsi, pour F. BEZE, « la politique de regroupement communal telle qu’est est poursuivie, et, notamment la substitution, sur le plan de l’exercice des pouvoirs locaux, les syndicats à vocation multiple aux communes rurales est une politique dangereuse. Elle va, en effet, dans le sens d’une plus grande concentration des pouvoirs alors que seule la décentralisation peut vivifier les structures démocratiques locales »187. En outre, les communes possèdent des compétences trop étendues qu’elles n’arrivent pas à gérer pour les plus petites. Le point de blocage concernant l’urbanisme est révélateur. La décentralisation a été voulue très large sur ce point. Comme le rappelle F. MODERNE, « la volonté des communes est de ne pas créer de distinctions entre les communes qui doivent bénéficier du transfert des compétences en matière d’occupation ou d’utilisation des sols »188. Cette solution aboutit à une impasse, l’E.P.C.I. peut difficilement planifier l’organisation du territoire intercommunal. Le système actuel présente donc des incohérences majeures. Les différences de richesses entre communes sont réelles189. La péréquation verticale est en baisse190 et la solidarité intercommunale n’a pas, pour
187. F. BEZE, op. cit., p. 314. 188. F. MODERNE, op. cit., p. 328. 189. Selon A. GUENGANT et G. GILBERT, « les 36 600 communes françaises sont loin de pouvoir offrir aux résidents ou aux entreprises qu’elles accueillent le même niveau de services collectifs de proximité pour un effort fiscal donné. Leurs « pouvoirs d’achat en termes de consommations collectives » varient dans des proportions considérables. D’une part, la richesse fiscale est concentrée dans un petit nombre de communes, et d’autre part les coûts de fourniture des services diffèrent considérablement entre communes, reflétant les disparités de situations économique, sociale, démographique ou topographique », A. GUENGANT et G. GILBERT, « Evaluation de la performance péréquatrice des concours financiers de l’État aux communes », Economie et statistique, n° 373, 2004, p. 81. 190. Selon un rapport parlementaire de 2009, « ainsi, sur la période [2001-2006], le taux de correction des inégalités de pouvoir d’achat entre collectivités, qui mesure les effets réels de la péréquation verticale dans son ensemble […] a baissé pour les communes, puisqu’il a été ramené de 39,2 % à 36,9 %, chute résultant entièrement de la compensation de suppression de la « part salaire » de taxe professionnelle et de la réforme des modalités de calcul de la

55

l’instant, comblé cette diminution. Ce constat s’explique par la construction historique du fonctionnement local en France. Comme l’explique R. HERTZOG, « dans la tradition juridique française [l’égalité des communes] était essentiellement de nature formelle. Toutes les communes, à peu de choses près, avaient le même statut, les mêmes compétences, les mêmes ressources, sans considérations des données socio-économiques réelles »191. En réalité, malgré des avancées avec l’intercommunalité, il subsiste de nombreuses disparités. D’ailleurs, le principe de la redistribution de ressources par la taxe professionnelle unique, bien qu’insuffisant192, ne prend pas en compte les inégalités existantes mais intervient seulement pour les ressources futures. Or, chaque commune est confrontée à des dépenses différentes. En effet, pour A. GUENGANT et G. GILBERT, « les communes favorisées, richement dotées en ressources et/ou confrontées à de faibles charges, peuvent offrir un volume important de prestations pour un effort fiscal réduit. En revanche, les communes défavorisées doivent, soit exiger des contribuables des taux d’imposition élevés malgré le volume modeste des prestations, soit renoncer à développer les services publics pour ne pas taxer trop lourdement les contribuables. En conséquence, les inégalités financières de ressources et de charges induisent d’amples disparités territoriales d’avantages – niveau des consommations publiques – et d’effort – taux d’imposition –, jugées généralement inéquitables »193. En complément de ces inégalités financières, les évolutions socio-économiques renforcent la place de l’Etat. Selon un rapport du Commissariat au plan, « des communes risquent de devenir le réceptacle d’activités en déclin et de couches sociales en difficulté sans avoir les moyens de leur offrir un niveau d’équipements et de services proche de celui des grandes métropoles. Aussi le renforcement des inégalités peut-il créer les conditions d’une restauration de la posture régulatrice de l’État central, appelé à garantir une cohésion

dotation de base de la D.G.F. », A.N., Rapport d’information sur l’efficacité péréquatrice des dotations versées aux collectivités territoriales, 25 juin 2009, n° 1784, M. AESCHLIMANN. 191. R. HERTZOG, « La péréquation dans les finances locales : à la recherche d’un régime juridique », in : La péréquation financière et les collectivités locales, sous la dir : G. GILBERT, P.U.F., 1996, p. 183. 192. Le constat est ainsi établi que « si le fait de partager la dépense peut être considéré comme un témoignage de solidarité, celle-ci demeure limitée car chacune des communes aura à cœur de ne pas financer plus que ce qu’elle reçoit en services de la part de l’intercommunalité », B. VENDE, « La solidarité financière dans les relations entre les communes et leurs établissements publics de coopération intercommunale », R.F.D.A., novembre-décembre 2004, p. 1161. 193. A. GUENGANT et G. GILBERT, « Évaluation de la performance péréquatrice… », op. cit., p. 83.

56

territoriale en assumant une fonction de programmation d’équipements et de régulation du marché immobilier »194. Le fonctionnement actuel de l’E.P.C.I. repose sur le principe d’égalité. Deux interprétations sont possibles, l’égalité concrète et l’égalité formelle. Cette dernière, qui suppose une stricte égalité juridique indépendamment des ressources de chaque commune, a longtemps imprégné l’organisation locale. Elle est logiquement insuffisante pour promouvoir une véritable solidarité entre les communes. Toutefois, même l’égalité concrète ou matérielle, qui prend en compte la situation propre de chaque commune, est insuffisante. En effet, certains auteurs ont constaté récemment l’émergence d’une péréquation par la dépense et les ressources195. Une vraie solidarité implique donc un projet intercommunal définissant l’avenir commun des communes. En outre, « lorsque l’idée de solidarité pénètre dans le Droit […] elle présentera des visages bien divers et contrastés […] suivant la philosophie politique ou encore le projet social auxquels elle se trouve reliée »196. Cette nouvelle forme de solidarité engendre également une intervention forte de l’Etat pour éviter un refus communal de l’intégration intercommunale. Il s’agit ici de dépasser l’égalité formelle entre les communes. Or, les communes ne peuvent pas organiser une vraie solidarité sans l’intervention de l’Etat. La notion de solidarité entre collectivités territoriales n’est toutefois pas définie. Pourtant, elle ouvre des pistes pour une recentralisation plus cohérente. Un rapport plus récent du Commissariat au plan permet d’approfondir cette question. Ce rapport introduit la formule d’« un intérêt collectif territorial »197, sans doute s’agit-il de la clause générale de compétence, et livre une réflexion plus intéressante sur la place de l’Etat stratège. Ce dernier est « interpellé pour garantir, aux côtés des collectivités, une forme d’investissement des diverses franges de la société dans les sphères publiques locales. Pour cela, la difficulté sera de trouver un équilibre adapté entre la compensation, la liberté d’administration et l’autonomie des collectivités locales dans un cadre dessiné à l’échelle
194. Commissariat au plan, « Au centre des forces locales. Eléments et enjeux d’une réflexion prospective », S. CADIOU, C. MAUBERT, Groupe de projet Racines, n° 7, juin 2005, p. 41. 195. Par exemple, pour A. GUENGANT et G. GILBERT, « l’intercommunalité à taxe professionnelle unique opère non pas une mais deux redistributions territoriales. La première, directe, découle des relations financières entre la communauté et les communes membres. La seconde est indirecte : elle provient de la mutualisation des services intercommunaux », A. GUENGANT et G. GILBERT, « Quelle péréquation locale ? », Intercommunalités, n° 104, septembre 2006, p. 12. 196. M. BORGETTO, « Solidarité », in : Dictionnaire de la culture juridique, sous la dir : D. ALLAND et S. RIALS, P.U.F., 2003, p. 1430. 197. Commissariat au plan, Regards prospectifs sur l’Etat stratège, n° 3, juin 2005, p. 52.

57

européenne et un contexte de mondialisation »198. Par ailleurs, la création de ces nouveaux E.P.C.I. n’a pas entraîné la diminution du nombre de syndicats de communes. Avant l’adoption de la loi de 1999, la coopération intercommunale comptait environ 18 000 structures à fiscalité propre et sans fiscalité propre pour 36 771 communes existantes. Ainsi, la coopération intercommunale a largement reproduit le phénomène de dispersion auquel elle doit pourtant essayer de remédier. Les communautés de villes n’ont pas réussi à s’imposer. En effet, les communes ont préféré, même en milieu urbain, se lier par le biais d’une communauté de communes préservant les ressources de la commune en n’imposant pas un système de taxe professionnelle unique. Cela explique donc le constat dressé par V. AUBELLE selon lequel, « la faiblesse des investissements réalisés exprime l’incapacité de ces structures à créer une véritable richesse au niveau du territoire »199. Cela traduit sans doute également une faible fiscalité intercommunale. D’ailleurs, en 1999, on comptait seulement 111 groupements à fiscalité propre regroupant ainsi 1 058 communes sur tout le territoire200. En outre, l’échec de la communauté de villes se révèle d’autant plus que les communes ont préféré le district à cette nouvelle structure. En effet, alors qu’en 1992, on dénombrait 81 districts ; deux ans plus tard, 312 districts ont été constatés, alors que les communautés de villes sont passées seulement de 3 à 4201 durant la même période. Dès lors, de nombreuses propositions de réforme fleurissent alimentant soit la décentralisation de l’E.P.C.I., c’est-à-dire la détermination des finalités de l’E.P.C.I. par les communes, soit la recentralisation de l’E.P.C.I. avec un rôle accru pour l’Etat. Pour sa part, le Gouvernement a souhaité que les préfets adoptent des schémas d’orientation de l’intercommunalité202. Toutefois, ces schémas s’inscrivent dans le cadre juridique actuel et ne répondent aucunement à la question centrale de la place de l’E.P.C.I. au sein de l’organisation locale. Par ailleurs, l’Association des Communautés de France (A.D.C.F.)203 a également émis des

198. Ibid., p. 52. 199. V. AUBELLE, « L’intercommunalité française est-elle efficace ? », Pouvoirs locaux, n° 42, III/1999, p. 24. 200. D.G.C.L., Bulletin d’information statistiques de la D.G.C.L., n° 59, février 2008, www.dgcl.fr. 201. C.E., Rapport public, Décentralisation et ordre public, n° 45, 1993, p. 36. 202. Ces schémas d’orientation de l’intercommunalité sont d’ailleurs repris dans l’avant-projet de loi communiqué à l’été 2009 (article 41 et 42). 203. A.D.C.F., Bilan des schémas d’orientation de l’intercommunalité. À partir de l’exploitation de 37 schémas, septembre 2006, www.adcf.asso.fr.

58

propositions comportant à la fois des mesures recentralisatrices204 et décentralisatrices205. Des démarches parlementaires cherchent aussi à améliorer le fonctionnement intercommunal206. Ainsi, cette recentralisation répond à des finalités nouvelles, différentes des anciennes tentatives du pouvoir central. En effet, chaque fois que le pouvoir central a tenté de reprendre en main certains pans qu’il avait abandonnés, cela correspondait à des logiques trouvant leurs origines, soit dans la culture jacobine française, soit dans la nécessité de pallier les besoins de l’Etat-providence207. La refonte de la recentralisation, qui tend vers une semi-décentralisation, répond à des finalités bien définies qui trouvent leurs origines dans un certain nombre de lacunes décelées dans le fonctionnement intercommunal. Le législateur et les autorités administratives étatiques doivent intervenir de façon plus rationnelle. La recentralisation rampante doit être abandonnée. L’utilisation du procédé contractuel doit par exemple tendre vers plus d’égalité entre les parties au contrat. La modification des périmètres s’affirme comme une nécessité. Le préfet doit être doté de pouvoirs plus importants pour parvenir à cet objectif. Toutefois, sans une intervention accrue de la Commission départementale de coopération intercommunale (C.D.C.I.), l’intervention du préfet sera mal acceptée. En outre, cette modification revêt une importance d’autant plus forte que les syndicats de communes doivent être dissous et leurs attributions transférées aux E.P.C.I. à fiscalité propre. Cette amélioration de la cohérence de l’action publique part également du constat que les compétences de l’E.P.C.I., dans de trop nombreuses hypothèses, ne sont pas exercées. En raison du principe d’exclusivité, les attributions ne sont exercées ni par une commune, ni par un E.P.C.I., seul le préfet pourrait remédier à ces imperfections.

204. Parmi ces dernières, certaines autorisent le représentant de l’Etat à intégrer d’office une commune isolée, qui bloque l’évolution des E.P.C.I. ou des S.C.O.T. Elles prévoient de donner au préfet la possibilité (encadrée bien sûr) d’intégrer les communes dans des E.P.C.I. à fiscalité propre lorsque la logique territoriale et économique le requiert, ou lorsqu’elles forment des enclaves. Elles envisagent également de donner la possibilité pour le préfet d’inclure, pour un motif d’intérêt général, une commune dans un syndicat contre l’avis du conseil syndical ou de majorer la D.G.F. en cas de regroupement entre intercommunalités, dans l’hypothèse où il se ferait par la mise en œuvre de grands projets communs. Le préfet pourrait également refuser de créer un E.P.C.I. si le S.I.V.O.M. préexistant n’est pas dissout. 205. Par exemple, une des propositions émises souhaite « substituer à la règle de l’unanimité la règle de la majorité qualifiée ». 206. Voir notamment P. BEAUDOUIN et P. PEMEZEC, Le livre noir de l’intercommunalité. Les incohérences de la loi Chevènement, 117 p ; A.N., Proposition de loi visant à améliorer la coopération intercommunale, n° 2741, 8 décembre 2005, présentée en autre par P. BEAUDOUIN et P. PEMEZEC. 207. J. CHEVALLIER, Science administrative, P.U.F., 2007, p. 435.

59