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La Bolivie

De
288 pages
L'élection d'Evo Morales, premier président indien en Amérique Latine, et les changements constitutionnels qui ont accompagné ce processus ont redessiné le paysage constitutionnel de la Bolivie. Cet ouvrage revient aux origines du pouvoir exécutif à partir de l'étude du cas bolivien. Il analyse comment le constitutionnalisme moderne essaya de concilier les notions de force et de légitimité par l'élaboration de ce que Jean-René Garcia appelle "un consensus sur le pouvoir exécutif ambivalent réalisé lors de Temps Historiques Constitutionnels."
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À Jean-Michel Blanquer

Les barrières constitutionnelles développent une conscience politique […] Elles réfrènent les élans de notre passion… Simón Bolívar1

1 Simón Bolívar, “Mensaje del Libertador Simón Bolívar al Congreso Constituyente de Bolivia con motivo de la presentación del proyecto de Constitución Política”, Betty Jordán de Albarracín, Documentos para una historia del derecho constitucional boliviano, La Paz, Bolivia, Talleres Gráficos “San Antonio”, 1978, p. 38.

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PRÉFACE

Histoire Constitutionnelle et ambivalence du pouvoir exécutif en Bolivie1
C’est un plaisir pour moi de présenter l’ouvrage de mon jeune ami JeanRené Garcia à des lecteurs qui, j’en suis convaincu, lui sauront gré de son étude. En effet, ce livre traite un vaste sujet de politique et de science politique à l’échelle d’un petit pays d’Amérique latine dont la vie politique paraît exotique au reste du monde et semble résister à l’analyse scientifique. La Bolivie est, comme le dit Jean-René Garcia, un cas extrême qui ne saurait être pris pour un modèle de pratique de la démocratie constitutionnelle. Néanmoins, entre ses mains expertes, la Bolivie constitue un cas d’espèce tout à fait instructif. Cette vaste étude porte tout particulièrement sur le fonctionnement du pouvoir exécutif dans la constitution libérale moderne mais ne s’y réduit pas. Si j’emploie le terme “moderne” c’est parce que le pouvoir exécutif apparaît comme une invention moderne de la science politique. Ce pouvoir ne semble pas émaner naturellement du politique, bien que les intuitions qui le fondent pourraient, sous forme de fragments, venir à l’esprit d’hommes politiques accomplis. Mais le pouvoir exécutif suppose une doctrine qui contredit la compréhension la plus naturelle ou la plus spontanée du politique et envisage le politique comme le gouvernement d’une partie de la société sur le tout. Telle est l’idée qu’Aristote tire de l’observation de différentes formes de gouvernement car il s’agit bien d’une observation et non d’une idée inventée. Cependant, le pouvoir exécutif est envisagé comme un pouvoir qui ne fait qu’“exécuter” ou mener à bien la volonté d’un autre pouvoir. Habituellement le pouvoir exécutif est considéré comme l’exécution des lois faites par le législateur mais on peut également le concevoir de façon plus large comme ce qui définit tout gouvernement lorsque le gouvernement est considéré comme exécutant la volonté du peuple, la volonté de Dieu ou celle de l’Histoire. En ce sens, le pouvoir exécutif est lié à l’idée de gouvernement représentatif où, encore une fois, le gouvernement ne gouverne pas mais ne fait que représenter le peuple sans s’imposer à lui mais en mettant en œuvre sa volonté et en montrant que c’est ce qu’il veut, par le biais du consentement. Pourtant, le pouvoir exécutif ne fait évidemment pas qu’exécuter, parce qu’exécuter la loi implique de surmonter la résistance, qui peut être considérable, de ceux auxquels elle est appliquée. Pour surmonter cette résistance, il faut que les détenteurs du pouvoir exécutif disposent de
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Traduit de l’anglais par Lila Safraoui, Michelle-Irène Brudny et Marie-Laure Geoffray.

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l’intégralité des pouvoirs de la société ; ils doivent être forts.“Exécuter” peut aussi bien vouloir dire “mettre à mort” que “mettre en œuvre”. L’exécutif fort est au service de l’exécutif faible, car il lui permet de mettre en œuvre la volonté de toute personne qui gouverne (il y a toujours un pouvoir à l’œuvre même s’il ne gouverne pas). Mais le pouvoir exécutif faible est aussi au service du fort qui lui permet de détourner la résistance à la loi vers un autre pouvoir que lui-même : “Je suis désolé de devoir vous blesser mais ne m’en veuillez pas à moi”. Cette interaction du faible et du fort constitue l’ambivalence du pouvoir exécutif telle qu’inventée par Machiavel. Ce n’est pas que Machiavel ait imaginé ce “tour” qui consiste à détourner la critique vers d’autres mais il a inventé l’idée qui le sous-tend afin de substituer à la conception aristotélicienne classique de l’exercice du pouvoir ce qu’il désigne lui-même comme un “nouveau mode” de gouvernement, qui vient remplacer le précédent comme un principe et comme un tout. Même ainsi, Machiavel ne présente pas sa conception du pouvoir exécutif comme si elle avait simplement surgi de son esprit. Cette idée, dit-il, lui a été inspirée par la manière même dont l’Église prétend ne faire qu’exécuter la volonté de Dieu alors qu’elle exerce un pouvoir directement sur les hommes et qu’elle accepte cette responsabilité. Donc, le pouvoir exécutif pourrait être compris comme une forme de gouvernement indirect, un gouvernement qui agit au nom de quelqu’un d’autre, par opposition au gouvernement direct qui ne s’émeut pas d’affirmer que c’est lui qui gouverne les gouvernés. Le gouvernement indirect est dissimulé ; il prétend n’être rien ou peu de chose en lui-même, ne faisant qu’exécuter ce qu’un autre pouvoir lui demande de faire. Peut-être y-a-t-il là une forme de tromperie – et en effet, Machiavel fait l’éloge de la tromperie et affirme qu’aucun gouvernement ne peut l’éviter. Étant donné la résistance au gouvernement qui est naturelle chez les hommes, un pouvoir n’est jamais assez puissant lorsqu’il s’agit d’affronter les nécessités du gouvernement, qui demandent le sacrifice de l’argent et du sang des gouvernés, à moins que ce gouvernement ne sache faire usage de la tromperie pour faire passer son propre pouvoir comme la volonté des gouvernés. Mais cette idée s’accorde mal avec le gouvernement constitutionnel qui est ouvert au débat et fondé sur un consentement informé des gouvernés et non sur la tromperie. Où serait-ce que le bon usage de la tromperie serait justement celui qui pourrait être démenti avec succès ? Dans tous les cas, la notion de gouvernement constitutionnel est apparue chez les philosophes libéraux du XVIIe siècle, en particulier John Locke pour qui il est immoral de faire reposer le pouvoir politique sur la tromperie comme le conseille Machiavel d’autant que cette tromperie est vouée à être découverte. Ces philosophes lui ont substitué une constitution établie, puis en Amérique une constitution écrite, qui sépare le pouvoir en pouvoirs, chacun avec sa fonction spécifique. Dans la conception de Montesquieu, les pouvoirs séparés se concurrencent les uns les autres afin de limiter le pouvoir du gouvernement et en même temps sont
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contraints de coopérer, parce qu’aucun d’entre eux n’est en mesure de gouverner par lui-même. Le gouvernement se trouverait ainsi en désaccord avec lui-même de sorte que le secret du complot, condition nécessaire à la tromperie, ne pourrait être maintenu. Dans leur rivalité pour la suprématie, compétition qui a vocation à s’exercer publiquement, les différentes branches du pouvoir doivent accepter d’être responsables de leurs actes et de rendre des comptes au peuple. Le peuple, de son côté, aurait dorénavant des droits formels tout comme le gouvernement aurait des institutions formelles. La tromperie caractéristique du gouvernement chez Machiavel a été dépassée mais il en reste quelque chose dans la différence entre pouvoir réel et pouvoir formel qui caractérise les constitutions libérales. Un droit d’expression formel, par exemple, n’est pas un droit réel à prendre effectivement la parole dans le but de persuader, et un pouvoir formel de légiférer ne signifie pas que ce droit peut être exercé sans rencontrer d’opposition de la part des autres pouvoirs ou même une résistance populaire. La différence entre pouvoir formel et pouvoir réel dans les constitutions est révélée par la place qu’occupe le pouvoir exécutif en leur sein. Formellement, le pouvoir exécutif est faible dans la mesure où il ne fait qu’appliquer les lois votées par le législateur. Mais un exécutif faible ne fera pas l’affaire ; il ne pourra pas appliquer avec succès les lois si cela nécessite de faire usage de la force (“enforcement”) et maintiendra l’équilibre au sein du gouvernement constitué s’il n’est qu’un exécutant de la volonté du législateur. Une constitution libérale remplit trois fonctions : premièrement, représenter le peuple, deuxièmement, garantir la sécurité en empêchant la concentration du pouvoir, troisièmement, gouverner réellement. Les observateurs superficiels se focalisent sur la première fonction, car c’est la plus évidente – ou plutôt, elle est évidente si on la considère sans prêter attention aux deux autres. Ces deux dernières fonctions sont difficilement conciliables parce qu’elles reposent sur deux visions différentes du pouvoir. Pour contrôler le pouvoir, il est nécessaire de le considérer dans diverses modalités dont la caractéristique commune est d’empiéter sur d’autres pouvoirs dans d’autres domaines ; à cet égard, la constitution libérale se montre soupçonneuse vis-à-vis du pouvoir. Mais il est également nécessaire de regarder le pouvoir comme divisé en différentes fonctions, comme dans la configuration usuelle qui distingue le législatif de l’exécutif et du judiciaire et où chaque pouvoir est exercé différemment, dans un cadre séparé défini par sa propre nature. Le législateur regarde généralement le pouvoir comme pouvoir de faire de faire les lois et lorsqu’il empiète sur l’exécutif ou le judiciaire, cela s’opère à la manière non experte du législateur qui va au-delà de sa compétence ou qui recherche simplement trop de pouvoir au sens général du terme. Le rôle spécifique de l’exécutif, selon Alexander Hamilton, consiste à faire preuve d’énergie, et son horizon temporel est constitué par des urgences trop pressées pour être traitées par l’élaboration ou l’interprétation d’une loi, ou de planification à long terme pour l’avenir
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qu’Hamilton appelle les “entreprises vastes et ardues” dont l’ambition est la transformation du paysage politique. Parce que le pouvoir tend à l’empiètement, chaque pouvoir doit recevoir la force nécessaire pour se défendre des autres, sans se préoccuper du fait qu’ils relèvent ou non de sa compétence ; on peut donner l’exemple du pouvoir de veto qui relève de la fonction législative, mais qui est donné à l’exécutif pour le “fortifier” (selon le terme de James Madison) afin qu’il puisse se défendre contre le législateur. Mais parce que le pouvoir doit fonctionner correctement, il faut que les fonctions formelles soient exercées correctement, en accord avec leur propre vertu. Ainsi la vertu doit être ajoutée aux “institutions” pour qu’elles fonctionnent bien. Une constitution libérale ne peut se déployer, elle ne peut que claudiquer si des médiocres ou des mécréants sont à la barre. Agir dans le cadre de la constitution n’est pas une condition suffisante ; il est nécessaire de prendre la mesure des demandes et des aspirations d’une société libre pour qu’elle soit bien gouvernée. Cet impératif s’applique particulièrement au pouvoir exécutif et en particulier en Amérique latine. Jean-René Garcia relève une tendance chez les observateurs de la vie politique latino-américaine à faire un usage du terme de “présidentialisme” comme une catégorie floue, qui fait fi, au nom du réalisme, de la distinction et de l’interaction entre pouvoirs formels et pouvoirs réels. Je recommande son étude du pouvoir exécutif en Bolivie parce qu’elle est sensible à ces distinctions nécessaires et judicieuses dans leur application. Le texte qui suit est un modèle d’analyse rigoureuse en science politique. Harvey C. Mansfield Jr. Cambridge, Massachusetts, 9 octobre 2009

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INTRODUCTION
L’Amérique latine est par excellence une région de forte tradition juridique et pourtant l’analyse politique et constitutionnelle dont elle fait l’objet néglige bien souvent les instruments et les méthodes de la science du droit. Cela est dû en grande partie à une perte de crédibilité des institutions latino-américaines du fait de l'instabilité politique chronique du continent1 et du peu de respect des acteurs politiques pour les Constitutions qu'ils avaient eux-mêmes élaborées. On peut appliquer à la Bolivie cette remarque faite sur la Colombie et l’Amérique latine en général :
“Lorsqu'il est question de droit, le jugement le plus courant formulé sur l'Amérique latine en général et sur la Colombie en particulier se résume en une formule : perfection des textes, perversion des pratiques. La sentence devenue lieu commun par la grâce du discours convenu sur la “démocratie formelle” permet aussi de façon commode d'éviter le détour fatigant de l'étude du droit” 2.

La Bolivie, dès l’indépendance au début du XIXe siècle, fut confrontée à des régimes politiques dictatoriaux ou à des régimes à exécutif omnipotent qui, cependant, étaient dotés de Chartes constitutionnelles censées affirmer des libertés publiques. En fait, la question centrale qui se posa au moment de la naissance du constitutionnalisme bolivien était celle, déjà implicite dans la pensée de Simón Bolívar, de la conciliation entre la légitimité démocratique et la nécessaire “puissance de l’État”3. Ce problème traditionnel de la théorie constitutionnelle se posa avec une particulière acuité sur le continent américain au moment des indépendances, comme si les anciennes colonies concentraient les contradictions et les perspectives de l’expérience européenne. Confrontées à la nécessité d’inventer une nouvelle logique politique, imprégnées de théories antiques et modernes tout en faisant reposer leur nouvelle expérience sur la fiction de la tabula rasa, les nouvelles Républiques devaient affirmer l’existence de l’État-Nation, lui attacher une légitimité théorique et, en même temps, contrôler l’exercice du pouvoir sur ces territoires investis par l’idée d’indépendance. Dans le cas des États-Unis, la combinaison du principe fédéral et d’un chef de l’État dont le potentiel de développement des attributions constitutionnelles était considérable dès 1787 avait contribué à une évolution décisive de la réponse à la question permanente ainsi formulée par Abraham
1 Jean-Pierre Lavaud, L’instabilité politique de l’Amérique latine, le cas de la Bolivie, Paris, L’Harmattan, Éditions de l’IHEAL, 1991. 2 Jean-Michel Blanquer, “Les institutions à l’épreuve de la pratique”, Jean-Michel Blanquer, Christian Gros (Coord.), La Colombie à l’aube du troisième millénaire, Paris, CREDAL, Éditions de l’IHEAL, 1996, p. 87. 3 Olivier Beaud précise : “La réflexion sur l’État à partir de l’idée de puissance détermine une question précise, propre à la théorie générale de l’État, cette discipline autonome de la science du droit relative à l’État. Cette question est de savoir si l’État doit signifier l’exclusivité d’une telle puissance, c'est-à-dire si l’État implique la souveraineté, cette puissance unique à laquelle, pour paraphraser Hobbes, aucune autre puissance ne peut être comparée”, Olivier Beaud, La puissance de l’État, Paris, PUF, coll. “Léviathan”, 1994, p. 9.

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Lincoln : Un gouvernement est-il nécessairement trop fort pour les libertés de son peuple ou trop faible pour se maintenir ?1 La pensée constitutionnelle de Simón Bolívar formulée un demi-siècle plus tard était déjà articulée autour de cette question. Le fait d’avoir été lui-même à l’origine de l’État bolivien, auquel il a donné son nom, et de l’élaboration de sa première Constitution, rend l’étude constitutionnelle de ce pays particulièrement intéressante. En effet, on trouve en Bolivie les ingrédients historiques, sociaux et politiques les plus prononcés des facteurs de faiblesse de l’État et, symétriquement, les méthodes de compensation constitutionnelle imaginées par les gouvernants successifs. L’histoire constitutionnelle bolivienne, mise en perspective avec les autres histoires constitutionnelles américaines, préfigure ainsi, dans une certaine mesure, les chemins suivis par le constitutionnalisme moderne lorsqu’il fut confronté à la question de la consolidation tout à la fois de l’État-Nation et de la démocratie. À première vue, l'histoire constitutionnelle de la Bolivie semble se réduire en grande partie au recensement des nombreux coups d'État et créations de Chartes constitutionnelles, qui ont jalonné les XIXe et XXe siècles. Ce pays détiendra le record des coups d'État militaires avec plus de cent quatre-vingts coups d'État depuis 18252 ayant comme issue les changements de présidents au mandat aussi aléatoire que les conditions qui avaient présidé à leur entrée en fonction. Cependant, par-delà ce chaos, l’histoire constitutionnelle de la Bolivie révèle des permanences. Ainsi, les changements de Constitution ne masquent pas une certaine linéarité dans l’affirmation progressive du rôle de l’exécutif. Comme dans le cas d’autres histoires constitutionnelles modernes, on observe en Bolivie l’émergence d’une théorie du pouvoir d’État qui tend à compenser l’instabilité chronique par l’ancrage de principes constitutionnels d’autorité et de souveraineté. L’identification de ces principes, s’agissant de la République la plus instable du continent, permettra de montrer que l’histoire constitutionnelle de la Bolivie n’est pas seulement l’histoire des Constitutions mais davantage encore l’histoire des principes juridiques et politiques qui se forgent selon une dialectique en œuvre dans l’histoire transcendant les textes eux-mêmes3. En se focalisant sur la notion de “présidentialisme” afin de qualifier les régimes hybrides, la science politique et juridique a souvent pu être aveuglée par les apparences de l’instabilité. Malgré les contours flous affectés à cette
1 Cité dans Harvey C. Mansfield Jr., Le prince apprivoisé, de l’ambivalence du pouvoir, France, Fayard, 1994, p. 9. 2 Jean-Pierre Lavaud précise : Une statistique qui porte sur les années de 1825 à 1982 fait apparaître la proportion des présidences éphémères (moins d’un an) : 33 sur 73, 45% dont 8 qualifiées par l’auteur de ce dénombrement de présidences-éclair (de une heure à huit jours). Jean-Pierre Lavaud, L’instabilité politique de l’Amérique latine, le cas de la Bolivie, op. cit., p. 19. 3 Nous nous référons pour l’analyse de cette dialectique de l’histoire constitutionnelle bolivienne à la méthode consacrée par Bruce Ackerman dans son ouvrage Au nom du peuple, les fondements de la démocratie américaine, Paris, Calmann Lévy, 1998. Nous reviendrons par la suite plus largement sur cette dialectique de l’histoire constitutionnelle bolivienne.

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notion, le terme de présidentialisme permet de regrouper en un même ensemble des phénomènes très divers d’affirmation du pouvoir présidentiel. Mais ce faisant, nous le verrons, elle néglige les spécificités du régime présidentiel qui, en faisant du chef de l’État un chef de l’exécutif, mêle la question du pouvoir d’exécution (par définition subordonné) à celle du pouvoir d’État (par définition souverain et suprême). En revenant aux sources mêmes de la théorie du pouvoir exécutif, on peut donc déceler, à partir du cas extrême que représente la Bolivie, la façon dont le constitutionnalisme moderne tente par un cheminement historique spécifique de concilier force et légitimité en mettant le pouvoir exécutif au centre de la résolution de cette antinomie. Dans cette dynamique, le concept de “pouvoir exécutif ambivalent”, tel qu’Harvey Mansfield le dégage pour l’essentiel des novations du constitutionnalisme nord-américain, est le résultat de cette position de conjonction dans laquelle se trouve placé le chef de l’État1. L’auteur précise :
“La beauté du pouvoir exécutif est donc d’être subordonné sans l’être, à la fois faible et fort. Il peut aller où la loi n’a pas sa place et pallier ainsi ses défauts tout en lui demeurant subordonné. Du fait de cette ambivalence de l’exécutif moderne, sa force peut être utile aux Républiques sans les mettre en danger”2.

Dans le prolongement de cette analyse, on peut dire que le pouvoir exécutif ambivalent est subordonné au droit qui est émis par une autorité autre que la sienne, c'est-à-dire le pouvoir législatif. Par ailleurs, la mission même du pouvoir exécutif d’exécuter la loi et d’appliquer le droit lui confère un rôle qui nécessairement lui affecte des compétences sui generis. Or, ces compétences ne sont déterminées ni par la loi ni par la Constitution. D’ailleurs, dans les Constitutions modernes, il existe des procédures qui permettent au pouvoir exécutif de prendre de sa propre initiative des décisions sans intervention préalable de l’autorité législative si ce n’est celle qui lui accorde la délégation de ce pouvoir ou de cette compétence. En Bolivie, le consensus sur le pouvoir exécutif ambivalent, c'est-à-dire sur un pouvoir dont la compétence déborde celle d’appliquer strictement la loi, réalisé à certaines périodes de l’histoire politique de ce pays que nous appellerons des Temps Historiques Constitutionnels3, a permis, comme nous tenterons de le démontrer au cours de cet ouvrage, d’assurer le fonctionnement du système politique tout en préservant dans une certaine mesure les libertés publiques.

1 On peut définir le terme “ambivalence” comme : le caractère de ce qui comporte deux composantes de sens contraire ou encore comme : le caractère de ce qui se présente sous deux aspects cumulatifs, sans qu’il y ait nécessairement opposition. Josette Rey-Debove et Alain Rey, Le nouveau petit Robert, Dictionnaire alphabétique et analogique de la langue française, France, Editions Le Robert, mai 2005, pp. 77-78. 2 Harvey C. Mansfield Jr., Le prince apprivoisé, de l’ambivalence du pouvoir, op. cit., p. 11. 3 Nous reviendrons sur la notion de Temps Historique Constitutionnel dans la première partie de cet ouvrage.

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Mais il faut d’abord revenir sur l’étude des limites de la notion de “présidentialisme”, qui a souvent été employée pour qualifier le régime bolivien et au-delà les régimes latino-américains, avant de privilégier l’analyse des soubassements théoriques du pouvoir exécutif ambivalent qui constituera le concept central de cet ouvrage. Pour analyser la notion de “présidentialisme”, il s’avère nécessaire de revenir sur les concepts de régime parlementaire et de régime présidentiel. Historiquement, le régime parlementaire est né en Grande-Bretagne1. On en connaît le cheminement : peu à peu le monarque perdit son pouvoir au profit de Chambres qui exigeaient que le roi appliquât la politique élaborée en leur sein. Les Chambres législatives utilisèrent alors des procédures pénales comme l'impeachment afin de destituer les ministres du roi qui ne voulaient pas appliquer leur politique. Le régime parlementaire s’est donc établi par l’instauration progressive de la responsabilité politique du cabinet devant la Chambre des communes. Le cabinet devint, à partir de 1689, un organe solidaire dirigé par le premier ministre qui n’était plus responsable politiquement devant le roi mais devant le Parlement. Ainsi, dans le système parlementaire naissant de la Grande-Bretagne, le cabinet ministériel accéda à une autonomie, par rapport aux prérogatives royales, à partir de l’acquisition de la confiance politique des Chambres. Les États-Unis ne suivirent pas la même évolution. Dès l’adoption de la Constitution de 1787, les ministres étaient nommés librement par le président de la République. La procédure d'impeachment, contrairement à l'Angleterre, ne fut pas utilisée par les Chambres pour imposer au président le choix d’une politique. La notion de cabinet ministériel, politiquement responsable devant le Parlement, ne fut pas instituée. De même, le président de la République ne pouvait pas dissoudre le Parlement. Tant à partir de la pratique que des analyses comparatives que celle-ci suscita, deux archétypes de régimes politiques se sont progressivement singularisés : le régime présidentiel des États-Unis et le régime parlementaire de la Grande-Bretagne2. Ce sont ces deux types de régimes issus de la séparation des pouvoirs qui permirent à la doctrine d'établir deux catégories de classification traditionnelle des régimes politiques. La doctrine juridique mit l'accent sur ces deux manières opposées de parvenir à l'harmonie et à l'équilibre entre les organes de l'État : collaboration ou affrontement des pouvoirs3. Pour appréhender l’étude du fonctionnement du régime parlementaire et du régime présidentiel, Maurice Duverger proposa une méthode d’analyse
1 Voir sur ce sujet : Denis Baranger, Parlementarisme des origines : essai sur les conditions de formation d’un exécutif responsable en Angleterre des années 1740 au début de l’âge victorien, Paris, PUF, 1999, 408 p. 2 C’est dans l’œuvre de Walter Bagehot qu’en 1867 se trouve l’origine de cette distinction. En effet, il présenta les performances respectives du gouvernement parlementaire anglais et du gouvernement présidentiel américain. Walter Bagehot, The English Constitution, Londres, Editions Watts, 1867. 3 Voir sur ce sujet Carlos Pimentel, “Responsabilité et typologie des régimes politiques”, Olivier Beaud et Jean-Michel Blanquer, La responsabilité des gouvernants, Paris, Descartes et Cie, 1999, pp. 57- 85.

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constitutionnelle en deux temps. Il estimait d’abord que : L'objet d'une Constitution est de définir par avance un certain type de régime qu'on tâche ensuite d'appliquer en pratique : ainsi l'essence précède l'existence1. Selon ce présupposé tout régime politique devait réunir les caractères essentiels de l'une ou de l’autre des catégories déterminées du droit, c’est-à-dire du régime présidentiel ou du régime parlementaire. Il serait donc possible d'analyser les régimes selon leur origine structurelle et, de là, déterminer par essence leur fonctionnement. Maurice Duverger exposa clairement la conception doctrinale du régime parlementaire : On appelle régime parlementaire un régime dans lequel le gouvernement est divisé en deux éléments dont l'un, le cabinet ou gouvernement au sens plus étroit du terme, est responsable devant le Parlement et possède le droit de dissoudre celui-ci2. Ainsi, trois éléments étaient constitutifs du régime parlementaire. En premier lieu, un exécutif dualiste avec un chef de l'État, un monarque ou un président investi d’un pouvoir pour l’essentiel symbolique et un cabinet ministériel dont le leader était le chef du gouvernement. En second lieu, une responsabilité politique du cabinet devant le Parlement qui prit forme notamment par l'obligation de démission du gouvernement lorsque les Chambres ne lui accordaient par leur confiance. En dernier lieu, le gouvernement bénéficiait du droit de dissolution d’une ou des deux Chambres législatives. À l’inverse, on peut se référer à l’analyse de Georges Burdeau pour définir le régime présidentiel. Selon Georges Burdeau : le régime présidentiel est celui qui, en assurant au maximum l'indépendance des pouvoirs, réalise leur séparation la plus complète3. Selon cette analyse, plusieurs critères caractérisaient le régime présidentiel. S'agissant des fonctions étatiques, la législation était réservée aux Chambres et l'exécution des lois au président. Le régime présidentiel se présentait donc comme une combinaison de la séparation des pouvoirs et de la prééminence présidentielle4. Dans le cadre du régime présidentiel, le mode d’élection présidentielle du titulaire du pouvoir exécutif traditionnellement au suffrage universel octroyait au chef de l’État une large autonomie face au Parlement. Le président de la République était à la fois chef de l'État et chef du gouvernement. Le président décidait alors librement du choix de ses ministres. Le Conseil des ministres avait pour fonction essentielle de conseiller le président de la République. Il existait ensuite une indépendance organique et fonctionnelle des pouvoirs de l’État. En effet, la confiance du pouvoir législatif n'était pas indispensable au président de la République pour continuer à gouverner. Ainsi, la procédure de l’impeachment ne fonctionna pas dans ce type de régime comme un mode de
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Maurice Duverger, Institutions politiques et droit constitutionnel, Paris, PUF, 1971, tome I, p. 181. Ibidem, p. 182. 3 Georges Burdeau, Droit constitutionnel et institutions politiques, Paris, LGDJ, 1972, p. 157. 4 Richard Moulin, Le présidentialisme et la classification des régimes politiques, Paris, LGDJ, 1978, p. 16.

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remise en cause de la politique établie par l’exécutif. En contrepartie le président de la République ne pouvait dissoudre les Chambres. Mais on peut cependant relever une certaine ambiguïté dans cette classification traditionnelle. Lors d'une analyse des Constitutions des nations américaines faite en 1932, Mirkine Guetzevitch dégageait déjà plusieurs formes de régimes présidentiels. Elles allaient du type pur (exemple des États-Unis) au régime présidentiel comportant le droit de blâme émis par le Parlement aux ministres mais sans implication de l'obligation de démission, ou encore au régime présidentiel où le vote de défiance au Parlement impliquait l'obligation de démission du gouvernement1. L'antagonisme entre régime présidentiel et régime parlementaire ne se vérifiait donc pas toujours dans les faits. Même audelà de toute violation des textes, les régimes politiques fonctionnaient en pratique de telle manière qu'ils correspondaient peu souvent aux présupposés établis par la doctrine. Pour pallier ces difficultés de classification, si un régime politique ne pouvait se ranger dans une des deux grandes catégories de régime, les juristes le qualifiaient généralement d’“hybride”. Ainsi, une partie des constitutionnalistes a souvent tenté d'établir des catégories sui generis pour définir le fonctionnement des régimes qui n'entraient pas dans la classification traditionnelle. On créa dans le vocabulaire juridique tout un panel de nuances destinées à rendre compte des régimes “hybrides”. On parlait alors de “régime semi-présidentiel” ou de “régime mi-parlementaire”, voire de régime “miprésidentiel”. C'est dans cette catégorie “hybride” que l'on plaça généralement le régime qualifié de “présidentialiste”. Ce mot évoquait la notion d'altération de concepts juridiques purs. En fait, cette dénomination s’appliquait généralement à des régimes qui octroyaient au chef de l’État un pouvoir important, voire démesuré. On peut donc considérer que la doctrine ne semblait pas aboutir à une classification homogène correspondant à des caractères fixes des catégories définies, en raison aussi bien des interférences entre droit et politique qu’entre théorie et pratique. Le cas bolivien illustre, de façon extrême, cette indétermination dont nous verrons plus tard les effets. Mais il convient auparavant d’émettre certaines critiques sur les méthodes de classification des régimes politiques établies par une partie de la doctrine juridique qui ne permettent pas de rendre compte du fonctionnement des régimes latinoaméricains. L’analyse que nous avons faite précédemment de la doctrine juridique nous incite à revenir sur l'opposition théorique systématique entre régimes parlementaire et présidentiel. À l'origine, cette opposition théorique apparut, comme nous l’avons vu, de l’étude du fonctionnement des institutions américaines et britanniques. La séparation des pouvoirs serait, dans le cas du
1 Mirkine Guetzevitch, Les Constitutions des nations américaines, Paris, Delagrave, Bibliothèque américaine de l’Institut des Études Américaines, 1932.

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régime parlementaire, souple, alors qu'elle serait stricte dans le cadre du régime présidentiel. La doctrine a donc établi que le régime américain n'était pas parlementaire mais constituait un régime différent. Cette pratique du régime américain était, pour certains, issue d'un hasard. James Bryce estimait que le régime des États-Unis constituait une copie du régime anglais dont la nonconformité à l'original s’était fait jour par la pratique1. L’auteur estimait que le système présidentiel américain était inspiré du régime britannique dirigé à l'époque par le roi Georges III qui essayait de résister au régime parlementaire en plein essor. Les constituants américains auraient donc établi, dans un cadre républicain, un système monarchique qui représentait à la fois la force de la monarchie et les avantages du régime parlementaire. On trouve une opinion opposée chez Albert Esmein, qui estimait au contraire que le régime parlementaire fonctionnait déjà en Grande-Bretagne au XVIIIe siècle. Les constituants de Philadelphie auraient donc délibérément instauré un régime différent. Il s’agissait pour les pères fondateurs de la Constitution américaine d'établir une séparation stricte des pouvoirs opposée à la coordination ou confusion des pouvoirs caractéristique du fonctionnement du régime politique britannique2. Mais, quoi qu’il en soit, dans la réalisation concrète du régime américain, le principe de la séparation absolue des pouvoirs fut bel et bien mis en place3. Certes, le système politique américain disposait de nombreuses “atténuations au principe”. Par exemple, le nécessaire accord du Sénat pour certaines décisions du président de la République a été présenté comme une disposition contraire à la séparation stricte des pouvoirs. Mais il s’agissait avant tout pour une partie de la doctrine de souligner l'opposition théorique entre régimes présidentiel et parlementaire afin de mettre en évidence que le régime américain ne correspondait pas à son “idéal type” anglais. Les deux classifications établies par la doctrine ne se sont donc pas, selon nous, attachées au fonctionnement réel des régimes politiques. Il y avait certes un intérêt dans cette classification qui reposait sur l'opposition entre deux “idéaux types” basés sur le principe de séparation des pouvoirs, souple dans un cas, rigide dans l’autre. Mais la proposition qui établissait une corrélation entre séparation stricte des pouvoirs et régime présidentiel des États-Unis ne se vérifiait pas dans les faits. D’autres théories furent donc avancées pour différencier le régime parlementaire et le régime présidentiel. Ainsi, Pierre Avril considérait que la distinction entre régime parlementaire et régime présidentiel provenait des sources dont les pouvoirs étaient issus. Il précisait que : Dans un régime parlementaire, le pouvoir “transite” en quelque sorte par l'Assemblée élue au
1 James Bryce, La République Américaine, Paris, édition Française, E.V. Giard et E. Brière, 1911, 4e vol, tome I, p. 67 et ss. 2 Pour cette interprétation de la pensée constitutionnelle d’Albert Eismein voir Richard Moulin, Le présidentialisme et la classification des régimes politiques, op. cit., p. 20. 3 Voir sur ce sujet : G. Madison, “ Le Fédéraliste, n°XLVII, 1er février 1788 ”, A. Hamilton, J. Jay, G.Madison, Le Fédéraliste, Paris, LGDJ, 1957, pp. 397-398.

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suffrage universel. Cette Assemblée, à laquelle la souveraineté se trouve déléguée pour un temps, joue un rôle qui pourrait être comparé à celui d'un transformateur : elle dégage, par l'intermédiaire de sa majorité, une équipe dirigeante qui gouverne grâce à la confiance de celle-ci et sous le contrôle de l'ensemble des députés1. Dès lors, on peut concevoir dans cette conception que le gouvernement, simple organe du législatif, se trouvait en position d'infériorité juridique. À l'inverse, selon cet auteur, l'exécutif bénéficiait dans les régimes présidentiels d'une large autonomie : Les pouvoirs sont partagés dès le départ entre deux organes procédant directement du suffrage universel, chacun détient ainsi, dans la limite de ses compétences, une délégation d'autorité particulière, et doit faire appel à son interlocuteur pour les actes qui excèdent cette compétence spécifique2. Ainsi, la seule responsabilité de l'exécutif se situait, selon cette analyse, devant le peuple, lors des élections. Dans ce cas de figure, la responsabilité des ministres s’exerçait seulement devant le président. Pour Pierre Avril, la distinction entre régime parlementaire et régime présidentiel était donc dépendante du mode de désignation des pouvoirs publics. Il estimait notamment que l'élection du président au suffrage universel attribuait à ce dernier une légitimité et des pouvoirs égaux à ceux du Parlement. En effet, le président de la République était désigné par l'ensemble des “grands électeurs” qui n’avaient que cette fonction élective, alors que les parlementaires, qui constituaient le pouvoir législatif, étaient élus dans chaque circonscription. Dès lors, le président de la République bénéficiait d’une plus grande légitimité afin de mettre en application un programme politique s'appuyant sur la confiance donnée par les électeurs. Dans cette optique les ministres n’étaient que des collaborateurs qui devaient exécuter les ordres du président. Certes, le Congrès gardait un certain nombre de prérogatives mais il ne les exercait que pour établir un contrôle d’une initiative politique qui était le fait exclusif du monopole de la fonction présidentielle. Par ailleurs, l’exercice de cette fonction de contrôle par le Congrès était relativisé par un président élu au suffrage universel et bénéficiant d’une grande légitimité3. L'élection du président de la République au suffrage universel constituait donc selon Pierre Avril le critère essentiel de la création d'un régime présidentiel. Dans cette confusion doctrinale relative au recensement des critères permettant de qualifier le fonctionnement d’un régime politique et sa nature, l’appréhension de l’ensemble des régimes constitutionnels nécessita l’utilisation des catégories mixtes.
Pierre Avril, Un président pour quoi faire ?, Paris, Seuil, 1965, p. 30. Ibidem, p. 30. 3 En 1835 le président Jackson, alors en conflit avec le Sénat des États-Unis, déclarait : Le président est le représentant direct du peuple américain, élu par le peuple lui-même responsable directement devant lui… Le Sénat n’est pas directement responsable envers le peuple … cité dans Joseph Barthélemy, Le rôle du pouvoir exécutif dans les Républiques modernes, Paris, Editeurs Giard et Brière, 1906, p. 115.
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Des catégories mixtes furent donc utilisées afin de classer les régimes politiques dans lesquels, bien que le président de la République fût élu au suffrage universel, il existait une responsabilité politique du gouvernement et des ministres devant le Parlement. Ces catégories mixtes étaient en fait des régimes qui, ne correspondant pas à des “idéaux types”, assemblaient des éléments propres tant aux régimes présidentiels que parlementaires. De nombreuses autres catégories sui generis furent qualifiées de régimes “semi-présidentiels”, “mi-parlementaires”, “mi-présidentiels”1. Certes, en théorie, il était toujours possible d'instituer des classes sui generis qui contenaient des éléments que l'on retrouvait dans les deux classes. Mais cette méthode de classification suscita de nombreux problèmes car, si tous les éléments des deux catégories (régime présidentiel et régime parlementaire) étaient rassemblés dans la catégorie mixte, il n'existait plus de contradiction entre les deux régimes. Se posait alors le problème de l’intérêt même d’une classification théorique des régimes politiques car le mélange de deux notions antagonistes menait à des solutions sans cohérence. C'est ainsi que la doctrine inventa le terme de “présidentialisme” afin de qualifier les régimes qui ne rentraient ni dans les classifications du régime parlementaire ni dans celle du régime présidentiel. Comme nous l'avons vu, dans l'établissement de la notion de régime présidentiel, la séparation des pouvoirs stricte associée à l’élection du président de la République au suffrage universel constituait le critère de référence pour la doctrine. Dès lors, la doctrine qui considérait le régime américain comme un “idéal type” estimait que les systèmes politiques qui s'en inspiraient mais qui ne produisaient pas les mêmes effets devaient être considérés comme des déformations. Ainsi, le terme de “présidentialisme” fut-il affecté à des régimes politiques dont le fonctionnement s’était caractérisé par un déséquilibre des pouvoirs en faveur du président. Maurice Duverger définissait ainsi le “présidentialisme” : Cette inégalité des forces politiques en présence, cette prépondérance écrasante du président de la République, qui correspond précisément au présidentialisme, paralyse pratiquement les parlementaires2. Peu à peu la doctrine finira par attribuer le terme “présidentialisme” à tous les régimes dans lesquels le président de la République concentrait l'ensemble des pouvoirs entre ses mains et apparaissait comme l'organe prééminent. Ce fut notamment le cas pour les régimes politiques d’Amérique latine3. Pour Gérard Conac : Les régimes présidentialistes en Amérique latine sont des régimes de concentration du pouvoir. Cette concentration peut être absolue ou plus ou

Maurice Duverger, Échec au roi, Paris, Albin Michel, 1978, p. 18. Maurice Duverger, Institutions politiques et droit constitutionnel, Paris, PUF, 1963, p. 626. 3 Il est nécessaire de préciser que la langue espagnole ne fait pas de différence entre les mots “présidentiel” et “présidentialiste”. Les deux notions sont traduites par le mot “presidencialismo” qui qualifie à la fois le régime présidentiel du type nord-américain et les régimes présidentialistes latino-américains considérés comme une déformation du régime présidentiel.
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moins limitée. Le président tout en étant le pivot du système peut être soumis à des contrôles plus ou moins efficaces1. De nombreux régimes ont donc été qualifiés de “présidentialistes”. En 1949, Karl Lowenstein a tenté une classification des présidentialismes selon trois critères2 : les régimes présidentialistes “purs”, les présidentialismes légèrement édulcorés par une certaine forme de contrôle parlementaire, les régimes présidentiels rappelant le régime parlementaire. Mais ces différentes classifications montraient avant tout la diversité des situations et en même temps l'adaptabilité du régime “présidentialiste” à des situations diverses et variées. Comme nous venons de le voir, les règles que la doctrine considérait comme essentielles pour différencier les régimes présidentiel et “présidentialiste” ne permettaient pas d'établir une catégorie stricte car certains éléments des deux catégories s'entrecroisaient. Le critère de l'hypertrophie des pouvoirs du président n'était donc pas apte à établir une notion cohérente de “présidentialisme”. De plus, les éléments que l'on considérait comme constitutifs de la suprématie présidentielle ne pouvaient faire l’objet d'un classement entre régime “présidentialiste” et régime parlementaire que dans la mesure où ils étaient associés à l'absence de responsabilité du gouvernement. En fait, pour que l’on puisse se trouver en présence d’un régime “présidentialiste”, il fallait qu'à la subordination des autres organes de l'État au président de la République, il y ait aussi une absence de responsabilité du gouvernement devant le Parlement. Pourtant, l'observation des régimes qualifiés de “présidentialistes” révélait dans leur système l’incorporation de mécanismes permettant la responsabilité du gouvernement ou du président devant le Parlement. Ces mécanismes remettaient donc en cause la définition même du “présidentialisme”. Ainsi, ce sont surtout les régimes latino-américains inspirés des régimes des États-Unis sans arriver aux mêmes effets qui furent définis comme “présidentialistes”. Une théorie allait donc éclore, celle qui consistait à faire coïncider le régime “présidentialiste” avec la culture latino-américaine. Alors que, selon une partie de la doctrine, le régime parlementaire plus souple aurait permis de canaliser les affrontements politiques au Parlement, le régime “présidentialiste” trop rigide avait suscité de nombreux coups d'État et de l'instabilité politique3. Nous considérons le régime présidentiel ou plutôt la transformation inévitable de ce régime en dictature comme une des causes

1 Gérard Conac, “Pour une théorie du présidentialisme, quelques réflexions sur les présidentialismes latinoaméricains”, Mélanges offerts à Georges Burdeau, Le pouvoir, Paris, LGDJ, 1977, p. 117. 2 Franck Moderne, “Les avatars du présidentialisme dans les États latino-américains”, Pouvoirs, L’Amérique Latine, (Paris), Seuil, septembre 2001, n° 98, p. 74. 3 Voir sur ce sujet : Juan Linz, “Democracia : Presidencialismo o Parlamentarismo ¿ hace alguna diferencia ?”, Hacia una Democracia moderna, la opción parlamentaria, Chile, Ediciones Universidad Católica de Chile, 1990 ; Juan Linz, Arendt Lijphart, Arturo Valenzuela, Presidencialismo versus Parlamentarismo : Materiales para el Estudio de la Reforma Constitucional, Buenos Aires, Editorial Universitaria de Buenos Aires, 1988.

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principales de l'épidémie dictatoriale qui sévit en Amérique latine, créant cette instabilité néfaste de sa vie politique… écrivait déjà Mirkine Guetzevitch en 19321. Lors des processus de transition et consolidation démocratiques en Amérique latine au début des années 1980, les querelles entre les constitutionnalistes sur les avantages respectifs du régime “présidentialiste” ou parlementaire ont renouvelé un débat doctrinal. Nous aurons l’occasion dans la deuxième partie de cet ouvrage de les analyser plus précisément. Mais notre propos dans cette introduction est avant tout de mettre en évidence les difficultés d’analyse des régimes politiques latino-américains à partir de la notion de “présidentialisme” qui peut recouvrir des régimes politiques fonctionnant de manière contradictoire. Certains types de régimes “présidentialistes” pouvaient très bien relever soit de la catégorie présidentielle soit du régime parlementaire. De plus, étant donné que la classification n'était pas stricte, les catégories ne présentaient pas d'intérêt pour l'analyse. On peut donc considérer que les éléments de classement des régimes “présidentialistes” sélectionnés par la doctrine ne permettaient pas de réaliser ce classement. Il n'existe pas, selon nous, véritablement de fonctionnement similaire dans l'ensemble de ces régimes. La notion de “présidentialisme” implique une analyse inexacte des régimes auxquels on tenterait de les associer. Ces considérations sur la définition du “présidentialisme” nous amènent à écarter l'hypothèse de l'étude juridique de ce système en tant que tel pour lui préférer une analyse de la notion de pouvoir exécutif qui semble plus à même d'offrir un élément conceptuel mieux adapté à notre recherche. En effet, en se posant la question de la nature et du statut du pouvoir exécutif en Amérique latine notamment par l'étude du cas bolivien comme laboratoire de notre recherche, nous pourrons tirer des enseignements théoriques sans sombrer dans l'écueil de la définition doctrinale du “présidentialisme”. En Amérique latine, de l'indépendance à nos jours, les Républiques sont bien souvent tombées dans les mains de caudillos ou de dictateurs et n'ont survécu qu'au prix d'une hypertrophie de l'exécutif largement autonome face aux règles constitutionnelles. Le processus qui s'instaura aux États-Unis quarante ans auparavant était différent. La Constitution nord-américaine de 1787 tentait elle aussi de résoudre l'équation force-efficacité-respect des libertés publiques. En effet, cette Constitution instituait alors une République attachée à la préservation des libertés publiques mais bénéficiant de la force nécessaire de la monarchie par les pouvoirs importants attribués à son président. Une forme de monarchie était donc non seulement institutionnalisée à travers un exécutif fort mais, de plus, cette monarchie (pouvoir d’un seul), acquérait une légitimité démocratique et constitutionnelle2.

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Mirkine Guetzevitch, Les Constitutions des nations américaines, op. cit., p. 33. Harvey C. Mansfield Jr., Le prince apprivoisé, de l’ambivalence du pouvoir, op. cit., p. 10.

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La force de l'exécutif consacrait ainsi l'autorité du président et lui donnait les prérogatives pour rivaliser avec les deux autres pouvoirs (législatif et judiciaire) tout en gardant un cadre républicain. L'exécutif américain, assez fort pour faire respecter ses prérogatives, restait cependant subordonné à la loi. L'ingéniosité de la Constitution américaine était d'avoir caché cette “force” de l'exécutif à travers des mécanismes constitutionnels qui rendaient son action possible sans remettre fondamentalement en cause les libertés publiques. Cette configuration originale de l'exécutif dans les institutions américaines permettra à la Constitution de 1787 d'évoluer dans le temps sans être fondamentalement remise en cause. La longévité de la Constitution américaine peut être expliquée par son adaptabilité, laquelle était liée au fait qu'un texte permanent, depuis 1787, ait pu revêtir des sens divers au cours de plus de deux siècles de pratique. Bruce Ackerman en donne les clés en montrant la dissociation possible de trois grandes lectures successives de la loi fondamentale américaine1. À partir d'un même texte, la première lecture débute en 1787. Elle est étayée par l'enjeu essentiel que forme, historiquement, la Constitution de l'unité nationale. La seconde lecture acquiert ses lettres de noblesse après la guerre de sécession. Des amendements sont adoptés afin de réinterpréter la Constitution dans une perspective plus républicaine favorisant la construction de la citoyenneté. La troisième lecture, issue du new deal, permet une nouvelle conception de l'État selon laquelle l’intervention étatique devient compatible avec la liberté économique2. Mais cette évolution est rendue possible grâce au consensus de la classe politique3 qui, lors de la rédaction de la Constitution en 1787, se fit sur l'exécutif présidentiel indépendant soumis aux règles constitutionnelles et qui assurait le fonctionnement des pouvoirs publics. C'est là que se situe le paradoxe en Amérique latine où les mécanismes constitutionnels mis en place lors de la création des Républiques n'ont pas pu passer l'épreuve de l'histoire. Dès lors, l'omnipotence de l'exécutif dans les
Bruce Ackerman, Au nom du peuple, les fondements de la démocratie américaine, op. cit., p. 78. Bruce Ackerman précise : “Lorsque les juristes d’aujourd’hui considèrent le passé ancien, ils se racontent une histoire qui possède une structure bien déterminée. Bien que des problèmes plus spécifiques puissent les inciter à apprécier l’importance de tel ou tel aspect particulier de l’histoire constitutionnelle américaine, trois moments se détachent néanmoins de l’ensemble. Ces trois moments ont une importance considérable : les leçons qu’un juge tire de chacun d’entre eux structurent l’ensemble de son approche des affaires particulières qu’il a à traiter. Le premier de ces trois moments juridiquement féconds est la Fondation ellemême, c’est-à-dire l’élaboration de la Constitution originelle et de la Déclaration des droits, ainsi que la première affirmation du contrôle de constitutionnalité par la Cour Suprême dans l’affaire Marbury vs. Madison. Un second grand moment se situe deux générations plus tard, à l’occasion des luttes sanglantes qui ont finalement débouché sur les amendements de la période de la Reconstruction. Ensuite, il y a de nouveau une pause de deux générations jusqu’à un troisième moment crucial. Celui-ci tourne autour du conflit dramatique qui a opposé, dans les années 30, le New Deal à l’ancienne Cour Suprême, et qui s’est terminé par le triomphe constitutionnel de l’État providence interventionniste. Cette histoire en trois étapes définit le sens juridique de la modernité ”, ibidem, p. 72. 3 On entend par consensus un accord général sur le régime politique établi, ayant pour effet de modérer les antagonismes politiques. Les luttes se font dans le cadre du régime et non pas sur le régime lui-même. Nous nous sommes servi pour définir la notion de consensus des ouvrages suivants. Raymond Guillien, Jean Vincent, Lexique de termes juridiques, Paris, Dalloz, 1990, p. 131 ; Gérard Cornu, Vocabulaire juridique, Paris, PUF, mai 2004, p. 214.
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Républiques latino-américaines dériva soit en dictatures, soit dans des systèmes constitutionnels qui concentraient l'ensemble des pouvoirs dans les mains du président de la République. L’exécutif opéra ainsi la hiérarchisation des autres organes de l'État à son profit1. Mais pour mieux comprendre ce processus, il convient de revenir sur l’analyse du concept de pouvoir exécutif. En effet, un des objets de cet ouvrage sera de démontrer une spécificité “américaine” (au sens continental) de la notion et de la pratique du pouvoir exécutif, appuyée non seulement sur les caractères juridiques du régime politique bolivien mais aussi sur une philosophie politique. Il s’agira donc de voir en quoi la pensée de Bolívar est l’héritière de cette philosophie politique et en quoi, en pratique, le pouvoir exécutif bolivien s’est situé au nœud gordien des contradictions dialectiques de cette philosophie politique. Si l’on se réfère au sens littéraire du terme exécutif, celui-ci peut être défini comme l’agent qui applique la volonté d’un autre. Issu du latin exsequor qui signifie suivre jusqu’au bout, le terme exécutif est généralement employé dans les textes constitutionnels dans le sens de veiller jusqu’au bout à l’exécution des lois2. Selon cette acception, le rôle du pouvoir exécutif résiderait dans le respect de la lettre de la loi. Sa mission serait de satisfaire la volonté d’autres que lui, en l’occurrence du corps législatif et, en définitive, du peuple. Cependant, cette définition se révèle très réductrice. Au début du XXe siècle Joseph Barthélémy s’interrogeait déjà sur la définition et Le rôle du pouvoir exécutif dans les Républiques modernes3. Il estimait ainsi dans son ouvrage que définir ce que représentait le pouvoir exécutif appelait plusieurs questions. Qui doit détenir le pouvoir exécutif ? Une personne, un collège ? Qui doit nommer le pouvoir exécutif et pour combien de temps ? Comment doivent être organisés les rapports entre le pouvoir exécutif et les autres pouvoirs législatif et judiciaire ? Il existerait donc une corrélation entre la solution à ces questions et le rôle que la Constitution entendait assigner au pouvoir exécutif4. Ainsi, le terme même de pouvoir exécutif soulève plusieurs problèmes. Si l’exécutif se limite à obéir, peut-on affirmer qu’il s’agit véritablement d’un “pouvoir” ? Si l’on considère que le pouvoir se définit avant tout comme l’expression d’une volonté, seul le pouvoir législatif répondrait à cette définition. L’exécutif et le judiciaire ne seraient alors pas considérés comme des pouvoirs mais davantage comme des fonctions. Théoriquement le pouvoir législatif émettrait des mesures que les autres organes auraient l’obligation de respecter. Le pouvoir législatif bénéficierait donc d’une supériorité indéniable sur les autres organes de l’État5. Mais postuler que la mission de l'exécutif réside
1 Gérard Conac, “Pour une théorie du présidentialisme, quelques réflexions sur les présidentialismes latinoaméricains”, op. cit., p. 136. 2 Harvey C. Mansfield Jr., Le prince apprivoisé, de l’ambivalence du pouvoir, op. cit., p. 22. 3 Joseph Barthélemy, Le rôle du Pouvoir Exécutif dans les Républiques modernes, op. cit., p.3. 4 Ibidem, p. 3. 5 Ibidem, p. 6.

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exclusivement dans l'obéissance au pouvoir législatif, c'est le mettre dans une position de soumission qui ne se révèle pas dans les faits. Il est donc nécessaire de se demander quelle est la situation véritable de l’exécutif au regard des autres pouvoirs de l’État. Pour cela il faut revenir aux théories politiques de l’Antiquité qui furent les premières à cerner le concept de pouvoir exécutif, et qui eurent un impact direct sur les penseurs et acteurs des indépendances latinoaméricaines. Platon, dans La République, fut l'un des premiers philosophes à effleurer l’étude de ce concept dans son analyse de l’État1. L'État pouvait exercer son rôle d'éducateur d'âmes s'il créait des structures étatiques permettant de reproduire une âme juste2. Or, l'âme était composée de trois niveaux hiérarchisés auxquels correspondaient les strates de la société. Au niveau supérieur, on trouvait la raison délibérante qui correspondait au gouvernement des philosophes-rois. Au deuxième niveau, on trouvait la force et le courage aptes à combattre et à obéir, détenus par la classe des guerriers. Enfin, au niveau inférieur, on trouvait l'instinct qui produisait, acquérait, consommait, c’est à dire la classe des producteurs destinée à alimenter la cité3. S'agissant des deux premières fonctions, les philosophes-rois et les guerriers, il était exigé d'eux de grandes vertus spirituelles et morales qui ne pourraient être satisfaites qu'au terme d'une éducation très rigoureuse4. C’est d’ailleurs un point, comme nous le verrons plus tard, auquel Bolívar accordera une grande attention. Si Platon croyait en l'innéisme des dons, les castes n’étaient pas fermées. Les facultés supérieures pouvaient aussi être attribuées aux guerriers. Platon échappait ainsi à l'obstacle d’une cité organisée selon une hiérarchie sociale d'origine naturelle. Il appartenait aux philosophes-rois d'assurer le salut de la cité par la désignation des hommes “d'or” aux tâches gouvernantes5. Notons que les gouvernants étaient des philosophes, c'est-à-dire des hommes “d'or” ayant opéré la conversion qui les avait menés, par la dialectique ascendante, au monde des “idées”6. Ils savaient donc ce qui était juste et comme l'État reposait sur le suprême concept de justice, l’autorité des philosophes était absolue. Dans ce système, les lois étaient inutiles car elles appartenaient au monde des “ombres”, alors que les philosophes-rois gouvernaient selon des concepts éternels7. Dans La République, Platon nous offrait une esquisse de théorie du pouvoir exécutif. Cette cité figée créée par Platon impliquait déjà l'idée d'une autorité supérieure humaine nécessaire au respect des règles d’une hiérarchie sociale
Platon, La République, Paris, GM-Flammarion, 1966. Pour une étude plus complète du système institutionnel de La République de Platon on pourra consulter Michel Humbert, Institutions politiques et sociales de l’Antiquité, France, Dalloz, 1991, pp. 106-109 ; Jean Gaudemet, Les institutions de l’Antiquité, Paris, Éditions Montchrestien, Précis Domat, 1982, pp. 67-94. 3 Platon, La République, op. cit., Livre IV/ 44 Ie-44 2d, p. 195. 4 Ibidem, Livre V, VI et VII, pp. 203-300. 5 Ibidem, Livre V, 473a-474a, p. 229. 6 Sur la dialectique ascendante qui permet aux philosophes d’accéder au monde des idées voir les livres VI et VII de La République, ibidem, Livre VI et VII. 7 Ibidem, Livre VII/519c-520c, p. 278.
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préétablie et correspondant à une anthropologie très particulière. On ne peut encore parler de pouvoir exécutif car les règles de la cité étaient définies par l'organisation intrinsèque de la société. Mais il faut noter que les philosophesrois étaient cependant habilités à prendre les mesures nécessaires afin de faire respecter cette organisation. La production de prescriptions normatives destinées à faire respecter la hiérarchisation de la société était remise entre les mains des philosophes-rois. Mais la notion de pouvoir exécutif se construisit un peu plus tard avec Aristote. L’étude des théories développées par Aristote soulignait avec clarté que la séparation des pouvoirs était avant tout issue d’une projection dans un champ institutionnel des processus théoriques d’exécution de la norme. Aristote distinguait trois Constitutions droites (royauté, aristocratie et gouvernement constitutionnel)1 ayant chacune trois déviations internes possibles (tyrannie, oligarchie, démocratie)2. Le rôle du philosophe était donc de former les gouvernants afin d’éviter ces déviations. Dans son analyse des Constitutions, Aristote proposait pour la première fois une théorie de la notion de pouvoir exécutif à travers une étude qui préfigurait la notion de Constitution mixte. Aristote précise :
“Toutes les Constitutions ont trois parties à propos desquelles le bon législateur doit considérer ce qui est avantageux à chaque Constitution […]. De ces trois parties, l’une est celle qui délibère sur les affaires communes, la deuxième celle qui concerne les magistratures (à savoir, celles qu’il doit y avoir, sur quoi elles doivent être souveraines, et quel mode doit être établi pour en choisir les titulaires), la troisième celle qui rend la justice”3.

Le modèle souvent pris en exemple par Aristote était celui de Sparte. Pour Aristote, le régime de Sparte permettait de combiner la monarchie, représentée par la dynastie royale, l’oligarchie, représentée par les gérontes et la démocratie, représentée par les éphores qui représentaient le peuple. Si Platon se servait du régime de Sparte pour construire la cité idéale dans La République, Aristote y voyait un régime qui mélangeait les formes de manière pragmatique sans pour autant être un idéal. Pour Aristote, il s’agissait d’adapter des solutions mixtes qui éliminaient les extrêmes dangereux pour la stabilité. Aristote théorisait donc

1 Aristote précise : Nous appelons d’ordinaire royauté celle des monarchies qui a en vue l’avantage commun, parmi les Constitutions donnant le pouvoir à un nombre de gens petit mais supérieur à un, nous appelons l’aristocratie soit parce que les meilleurs y ont le pouvoir, soit parce qu’on y gouverne pour le plus grand bien de la cité et de ceux qui en sont membres, quand c’est la multitude qui détient le gouvernement en vue de l’avantage commun, la Constitution est appelée du nom commun à toutes les Constitutions, un gouvernement constitutionnel. Aristote, Les politiques, Paris, GF-Flammarion, 1993, Livre III, chapitre 7, 1279-a, p. 229. 2 Aristote considère que : Les déviations des Constitutions qu’on a indiquées sont : la tyrannie pour la royauté, l’oligarchie pour l’aristocratie, la démocratie pour le gouvernement constitutionnel. Car la tyrannie est une monarchie qui vise l’avantage du monarque, l’oligarchie celui des gens aisés, la démocratie ne vise que l’avantage commun. Ibidem, Livre III, 7, 1279-a, p. 230. 3 Ibidem, Livre IV, 14, 1227-b, p. 322.

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une combinaison de l’oligarchie et de la démocratie dans un régime qui permettait d’adapter les avantages des deux systèmes1. Ce système mixte impliquait qu’aucune classe ne puisse bénéficier de la supériorité sur les autres classes. La minorité ploutocratique était freinée par le peuple alors que la classe moyenne constituait une sorte d’arbitre entre les riches et le peuple2. Les trois parties qu’Aristote distinguait dans la Constitution mixte ressemblaient déjà aux branches d’un système politique moderne. On trouvait dans la Constitution mixte la fonction délibérative (questions extérieures et intérieures), la fonction exécutive (les magistratures formant la partie centrale du régime), et la fonction judiciaire qui rendait la justice. Dans le schéma d'Aristote, la partie qui correspondrait au pouvoir exécutif résidait dans les magistratures3. À la différence des exécutifs modernes uniques contemporains, les magistratures étaient plurielles et donc les pouvoirs ne faisaient pas l’objet d’une séparation stricte. Pour Aristote, cette pluralité constituait la garantie nécessaire au maintien des délibérations liées aux magistratures. Les magistratures étaient classées en deux groupes distincts : les magistratures nécessaires et les magistratures nobles. Sur dix-sept magistratures, Aristote estimait que douze étaient nécessaires et cinq étaient nobles. Dans les magistratures nécessaires, les deux premières s’occupaient du maintien du bon ordre dans la cité. La sixième magistrature avait pour objet l’exécution des jugements de condamnation, le recouvrement des dettes d’argent et la garde des prisonniers. C’est cette magistrature qui ressemblerait le plus aux exécutifs modernes. Aristote la classait dans les magistratures nécessaires parce qu’elle avait pour but de faire exécuter les jugements de justice, car sans exécution les jugements n’auraient aucun sens4. Certes, cette magistrature n’avait pas encore toutes les attributions des exécutifs modernes. Il lui manquait encore l’unité. Aristote estimait d’ailleurs que cette charge devait être divisée entre différents tribunaux et que dans ces tribunaux devait s’établir un roulement de ceux qui jugeaient. Mais dans l’analyse d’Aristote il n’existait pas encore véritablement de lois à exécuter. Les dirigeants se donnaient des ordres et en donnaient aux autres5. Pourtant, son analyse distinguait trois étapes successives dans la production de normes de droit public. Dans la première étape de ce processus institutionnel, une Assemblée délibérait afin d’édicter la loi. Puis il s’agissait d’appliquer cette loi et enfin de déterminer des sanctions en cas de non-respect de la norme juridique. Si les magistratures d’Aristote étaient encore loin des exécutifs

Ibidem, Livre IV, 11, 1296-a, p. 314. Ibidem, Livre IV, 11, 1296-a, p. 313. 3 Pour cette interprétation d’Aristote voir Harvey C. Mansfield Jr., Le prince apprivoisé, de l’ambivalence du pouvoir, op. cit., p. 50. 4 Aristote, Les politiques, op. cit., Livre IV, 15, 1299-a ; Livre IV, 16, 1301-a, pp. 327-338. 5 Harvey C. Mansfield Jr., Le prince apprivoisé, de l’ambivalence du pouvoir, op. cit., p. 96.
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