LA CONSTITUTION ITALIENNE ET LE DROIT COMMUNAUTAIRE

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Le champ de la réception constitutionnelle du droit communautaire matériel par les États membres demeure encore un domaine trop peu exploré. L’auteur se livre ici à une très fine analyse des lacunes constitutionnelles du système juridique italien au regard du droit communautaire. Depuis les années quatre-vingt-dix, de manière pragmatique, tant la jurisprudence de la Cour constitutionnelle, que la pratique parlementaire, ont conduit l’Italie à résorber très rapidement le retard considérable jusqu’alors accumulé. Une évolution d’autant plus surprenante qu’elle s’est produite de manière tacite, sans révision formelle de la Constitution.
Publié le : mardi 1 janvier 2002
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EAN13 : 9782296294899
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LA CONSTITUTION ITALIENNE
ET LE DROIT COMMUNAUTAIRE Collection Logiques Juridiques
dirigée par Gérard MARCOU
Le droit n'est pas seulement un savoir, il est d'abord un ensemble de
rapports et pratiques que l'on rencontre dans presque toutes les formes de
sociétés. C'est pourquoi il a toujours donné lieu à la fois à une littérature
de juristes professionnels, produisant le savoir juridique, et à une
littérature sur le droit, produite par des philosophes, des sociologues ou
des économistes notamment.
Parce que le domaine du droit s'étend sans cesse et rend de plus en plus
souvent nécessaire le recours au savoir juridique spécialisé, même dans
des matières où il n'avait jadis qu'une importance secondaire, les ouvrages
juridiques à caractère professionnel ou pédagogique dominent l'édition, et
ils tendent à réduire la recherche en droit à sa seule dimension positive. A
l'inverse de cette tendance, la collection « Logiques juridiques » des
Éditions L'Harmattan est ouverte à toutes les approches du droit. Tout en
publiant aussi des ouvrages à vocation professionnelle ou pédagogique,
elle se fixe avant tout pour but de contribuer à la publication et à la
diffusion des recherches en droit, ainsi qu'au dialogue scientifique sur le
droit. Comme son nom l'indique, elle se veut plurielle.
Dernières parutions
Le renouveau de Jean-Luc BODIGUEL et Jacques FIALAIRE (dir.),
l'aménagement du territoire, 2002.
Nicolas CHARBIT, Le droit de la concurrence et le secteur public, 2002.
Françoise MICHAUT, La procédure de destitution sur Impeachment aux
Etats-Unis, 2002.
Guillemette MEUNIER, L'application de la Convention des Nations
Unies relative aux droits de l'enfant dans le droit interne des Etats
2002. parties, SARA CARMELI
LA CONSTITUTION ITALIENNE ET LE
DROIT COMMUNAUTAIRE
ETUDE DE DROIT COMPARE
L'Harmattan L'Harmattan Hongrie L'Harmattan 'talla
5-7, rue de l'École-Polytechnique Hargita u. 3 Via Bava, 37
1026 Budapest 10214 Torino 75005 Paris
France HONGRIE ITALIE
© L'Harmattan, 2002
ISBN : 2-7475-2822-7 Cet ouvrage constitute la publication de la thèse pour le doctorat en droit présentée
et soutenue à Aix-en-Provence le 13 octobre 2001 devant le jury composé de :
M. Thierry S. RENOUX
Professeur à l'Université de droit, d'économie et des sciences d'Aix-Marseille
Directeur de recherche
M. Mauro VOLPI
Doyen
Professeur à l'Université de Pérouse, Italie
Directeur de recherche
M. Joël RIDEAU
Professeur à l'Université de Nice Sophia-Antipolis
Membre de l'Institut Universitaire de France
Mme Maryse BAUDREZ
Professeur à l'Université de Toulon et du Var
Directrice du centre de droit et de politique comparées
à l'Université de Toulon et du Var
M. Stéphane CAPORAL
Doyen
Professeur à l'Université Jean Monnet de Saint-Etienne
5 A ma mère Je suis reconnaissante pour leur soutien constant à M le
Professeur Thierry S. Renoux et à M le Professeur Mauro Volpi qui
m'ont toujours encouragée à poursuivre mes études.
J'adresse tous mes remerciements à Monsieur le Doyen Louis
Favoreu qui, depuis mes études à Aix-en-Provence, a apprécié mes
capacités et m'a soutenue dans ma formation universitaire. J'adresse
un remerciement particulier à M le Professeur Roberto Pellicciari
pour m'avoir transmis au fil des années sa grande passion pour la
recherche scientifique.
C'est surtout grâce à l'amour de ma Famille que j'ai pu
consacrer mes efforts à la réalisation de ce travail.
9 PREFACE
Qui aurait pu affirmer, voici quelques années, que le droit
constitutionnel communautaire connaîtrait un tel essor ?
En amont, l'approfondissement du droit constitutionnel
matériel communautaire est devenu un objet de recherche récurrent.
La réunion d'une Convention, déjà comparée à la Convention
fondatrice Nord américaine de Philadelphie, explicitement chargée
de proposer au terme d'une année un projet de réforme des
institutions communautaires, confirme combien par delà la simple
organisation d'Etats, l'élaboration d'une Constitution de l'Union
européenne est devenue une impérieuse réalité.
En aval, l'application du droit communautaire matériel au sein
de chaque Etat membre est devenue un sujet presque académique,
même si certaines questions, telles que l'invocabilité directe des
directives communautaires devant le juge de droit commun ou la
consécration explicite par ce même juge de principes du droit
communautaire peuvent réserver quelques solutions originales mais
non inattendues. Ainsi, pour se limiter à la période récente, à propos
d'aspects financiers de la politique agricole commune, l'affirmation
des principes de confiance légitime (Conseil d'Etat, Assemblée, 11
juillet 2001, FNSEA et autres) ou des droits de la défense (Conseil
d'Etat, Sect. 7 décembre 2001, S.A. Ferme de Rumont) en livre
d'éclairants exemples.
A l'inverse, le champ de la réception constitutionnelle du droit
communautaire matériel par les Etats membres demeure encore un
domaine trop peu exploré. Ce n'est pas le moindre mérite de Sara
CARMELI de s'y être engagé avec compétence et bonheur.
C'est avec une très forte conviction que Sara CARMELI a
effectué ses études et rédigé en moins de quatre ans une thèse de
doctorat en droit, entièrement conçue, écrite et soutenue en français,
c'est-à-dire dans une langue qui n'est pas sa langue maternelle mais,
comme le lecteur pourra lui-même le constater, qu'elle manie avec
talent et brio, recueillant tant sur la forme que sur le fond de son
travail, les appréciations unanimes les plus élogieuses.
11 Ce courage, cette volonté et cette ténacité ont déjà été
remarqués, puisque, dans le même temps, Sara CARMELI a non
seulement publié plusieurs articles dans des revues juridiques
(Revue internationale de Droit comparé, françaises prestigieuses
Revue française de Droit constitutionnel...) et italiennes (notamment
mais également séjourné Diritto pubblico comparato ed Europeo)
aux Etats-Unis, à Washington, grâce à une bourse d'études, puis à
New York, où elle pu ainsi rencontrer notre éminent collègue et ami,
le professeur Michel ROSENFELD.
Le point de départ du raisonnement à l'origine de la thèse de
Sara CARMELI, nous avait laissé quelque peu perplexe. Pour faire
bref, encore aujourd'hui, l'Italie serait loin d'être un modèle du genre
en matière d'application du droit communautaire. Un premier bilan
montre que les récentes réformes institutionnelles de grande ampleur
n'ont pas permis d'éviter que les directives communautaires
demeurent souvent transposées avec retard ou de manière
incomplète. A priori surprenante, si on la compare à la situation de la
France, pareille assertion s'avère parfaitement démontrée par l'auteur
La Constitution italienne et le droit communautaire ». Celle-ci de «
se livre à une très fine analyse des lacunes constitutionnelles du
système juridique italien au regard du droit communautaire, en
grande partie à l'origine du phénomène observé.
Grâce à l'étude des mécanismes constitutionnels de réception
du droit communautaire en Italie, l'auteur met en effet
remarquablement en exergue l'absence constante d'adéquation de la
Constitution italienne à l'intégration européenne. Pourtant, depuis les
années quatre vingt dix, de manière pragmatique, tant la
jurisprudence de la Cour constitutionnelle, en atténuant la portée du
dualisme juridique italien, que la pratique parlementaire, en adoptant
le concept de « loi communautaire », permettant la transposition
simultanée de plusieurs directives, ont conduit l'Italie à résorber très
rapidement le retard considérable jusqu'alors accumulé. Le
changement induit est ainsi très profond puisque aujourd'hui l'Italie
se situe dans la moyenne supérieure des pays de la Communauté
européenne en matière d'introduction du droit communautaire dans
12 l'ordre interne (8 ème rang) alors même que la France, en l'an 2000, se
trouve à l'avant dernier rang, précédant de peu la Grèce.
Mais cette évolution est d'autant plus surprenante qu'elle s'est
produite de manière tacite, sans révision formelle de la Constitution
et sans avoir recours à un mécanisme aussi complet que le dispositif
français, introduit après la ratification du Traité de Maastricht, par les
articles 88-1 à 88-4 de la Constitution.
Il est vrai que la transformation étudiée par Sara CARMELI se
trouve en rupture totale avec un passé encore proche.
Des affaires aussi célèbres en droit communautaire que les
arrêts Costa c/ ENEL ou San Michele, établissant les premiers
rapports entre l'ordre national italien et communautaire, illustrent
déjà, dans les années soixante, l'attachement de la Cour
constitutionnelle italienne, fondant son raisonnement sur les articles
102 et 103 de la Constitution de l'Italie, au dualisme, à la séparation
des deux ordres juridiques, national et communautaire. En définitive,
de manière comparable au système juridique français, quoique pour
des motifs et avec des limites distincts si l'on songe aux
jurisprudences Sarran et Fraisse du Conseil d'Etat et de la Cour de
Cassation de France, l'affirmation de la primauté du droit
communautaire sur le droit interne résulte, avant tout de la
jurisprudence constructive de la Cour de Justice des Communautés
européennes. Mais la singularité du système juridique italien provient
de ce que la réception du droit communautaire est aménagée à
l'échelon législatif, dans le silence, diversement interprété par la
doctrine, de la Constitution. Organisé par la loi et s'exprimant dans
l'adoption annuelle de « lois communautaires », un semblable
mécanisme serait a priori susceptible d'être remis en cause par un
simple amendement législatif Le travail majeur de Sara CARMELI
révèle précisément la fragilité et les limites de cette « prothèse »
juridique, élaborée en quelque sorte en marge de la Constitution et
bouleversant ses propres fondements. En particulier, nombre de
questions théoriques n'apparaissent pas résolues, la réception du
droit communautaire en Italie résultant d'une norme de simple valeur
législative, de telle sorte que le débat sur le maintien du dualisme
H juridique italien au regard de l'ordre supranational est loin d'être
clos.
En outre, autre centre d'intérêt remarquable et loin d'être
unique de la thèse, le travail de recherche très complet effectué par
Sara CARMELI prouve qu'en Italie, contrairement à une idée reçue,
le droit communautaire n'a pas favorisé la centralisation mais a
encouragé au contraire le développement des compétences
constitutionnelles des régions.
La sécurité juridique du droit communautaire en est-elle
affectée ? Certes, la révision du 18 octobre 2001 a inscrit la
suprématie du droit communautaire en modifiant le Titre V de la
Constitution de l'Italie. Ainsi, désormais, l'article 117 de ce texte
affirme la suprématie du droit communautaire sur les lois étatiques et
régionales, même si la Loi Fondamentale demeure muette sur la
suprématie du droit communautaire au regard de la Constitution elle-
même. Dans ce contexte, et par comparaison, l'article 55 de la
Constitution de la France peut-il être réellement à l'origine en droit
interne de cette suprématie ? Telles sont quelques-unes des questions
soulevées par l'auteur et auxquelles elle apporte des réponses
remarquables de pertinence et d'acuité, en n'ignorant rien des
récentes réformes constitutionnelles, des jurisprudences comparées
de la Cour de Justice des communautés européennes, des Cours
constitutionnelles et des juridictions suprêmes de l'ordre interne.
Tout ceci augure d'une belle carrière universitaire dont la
communauté juridique, française ou italienne, pourra se féliciter.
Pr. Thierry S. RENOUX
I4 SOMMAIRE
Partie I
CONSTITUTION ET INTEGRATION EUROPEENNE
CHAPITRE I LES LACUNES CONSTITUTIONNELLES DU SYSTEME
JURIDIQUE ITALIEN A L'EPREUVE DU DROIT
COMMUNAUTAIRE
CHAPITRE II LES MODIFICATIONS CONSTITUTIONNELLES
NECESSAIRES A LA RATIFICATION DU TRAITE DE
MAASTRICHT : ASPECTS DE DROIT COMPARE
Partie II
L'IMPACT NORMATIF DU DROIT COMMUNAUTAIRE
EN ITALIE
CHAPITRE III LE ROLE DE LA COUR CONSTITUTIONNELLE ITALIENNE
DANS LA RECEPTION DU DROIT COMMUNAUTAIRE
CHAPITRE IV LA COUR DE JUSTICE DES COMMUNAUTES
EUROPEENNES ET SON INFLUENCE SUR LES SYSTEMES
NATIONAUX
Partie III
L'IMPACT INSTITUTIONNEL DU DROIT COMMUNAUTAIRE
EN ITALIE
CHAPITRE V LE RAPPORT ENTRE LA FORME DE GOUVERNEMENT ET
L'ADAPTATION AU DROIT COMMUNAUTAIRE
CHAPITRE VI FORME D'ETAT REGIONAL ET PARTICIPATION A
L'UNION EUROPEENNE
15
ABREVIATIONS
A.C. Atti Camera
A.F. D. I. Annuaire français de droit international
A.I.J.C. Annuaire internationale de justice constitutionnelle
A.J.D.A. Actualité juridique de droit administratif
Amm. it. L'Amministrazione italiana
Arch. dir. cost. Archivio di diritto costituzionale
Arch. giur. Archivio giuridico
Art. Article
Artt. Articles
A.S. Atti Senato
B.C.E. Banque centrale européenne
B.O.E. Bulletin Officiel de l'Etat
Boll. inf. cost. pari. Bollettino informazioni costituzionali e parlamentari
Boll. trib. Bollettino tributario
Cah. Cons. const. Cahiers du Conseil constitutionnel
Cah. dr. eur. Cahiers de droit européen
c.c. Code civil italien
CE Conseil d'Etat français
C.ML. R. Common Market Law Review
CJCE Cour de justice des Communautés européennes
Comuni Italia Comuni d'Italia
Comunità internaz. La Comunità internazionale
Cons. const. Conseil constitutionnel
17
Cons. Stato Il Consiglio di Stato
Const. Constitution
Contralto impresa Contratto e impresa
Corriere amm. Corriere amministrativo
Corriere giur. Il Corriere giuridico
D. Recueil Dalloz-Sirey
Democrazia dir. Democrazia e diritto
Dig. Pubbl. Digesto discipline pubblicistiche
Dir. adm. Droit administratif
Dir. coin. scambi int. Il diritto comunitario e degli scambi internazionali
Dir. econ. Diritto dell'economia
Dir. proc. amm. Diritto processuale amministrativo
Dir. pubbl. Diritto pubblico
Dir. società Diritto e società
Dir. Unione europ. Il diritto dell'Unione europea
E.L.Rev. European Law Review
Enc. dir. Enciclopedia del diritto
Enciclopedia Garzanti Enc. Garzanti
Enciclopedia giuridica Treccani Enc. giur.
Enciclopedia scienze sociali Enc. scienze sociali
Foro amm. Foro amministrativo
Foro it. Il Foro italiano
Gaz. Pal. Gazette du Palais
G. U. Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana
G.U.C.E. Gazzetta Ufficiale delle Comunità Europee
18
Gior. dir. amm. Giornale di diritto amministrativo
Giur. cost. Giurisprudenza costituzionale
Giur. it. Giurisprudenza italiana
Giur. merito Giurisprudenza di merito
Giust. civ. Giustizia civile
I.C.L.Q. International and Comparative Law Quarterly
J.C.P. Juriclasseur périodique (La Semaine juridique)
Journal du droit international
Journal officiel de la République française
L. Quart. Rev. Law Quarterly Review
Le nuove leggi civ. comm. Le nuove leggi civili commentate
Novissimo Dig. it. Novissimo Digesto italiano
Nuova rass. Nuova rassegna di legislazione, dottrina e giurisprudenza
Nuovo dir. agr. Nuovo diritto agrario
Politica dir. Politica del diritto
Pouvoirs Revue Pouvoirs
Quad. costituz. Quaderni costituzionali
Quad. reg. Quaderni regionali
R.A. La revue administrative
R.C. Regolamento Camera
R.D.P. Revue du droit public et de la science politique
R.F.D.A. Revue française de droit administratif
R.F.D.C. Revue française de droit constitutionnel
R.G.D.IP. Revue générale de droit international public
R.ID.C. Revue internationale de droit comparé
19
R.M.C. Revue du marché commun
R.S. Regolamento Senato
R.T.D.E. Revue trimestrielle de droit européen
Rassegna di diritto pubblico Rass. dir. pubbl.
Rass. dir. tec. affin. Rassegna di diritto e tecnica alimentare
Rassegna parlamentare Rass. parlam.
Rassegna tributaria Rass. trib.
Rec. Recueil de la jurisprudence de la Cour de justice et du Tribunal
de première instance
Reg. goy. loc. Regione e governo locale
Regioni Le Regioni
Responsabilità civile e previdenza Resp. dir. civ.
Riv. amm. Rivista amministrativa
Riv. coop. giur. int. Rivista della cooperazione giuridica internazionale
Rivista di diritto industriale Riv. dir. industr.
Rivista di diritto agrario Riv. dir. agr.
Riv. dir. civ. Rivista di diritto civile
Riv. dir. eur. Rivista di diritto europeo
Riv. dir. int. Rivista diritto internazionale
Riv. dir. int. priv. proc. Rivista di diritto internazionale privato e processuale
Riv. giur. sarda Rivista giuridica sarda
Riv it dir pubbl comunioitario Rivista italiana di diritto pubblico comunitario
Riv. it. scienza pol. Rivista italiana di scienza politica
Riv. trim. dir. proc. civ. Rivista trimestrale di diritto e procedura civile
Riv. trim. dir. pubbl. Rivista trimestrale di diritto pubblico
20
TAR I Tribunali Amministrativi Regionali
Tribunale amministrativo regionale T.A.R.
TUE Traité sur l'Union européenne
D.P.R. Décret Président de la République
V. voir
21
INTRODUCTION GENERALE 1. Défendue au fil des siècles par beaucoup de grands écrivains,
poètes, philosophes et théoriciens politiques, l'idée européenne est
évoquée pour la première fois au Moyen Age dans l'oeuvre De
Monarchia du poète italien Dante Alighieri'. Dans son ouvrage,
Dante réalise le premier dessin d'une Europe' unie fondée sur un
pouvoir supranational et sur le respect des valeurs caractérisant les
différentes régions et populations de l'Europe.
Après le silence du XVIème siècle, la doctrine européenne
connaît un développement important surtout à partir de la fin du
XVIIIème siècle grâce à l'oeuvre de Kant Projet philosophique de
paix perpétuelle' publiée en 1795. Selon Kant, l'Europe doit se
fonder sur un système juridique de nature fédérale où les Etats
membres doivent avoir un régime républicain. La structure fédérale
est la seule qui, selon l'auteur allemand, peut garantir la paix en
Europe, à l'époque sous l'Empire napoléonien.
La révolution industrielle du XIXème siècle favorise une
réflexion plus vaste autour de l'idée européenne qui met en évidence
les aspects économiques et techniques de l'union.
La dimension économique caractérise la pensée de Saint Simon
dont les idées ont eu une très grande influence sur l'histoire de
l'union européenne et seront à la base de l'action Jean Monnet
D. SIDJANSKI, L'avenir fédéraliste de l'Europe. La Communauté
européenne, des origines au traité de Maastricht, Paris, PUF, 1992, p. 19.
Pour l'économie de ce travail nous ne pouvons pas fournir un historique
approfondi des théories sur l'idée européenne. Nous renvoyons pourtant aux
études spécialisées. Voir en particulier D. DE ROUGEMONT, Vingt huit siècles
d'Europe, Paris, 1961 ; ID., Généalogie de grands desseins européens de 1306 à
1961, Genève, Bulletin du Centre européen de la Culture, 1960-61 ; P.H.
TEITGEN, Les étapes de l'idée européenne, Etudes et documents du Conseil
d'Etat, 1963 ; B. VOYENNE, Histoire de l'idée européenne, Paris, 1964.
Le nom « Europe » a été créé par les Grecs pour indiquer les terres qui
s'étendaient à l'occident et pour les différencier des terres situées à l'orient
nommées « Asie ». Pour l'histoire de l'Europe voir A. TOYNBEE, « L'Europa e
la civiltà occidentale », Enc. Garzanti, vol. IV, Milan, 1984, p. 700 ss.
3 Pour la version italienne KANT, Per la pace perpetua, Milan, 1995. L'oeuvre
de Kant a été publiée dans une période difficile de l'Europe bouleversée par la
Révolution française de 1798. Aux Etats-Unis, la révolution avait donné
naissance à une Confédération d'Etats démocratiques se fondant sur la
Constitution de Philadelphie de 1793. A partir de cette expérience, les Etats
libres européens devaient, selon Kant, fonder une Confédération européenne.
25 créatrice de la CECA en 1952 et de l'EURATOM et de la CEE en
1957. Fondée sur l'entente franco-anglaise, la Fédération envisagée
par Saint Simon doit se fonder sur un système parlementaire où le
Parlement européen a une structure bicamérale : la Chambre Haute
nommée par le Roi et la Chambre Basse composée par des
représentants de grandes catégories économiques et
professionnelles'. La Fédération a principalement des buts
économiques attribués au Parlement européen, placé au-dessus des
gouvernements nationaux. Au Parlement sont attribuées des
compétences judiciaires se concrétisant dans la résolution des
différends entre les Nations. La société européenne 'idéale' est
gouvernée, selon Saint Simon, par des savants — économistes, juristes
et techniciens — et non pas par des hommes politiques.
L'idée d'une Europe fédérale est présente également dans
l'oeuvre de Proudhon, Du principe fédératif de 1863. L'Europe est
vue comme une « confédération des confédérations » où les Etats ont
une structure décentralisée.
Si au XIXème siècle l'idée et l'expression « Etats-Unis
d'Europe » ont vu leur première élaboration théorique, le XXème
siècle ouvre l'époque des mouvements européens visant à la création
de l'Union européenne sur des bases fédératives.
L'oeuvre de Coudenhove-Kalergi Pan Europe publiée en 1923,
à la fin de la Ière Guerre mondiale, prévoit la création d'une
Confédération européenne. Fondée à la fois sur la souveraineté
confédérale et sur l'abandon des souverainetés des Etats membres,
cette confédération doit se baser sur une union douanière, sur
l'alliance militaire, sur la monnaie commune et sur la protection des
minorités nationales.
Pour la réalisation de ce projet, Coudenhove-Kalergi établit le
mouvement « Union pan-européenne » 6, présidé par le ministre
français des Affaires étrangères Aristide Briand'.
4
D. SIDJANSKI, L'avenir fédéraliste de l'Europe. La Communauté
européenne, des origines au traité de Maastricht, cit., p. 21.
5 L. CARTOU, L'Union européenne, Paris, Dalloz, 2 ed., 1996, p. 35.
6
Ce mouvement s'inspire de celui fondé par l'Italien MAZZINI en 1834.
7 D. SIDJANSKI, op. cit., p. 22.
26 Inspiré du discours tenu par Briand lors de l'Assemblée de la
Société des Nations en 1927, considérée par les historiens comme la
première proposition officielle déclarant la nécessité d'une Europe
unie, le Gouvernement français a ainsi rédigé en 1930 le
« Mémorandum sur l'organisation d'un régime d'union fédérale »
qui représente le premier projet officiel pour la réalisation de l'union
européenne'. Bien que le projet n'ait pas vu le jour, il a eu une très
grande influence sur l'histoire de la construction européenne et du
langage juridique européen.
L'idée fédéraliste caractérise l'action de la plupart des
mouvements parmi lesquels le « Mouvement fédéraliste européen »
(MFE) fondé en 1941 par Altiero Spinelli et Ernesto Rossi. Les deux
italiens proposent la création d'une Fédération européenne, dotée du
pouvoir souverain qui lui est transféré par les Etats, et qui doit
poursuivre les intérêts communs des citoyens européens. L'aspect
novateur du projet est en effet représenté par la création de la
« citoyenneté européenne », conçue comme un instrument de
contrôle politique des gouvernés sur le gouvernement fédéral, dont
l'action est soumise aux lois fédérales.
L'idée européenne se développe surtout à partir de la fin de la
Hème Guerre mondiale quand le Premier ministre anglais Winston
Churchill, lors de son discours du 19 septembre 1946, formule de
façon incisive la création des « Etats-Unis d'Europe ».
L'établissement du Conseil d'Europe pendant le Congrès
international de La Haye des 7-10 mai 1948, représente la première
étape de la construction communautaire où l'on voit déjà la division
entre les défenseurs de la nature fédérale de l'Europe et ceux qui, au
contraire, sont favorables à la défense de la souveraineté des Etats
membres.
2. C'est encore une fois grâce à l'initiative française du ministre
des Affaires étrangères Robert Schuman que les six gouvernements
de l'Italie, de la France, de l'Allemagne, de la Belgique, des Pays
Bas et du Luxembourg, réunis à Paris le 18 avril 1951, signent le
Traité instituant la Communauté européenne du Charbon et de
8
D. SIDJANSKI, op. cit., p. 22.
27 l'Acier (CECA). Les succès rencontrés par les Etats européens,
malgré l'échec de la Communauté européenne de défense (CED) à
cause du refus de la France de ratifier le traité constitutif signé en
1952, ont amené les gouvernements à poursuivre l'idée de la création
d'une union économique, en abandonnant pour l'instant l'idée d'une
union politique fondée sur une véritable constitution européenne.
Les Traités de Rome du 25 mars 1957, inspirés du rapport
Spaak, ont ainsi créé la Communauté économique européenne (CEE)
et la Communauté européenne de l'énergie atomique (Euratom),
visant tout d'abord à la création d'une union douanière et ensuite à la
création d'un marché unique entre les Etats signataires.
Le but économique de la Communauté européenne a cédé le
pas à une union politique établie par le Traité de Maastricht du 7
février 1992, qui « marque une nouvelle étape dans le processus
créant une Union sans cesse plus étroite entre les peuples d'Europe »
(Art. A TUE).
Les traités communautaires, à la différence des traités
internationaux classiques, ont institué un ordre juridique propre,
au système juridique des Etats membres qui s'impose à leurs intégré
juridictions. Cette intégration a pour corollaire l'impossibilité pour
les Etats de faire prévaloir une mesure unilatérale ultérieure qui ne
saurait ainsi lui être opposable.
L'établissement de l'Union européenne par le Traité de
Maastricht est un moment décisif dans la construction européenne.
Comme l'affirme la doctrine italienne la plus autorisée
, l'Union européenne n'est pas simplement un (CASSESE) 10
organisme positionné au-dessus des Etats. Au contraire, elle les
influence et transforme en profondeur les ordres juridiques
nationaux. L'élément caractéristique de cette organisation est le fait
que l'Union ne se substitue pas aux Etats comme dans d'autres
organisations de ce genre, mais il y a une coexistence entre les deux
ordres.
CJCE, 15 juillet 1964, Costa /ENEL, aff. 6/64, D., 1975, p. 504 ss.
I9 S. CASSESE, « L'unione europea corne organizzazione pubblica composita »,
Riv. it. dir. pubbl. comunitario, 2000, pp. 987-992.
28 Selon CASSESE, le phénomène communautaire constitue donc
« la plus grande modification du monde du droit des derniers
siècles ».
3. Le processus d'intégration européenne a eu plusieurs effets
sur les ordres juridiques des Etats membres. Ainsi, ils ont vu leur
structure constitutionnelle profondément modifiée au fil des aimées.
Un des secteurs qui a subi des transformations profondes est sans
doute le système normatif prévu par chaque ordre constitutionnel.
L'adaptation à la norme communautaire ayant une nature fort
différente par rapport au droit international classique, a comporté
l'introduction d'un certain nombre de principes, dérogeant au
système des sources dessiné par la Charte fondamentale. D'après
une lecture de la Constitution italienne de 1947, on considère la loi
parlementaire comme le siège principal et privilégié de la
réglementation des secteurs fondamentaux de l'Etat.
Telle était la situation jusqu'à la création de la Communauté
européenne qui, au fur et à mesure de son fonctionnement et de son
évolution, a fini par éroder la souveraineté de l'Etat et donc la
souveraineté des actes exprimant ce pouvoir et tout particulièrement
la souveraineté de la loi, qui a cédé sa place aux règlements et aux
directives, actes auxquels la Cour constitutionnelle italienne a, dans
certaines occasions, reconnu valeur constitutionnelle.
4. La ratification du Traité de Maastricht a favorisé ce débat
politique et doctrinal sur la nécessité d'une évaluation attentive de
l'impact du système communautaire sur l'ensemble des structures et
des valeurs étatiques. En particulier, la doctrine espagnole" a mis en
évidence que la base constitutionnelle légitimant la participation à
l'Union politique, juridique et économique plus étroite a des
carences, qui ne sont pas prises en juste considération par les Etats
signataires.
J.F. LÔPEZ AGUILAR, « Maastricht y la problematica de la reforma de la
Constituciôn (Unione europea, derechos de los extranjeros y reforma
constitutional: teoria y case study) », Rev. De Est. Pol., 1992, p. 57.
29 Il faut préciser, de toute façon, que ce débat sur l'impact
constitutionnel des traités sur la souveraineté nationale s'est déroulé
à l'intérieur des Etats avec un degré différent d'approfondissement et
de compréhension.
En Italie et de même en Espagne, jusqu'à la ratification du
Traité sur l'Union européenne, la classe politique et la jurisprudence
ont soutenu la thèse de la non-révision de la Constitution, une
interprétation extensive du texte constitutionnel étant considerée
« suffisante » 12. En Italie, le vide constitutionnel a été comblé par des
« manipulations interprétatives » de l'article 11 de la Constitution
effectuées par la doctrine et par la Cour constitutionnelle, qui ont
ainsi « couvert » le choix opéré par le Parlement.
5. Avant de nous consacrer à l'analyse des principes régissant
les rapports entre les deux systèmes juridiques, nous rechercherons
dans des « Proligomenès » la base constitutionnelle légitimant
l'adhésion de l'Etat italien à ce nouvel ordre juridique, comportant
une limitation définitive de la souveraineté étatique, réalisée par de
simples lois ordinaires.
6. En revanche, dans d'autres Etats comme en France et en
Allemagne, la discussion sur la nécessité d'adapter la. Constitution
afin de permettre la cession de compétences dans les secteurs clés qui
sont l'expression de la souveraineté étatique, a été conduite de façon
consciente par les hommes politiques. Ils ont ainsi pris l'initiative du
contrôle de la constitutionnalité du Traité de Maastricht et puis du
Traité d'Amsterdam. Cela a conduit à la révision de la Constitution
en France, en Allemagne et en Espagne en 1992 et en 1997.
Révisions qui ont mis en lumière l'inadéquation des Constitutions
originaires.
7. L'individualisation des deux principaux piliers de la
construction européenne, la primauté du droit communautaire et son
effet direct par l'oeuvre prétorienne de la Cour de justice des
12 N. PÉREZ SOLA, « Riforme costituzionali e integrazione comunitaria :
analisi comparata », Diritto pubblico comparato cc/ europeo, 1999, p. 936.
30 Communautés européennes, a eu un impact majeur non seulement
sur les systèmes normatifs mais aussi sur l'ensemble de la structure
constitutionnelle des Etats membres'.
Les principes fondamentaux régissant les relations entre le
droit communautaire et les droits nationaux n'ont pas leur fondement
dans les traités communautaires. Ils ont été élaborés par l'oeuvre
interprétative de la Cour de justice avec le concours des Cours
constitutionnelles nationales, la Cour italienne ainsi que la Cour
allemande, qui ont dessiné ce nouvel ordre juridique et ses rapports
avec les droits des Etats membres.
Dans la première partie, nous nous consacrerons à l'évolution
de la jurisprudence de la Cour constitutionnelle italienne en matière
de rapports entre les sources normatives nationales et les sources
communautaires. Grâce à la jurisprudence constitutionnelle, les
principes juridiques élaborés par la Cour de justice ont été introduits
dans l'ordre italien.
Le but de cette analyse consiste principalement à mettre en
évidence les critères utilisés par le juge constitutionnel italien pour
résoudre les antinomies entre la norme communautaire et la norme
nationale. Actuellement, la Cour n'est pas encore parvenue à une
reconstruction univoque des relations entre les deux ordres. Des
confusions et des incertitudes caractérisent sa position qui procédent
d'une incertitude bien plus vaste, à savoir la conception dualiste ou
moniste qui fonde les rapports entre le droit communautaire et le
droit national.
L'action déterminante de la Cour a cependant permis de
combler les vides constitutionnels et les ambiguïtés normatives en la
matière. De plus, son activité interprétative a donné naissance à des
instituts juridiques tel que le pouvoir substitutif de l'Etat par rapport
aux régions. Légitimé dès les premières décisions à ce sujetH, le
pouvoir substitutif est considéré par la Cour comme le moyen
indispensable pour garantir une application immédiate des normes
communautaires. Cependant, on observe qu'au-delà des ces
13 S. BARIATTI, « Il ruolo del giudice nella costruzione dell'ordinamento
comunitario », Jus, 1999, pp. 119-130.
14 Arrêt 26 juillet 1979 n. 81, Giur. cost., 1979, pp. 622-632.
31 affirmations de principe, la Cour a utilisé cet instrument pour
soutenir et favoriser la pratique, suivie par les autorités centrales,
selon laquelle des actes n'ayant même pas le rang primaire, peuvent
se substituer aux lois régionales.
L'impact normatif provoqué par le droit communautaire écrit,
et tout particulièrement par celui d'origine jurisprudentielle, a eu, en
revanche, des effets positifs pour les citoyens européens. Cet aspect
sera également étudié.
Conçu par la Cour de justice comme un moyen de pression sur
les organes de puissance publique pour les obliger à une
transposition correcte et immédiate des normes communautaires
dans les ordres internes, le principe de la responsabilité de l'Etat a
fini par assurer aux individus une protection juridictionnelle efficace
et effective face à l'Administration publique.
Les principes dégagés par la Cour de justice, tels que de la
protection provisoire des droits qui implique la reconnaissance
implicite d'une suprématie au provisoire du droit communautaire,
ont une valeur symbolique énorme et un impact considérable sur les
systèmes constitutionnels des Etats membres.
Sous l'influence de la jurisprudence communautaire, le système
judiciaire italien a subi des transformations radicales. A partir de la
fin des années quatre-vingt-dix, des réformes visant à protéger toutes
les situations juridiques des particuliers à l'égard de l'activité illicite
de l'Administration ont été ainsi entamées en Italie. L'affirmation
révolutionnaire du principe de la réparation des intérêts légitimes par
la Cour de cassation et par le Parlement constitue le point le plus haut
d'interaction entre l'ordre juridique italien et la jurisprudence de la
Cour de Luxembourg.
La deuxième partie de l'étude est centrée sur l'impact
institutionnel du droit communautaire analysé aussi bien sur le plan
de la forme de gouvernement que sous celui plus général de la forme
de l'Etat.
8. La problématique très vaste de la réception du droit
communautaire dans un ordre juridique bien défini doit
nécessairement prendre en considération les aspects techniques des
32 méthodes d'introduction des normes communautaires dans le
système national, analyse qui sera également développée.
L'adaptation des ordres juridiques nationaux au droit
communautaire a représenté dès le début de la construction
communautaire l'un des obstacles majeurs au processus d'intégration
communautaire. Dès la ratification des traités constitutifs, l'Italie en
particulier, a rencontré de nombreuses difficultés pour éxécuter
correctement ses obligations communautaires, en trahissant de ce fait
son esprit européen.
9. Sur la base du principe de l'autonomie institutionnelle
reconnue aux Etats par l'article 10 du Traité sur l'Union européenne,
principe qui au fil des années a été encadré par la Cour de
Luxembourg, ils ont adopté des techniques législatives et des
modèles d'organisation administrative différents, qui correspondent
mieux aux exigences de chaque organisation étatique.
10. Unique dans le panorama européen'', la loi communautaire,
introduite en 1989 par la loi La Pergola, représente la méthode
utilisée par le Parlement et par le Gouvernement italiens pour adapter
de façon immédiate, organique et constante, l'ordre italien aux
obligations communautaires. Ce système de réception a eu des effets
positifs surtout pour la réception des directives, comme démontré par
le Scoreboard de la Commission européenne du mois d'avril 2001, où
l'Italie a enregistré un taux de fragmentation' de 2,5%' 7 .
11. Du point de vue du droit interne, le problème de
l'adaptation du droit national au droit communautaire doit être
analysé sous un angle plus vaste qui prend en considération la
structure générale de l'organisation étatique. Ce problème se pose
tout particulièrement pour les Etats, comme l'Italie et l'Espagne,
organisés sous une forme régionale.
15
A. TIZZANO, « I meccanismi delle legge La Pergola' : una radiografia dei
problemi di funzionamento », Foro it., V, 1999, pp. 303-310.
16 C'est-à-dire les directives non transposées.
1' Voir le tableau en annexe.
33 12. Cela est confirmé par la Cour constitutionnelle italienne
qui, dans la décision n° 126 du 24 avril 1996, affirme que :
« La mise en oeuvre dans les Etats membres des normes
communautaires doit tenir compte de la structure (centralisée,
décentralisée ou fédérale) de chacun d'entre eux, de sorte que l'Italie
est habilitée, voir même obligée par son droit constitutionnel, au
respect de sa structure régionale fondamentale ».
Jusqu'à la révision constitutionnelle du 18 octobre 2001, la
Constitution italienne ne contenait aucune disposition régissant les
compétences des régions pour l'application des actes
communautaires touchant les secteurs dont relève leur pouvoir
normatif et administratif.
Les vides normatifs et les ambiguïtés du législateur italien,
constituant et ordinaire, ont favorisé l'activité interprétative de la
Cour constitutionnelle qui, avec ses décisions, a contribué de façon
remarquable à une allocation des compétences entre l'Etat et les
régions pour la mise en oeuvre du droit communautaire.
Les principes dégagés par la Cour revêtent une importance
fondamentale, car ils mettent en lumière l'impact du droit
communautaire sur la forme d'Etat régional italien. On se consacrera
d'abord aux décisions qui remettent en cause la répartition
traditionnelle des compétences telle qu'elle résulte de la Constitution.
Ensuite, on analysera la jurisprudence relative aux problèmes liés à
l'application des actes communautaires, règlements et directives,
dont les critères jurisprudentiels élaborés ont achevé le système
normatif
Avec la décision n° 399 de 1987, la Cour consacre des
principes révolutionnaires qui seront confirmés par une jurisprudence
valeur constitutionnelle aux normes consolidée visant à attribuer une
communautaires.
Selon la Cour : « les organes de la Communauté ne sont pas
tenus à respecter ponctuellement la discipline nationale et en
particulier la répartition des compétences prévue par les normes au
niveau constitutionnel, mais ils peuvent adopter, dans le cadre de
l'ordre communautaire, des dispositions ayant un contenu différent.
Ces normes doivent respecter les principes fondamentaux de notre
34 système constitutionnel et les droits inaliénables de la personne
humaine ».
L'aptitude du droit communautaire à modifier la répartition des
compétences entre l'Etat et les régions est un principe consolidé dans
la jurisprudence constitutionnelle'. La sphère de compétences des
régions rencontre des limites non seulement dans la Constitution de
l'Etat mais aussi dans les normes communautaires, comme affirmé
dans la décision n° 632 de 1988 19 .
Les compétences primaires ou exclusives des régions, ainsi que
celles qui sont l'expression de la souveraineté de l'Etat, subissent des
modifications qui se reflètent sur les dispositions d'adaptation du
droit interne.
13. La construction communautaire continue à évoluer sans que
des théories claires et précises concernant l'architecture
constitutionnelle générale de l'Europe n'aient été élaborées par les
Etats membres. De nouveaux objectifs sont proclamés par les nations
européennes et les modifications des traités constitutifs cherchent à
suivre la volonté ambiguë des Chefs d'Etat et de Gouvernement des
Pays de l'Union européenne. Encore loin d'avoir trouvé un véritable
accord politique sur le futur de l'Union, comme par exemple à
propos de l'élargissement aux Pays de l'Est qui est source de grandes
préoccupations et divisions, la nature juridique de cette organisation
internationale est encore floue".
Malgré les grandes affirmations de principe (voir dernièrement
la proclamation de la Charte des droits de Nice), on constate une
résistance des Etats à perdre leur souveraineté. Les Cours nationales
à leur tour jouent un rôle parfois ambigu. Sous prétexte de protection
des droits fondamentaux, la Cour allemande" a confirmé récemment
18 Dans d'autres décisions, la Cour n'a pas manqué d'affirmer une jurisprudence
complètement opposée à celle analysée. Par exemple, dans la décision n° 115 de
1993, la Cour a affirmé l'incapacité du droit communautaire à modifier les
compétences entre l'Etat et les régions.
19 Arrêt 10 juin 1988 n. 632, Giur. colt., 1988, pp. 2944-2954.
20 Voir D. LASOK et J.W. BRIDGE, Law & Institutions of the European
Communities, Butterworth, 1991, p. 29 ss.
Bundesverfassungsgericht, arrêt 7 juin 2000, R.T.D.E., 2001, pp. 155-165.
35 son rôle de gardien du droit communautaire, en se déclarant
compétente pour contrôler les actes de la Communauté européenne
qui produisent leurs effets en Allemagne. La Cour italienne, de son
côté, en utilisant le paramètre communautaire comme 'mesure' de la
légitimité des lois nationales, paraît vouloir « nationaliser » les
normes communautaires.
Le système de réception des directives enregistre encore des
retards provoqués principalement par la lenteur des administrations
nationales à modifier leur action conformément à la norme
européenne, retards qui donnent lieu à des condamnations par la
Cour de justice.
Les réformes législatives entamées par l'Etat italien constituent
le point de départ d'un chemin encore long et difficile, où tous les
organes constitutionnels sont appelés à se consacrer à une véritable
modernisation des structures administratives et judiciaires italiennes.
Dans les années à venir, l'organisation étatique italienne devrait
devenir non seulement plus efficace mais surtout faire percevoir aux
citoyens italiens qu'ils se situent sur le territoire d'un Etat membre de
l'Europe et sont donc de véritables « citoyens européens ».
36 PARTIE I
CONSTITUTION ET INTEGRATION
EUROPEENNE CHAPITRE I
LES LACUNES CONSTITUTIONNELLES
DU SYSTEME JURIDIQUE ITALIEN
A L'EPREUVE DU DROIT COMMUNAUTAIRE

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