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La coopération contractuelle et le gouvernement des villes

De
432 pages
La ville se gouverne aujourd'hui par contrats. Les multiples politiques qui ont la ville pour objet ou pour cadre donnent lieu à la négociation et la mise en oeuvre d'un grand nombre de contrats, en particulier entre les collectivités publiques qui doivent coopérer, et notamment avec l'État. L' expérience française est mise en parallèle avec celles de la Belgique, de l'Italie, des Pays-Bas et du Royaume-Uni.
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LA COOPERATION CONTRACTUELLE
ET LE GOUVERNEMENT DES VILLESsous la direction de
Gérard Marcou
François Rangeon
Jean-Louis Thiébault
LA COOPERATION CONTRACTUELLE
ET LE GOUVERNEMENT DES VILLES
L'Harmattan L'Harmattan Inc.
5-7, rue de l'Ecole Polytechnique 55, rue Saint-Jacques
75005 Paris- FRANCE Montréal(Qc)- CANADAH2Y IK9ACollection Logiques Juridiques
dirigée par Gérard MARCOU
Dernières parutions
PROUDHON P.-J., Théorie de l'impôt. Texte commenté et présenté par
Thierry Lambert, 1995.
DESURVIRE D., Le timeshare ou la multipropriété échangée, 1995.
LAVENUE J.-J., Dictionnaire de la vie politique et du droit constitu-
tionnel américain, 1995
MARCOU G (sous la direction de), Ouvrage collectif, Mutations du
droit de l'administration en Europe, 1995.
MIAILLE M. , La régulation entre droit et politique, 1995.
SOUBIRAN-PAILLET F. , POTTIER M;-L., De l'usage professionnel
à la loi, 1996.
ETEKA V., La Charte Africaine des Droits de l'Homme et des Peuples.
Etude comparative, 1996.
BERGERON G, Tout était dans Montesquieu, une relecture de L'Esprit
des lois, 1996.
STRUILLOU I.-F., Protection de la propriété privée immobilière et pré-
rogatives de puissance publique, 1996.
DUTRlEUX D. et HENON J.-O., Les bibliothèques juridiques parisien-
nes - Guide pratique, 1996.
VALDMAN E., Pour une réforme de la Cour d'Assises, 1996.
RABAULT H., L'interptrétation des normes, l'objectivité de la méthode
herméneutique, 1997.
DEL CONT C., Propriété économique, dépendance et responsabilité,
1997.
LOPEZ C., Les pouvoirs d'investigation de l'administration fiscale en
France et au Canada, 1997.
,LASCOMBE M., Droit constitutionnel de la Ve république, Cinquième
édition revue et mise àjour, 1997.
LAVIEILLE Jean-Marc, Droit international du désarmement et de la
maîtrise des armements, 1997.
GAXIE Daniel, Enjeux et contradictions de l'administration territoriale,
Luttes d'institutions, 1997.
@ L'Harmattan, 1997
ISBN: 2-7384-5978-1LES AUTEURS
Frank BACHELET, Maître de Conférence de Droit public à
l'Université de Picardie «Jules Verne », Centre Universitaire de
Recherches Admnistratives et Politiques de Picardie (C.U.R.A.P.P.).
Hans de BRUUN, Professeur à l'Université technologique de Delft.
Philippe de BRUYCKER, Professeur à l'Université Libre de
Bruxelles, Directeur du Centre de Droit Public de l'U.L.B..
Bernard DOLEZ, Maître de Conférence de Droit public à l'Université
de Paris l Panthéon-Sorbonne, chercheur au Centre de Recherches
Administratives, Politiques et Sociales (C.R.A.P.S).
Michel van EETEN, Professeur à l'Université technologique de Delft.
Stephen HALL, Université de Birmingham, Centre d'Etudes
Régionales et Urbaines.
Ernst ten HEUVELHOF, Université technologique de Delft.
Sylvie JACQUEMART, Maître de Conférence de Droit public à
l'Institut d'Etudes Politiques de Lille (C.R.AP.S.).
Philippe LADY AUX, Chercheur au C.N.R.S. (C.R.A.P.S.) et
Professeur à l'Université Libre de Bruxelles.
Florence LERIQUE, Attaché temporaire d'enseignement et de
recherche en Droit public à l'Université de Lille II (C.R.AP.S.).
Gérard MARCOU, Professeur de Droit public à l'Université de
Lille 2, Directeur du C.R.AP.S..
John MAWSON, Professeur à l'Université de Dundee.
Alexandre PLA TERIER, Allocataire de recherche en Science
politique à l'Université de Picardie« Jules Verne» (C.lT.R.AP.P.).
François RANGEON, Professeur de Science politique à l'Université
de Picardie« Jules Verne », Directeur du C.U.R.AP.P..
Paolo SABBIONI, Chercheur au Département de Droit public et privé
de l'Economie à l'Université Catholique de Milan.
Jean-Louis THIEBAULT, Professeur de Science politique et
Directeur de l'Institut d'Etudes Politiques de Lille.REMERCIEMENTS
Ce livre réunit les contributions issues du projet de
recherche «Négociations et obligations dans le gouvernement
des villes », réalisé de 1993 à 1996 dans le cadre du PIR Ville et
d'un programme réunissant huit projets sur le thème: «Contrats
et conventions dans le gouvernement des villes », sous la
direction de Francis Godard, directeur de recherches au
C.N.RS. et codirecteur du PIR Ville. Une synthèse des travaux
réalisés dans le cadre du programme a été publiée sous le titre:
Le gouvernement des villes. Territoire et pouvoir, ed. Descartes
& Cie, Paris, 1997, 288 pages.
Les recherches qui ont permis la publication de ce livre ont
été entreprises, à la suite d'un appel d'offres restreint, par le
C.RA.P.S. (U.RA. C.N.RS. n00982, Université de Lille 2),
dans le cadre de l'I.F.RE.S.I. (fédération d'unités du C.N.RS.),
en coopération avec le C.U.RA.P.P. (U.RA. C.N.R.S. n00986,
Université de Picardie «Jules Verne »).
L'ensemble des recherches a été financé par le PIR Ville;
elles ont également bénéficié du concours de l'I.F.RE.S.I..
Enfin, la Région Nord - Pas-de-Calais a financé une allocation
de recherches qui a permis au bénéficiaire de commencer sa
thèse dans le cadre du projet.
Les auteurs remercient très vivement l'ensemble des
institutions qui leur ont fait confiance et qui ont ainsi permis aux
recherches d'aboutir.INTRODUCTION
Gérard Marcou
L'action publique fait de plus en plus appel au contrat, ou tout au
moins à des modalités qui empruntent la forme et le vocabulaire du
contrat. C'est là une tendance générale qui se manifeste dans la
plupart des pays industrialisés, sous des formes et dans des domaines
extrêmement variés. En France, les procédures contractuelles ont
connu depuis la réforme de la décentralisation un développement sans
précédent. La recomposition des rapports entre l'Etat et les
collectivités territoriales a donné naissance, en effet, de façon très
pragmatique, à un système complexe et varié de coopération
contractuelle pour l'organisation et la mise en oeuvre de l'action
publique. En particulier, de nombreuses politiques qui ont la ville
pour objet ou pour cadre ont recours au contrat; les contrats de ville
en sont l'application la plus connue mais non la seule. Le programme
de recherche dans lequel s'inscrivaient les travaux dont ce livre
présente les résultats portait sur un domaine particulier de l'expansion
de la contractualisation, celui du « gouvernement des villes» ; et les
travaux qui sont ici réunis portent spécifiquement sur l'instrument
contractuel, indépendamment du nom que lui donnent les parties et du
contenu des politiques mises en oeuvre, sous l'angle politologique et
sous l'angle juridique. Les contributions s'appuient sur un travail
d'enquête réalisé dans le Nord - Pas-de-Calais et en Picardie, ainsi
que sur des sources relatives à quelques autres régions (Provence -
Alpes - Côte d'Azur, Languedoc-Roussillon).
La comparaison. entre la France et quatre autres pays très
différents (Belgique, Italie, Pays-Bas et Royaume-Uni) dans le cadre
de ce programme, et le rapprochement avec d'autres programmes de
7LA COOPERA nON CONTRACTUELLE
recherche portant sur la contractualisation dans l'action publique!
montrent que si le mouvement de contractualisation est général, son
ampleur, ses domaines d'application et ses formes sont très variables
et très dépendantes du contexte juridique et institutionnel dans lequel
il se développe.
La portée réelle de cette évolution est cependant difficile à
apprécier, et dans le domaine qui sera ici étudié, elle s'accompagne de
nombreuses ambiguïtés: favorise-t-elle, ou non, la démocratie, la
décentralisation, l'efficacité de l'action? De plus, l'évolution des
politiques qui y ont recours montre qu'elle n'est pas une alternative
aux modes traditionnels d'intervention de l'Etat, ni une à
la loi; au contraire, l'expansion de la contractualisation semble devoir
s'arrêter là où elle mettrait en cause certaines valeurs ou certains
principes fondamentaux.
J. Une tendance générale, une réalité hétérogène
La diffusion des modes contractuels dans l'action publique est
liée à la contestation des modes de fonctionnement traditionnels du
système bureaucratique; ils opposent en effet des accords négociés
aux mesures d'autorité dans la définition des objectifs et l'allocation
des ressources (Y. Fortin, 1996). Le développement du recours au
contrat dans l'organisation des rapports entre l'Etat et les collectivités
locales après 1982 peut ainsi s'analyser comme la conséquence de la
remise en cause des mécanismes de la centralisation administrative
qui assuraient la suprématie de l'Etat.
I Voir en particulier le colloque organisé du 12 au 14 décembre 1996 à Paris,
à la Fondation Nationale des Sciences Politiques, sous la direction d'Yvonne
FORTIN, à paraître sous le titre: Secteur public et contractualisation dans
les pa)'s industrialisés, L'Harmattan, Paris (1998) ; ainsi que les travaux du
Groupe d'étude permanent du GEAP (Groupement Européen
d'Administration Publique, Bruxelles) sur L'évolution de la
contractualisation dans le secteur public depuis 1980 (Conférence annuelle
du GEAP, 24-28 août 1996, Budapest), également sous la direction d'Yvonne
FORTIN.
8INTRODUCTION
Mais le contrat pénètre ou est invoqué dans bien des domaines
nouveaux, où même on ne l'attendait pas. La France peut faire état à
cet égard d'une expérience ancienne, liée à la planification et à
l'organisation des relations entre l'Etat et les entreprises publiques,
qui ont donné lieu à de multiples expériences contractuelles.
Aujourd'hui le contrat est utilisé aussi pour redéfinir les relations
entre un service et l'autorité supérieure de manière à assurer au
premier une plus grande autonomie de gestion dont on attend une plus
grande efficacité ou une meilleure « qualité» du service rendu (ainsi
les executive agencies mise en place au Royaume-Uni au sein des
ministères, ou en France les « contrats de service »), et une meilleure
maîtrise de la dépense publique; le contrat peut être aussi la forme
que l'on donne à un accord entre l'administration et des industries
pour mettre en oeuvre une politique telle que la protection de
l'environnement contre les rejets polluants; le contrat, enfin, est
utilisé pour tenter de soumettre les hauts cadres de l'administration
publique au type de gestion qui s'applique aux cadres dirigeants des
grandes entreprises (Royaume-Uni, Norvège, par exemple).
Contrairement à ce que l'on pourrait attendre, les Etats-Unis et le
Canada sont peu touchés par cette évolution, et les réformes de la
gestion publique s'y réfèrent peu au contrat2.
Toutefois, si le contrat est avant tout une notion juridique (ou un
concept de la philosophie politique), tous les usages nouveaux du
contrat que l'on vient d'évoquer ont été introduits par des
gestionnaires, pour répondre à des problèmes de gestion, et sans grand
souci des implications juridiques que ces innovations pouvaient
comporter. Il en va d'ailleurs de même des contrats qui se sont
multipliés en France dans les rapports entre l'Etat et les collectivités
territoriales ou entre collectivités territoriales. La valeur qui est
reconnue au contrat n'est pas de produire des obligations, c'est de
procéder d'une négociation et d'aboutir à un accord.
2 On trouvera une vue d'ensemble de ces réformes et l'analyse de nombreuses
analyses nationales (Royaume-Uni, Etats-Unis, Australie, Espagne,
Allemagne, Norvège, France) dans les travaux du colloque organisé à la
FNSP du 12 au14 décembre 1996, et publiés dans: Yvonne FORTIN (dir.),
op. cit.
9LA COOPERATION CONTRACTUELLE
Il ne faut donc pas s'étonner que l'interprétation de la place que
prennent ces contrats dans les institutions et dans l'ordre juridique
rencontre des difficultés. Le même mot sert en réalité à désigner des
réalités qui sont très différentes. Il est clair, par exemple, que les
procédures mises en oeuvre à l'intérieur d'une organisation
administrativepour établir des « contrats» entre une unité de service
et l'autorité supérieure, comme c'est le cas des accords passés entre
les executive agencies et le ministre au Royaume-Uni, ne peuvent être
en droit des contrats puisque l'organisation ne permet pas de
distinguer des sujets de droit différents. Dans d'autres cas, des
incertitudes naissent de la lecture des accords, ou encore de la
capacité même des autorités publiques à contracter sur la matière de
ces accords; le contenu d'un accord peut même réunir des clauses
appelant à cet égard des réponses différenciées. Mais en même temps,
ces incertitudes ou ces difficultés ne sont pas, en général, des
obstacles à l'efficacité de la contractualisation.
Pour tenir compte de l'hétérogénéité des pratiques contractuelles,
Pierre Lascoumes et Jérôme Valluy proposent de les désigner par
l'expression «activités publiques conventionnelles », ou APC (1996,
551s.). Cette notion couvre un champ très large, puisque selon les
auteurs elle inclut, comme une première catégorie, les accords
informels non publiés, dont font partie les accords préliminaires qui
préparent un acte ou une décision publique apparemment unilatérale,
que justement nous ne rangerions pas ici dans le domaine de la
contractualisation, puisque la formalisation contractuelle leur fait
défaut. Du moins permet-elle de souligner que les contrats qui
constituent de véritables «actes de droit» ne sont que l'une des
manifestations de la contractualisation, mais nullement la seule.
Celle-ci couvre également un domaine plus large que la « formation
négociée du droit », laquelle suppose une production juridique, y
compris d'ailleurs sous la forme de la loi formelle (c. A. Morand,
1991).
On s'écartera cependant ici de la notion d'« activité publique
conventionnelle» ainsi entendue. Elle présuppose en effet que la
production d'un accord formel, indépendamment de sa qualification
juridique, est une question secondaire par rapport à l'existence d'une
négociation et d'un accord, fût-il informel. Cette hypothèse, qui paraît
10INTRODUCTION
se fonder sur l'observation des accords entre l'administration et
l'industrie, en France et en Allemagne, en matière de protection de
l'environnement, ne semble pas généralisable. En effet, les bénéfices
attendus des contrats, dans les cas envisagés plus haut, sont liés à
l'organisation d'une procédure et à la conclusion d'un accord formel.
C'est notamment le cas des contrats conclus entre l'Etat et les
collectivités locales. Le «contractualisme» (selon l'expression de
Laurent Richer, 1995: 38), par l'importance qu'il reconnaît au contrat
formel, se distingue des «activités publiques conventionnelles» au
sens large et il conduit à s'interroger sur ce qu'apporte véritablement
le contrat par rapport aux modes moins formalisés d'accord.
Il est vrai que la négociation n'est pas un fait nouveau dans
l'action administrative; elle peut exister sans être liée à
l'établissement d'un contrat, de même d'ailleurs qu'en droit, à
l'inverse, certains contrats ne sont pas négociés (contrats d'adhésion),
et son importance a été mise en évidence bien avant la vogue
contractualiste, notamment dans le modèle de la « régulation croisée»
qui a pendant longtemps servi à décrire les relations entre l'Etat et les
collectivités locales (voir infra, J. L. Thiébault). Comme le relève
J. P. Gaudin, «c'est le caractère explicite de la négociation qui est en
cause dans la contractualisation qui doit être souligné»
(1996 : 10) ; la est «une production procédurale
explicite même si elle fait l'objet de peu de formalisation
réglementaire» (1996: 26). Ce sont ces caractéristiques qui
expliquent également que le droit ait consacré le recours au contrat
dans les rapports entre les collectivités publiques, soit par la loi soit
par la jurisprudence, au-delà peut-être de ce qu'une grande partie de
la doctrine juridique aurait été prête à admettre. A partir du moment,
en effet, où la forme et la procédure importent, c'est le droit qui est le
mieux à même de l'assurer. La prise en compte par le droit des formes
de l'action publique contractuelle n'est d'ailleurs pas propre à la
France, et, en ce qui concerne les relations entre les collectivités
publiques on verra que, selon des modalités différentes, on la
rencontre dans chacun des quatre autres pays étudiés, non sans
bousculer les définitions et les classifications admises dans chaque
système juridique (voir infra pour la France: G. Marcou, et pour les
autres pays étudiés: Ph. Lauvaux / Ph. de Bruycker pour la
11LA COOPERATION CONTRACTUELLE
Belgique; P. Sabbioni pour l'Italie, H. de Bruijn / M. van Eeten pour
les Pays-Bas; J. Mawson / S. Hall pour le Royaume-Uni).
L'apport du contrat peut alors être résumé, en ce qui concerne le
domaine que l'on a étudié, en quatre points principaux pour lesquels
la dimension juridique est inégalement importante.
- 1) Le contrat est d'abord un moyen de renouveler la légitimité de
l'action publique, notamment lorsqu'elle est de nature à affecter des
intérêts qui seront aisément reconnus comme légitimes, qu'il s'agisse
d'intérêts économiques ou d'intérêts locaux ou régionaux. Le contrat
repose en effet sur un accord de volonté. L'ouverture de la
négociation, dans certains cas au-delà des seules parties au contrat,
contribue également à cet effet de légitimation (voir infra: G.
Marcou, A. Platerier, F. Rangeon / S. Jacquemart). Cet effet dépend
beaucoup de la «mise en visibilité» des accords (P. Lascoumes /
J. Valluy, 1996), ce qui suppose une certaine formalisation, et même
une certaine médiatisation, de la procédure et de l'accord qui est
obtenu; cela justifie, sinon l'investissement juridique, du moins le
recours au vocabulaire juridique.
- 2) Le contrat a des effets sur la négociation elle-même. Il apparaît
d'emblée comme l'objectif de la négociation, à laquelle il impose son
objet. Même si la négociation n'est ni ouverte ni transparente, son
calendrier, ses enjeux (au moins en partie) et ses acteurs sont connus
du public intéressé. Elle présente toujours un certain degré
d'institutionnalisation, au sein de comités ou de commissions dont la
composition et le fonctionnement sont connus. L'une des
conséquences remarquables en est que les parties sont pratiquement
obligées de parvenir à un accord. L'observation des relations
contractuelles entre l'Etat et les collectivités territoriales, ou entre
celles-ci, montre qu'on ne trouve guère de négociations engagées en
vue d'un contrat prévu dans le cadre d'une politique ou par une
disposition législative qui n'aient abouti à un accord, même si des
conflits ont pu parfois en retarder l'aboutissement ou en restreindre la
portée. Il faut en conclure que le coût du non accord est toujours plus
élevé, pour chacune des parties, que le coût relatif de l'accord par
rapport aux objectifs poursuivis. La contractualisation comporte donc
une certaine contrainte institutionnelle qui ne peut rester sans
conséquences sur les termes de l'échange politique. Elle enregistre,
12INTRODUCTION
bien sûr, certains rapports de forces institutionnels, mais ceux-ci
dépendent en réalité de tant de facteurs qu'ils ne sont pas partout les
mêmes (voir infra les comparaisons entre les situations locales dans
les chapitres de J. L. Thiébault, de A. Platerier et de F. Rangeon /
S. Jacquemart, ainsi que dans Y. Maury, 1996: 51s.). Mais elle donne
lieu aussi à un apprentissage institutionnel qui impose aux
participants de produire ensemble des objectifs et des intérêts
communs qui les rendent, dans une certaine mesure, solidaires vis-à-
vis de leurs logiques organisationnelles respectives (voir
infra: F. Rangeon / S. Jacquemart, mais aussi J. P. Gaudin,
1996: 26s.). La négociation contractuelle n'est évidemment pas la
seule fonne d'apprentissage institutionnel, mais il est certain qu'elle a
pris en France, dans les rapports entre les collectivités publiques, une
importance primordiale.
- 3) Le contrat concourt à la stabilisation des relations entre les
acteurs. TI est pour eux un facteur de stabilité et de sécurité.
L'apprentissage institutionnel, que l'on vient d'évoquer, concourt lui-
même à la stabilisation puisqu'il produit des solidarités sur la base
d'objectifs et d'intérêts communs. Mais le contrat y contribue encore
d'autres manières. SgD élaboration produit ou active des réseaux
professionnels spécialisés unissant des fonctionnaires des différentes
administrations concernées, en particulier ceux des services
déconcentré.s de l'Etat et ceux des collectivités territoriales en cause.
L'hypothèse des «communautés de politique» (policy communities)
se vérifient mieux que celle des issue networks, en raison du caractère
récurrent de la plupart des procédures, et en raison de la mobilité des
personnels spécialisés entre l'Etat et les collectivités territoriales
(voir infra: F. Bachelet, J. L. Thiébault, ; F. Rangeon /
S. Jacquemart). Ensuite, le contrat consacre des engagements
réciproques, plus ou moins précis sans doute, mais auxquels il devient
possible de se référer. Dans la plupart des cas, peu importe que ces
engagements constituent des obligations contractuelles en droit ou de
simples engagements politiques (c'est une question que les praticiens
se posent peu) ; l'interdépendance institutionnelle entre les acteurs
oblige chacun à respecter ses engagements car il a besoin de compter
sur les engagements de l'autre partie. Du moins le contrat formel est-il
ici indispensable, car il peut seul donner aux engagements la clarté
13LA COOPERATION CONTRACTUELLE
qui permet à chacune des parties d'anticiper sur les comportements et
les décisions de l'autre, et donc la sécurité nécessaire à ses propres
actions. Cela justifie la reconnaissance par le droit des contrats qui
structurent l'action publique collective, mais cela ne l'impose pas; ce
n'est d'ailleurs pas toujours le cas, et ce n'est pas toujours utile ou
nécessaire. Enfin, les contrats entre les collectivités publiques
stabilisent aussi les relations entre les parties en institutionalisant un
dispositif permanent de suivi de l'exécution du contrat, qui garantit
une forme de négociation continue pour résoudre les problèmes qui ne
peuvent manquer de se rencontrer.
- 4) Le contrat doit enfin être envisagé sous l'angle de l'efficacité de
la gestion. Il impose et permet aux parties un effort de programmation
réunissant un ensemble de mesures coordonnées en fonction
d'objectifs définis, et l'acceptation d'une logique de projet dans la
définition des actions; il se prolonge par l'évaluation, une démarche
que les contrats entre collectivités publiques, ainsi que les impératifs
imposés par les fonds structurels de la Communauté européenne ont
contribué à diffuser (voir infra: B. Dolez). On peut en attendre une
meilleure adaptation de l'action publique aux conditions locales, une coordination entre toutes les administrations impliquées
dans les actions prévues dans le contrat et une plus grande attention
portée aux résultats réels de l'action publique. La contractualisation
concourt ainsi à la modernisation de l'action publique, même s'il est
vrai, là encore, que ces résultats peuvent sans doute être atteints aussi
par d'autres voies. On verra aussi quelles nuances il convient
d'apporter (infra: IV).
II. La ville et la contractualisation
La ville est en France un domaine d'élection de la
contractualisation ; elle l'est aussi dans des pays voisins de politiques
comparables. Par leur objet comme par leurs modalités les contrats
entre collectivités publiques qui s'inscrivent dans la politique de la
ville, ou qui ont la ville pour cadre, s'analysent comme des formes de
coopération contractuelle qui s'ajoutent aux formes de coopération
14INTRODUCTION
institutionnelle organisées par le code général des collectivités
territoriales. La coopération contractuelle ne se limite pas à la ville,
mais son développement dans le cadre de la ville est à la fois une
manifestation des difficultés que rencontre le gouvernement des villes
et une réponse à ces difficultés.
Les notions de ville et de « gouvernement des villes» contiennent
de nombreuses ambiguïtés qu'il convient ici de dissiper.
La ville est souvent traitée, implicitement, comme un sujet et
comme une institution. Dans un sens banal, la ville est aussi une
commune, avec un maire, des compétences, des finances, bref tout ce
qui lui permet d'agir. On reconnaît ainsi le poids des grandes villes, et
des maires des grandes villes, dans le système politico-administratif.
Pourtant, la ville moderne échappe en permanence aux institutions
dont elle est dotée pour son gouvernement et aux limites
administratives qui lui sont reconnues. S'il en est ainsi, c'est parce
que la ville n'est, en réalité, ni un territoire ni une institution; elle est
un ensemble de fonctions avant d'être un lieu3, Plus exactement, c'est
la concentration et la combinaison de certaines fonctions dans un
espace restreint qui constituent la ville, et ces tirent leur
valeur des relations dont elles sont le support. La ville moderne
concentre les fonctions de direction, de gestion, de communication et
d'échange, ainsi que les plus importantes fonctions de production; la
localisation de ces fonctions détermine une hiérarchie complexe de
centres urbains, et de zones dans chaque centre urbain. Elle est donc
une réalité doublement hétérogène: d'une part, parce que la
hiérarchie des fonctions urbaines s'est diversifiée, et éloigne les
grandes métropoles internationales des petits centre provinciaux, et
d'autre part parce que l'espace urbain est lui-même fondamentalement
hétérogène et il l'est d'autant plus qu'une ville est importante et
remplit des fonctions variées et de niveau élevé. La ville moderne,
c'est la «ville mosaïque» du géographe Jean-Paul Laborie
(1996 : 61), dans laquelle les logiques de marché accentuent les
disparités sociales et spatiales.
3 On reprend ici la thèse soutenue par G. MARCOU, (1996), «Gouverner les
villes par le droit? », notamment pp.l78-181, dans: C.U.R.AP.P., La
gouvernabilité, PUP.
15LA COOPERATION CONTRACTUELLE
C'est pourquoi l'unité politique et administrative de la ville,
considérée dans son sens socio-économique, est un leurre, et la
référence à la ville comme sujet ou comme institution masque cette
réalité. Le gouvernement urbain suppose toujours la juxtaposition et
la superposition de multiples autorités publiques, quelles qu'en soient
les modalités institutionnelles, ainsi qu'une répartition et une
coordination entre elles des différentes fonctions qui leur incombent.
De plus, en fonction des problèmes qui se posent, d'autres autorités
publiques interviennent sur l'aire urbaine. L'Etat, la région, ou encore
des autorités publiques à compétences purement sectorielles
poursuivent à l'égard de la ville ou en son sein des politiques qui leur
sont propres. En France, la place de la ville dans l'organisation de
l'espace et la ville comme problème social sont ainsi devenues l'objet
de politiques publiques explicites de l'Etat. En outre, la complexité de
la ville est telle que les activités gouvernantes ne peuvent être
entièrement maîtrisées par les institutions publiques, lesquelles
doivent composer avec des groupes, représentant des intérêts
économiques ou sociaux plus ou moins structurées, qui s'identifient
parfois aussi avec des secteurs déterminés de l'agglomération.
La notion de gouvernance a pour objet de rendre compte de cette
complexité. Bien qu'elle puisse donner lieu à des interprétations
différentes, la notion de gouvernance met l'accent sur les activités
gouvernantes et leurs interactions (J. Kooiman: 1993, 2) plutôt que
sur le gouvernement proprement dit en tant qu'institution ou en tant
que fonction; les institutions publiques ne forment en fait que la
partie visible de « iceberg» de la gouvernance (Unitedl'
Nations: 1995). On relativise ainsi la rhétorique sur le gouvernement
local ou sur le gouvernement urbain, qui véhicule une représentation
volontariste des politiques publiques locales. La notion. de
gouvernance se prête à une analyse en termes de réseaux. On pourrait
ainsi définir la trame de la gouvernance urbaine comme l'ensemble
des institutions de gouvernement et des communautés de toute nature
(civile, économique, professionnelle ou autre) qui participent au
développement urbain, ainsi que la combinaison des structures et des
rôles auxquels elles donnent lieu dans. l'espace urbain; bien entendu,
cette trame est particulière à chaque ville (United Nations: 1995).
Comme l'écrit François Rangeon, la gouvernance suggère un mode de
16INTRODUCTION
pilotage des villes inscrit «dans une logique de réseaux et de
coopération entre acteurs publics et privés» (1996 : 171) ; elle attire
l'attention sur l'importance de la négociation et des «actions
. publiques conventionnelles»
L'hypothèse de la gouvernance permet ainsi d'expliquer la
concentration des procédures contractuelles sur les villes par le
nombre beaucoup plus élevé des acteurs impliqués, l'acuité des
problèmes de coordination qui se posent entre les différentes
institutions publiques, la variété des intérêts et des groupes privés en
cause, et plus généralement la fragmentation du pouvoir. Toutefois, le
contrat n'épuise naturellement pas toutes les formes de conventions et
d'accords que la gouvernance urbaine peut générer, et, en ce qui
concerne la France, les contrats ne représentent qu'une partie des
interventions publiques qui sont engagées au titre de la politique de la
ville.
Dans cet ensemble complexe, une place importante revient à la
coopération contractuelle entre les collectivités publiques. En effet,
l'un des problèmes importants que soulève l'hypothèse de la
gouvernance est celui de la responsabilité et de la capacité d'action
des institutions publiques. Sur le plan analytique elle relativise leur
rôle, comme on l'a déjà indiqué; sur le plan normatif, elle peut
s'interpréter comme une recherche de consensus avec les intérêts en
présence qui risque fort de masquer la prépondérance des intérêts
économiques dominants (G. Marcou, 1996: 184). La coopération
contractuelle entre les collectivités publiques est plus qu'une
manifestation de l'intensité des relations intergouvernementales dans
les Etats modernes (G. Marcou / I. Verbelyi, 1993) ; si on se place
dans la problématique de la gouvernance, elle représente un mode
d'intégration des institutions publiques au sein du système urbain. Il
s'agit d'une intégration plus souple que celle à laquelle prétendrait
une intégration organisationnelle, et donc plus favorable à des
combinaisons variées avec les différents intérêts organisés, sectoriels
ou territoriaux, qui participent à la gouvernance urbaine, dans la
mesure où la négociation permet une certaine prise en compte des
différentes coalitions locales, mais elle semble en même temps
favoriser la réalisation d'objectifs d'intérêt public, dans la mesure où
17LA COOPERATION CONTRACTUELLE
chacune des parties a besoin de se référer à une vision de l'intérêt
général acceptable par l'autre pour légitimer ses propositions4.
La coopération contractuelle ne se confond pas, on l'a dit, avec la
généralité des «activités publiques conventionnelles» ; elle désigne
au contraire des accords formels entre des collectivités publiques,
quoique leur nature juridique puisse être imprécise ou incertaine,
fondés sur le projet d'une oeuvre commune ou sur l'élaboration de
buts d'intérêt commun. Son domaine d'application dépasse celui de la
gouvernance urbaine, et sous l'angle du droit son analyse ne permet
pas de distinguer les applications spécifiques à la gouvernance
urbaine (voir infra: G. Marcou).
III. L'influence du contexte institutionnel et du système
juridique
On déjà observé que la contractualisation est devenue une
tendance assez générale de l'action publique dans de nombreux pays,
mais que les domaines d'application n'en sont pas partout les mêmes.
En ce qui concerne les relations entre les collectivités publiques,
spécialement lorsque sont mises en oeuvre des politiques ayant la
ville pour objet, les cinq pays étudiés présentent des caractéristiques
très différentes. Aucun des quatre autres pays ne connaît un
développement des relations contractuelles entre collectivités
publiques aussi important et aussi varié dans ses applications que
celui que l'on peut noter en France. Mais c'est en Italie que la
formalisation juridique des contrats est la plus précise, depuis les lois
142 et 241 de 1990. En Belgique, les applications sont plus
circonscrites; il ne s'agit en fait que des contrats de sécurité conclus
entre le ministère fédéral de l'Intérieur et certaines villes de
Wallonie; il s'agit donc de l'instrument d'une politique sectorielle.
4 Nous avons donné Une; première formulation de cette hypothèse
dans: G. MARCOU I F.RANGEON Il. L. THIEBAULT, (1997), op. cit.,
pp.188-189. Toutefois sa' vér~fication comportait des exigences qui
dépassaient le cadre de ce programme de recherche.
18INTRODUCTION
Aux Pays-Bas, les contrats entre l'Etat et les collectivités locales sont
spécifiquement des instruments de la politique d'aménagement du
territoire. C'est seulement au Royaume-Uni que l'on rencontre une
véritable politique du pouvoir central ayant pour objet, comme en
France, la réhabilitation des villes ou des quartiers en crise; mais
l'instrumentation en est très différente, et elle ne donne pas naissance
à des contrats entre les villes retenues et l'Etat. Il convient d'essayer
de rendre compte de ces différences5.
Tout d'abord, il existe une corrélation entre la fragmentation du
système territorial et le développement de la coopération
contractuelle. La France est en effet caractérisée, plus de quinze ans
après la réforme de la décentralisation, par une extrême
fragmentation, accentuée par l'institution de la région collectivité
territoriale, l'augmentation des compétences et de l'autonomie des
collectivités territoriales, et par le renforcement de la déconcentration.
En ce sens, on peut comprendre que la réforme de la décentralisation
ait été suivie du développement de la coopération contractuelle, qui a
pris une ampleur sans précédent. En Italie, l'accord entre collectivités
publiques ou entre administrations a été introduit par les lois précitées
en tant que forme générale de l'activité administrative, après que des
lois spéciales y aient eu recours dans les années soixante-dix et
quatre-vingt, pour résoudre les problèmes de coordination résultant de
la multiplication des compétences intéressant la même matière,
notamment pour le soutien au Mezzogiorno; la pratique contractuelle
a connu depuis un développement très important, que reflète le
contentieux (voir infra: P. Sabbioni). En Belgique, la coopération
contractuelle est peu développée au niveau local, mais elle a pris une
certaine ampleur dans les relations entre l'Etat fédéral et les
communautés ou les régions, ou entre celles-ci, pour organiser
l'exercice de leurs compétences; c'est en effet au niveau des
fonctions de l'Etat et non au niveau de l'administration locale que les
réformes récentes ont accentué la fragmentation du système politique
belge; au niveau local, au contraire, la réforme territoriale de 1971
5 Nous avons développé cette comparaison beaucoup plus longuement
dans: G. MARCOU / F. RANGEON / J. L. THIEBAULT, (1997), op. cit.,
pp.147-154 et pp.194-198 notamment.
19LA COOPERA nON CONTRACTUELLE
avait abouti à une très forte concentration de l'organisation
communale. Aux Pays-Bas, les accords se sont développés entre l'Etat
et les collectivités locales dans les domaines pour lesquels l'Etat est
compétent et a l'initiative mais a besoin du concours des collectivités
locales, comme le montrent les accords signés pour la mise en oeuvre
du Quatrième plan national d'aménagement, en raison de la
compétence détenue par les communes en matière de planification
spatiale; de plus, le nombre des acteurs intéressés à la
est tel qu'on estime impossible d'imposer des mesures par voie
d'autorité (voir infra: H. de Bruijn / M. van Eeten). Enfin et surtout,
malgré le mouvement progressif de regroupement des communes dont
le nombre est descendu aujourd'hui à moins de 650, les plus grandes
agglomérations souffrent d'une fragmentation qui conduit à
rechercher des solutions dans la réorganisation territoriale (tentative
avortée en 1994 de réorganiser les agglomérations de Rotterdam et
d'Amsterdam) ou dans une coopération contractuelle (l'Etat a passé
directement des conventions avec les quatre plus grandes villes du
pays) (G. Marcou, 1993; Toonen, 1995; G. Marcou / F. Rangeon /
J. L. Thiébault, 1997: 146-147). Mais au Royaume-Uni, où le degré
de concentration de l'administration territoriale est le plus élevé, la
coopération contractuelle entre le pouvoir central et les autorités
locales est inexistante; les relations intergouvernementales sont
dominées par le fait que les politiques nationales sont exécutées, dans
de nombreux domaines, par les autorités locales et donnent lieu en
pratique à la formation de nombreuses policy comunities (voir
infra: J. Mawson / S. Hall / A. Stevens, 1996). Toutefois ces données
sont susceptibles de connaître certains changements à la suite des
réformes institutionnelles envisagées par le gouvernement travailliste
issu des élections législatives du 1er 'mai 1997.
En revanche, le développement de la coopération contractuelle
n'est lié ni à la puissance de l'Etat central ni au contenu (à la
substance) d'une politique. Parmi les cinq pays étudiés, la France et le
Royaume-Uni se caractérisent par un pouvoir central fort,
comparativement à la Belgique et à l'Italie; les Pays-Bas occupent
une position intermédiaire, avec un pouvoir fort sur le plan
institutionnel mais dont la capacité d'action est modérée par la culture
20INTRODUCTION
du compromis propre à la politique néerlandaise et aux
gouvernements de coalition (G. Marcou / J. L. Thiébault, 1996: 56).
Au Royaume-Uni, il existe depuis longtemps une politique
orientée vers la réhabilitation des centres villes dans les grandes villes
industrielles gravement touchées par les crises de reconversion. Cette
politique fait appel à des partenariats des autorités locales avec le
secteur privé, industriel, commercial ou social. Comme la politique de
la ville qui est menée en France, elle tente de dépasser les approches
sectorielles et d'intervenir selon un projet d'ensemble sur les
différentes fonctions constitutives de l'espace urbain. Les autorités
locales étaient à l'origine responsable des programmes soutenus. par le
pouvoir central; elles en ont peu à peu perdu la maîtrise à partir de
1983, et depuis 1987 les gouvernements conservateurs ont mis
l'accent sur la responsabilité du secteur privé dans la réhabilitation
urbaine. Les critiques soulevées par cette centralisation ont cependant
conduit en 1990 à la mise en place d'une solution de compromis
fondée sur la valorisation du partenariat public-privé, et qui concilie
l'initiative locale avec le financement prioritaire des programmes en
fonction de leurs mérites évalués par le Gouvernement. Le
programme City Challenge et à sa suite le programme Single
Regeneration Budget sont nés de cette nouvelle approche (voir
infra: J. Mawson / S. Hall).
On voit donc qu'il existe une certaine convergence avec la
politique de la ville poursuivie en France: le pouvoir central, qui
détermine des objectifs et des priorités, met en place une procédure,
tente de promouvoir une approche globale de la réhabilitation pour
chaque site et une logique de projet dans la conception des actions à
mener, et il alloue des moyens du budget de l'Etat au financement des
programmes de réhabilitation. Mais les différences apparaissent dans
la conception de l'intervention. L'approche britannique, telle qu'elle a
été formulée et conduite par le ministre Michael Heseltine, se réfère
explicitement à la logique du marché. C'est une véritable procédure
d'appel d'offres qui est mise en place, les projets doivent être soumis
par des partenariats entre autorités locales et secteur privé établis au
niveau local; ils sont mis en concurrence, eu égard au volume des
ressources disponibles pour cette politique. Leur sélection est opérée
en fonction du rapport entre les résultats attendus et leur coût estimé
21LA COOPERATION CONTRACTUELLE
(value for money) et ils doivent répondre aux exigences de la
planification des projets qui prévalent dans les entreprises
commerciales (voir infra: J. Mawson / S. Hall). Au contraire, la
politique de la ville s'applique à des villes, et dans ces villes à des
sites qui sont déterminés par l'Etat en fonction d'indicateurs socio-
économiques; les communes concernées bénéficient alors en tout état
de cause de la politique de la vi1le, et le contrat de ville est le moyen
par lequel l'Etat, par l'intermédiaire du préfet (en fait du sous-préfet à
la ville, lorsqu'il existe, ou du sous-préfet de arrondissement)l'
cherche à établir conjointement avec les autorités locales un
programme d'action adapté localement aux objectifs de la politique de
la ville, et cofinancé par l'Etat et la commune, ainsi que, dans la
plupart des cas, par d'autres collectivités ou organismes publics; en
revanche un partenariat avec le secteur privé n'est ni une condition ni
un objectif de la conclusion du contrat de ville (voir
infra: F. Lerique). A l'inverse de la politique britannique, qui est
marquée par une logique compétitive, la française de la ville
reste marquée par une logique redistributive6.
Aux Pays-Bas, il n'existe pas une politique de la ville, au sens
que l'on vient d'évoquer, qui serait mise en oeuvre par l'Etat. La
législation sur la rénovation urbaine, depuis 1984, laisse en effet la
responsabilité essentielle aux communes qui doivent adopter les
mesures réglementaires nécessaires et les programmes d'action
tendant à faire face au déclin de certaines zones résidentielles ou
industrielles; les programmes locaux, ayant pour objet l'utilisation
des sols, le logement ou les infrastructures, sont subventionnés par
l'Etat, directement ou par l'intermédiaire de fonds provinciaux, selon
des critères définis par le gouvernement (A. Timmermans, 1996: 269-
270). C'est la politique nationale d'aménagement du territoire qui est
6 Les pratiques contractuelles françaises avaient retenu l'attention d'autorités
locales travaillistes et avaient donné lieu à des propositions en vue de leur
adaptation au contexte britannique, mais il est encore trop tôt pour dire
quelles suites pourraient leur être données. Voir: P. LE GALES /
J. MAWSON, (1994), Management innovations in urban policy. Lessons
from France, Université de Birmingham, Center for Urban and Regional
Studies.
22INTRODUCTION
à l'origine de l'introduction de relations contractuelles entre l'Etat et
les collectivités locales, pour formaliser le résultat de négociations. La
nécessité de celles-ci résulte du fait que si les documents d'urbanisme
des villes doivent être compatibles avec les orientations du Quatrième
plan national d'aménagement du territoire (VINEX), les collectivités
locales ne sont cependant pas tenues de concourir à la mise en oeuvre
de ces orientations; les contrats ont alors pour objet de parvenir à ce
résultat; il en va de même de l'aménagement des zones sensibles (du
point de vue de la protection de l'environnement) qui donne lieu à des
conventions spécifiques (voir infra: H. de Bruijn / M. van Eeten).
Ces politiques nationales n'ont d'équivalent ni en Italie ni en
Belgique. En Italie, la coopération contractuelle est un instrument qui
est mis à la disposition des collecti.vités publiques par la loi, mais qui
n'est pas lié à une politique précise; le cadre juridique qui a été fixé
est de portée générale. De plus l'Etat est rarement partie aux
accords; dans la plupart des cas les contrats sont passés par des
communes avec la région, ou la province ou d'autres organismes
publics (par exemple une université). En pratique, cependant, ces
contrats sont conclus par des villes et s'appliquent à des projets
importants pour le développement urbain (par exemple: l'entretien et
l'assainissement des canaux ainsi que la sauvegarde du patrimoine
immobilier à Venise, le métro de Turin, la requalification du centre
urbain de Milan...) ; on peut y ajouter l'accord très particulier qui a
pour objet la délimitation de l'aire métropolitaine de Bologne (voir
infra: P. Sabbioni). Il existe donc bien une corrélation entre le
développement de la coopération contractuelle et le développement
urbain.
En Belgique, les contrats de sécurité sont bien liés à une politique
du pouvoir central, mais il s'agit d'une politique sectorielle, dont
l'objectif est cependant d'agir par un programme d'action approprié
sur plusieurs aspects qui conditionnent la sécurité dans la ville, et non
seulement sur les aspects policiers, bien que ceux-ci soient très
prédominants en fait. Mais la négociation est très politisée, et la
position de chaque ville intéressée est très fortement dépendante de
l'autorité politique de ses représentants dans le cadre politique
général. Dès lors la qualification de contrat, à propos de surcroît
d'une politique inspirée par l'exemple français, relève seulement de
23LA COOPERATION CONTRACTUELLE
ce que Ph. de Bruycker et Ph. Lauvaux appellent «un réflexe
classique de psittacisme à l'égard de la France» (voir infra). Mais ce
« réflexe» ne vaut que pour la Wallonie, et la politique des contrats
de sécurité n'a pas été suivie par les villes de Flandres.
Enfin, des données tenant au système juridique lui-même doivent
être prises en compte. De manière générale, et bien qu'on ne puisse
entrer ici dans les détails, le système de droit public impose en
principe à l'autorité administrative d'agir par voie unilatérale; de
plus, dans tous les pays ici étudiés, à l'exception de la France, les
contrats que passe l'administration sont soumis au droit civil (en
Angleterre à la common law), sous réserve de dispositions
particulières. On peut en déduire que le recours au contrat dans les
rapports entre les collectivités publiques trouve difficilement sa place
dans les systèmes juridiques de ces pays. On remarquera qu'en
Belgique le Conseil d'Etat s'est opposé avec succès par un avis
négatif (27 septembre 1993) à un projet d'ordonnance du législateur
de la région de Bruxelles-Capitale prévoyant la passation avec les
communes de «programmes de gestion» dans le cadre du contrôle
administratif que la région a la charge d'exercer sur elles. Pour le
Conseil d'Etat, de tels contrats seraient à la fois contraires au principe
de l'autonomie communale en introduisant un encadrement permanent
de l'exercice des compétences communales, au principe d'égalité qui
protège les droits des communes et à la compétence même de la
région dont les pouvoirs de tutelle ne peuvent pas davantage être
soumis à un contrat (voir infra: Ph. Lauvaux / Ph. de Bruycker). Au
Royaume-Uni, il est difficile de concevoir qu'une politique puisse
s'exprimer dans des contrats entre la Couronne et des autorités
locales, à moins que la loi ne le prévoie expressément; en effet, la
subordination des autorités locales au Parlement est difficilement
compatible avec la stricte égalité des parties au contrat qu'impose la
common law. Dans le cadre de la politique de la ville, les concours du
pouvoir central sont conditionnés et leur versement suppose que les
promoteurs du programme subventionné réalisent bien le delivery
plan sur lequel ils se sont engagés, mais il n'y pas d'engagement
réciproque de l'Etat, même s'il y a eu une négociation entre
l'administration et les promoteurs du programme. C'est seulement au
niveau local et dans les rapports entre ces derniers (autorités locales,
24INTRODUCTION
Training and Enterprise Councils, organismes privés) que le contrat
retrouve son importance, mais selon le droit commun, et pour fixer
leurs engagements réciproques.
Aux Pays-Bas, les conventions passées pour l'application du
VINEX ont été entreprises parfois comme de simples déclarations
d'intention des signataires, mais parfois aussi comme de véritables
contrats au sens du droit civil, une option qui a eu la préférence du
Gouvernement. Mais ces contrats ne peuvent cependant porter atteinte
aux règles de droit public qui s'imposent à un certain nombre de
décisions et qui pourraient mettre en échec certains engagements
contractuels; c'est pourquoi les implications juridiques de ces
conventions sont toujours discutées. On relèvera aussi que ces comportent aussi un dispositif institutionnel destiné à
contrôler le respect des engagements pris. En revanche, les
conventions relatives à l'aménagement des zones sensibles sont
considérées comme dépourvues de portée juridique (voir
infra: H. de Bruijn / M. van Eeten).
En Italie également les contrats entre les collectivités publiques
ont trouvé place dans l'ordre juridique. Mais cette fois, on est en
présence d'une réforme juridique, et pas seulement d'une innovation
en matière de gestion ou de conduite des politiques publiques. C'est la
loi qui a introduit formellement ces contrats dans l'ordre juridique et
en a fixé le régime, même si certaines expériences ont précédé la loi.
C'est ce qui explique, avec l'objet même de ces contrats qui porte sur
des opérations plutôt que sur des programmes ou des politiques, que
l'Italie soit le seul des pays étudiés où la coopération contractuelle
entre collectivités publiques se traduit par un contentieux relativement
abondant (voir infra: P. Sabbioni).
La France se distingue ici des autres pays étudiés par le fait que
le droit administratif y fait une place importante au contrat, et
comporte l'application d'un régime propre aux contrats qui présentent
les caractères de contrats administratifs, dont le contentieux relève en
outre de la juridiction administrative. Ce contexte juridique a sans
doute facilité l'assimilation du' contrat comme mode de coopération,
même pour la formulation ou la mise en oeuvre des politiques; le
contrat, si cette coopération prenait véritablement une forme
juridique, ne. signifiait pas la soumission aù droit commun. Bien plus,
25LA COOPERATION CONTRACTUELLE
le juge administratif semble moduler la nature et l'étendue de son
contrôle, en fonction de son appréciation sur le contenu de l'acte et
sur ses implications pour les parties comme pour les tiers. La
recevabilité des recours contre les actes détachables du contrat, ou la
requalification de certaines clauses d'un contrat en clauses
réglementaires, ou au contraire le refus de considérer qu'un contrat
puisse produire des effets directs affectant les tiers7, permettent au
juge administratif de définir un encadrement du contentieux
contractuel par le contentieux de la légalité8. Comme on le verra
cependant, cela ne résoud pas tous les problèmes posés par
l'extension du contrat administratif à des objets ou à des rapports que
l'élaboration de son régime juridique ne pouvait pas avoir pris en
considération (voir infra: G. Marcou).
IV. Les ambiguïtés de la coopération contractuelle
La coopération contractuelle a pris une telle extension en France
qu'elle doit être considérée aujourd'hui comme une donnée
caractéristique du système d'administration territoriale. Si elle n'est
guère contestée dans son principe, elle est exposée à des critiques
nombreuses et à des appréciations contradictoires, notamment du côté
des praticiens engagés dans les procédures contractuelles. Ces
contradictions rendent plus difficile une évaluation scientifique de
cette nouvelle pratique institutionnelle, mais elles tiennent dans une
large mesure à la nature même du contrat. Elles concernent les effets
de la contractualisation sur la décentralisation, sur la démocratie
locale, sur le respect du droit et même sur l'amélioration de la gestion.
Si le développement de la coopération contractuelle entre
collectivités publiques est bien lié à la réforme de la décentralisation,
les avis divergent sur les conséquences de la première sur la seconde.
7 Voir l'arrêt du Conseil d'Etat du 25 octobre 1996 «Association Estuaire-
Ecologie ». Voir infra: G. MARCOU.
8 Pour une vue d'ensemble de cette question, voir: R. ROMI (1989), «La
requalification par le juge des actes négociés en actes unilatéraux », AlDA,
pp.9-14.
26INTRODUCTION
Les contrats de plan Etat-région comme les contrats de ville,
notamment, sont souvent interprétés un moyen pour l'Etat de
recentraliser et d'imposer en fait ses conditions sous l'apparence d'un
contrat négocié entre des parties égales en droit. Les propos des élus
locaux, ou des fonctionnaires territoriaux sont même souvent très durs
à cet égard. On parle de « remise en cause de la décentralisation », de
« réappropriation » de la politique de la ville par l'Etat, de transfert de
charges par l'Etat sur les collectivités territoriales - surtout à propos
des contrats de plan Etat-région - (voir infra: J. L.Thiébault,
F. Bachelet, A. Platerier). La critique est si vive et si fréquente que
l'on se demande pourquoi la coopération contractuelle n'est pas
remise en cause; l'intérêt des concours supplémentaires auxquels elle
donne accès ne suffit pas à expliquer son acceptation, dans la mesure
où ces transferts budgétaires pourraient être opérés par d'autres
moyens; on se demande aussi ce qui explique la prise de position du
Conseil national des villes en faveur des contrats de ville en octobre
1995 (Le Monde, 20 octobre 1995), lorsqu'il s'est opposé aux
propositions des préfets Idrac et Duport, qui étaient effectivement
centralisatrices. Le Conseil d'Etat lui-même reprochait au système de
relations contractuelles entre collectivités publiques d'être placé
« sous le signe des rapports de force» (1994 : 97).
Toutefois, l'observation conduit à beaucoup nuancer ce tableau.
Il est vrai que le dispositif institutionnel mis en place par l'Etat tend à
faire prévaloir ses orientations ou ses priorités (voir
infra: G. Marcou), mais cela ne suffit pas à établir qu'au bout du
compte il en soit toujours ainsi. On sait qu'aussi bien en matière de
regroupement de communes et de développement de
l'intercommunalité qu'en matière d'aménagement du territoire, l'Etat,
et en particulier les préfets, sont loin de toujours atteindre les
objectifs qui leur sont assignés pour la mise en oeuvre des politiques
énoncées par le pouvoir central (D. Gaxie : 1997). Il n'y a aucune
raison de penser qu'il en aille différemment pour la politique de la
ville ou parce que des contrats consacrent des engagements
réciproques. La Cour de Comptes relevait ainsi à propos des contrats
de ville expérimentaux qu'elle a examinés entre 1992 et 1994 «une
conception très large de la lutte contre l'exclusion»; la part des
inscriptions financières consacrées à l'insertion ou au développement
27LA COOPERA nON CONTRACTUELLE
social stricto sensu approchait au mieux 20% et dans certains cas ne
dépassait pas 5% (1995 : 24). On comprend que de nombreux élus ou
fonctionnaires territoriaux aient perçu une volonté de l'Etat de
contrôler davantage le contenu des contrats de ville lorsque cet
instrument a été généralisé en 1994 (voiries témoignages cités par
J. L. Thiébault et A. Platerier, infra). Mais le résultat en est
incertain: l'exemple de la Picardie, analysé par A. Platerier, montre
comment les villes, notamment Amiens et Beauvais, et la région ont
pu au contraire s'appuyer sur le contrat de ville pour affirmer un
politique locale de la ville. Y. Maury fait la même observation pour
les contrats de ville du Languedoc-Roussillon (1996: 67s.). Il n'est
d'ailleurs pas sûr que cette transaction entre objectifs nationaux et
objectifs locaux oppose d'un côté les collectivités locales et de l'autre
les services de l'Etat. Un autre scénario est concevable et parfois
vérifié: les réseaux, dont les procédures contractuelles favorisent la
formation par la longueur, et même la permanence, des situations de
négociation, élaborent des compromis qu'ils pensent acceptables et
dont la défense au sein des organisations respectives de leurs
membres renforce en fait la solidarité entre leurs membres. Ainsi dans
le Nord - Pas-de-Calais, la volonté du pouvoir central, en 1993-1994,
d'affirmer son contrôle sur le contenu des contrats de ville et de
presser leur signature a pris a contrepried les services de l'Etat, qui
s'entendaient avec la région sur la conception de contrats
d'agglomération, dotés d'un «volet social» correspondant au contrat
de ville; les contrats de ville ont été signés séparément, mais après la
signature du contrat de plan Etat-région on s'est rapproché du
dispositif qui avait d'abord été envisagé, d'autant plus aisément que
les contrats de ville comportaient un engagement financier
pluriannuel de l'Etat, tandis que les communes s'engageaient
seulement à présenter chaque année des projets et des engagements
financiers9. L'influence de ce qu'il est convenu d'appeler 1'« Etat
local» ne signifie pas nécessairement un contrôle du pouvoir central
sur les accords locaux.
Comme le reconnaît un chargé de mission de la DIY, «on a
beaucoup de mal à savoir comment les choses se passent
9 Entretiens et analyse des contrats de ville du Nord - Pas-de-Calais.
28INTRODUCTION
exactement », les données financières qui «remontent» sont
«moyennement satisfaisantes» ; apparemment les conflits sont rares
au niveau local, mais «on craint la fiction ». Selon le même
témoignage, on s'est rendu compte à la suite du remplacement d'un
préfet d'un département du sud-ouest, le nouveau s'intéressant
davantage à la pblitique de la ville, que le contrat de ville qui
paraissait exemplaire ne comportait en fait aucun dispositif de
pilotage, et dissimulait un accord sur des objectifs locaux
indépendants de la politique de la villelO !
Cette difficulté est probablement inhérente à la démarche
contractuelle. Si le contrat est souvent un instrument au service d'une
politique dont l'Etat a l'initiative, il implique que celui-ci entre dans
une logique de transaction. L'Etat ne peut obtenir l'accord de son
«partenaire» qu'à la condition de prendre en compte une partie de
ses intérêts. Il en résulte que les élus locaux, qui se plaignent
volontiers du caractère inégal de la négociation ont, par le contrat,
accès à la décision sur des objectifs qui sont ceux de l'Etat et peuvent
en maîtriser en fait la concrétisation locale, c'est-à-dire ce qui fait le
vrai contenu de la politique. Mais si l'Etat souhaite mobiliser des
ressources des collectivités locales sur les objectifs de sa politique, le
contrat est encore la meilleure façon d'y parvenir. Comme l'écrit
Y. Maury, la négociation introduit un «filtre» qui transforme
inéluctablement la politique au service de laquelle le contrat est
employé (1996 : 53).
L'évaluation, prévue aujourd'hui dans tous les contrats de ville,
comme dans les contrats de plan Etat-région, peut être un moyen de
renouveler la négociation à partir des objectifs poursuivis par
l'Etat; son enjeu est donc le contrôle de l'exécution et la possibilité
de réorienter l'action engagée, au moins sur la fin de la période
couverte. Le dossier ressource établi par la DIV sur l'évaluation des
contrats de ville est à cet égard significatif (DIV, 1995). Ce document
prescrit que l'évaluation doit se référer aux «intentions publiques »,
ce qui signifie non seulement les objectifs inscrits dans le contrat lui-
même, mais aussi le « triptyque enjeux à traiter / finalités poursuivies
/ orientations stratégiques », qui impose de «repartir des objectifs
IDEntretiens à la DIV.
29LA COOPERATION CONTRACTUELLE
nationaux ». Le document énonce en fait une méthodologie de
l'évaluation qui repose sur la conception d'un« référentiel» (ce terme
est employé) national, à partir duquel on peut définir un référentiel
local. Pour chacun des grands axes du contrat des fiches par opération
doivent être préparées, énonçant les finalités communes (nationales et
locales), puis la logique du projet et enfin les enjeux territoriaux
spécifiques. La DN tente donc de faire évaluer les politiques locales
par rapport à une norme qui est celle de la politique nationale; le
résultat de l'évaluation devrait alors déboucher le cas échéant sur une
nouvelle négociation ayant pour objet les corrections à apporter à
l'exécution du contrat par rapport aux objectifs nationaux. Toutefois,
il résulte de la circulaire du 9 décembre 1993 que l'évaluation est
placée sous le contrôle des maîtres d'ouvrage, c'est-à-dire l'Etat et les
communes concernées, ce qui peut faire craindre, dans certains
circonstances, un accord a minima sur la neutralisation des résultats
de l'évaluation, ce que seule l'ouverture du processus d'évaluation
aux publics intéressés serait de nature à éviter.
Le lien entre contractualisation et démocratie locale n'est pas
moins ambigu. Dès l'origine, la politique de la ville était associée à
l'objectif de promouvoir la participation des habitants. Porté au départ
par les élus locaux le «développement social des quartiers» partait
du constat que la ville ne se construit pas seulement sur le logement et
les services urbains, mais suppose une rénovation de la sociabilité et
de la citoyenneté locales. C'est un constat qui avait déjà été fait par la
philosophie et la sociologie critiques des années soixante et soixante-
dix, comme le rappelle opportunément F. Rangeon (voir infra). Le
contrat est apparu d'emblée comme l'instrument privilégié de cette
politique. Dans le discours politique, le contrat bénéficie en effet
d'une forte connotation démocratique, en même temps qu'il est
associé à l'image d'une gestion moderne. TIest d'ailleurs remarquable
que le même contrat puisse être présenté dans certains cas comme
l'expression de la volonté étatique de recentraliser, et dans d'autres
comme le support d'une stratégie pour développer la participation des
habitants aux décisions (voir infra les exemples cités par F. Rangeon
et S. Jacquemart). Dans de nombreuses villes les maires ont en effet
tenté de prendre appui sur la procédure des contrats de ville pour
ranimer les comités de quartiers et stimuler les
30INTRODUCTION
associations; quelquefois on a eu recours au référendum local pour
faire ratifier les choix à l'issu des consultations. Ces expériences ont
souvent été décevantes, par la faible proportion de la population qui a
été impliquée, surtout dans les publics qui étaient directement visés, et
par le faible apport de ces consultations au contenu du contrat. Il y a
des raisons sociologiques à ces difficultés, mais d'autres tiennent à la
procédure elle-même. Retenons tout d'abord la volonté des élus, dans
la plupart des cas de contrôler la participation et ses résultats. Cela se
reflète souvent à propos de la «maîtrise d'ouvrage sociale et
urbaine» (M.O.U.S.), qui est cofiriancée par l'Etat, mais que la
plupart des maires ont fini par prendre sous leur contrôle. Un autre
facteur tient à l'ambiguïté de l'objet de la négociation: la politique de
la ville vise les quartiers en difficulté et leur intégration dans la ville,
mais les maires négocient avec le représentant de l'Etat sans oublier
les autres catégories sociales et leur vision du développement
d'ensemble de la ville. C'est en fait par l'intermédiation des élus que
s'opère la transaction entre les intérêts des habitants des quartiers
défavorisés et ceux des autres parties de la ville, mais le compromis
qui en résulte n'est nulle part vraiment délibéré. La multiplication des
contrats renforce l'exécutif, naturellement chargé de la négociation,
au détriment de l'organe délibérant (voir infra: B. Dolez). Enfin, la
négociation d'un accord implique toujours une certaine rigidité du
résultat final, en raison des compromis qui ont été passés, notamment
sur les moyens qui seront alloués, et qui ne peuvent plus guère ensuite
être amendés; or, l'opposition municipale ne participe pas à la
négociation du contrat. Par définition, la négociation n'est jamais
complètement transparente; elle comporte des non-dits et des accords
tacites; elle est entre les mains des fonctionnaires et des élus locaux.
Tous ces facteurs ne jouent pas en faveur de la démocratie, qu'elle
soit représentative ou participative (voir infra: F. Rangeon /
S. Jacquemart).
Ainsi le contrat n'est-il certainement pas un instrument privilégié
de la démocratie locale, mais il n'est pas pour autant incompatible
avec elle. On doit seulement observer que l'usage qui en est fait
ignore bien souvent les conditions de cette compatibilité.
Les rapports entre la coopération contractuelle et le droit sont
également à placer sous le signe de l'ambiguïté. Le discours de la
31LA COOPERATION CONTRACTUELLE
coopération contractuelle emprunte au droit, mais le droit de la
coopération entre collectivités publiques reste encore
dans une large mesure à élaborer; c'est aussi l'appréciation du
Conseil d'Etat, faisant le bilan des acquis fort modestes de la
jurisprudence en ce domaine (1994: 95-99). L'Italie est le seul pays,
parmi ceux que l'on a étudiés, qui se soit doté d'un cadre juridique
assez précis pour les contrats entre collectivités publiques (voir
infra: P. Sabbioni). Mais en ce qui concerne la France, il est en
général difficile de dire avec certitude si l'on est en présence
d'obligations contractuelles ou non. En effet, on ne peut pas affirmer
que tous les documents qui énoncent les engagements entre les parties
sont véritablement la source d'obligations juridiques. D'une part, si le
juge administratif tend à faire prévaloir la volonté apparente des
parties, celle-ci n'est pas toujours évidente; d'autre part, même dans
un accord dont la nature contractuelle est admise, le contenu est
souvent hétérogène et certaines clauses peuvent justifier une
requalification, qui peut les priver de toute portée ou au contraire leur
reconnaître une nature réglementaire. Si cette incertitude n'a pas
provoqué jusqu'ici de graves inconvénients, c'est parce que
l'effectivité des engagements pris est dans une large mesure assurée
par l'interdépendance institutionnelle des parties (voir
infra: G. Marcou).
Il n'en reste pas moins que la coopération contractuelle entre
collectivités publiques met à l'épreuve les catégories juridiques
traditionnelles. Elle donne lieu à un production normative propre aux
parties à l'accord mais produisant des effets de droit ou de fait au-delà
des parties lorsque l'objet du contrat est de produire un programme
d'action à mettre en oeuvre. Cette production normative procède de
l'institutionnalisation de la négociation qui résulte de l'expansion de
la coopération contractuelle. Si on suit la distinction proposée par
P. Duran et J. CI. Thoenig, celle-ci reflète le passage de la régulation
« institutionnalisation de l'action collective », qui s'imposecroisée à l'
dans un contexte pluraliste et instable (1996). Mais elle brouille
également la distinction habituelle entre les modes de régulation,
suivant laquelle la régulation juridique était assimilée à une régulation
« par en haut », fondée sur la production et la sanction des règles par
l'Etat; au contraire, dans la coopération contractuelle la production
32INTRODUCTION
normative des parties n'a pour l'Etat qu'une «relevance» juridique
partielle, qui n'est exprimée qu'en cas de conflit provoquant
l'intervention du droit étatiquell.
Si la popularité du contrat doit beaucoup aux innovations et au
discours du management, sur ce terrain aussi la coopération
contractuelle manifeste aussi une certaine ambiguïté. Les mérites
reconnus au contrat en termes d'efficacité sont bien connus. Le
contrat repose sur la définition d'un programme ou d'un projet, selon
les cas, qui doit être motivé dans ses objectifs et ses coûts par rapport
aux résultats qui en sont attendus; chaque partie est amenée à se
placer dans cette logique pour défendre ses propositions. La logique
de programme favorise une plus grande sélectivité des concours, et
donc, peut-on penser, leur plus grande efficacité. Le contrat, produit
d'une négociation et support d'un dispositif de suivi, permet de mieux
assurer la mise en oeuvre de la politique, et il aussi une
meilleure coordination des interventions publiques. En particulier, de
nombreuses procédures contractuelles imposent la définition d'une
aire intercommunale de coopération, et elles contribuent alors à faire
émerger une «intercommunalité de projet }>, dont on escompte de
meilleurs résultats que des simples réorganisations administratives.
On impute aussi au contrat une clarification des responsabilités.
Enfin, et surtout, le contrat stabilise les relations et permet à chacune
de parties de fonder son action sur des anticipations fiables en ce qui
concerne celle de ses partenaires (voir supra, I).
Malheureusement, comme le montre B. Dolez, de nombreux
facteurs affaiblissent les bénéfices attendus du contrat. Tout d'abord,
la contractualisation s'accompagne d'un alourdissement des
procédures, et au bout du compte d'un allongement des délais
nécessaires pour l'attribution d'un financement, avec tous les
inconvénients pour les opérateurs des incertitudes qui en résultent.
Alors que le contrat est crédité d'accroître la souplesse et la capacité
d'adaptation de l'action publique, il gèle les choix et les ressources
pour la durée de la période qu'il couvre; il introduit donc une rigidité,
Il La notion de relevance juridique est empruntée à Santi ROMANO, (1975),
L'ordre juridique. Paris, Dalloz, trad. de la 2ème éd. (1946). Voir
infra: G. MARCOU, «La coopération contractuelle, la ville et le droit ».
33LA COOPERA nON CONTRACTUELLE
puisque toute réorientation des moyens en fonction de données
nouvelles nécessite une négociation qui peut être difficile à moyens
constants; c'est pourquoi les sous-préfets à la ville ont cherché à
limiter le volume des ressources contractualisées, afin de disposer de
moyens disponibles pour faire face à des situations imprévues12. Dans
les rapports entre les collectivités publiques et surtout pour le public
concerné, la contractualisation se traduit non pas par une clarification
mais par un brouillage des responsabilités, souvent dénoncé par les
élus locaux eux-mêmes. En introduisant, de manière explicite comme
au Royaume-Uni, ou seulement de manière limitée et indirecte une
concurrence entre les collectivités locales pour l'accès à certains
financements on change également les critères sur la base desquels ils
sont accordés par rapport à l'objectif affiché de la politique mise en
oeuvre: l'exemple britannique montre que ces procédures n'orientent
pas les ressources vers ceux qui en ont le plus besoin, mais vers ceux
qui sont capables de présenter les meilleurs projets (voir
infra: J. Mawson / S. Hall). Toutefois, autre ambiguïté, les
inconvénients que l'on vient de recenser sont imputables davantage à
la logique de la programmation qu'à la logique de la
contractualisation, comme le montre l'exemple britannique dans
lequel l'allocation des ressources ne fait pas appel à un contrat
négocié entre l'Etat et l'autorité locale.
Si malgré ces incertitudes et ces ambiguïtés la coopération
contractuelle entre collectivités publiques a pris une telle extension, il
faut supposer qu'elle présente cependant pour l'Etat comme pour les
collectivités territoriales des gains qui dépassent ses coûts. C'est dire
qu'il existe des limites à la coopération contractuelle, non pas les
limites juridiques déjà évoquées et qui doivent bien sûr être
respectées, mais celles au-delà desquelles les effets négatifs
risqueraient de l'emporter. De telles limites semblent bien être, en
pratique, avoir été implicitement et empiriquement prises en compte.
12 Entretiens avec des sous-préfets à la ville.
34INTRODUCTION
V. Les limites de la coopération contractuelle
Il n'y a en effet aucune raison d'extrapoler de l'expansion de la
coopération contractuelle au cours des dernières années que celle-ci
devrait continuer à gagner en importance et s'étendre à de nouveaux
domaines. Bien au contraire, on peut identifier dans le cadre des
politiques qui font le plus appel au contrat trois limites à la
coopération contractuelle: dans la plupart des cas, le contrat est un
mode d'action publique non pas alternatif mais complémentaire des
modes traditionnels; le contrat trouve sa limite dans la structure de
l'ordre juridique; et enfin la contractualisation ne s'étend jamais
jusqu'à remettre en cause la conception dominante de la démocratie,
qui est essentiellement représentative et délibérative.
La première limite est sans doute la plus importante, car les deux
autres en découlent. Le recours au contrat, en effet, ne s'oppose pas
aux modes d'action traditionnels de la puissance publique, il en est
plutôt le complément ou le prolongement. Le développement de la
coopération contractuelle n'annonce donc pas l'Etat contractuel.
P. Lascoumes et J. Valluy font la même observation à propos de ce
qu'ils appellent les « activités publiques conventionnelles », dans les
rapports entre les autorités et les acteurs économiques
privés: ils contestent l'autonomie de ces modes d'action et
considèrent que «l' APC apparaît moins comme la branche autonome
d'une alternative que comme un complément indissociable des
instruments «classiques» sur lesquels repose l'essentiel de l'autorité
étatique» (1996: 565). Cette conclusion est transposable à la
coopération contractuelle entre collectivités publiques, spécialement
dans ses applications à la ville.
Si la coopération contractuelle est apparue sans texte, on doit
souligner qu'elle s'est développée par la loi, dans la mesure où la loi
prévoit désormais souvent la conclusion de conventions entre
collectivités publiques pour son application. Le contrat devient ainsi
un instrument qui s'intègre dans le dispositif de mise en oeuvre d'une
politique établie par la loi; ses modalités et son objet sont donc ainsi
prédéfinis (voir infra: G. Marcou). De plus le contrat de ville n'est
pas devenu «le dispositif unique de la politique de la ville»
35LA COOPERA nON CONTRACTUELLE
qu'annonçait le Commissariat général au Plan en 1993 (p.73) ; il a
seulement permis de regrouper un certain nombre de contrats
correspondant à des politiques sectorielles que la politique de la ville
entendait justement intégrer dans une démarche globale (voir
infra: F. Lerique). Mais il coexiste avec un grand nombre de mesures
et d'instrunients, dont l'importance n'a d'ailleurs cessé de croître, qui,
ensemble avec les contrats de ville, composent le dispositif
opérationnel de la politique de la ville. Cette politique fait appel en
effet à des modifications du code de l'urbanisme et du code de la
construction et de l'habitation répondant aux objectifs de la politique
de la ville, notamment les dispositions relatives à la mixité de
l'habitat; elle comporte la définition d'un nouveau zonage donnant
lieu à des aides exceptionnelles dans les « zones de redynamisation
urbaine» ainsi que dans les « zones franches» définies en application
de la loi du 14 novembre 1996; enfin, tous les crédits qui y
participent ne sont pas contractualisés13. La loi du 9 mai 1991 qui a
renforcé la solidarité financière entre les communes au bénéfice des
communes comportant des quartiers en difficulté, la loi d'orientation
pour la ville du 13 juillet 1991, la loi du 30 mai 1990 sur la mise en
oeuvre du droit au logement, la loi du 21 janvier 1995 relative à la
diversité de l'habitat, les dispositions sur les zones urbaines sensibles
de la loi d'orientation du 4 février 1995 sur l'aménagement et le
développement du territoire, la loi du 14 novembre 1996 relative à la
mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville témoignent de
l'importance de l'intervention de l'Etat et de la primauté des moyens
traditionnels d'intervention, fondés sur la réglementation, la fiscalité,
et l'allocation de concours financiers. Le lancement des «grands
projets urbains» (GPU) en 1994 montre aussi que l'on n'attend pas
des seuls contrats de ville la sortie de la crise dans les situations les
13 En 1997, les crédits contractualisés de la politique de la ville s'élèvent
(d'après la loi de finances initiale) à environ 2,1 milliards de francs sur un
total de 8 milliards environ ouvert dans le budget de l'Etat, avec les crédits
spécifiques ville (1,4 milliards) et les crédits de divers ministères concourant
à la politique de la ville (Projet de loi de finances pour 1997, Effort financier
consacré à la politique de la ville et au développement social urbain,
Imprimerie Nationale (<<jaune» budgétaire), Paris, pp.16-21.
36INTRODUCTION
plus dégradées. Douze sites ont été choisis pour la mise en oeuvre de
GPU ; il s'agit d'un nouvel instrument de la politique de la ville qui
doit permettre de concentrer l'effort à long terme de l'Etat sur des
interventions structurantes; les sites ont été choisis aussi en fonction
des potentialités de développement qu'ils comportent. L'Etat s'est
engagé à hauteur de 2.250 millions de francs sur la période 1994-
1998 ; bien que le GPU ait habituellement donné lieu à la signature
d'un protocole d'accord entre l'Etat et les communes concernées ou
leurs établissements publics de coopération, l'un des enjeux majeurs a
été la définition de la structure de maîtrise d'ouvrage et donc le
partage du pouvoir entre l'Etat et les élus locaux; les solutions
varient d'ailleurs d'un site à l'autre en fonction des rapports de force
politiques et institutionnels locaux, ce qui témoigne de l'influence de
la gouvernance locale sur les choix institutionnels (G. Marcou,
1996: 193-194).
Dans les pays voisins, la coopération contractuelle est également
dépendante des modes d'action traditionnels de l'Etat: on l'a vu en
Italie, où la loi en définit l'objet, les modalités et le régime juridique,
aux Pays-Bas où les conventions avec les collectivités locales sont
prévues par le Quatrième plan national d'aménagement du territoire,
et même en Belgique où la contractualisation est dépendante des
modes d'intermédiation politique caractéristiques de la Belgique.
En revanche nous ne suivrons pas P. Lascoumes et J. Valluy
lorsqu'ils écrivent que l'usage des APC «ne peut être interprété
comme le signe d'une diversification des instruments d'action
publique» et tendent à réduire le phénomène à un effet d'optique,
résultant de l'attention que lui portent les milieux scientifiques
(1996: 567). En ce qui concerne tout au moins ce que nous avons
appelé la coopération contractuelle, il est indéniable que les
applications se sont multipliées et l'analyse empirique du contenu des
contrats, pris dans des domaines variés, montre qu'il s'agit bien d'un
instrument nouveau qui ajoute aux modes traditionnels d'intervention
réglementaire ou budgétaire (voir infra: G. Marcou, en particulier
section II). Comme le relèvent P. Lascoumes et J. Valluy à propos des
APC, «un des attraits principaux des acteurs pour cette forme
d'intervention publique réside précisément dans le fait que, non
seulement les objectifs ne sont pas définis a priori, mais encore qu'ils
37LA COOPERA nON CONTRACTUELLE
demeurent malléables tout au long du processus» (ibid. : 564). Cette
observation, qui peut être appliquée à la plupart de la coopération
contractuelle, témoigne bien, à notre avis, du fait que le contrat
constitue bien, dans les applications qu'on a étudiées, d'une
diversification des instruments d'action publique, dans la mesure où
ce résultat ne pouvait sans doute pas être atteint par d'autres moyens.
La seconde limite à l'expansion de la coopération contractuelle
tient aux structures fondamentales de l'ordre juridique, qui reflètent
aussi des valeurs dont rien n'indique qu'elles soient en passe d'être
abandonnées. Quelles que soient les mutations dont il est l'objet, le
droit public moderne demeure fondamentalement un droit étatique ou
interétatique14. C'est toujours un droit de la loi et du juge. La raison
essentielle, qui explique cette permanence, est l'attachement au
principe d'égalité: l'égalité de droits et l'égalité devant la loi. C'est
peut-être le principe majeur de nos systèmes juridiques. Là se trouve
la limite au développement du contractualisme. L'administration tient
de la loi les prérogatives qui lui permettent d'agir; elle n'y renonce
pas lorsqu'elle a recours au contrat dans son action. De plus, le
contrat, qui repose sur la négociation, pose une norme
particulière; dans son principe il permet un traitement différencié des
situations particulières qu'il règle par accord de volonté entre les
parties; le contrat porte donc en germe la rupture de l'égalité,
puisqu'il n'est pas l'application à ces situations d'une règle générale.
Bien sûr, tous les systèmes juridiques admettent une interprétation du
principe d'égalité qui autorise et justifie des différences de traitement
en fonction de différences objectives de situation, ou en fonction d'un
intérêt général clairement établi; le Conseil Constitutionnel a même
admis que des discriminations positives peuvent se justifier
lorsqu'elles ont pour but de réduire une inégalité, notamment en
matière d'aménagement du territoire (voir infra: G. Marcou), ce qui
va au-delà de l'égalité devant la loi puisqu'il s'agit alors de réduire
des inégalités de fait. L'interprétation du principe d'égalité varie
suivant les sociétés et les pays, en fonction des inégalités qui sont
14 Sur cette thèse et les conséquences qui en découlent, voir: G. MARCOU
(dir.), (1995), Les mutations du droit de l'administration en Europe.
Pluralisme et convergences, Paris, L'Harmattan.
38INTRODUCTION
considérées comme acceptables ou inacceptables, mais les différences
de traitement sont toujours admises ou rejetées, selon les cas, par
référence au principe d'égalité. A partir du moment où le contrat
serait perçu comme l'instrument d'un régime de privilège et de
discrimination il perdrait sa légitimité et serait certainement remis en
cause. Remarquons qu'aux Pays-Bas, la limite que chacun semble
reconnaître aux contrats passés pour la mise en oeuvre du Quatrième
plan national d'aménagement du territoire réside dans les droits que
les citoyens tiennent de la loi dans les procédures publiques; les
dispositions contractuelles ne pourraient pas prévaloir contre ces
droits, contre ces procédures, et donc, vraisemblablement les
décisions administratives auxquelles elles pourraient conduire,
fussent-elles contraires aux dispositions contractuelles (voir infra: H.
de Bruijn / M. van Eeten). Le Conseil d'Etat belge a adopté une
position analogue le 22 septembre 1993, en opposant au projet de
contrats portant programmes de gestion entre la région de Bruxelles-
Capitale et les communes le fait que les communes tiennent de la
constitution le droit à un traitement égal, par référence à
l'interprétation donnée à ce principe par la Cour
d'Arbitrage; ajoutons qu'en Belgique le d'égalité est devenu
aujourd'hui le principal moyen du contrôle de la constitutionnalité des
lois. Enfin, en ce qui concerne le droit français, le Conseil
Constitutionnel contrôle bien par rapport au principe d'égalité les
dispositions législatives qui prévoient le recours au contrat pour
l'exercice de certaines compétences, et il a déjà jugé que la libre
administration des collectivités territoriales ne pouvait avoir pour
conséquence que les conditions essentielles de mise en oeuvre des
libertés publiques puissent ne pas être les mêmes dans l'ensemble du
territoire de la Républiquel5. F. Moderne se demandait en 1984 si la
multiplication des contrats entre les personnes publiques ne
conduisait pas à un nouvel ordre juridique (<<les contraintes de l'Etat
classique à l'égard des collectivités secondaires seraient
15Voir CC n084-185 DC 18 janvier 1985 et n093-329 DC 13 janvier 1994 (à
propos des aides à l'enseignement privé), et n096-373 DC 9 avril 1996 à
l'égard d'un territoire d'outre-mer, qui bénéficie pourtant d'une autonomie
plus large que les autres collectivités territoriales.
39LA COOPERA nON CONTRACTUELLE
progressivement relayées par la négociation et le contrat »), et si la
négociation était «en passe de créer un droit mixte» dans lequel le
conventionnel gommerait les «aspérités de l'unilatéral» (1984: 2 et
19-20). Il semble que l'on puisse aujourd'hui répondre que la
coopération contractuelle entre personnes publiques ne débouche pas
sur la formation d'un nouvel ordre juridique, mais la combinaison
fréquente de la loi et du contrat dans la mise en oeuvre des politiques
publiques, par laquelle la détermination du contenu matériel des
normes d'action est remise à la négociation entre les parties et au
contrat autorise à parler de zones de droit mixte.
Enfin, la dernière limite à l'extension de la coopération
contractuelle tient à la nature du modèle dominant de démocratie.
Quels que soient les débats sur l'approfondissement de la démocratie
locale, sur la participation des habitants, ses modalités et ses limites,
sur la combinaison des institutions représentatives et des institutions
de démocratie directe, il demeure que le régime démocratique repose
nécessairement sur la représentation et la délibération. On a vu que la
coopération contractuelle pouvait être contradictoire avec l'une
comme avec l'autre: elle déplace les choix des instances
représentatives élues vers un processus de négociation caractérisé par
le filtrage des partenaires, par le fonctionnement de réseaux de
techniciens et d'opérateurs, et la délibération peut être paralysée par
les résultats de l'échange politique auquel on est parvenu. Il est juste
d'ajouter que ces déviations peuvent se produire aussi en dehors de
toute procédure contractuelle, et divers moyens de procédure et de
méthode peuvent être introduits pour les prévenir. Au Royaume-Uni,
la dépossession des conseils locaux à laquelle aboutissaient la
multiplication des agences gouvernementales et l'introduction des
mécanismes de marché a été la principale critique adressée aux
réformes des gouvernements conservateurs en matière
d'administration locale (J. Mawson / S. Hall). En France, on sait que
la critique la plus souvent faite à la multiplication des organismes de
coopération intercommunale est l'opacité de leur fonctionnement et
l'absence de responsabilité devant les électeurs faute d'un conseil élu
au suffrage direct. Il en va de même de la coopération
contractuelle: elle a ses mérites, mais elle perdrait sa légitimité si,
dans des matières essentielles de la compétence locale, elle ne
40INTRODUCTION
s'accompagnait pas des moyens susceptibles de la soumettre au
contrôle démocratique des instances élues.
Bibliographie
Nb : cette bibliographie ne reprend pas les autres contributions de cet ouvrage
auxquelles il a été fait référence.
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