La cour pénale internationale et les Etats-Unis

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A la grande surprise de la communauté internationale, les Etats-Unis , fervents défenseurs de la justice internationale, s'élèvent contre l'avènement historique de la Cour Pénale Internationale le 1er juillet 2002. Le gouvernement de G. W. Bush prend toutes les mesures nécessaires pour offrir une immunité générale et préventive aux citoyens américains, qu'ils soient chef d'Etat, militaire ou simple citoyen. Hormis la crainte d'une ingérence dans leurs affaires intérieures, les Etats Unis ne craignent-ils pas davantage une ingérence dans leur gestion de la scène internationale?
Publié le : mercredi 1 janvier 2003
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EAN13 : 9782296340510
Nombre de pages : 162
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LA COUR PÉNALE INTERNATIONALE ET LES ÉTATS-UNIS

2003 ISBN: 2-7475-5408-2

@ L'Harmattan,

Clémence BOUQUEMONT

LA COUR PÉNALE INTERNATIONALE ET LES ÉTATS-UNIS

Préfacede Yves PETIT

L'Harmattan 5-7, rue de l'École-Polytechnique 75005 Paris FRANCE

L'Harmattan Hongrie Hargita u. 3 1026 Budapest HONGRIE

L'Harmattan Italia Via Bava, 37 10214 Torino ITALIE

Collection « Inter-National» dirigée par Françoise Dekowski, Marc Le Dorh et Denis Rolland.
Cette collection a pour vocation de présenter les études les plus récentes sur les institutions, les politiques publiques et les forces politiques à l'œuvre aujourd'hui. Au croisement des disciplines juridiques, des sciences politiques, des relations internationales et de I'histoire, elle se propose, dans une perspective pluridisciplinaire, d'éclairer les enjeux de la scène mondiale et européenne. Elle comprend différentes séries, parmi lesquelles: Sciences-Po Strasbourg, qui accueille les meilleurs mémoires de l'Institut d'Etudes Politiques de Strasbourg, Première synthèse, qui présente les travaux de jeunes chercheurs.
Déjà parus: Série Sciences-Po Strasbourg: Olivier Roesch, L'Ecocitoyenneté et son pilier éducatif: le cas français Maud PleneI', Le livre numérique Série Première synthèse: Olivier Fuchs, Pour une définition communautaire de la responsabilité environnementale, Comment appliquer le principe pollueurpayeur? Marc Heckel', La Première Guerre du Golfe et la presse française Jennifer Héry, Le Soudan entre pétrole et guerre civile Julie Martineau, L'Ecole publique au Brésil Pour tout contact: Françoise Dekowski, fèlekowskirti),t'i.eesurffr Marc Ledohr, rnarcledorh(œyahoo.fr Denis Rolland, denisrolland(â)freesurf.fr

PREFACE

Cette étudel porte sur un sujet qui fait régulièrement la une de l'actualité, mais dont on a parfois quelque difficulté à comprendre les tenants et les aboutissants. En effet, les EtatsUnis déploient une énergie considérable pour combattre la Cour Pénale Internationale, instaurée par la Convention de Rome du 18 juillet 1998. Comme toute nouvelle règle ou tout nouveau principe de droit international, cette juridiction internationale fait peur aux Etats-Unis, et à la méfiance de l'administration Clinton a succédé une lutte sans merci de l'administration Bush. Il n'est pas inutile de rappeler ici que la première puissance mondiale s'oppose à de nombreuses conventions internationales, notamment dans le domaine du désarmement ou de l'environnement et qu'elle apparaît isolée dans plusieurs enceintes internationales de négociations. Parmi les moyens utilisés par les Etats-Unis pour parvenir à leurs fins, deux sont particulièrement intéressants à relever: ils font pression à la fois sur les Etats ayant ratifié le Statut de Rome et sur le Conseil de Sécurité des Nations-Unies. En se fondant sur l'article 98 du Statut de Rome, l'administration nord-américaine estime avoir le droit de conclure des accords bilatéraux, prévoyant que les Etats qui en acceptent le principe s'engagent à ne jamais livrer un citoyen américain à la Cour Pénale Internationale. Au total, un peu plus d'une quarantaine d'Etats ont conclu de tels accords d'immunité avec les Etats-Unis, qui utilisent l'arme de la suspension de l'aide militaire pour contraindre les pays récalcitrants. En juillet 2003, 35 pays se sont ainsi vus privés d'aide militaire. Le paradoxe - et le mauvais calcul des Etats-Unis - est qu'ils
1 Présentée initialement comme mémoire de fins d'études de l'Institut d'Etudes Politiques de Strasbourg.

sanctionnent des petits Etats, censés être en première ligne dans la lutte contre le terrorisme ou dans lesquels l'aide militaire est utilisée pour lutter contre le trafic de drogue. L'attitude nordaméricaine est pour le moins discutable, car elle oblige des Etats à enfreindre, sous la pression, les dispositions d'un traité qu'ils viennent de ratifier. Cette démarche nord-américaine vise aussi bien des Etats américains, qu'africains ou européens. Les Etats-Unis ont ainsi fait pression sur certains pays candidats à l'entrée dans l'Union Européenne et sur certains Etats des Balkans. La Roumanie et la Bulgarie sont ainsi tiraillées entre les pressions nordaméricaines et la position de l'Union Européenne, selon laquelle l'adhésion va de pair avec le respect de certaines valeurs communes, le soutien à la Cour Pénale Internationale en faisant partie. Bien que la relation transatlantique soit mise à rude épreuve depuis le second conflit irakien~ à la demande de l'Allemagne, les conclusions du Conseil européen de Thessalonique des 19 et 20 juin 2003 contiennent le paragraphe suivant: «L'Union Européenne appuie sans réserve la Cour Pénale Internationale, qui marque une étape importante dans la mise en œuvre du droit humanitaire international et des droits de l'Homme. Nous continuerons à contribuer activement à l'universalité de la Cour et à son bon fonctionnement »(point 75). Les Etats-Unis utilisent également leur statut de membre permanent du Conseil de Sécurité pour s'exempter de la compétence de la Cour Pénale Internationale. En se fondant sur l'article 16 du Statut de Rome, ils ont réussi à obtenir le vote de deux résolutions, la résolution 1422 du 12 juillet 2002 et la résolution 1487 du 12 juin 2003, accordant l'exemption de poursuites, pour une durée de douze mois, devant la Cour Pénale Internationale aux personnels des opérations de maintien de la paix, ressortissants d'Etats n'ayant pas ratifié la convention. de Rome de juillet 1998. L'adoption de la résolution 1487 a été accompagnée de nombreuses critiques, le secrétaire général de l'ONU soulignant notamment que si ce renouvellement devenait « une routine », le Conseil de Sécurité «saperait sa prQpre autorité et celle de la Cour Pénale

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Internationale». De plus, la légitimité des forces de maintien de la paix des Nations-Unies s'en trouverait également diminuée. L' « obsession américaine» a aussi permis l'inclusion d'une clause d'exemption pénale, mettant les personnels d'un Etat contributeur à l'abri de toute poursuite de la Cour Pénale Internationale, en cas de violation des droits de l'Homme, dans

la résolution 1497 du 1er août 2003, instituant une force

multinationale au Libéria. Son paragraphe 7 prévoit que «les responsables ou les personnels en activité ou les anciens responsables ou personnels d'un Etat contributeur qui n'est pas partie au Statut de Rome de la Cour Pénale Internationale seront soumis à la compétence exclusive dudit Etat pour toute allégation d'actes ou d'omissions découlant de la force multinationale ou; de la force de stabilisation des Nations-Unies au Libéria ou s'y rattachant, à moins d'une dérogation formelle de l'Etat contributeur». Il est clair que les Etats-Unis ont conditionné leur intervention au Libéria, après bien des hésitations, à l'inclusion d'une disposition leur permettant de poursuivre leur croisade contre la Cour Pénale Internationale. La campagne nord-américaine met incontestablement en danger l'avenir de la Cour Pénale Internationale, mais également celui des opérations de maintien de la paix. Elle est révélatrice de la vision nord-américaine du droit international, couramment qualifiée «d'unilatéralisme », vision critiquable à bien des égards. De ce point de vue, cette étude remarquable et d'un grand intérêt permet de comprendre l'ensemble des aspects de la position américaine. Yves Petit
Institut des Hautes Etudes Européennes Université Robert Schuman de Strasbourg

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INTRODUCTION

Ces dernières années ont été l'occasion d'une prise de conscience de l'opinion publique et des Etats qui composent la communauté internationale: l'impunité de ceux qui pouvaient, jusqu'alors, se permettre de massacrer des populations entières sans craindre d'être jugés, n'avait que trop duré. Pour empêcher de nouveaux Staline, Pol Pot ou Saddam Hussein de commettre des crimes monstrueux, une grande partie de la communauté internationale a émis le vœu de mettre en place une juridiction compétente pour juger ces criminels. Ainsi, la Cour Pénale Internationale (CPI), entrée en fonction

le 1er juillet 2002, est la première juridiction pénale
internationale permanente chargée de juger les crimes les plus graves, à savoir les crimes de guerre, crimes contre I'Humanité, crimes de génocide et crimes d'agression. Le Statut de Rome établissant cette juridiction fut adopté le 17 juillet 1998: il marque l'aboutissement historique d'un projet vieux de cinquante ans1, né sous l'impulsion de la Convention du 10 décembre 1948 pour la prévention et la répression du crime génocide2. Depuis sa création, l'Organisation des Nations-Unies (ONU) souhaitait la mise en place d'une Cour permanente internationale. A la suite des procès de Nüremberg et de Tokyo, l'Assemblée Générale des Nations-Unies reconnaissait la nécessité d'un tel tribunal3. Pourtant, ce projet a longtemps été considéré comme utopique, dans un système régi par les principes de souveraineté
1 Voir William Bourdon, La Cour Pénale Internationale, le Statut de Rome, Paris, Editions du Seuil, mai 2000, p. 13-24. 2 Cette convention prévoit en son article VI qu'une cour criminelle internationale sera chargée de juger les responsables de crimes de génocide. 3 Ainsi, elle demandait à la Commission de Droit International, dès 1948, dans la Résolution 260, de préparer la mise en place «d'une chambre pénale de la Cour Internationale de Justice )).

nationale et de non-ingérence dans les affaires intérieures d'un Etat. Et si, déjà en 1950 et 1953, la Commission de Droit International de l'ONU élaborait deux projets de Statut, le contexte de division Est-Ouest freina ce processus. Seules la fin de la Guerre froide et l'évolution de la conception de souveraineté en faveur des victimes de catastrophes naturelles ou criminelles permirent à la Commission de relancer ce projet. Aujourd'hui, l'être humain est considéré comme «patrimoine de l'humanité»; dans ces conditions, il est du devoir de la communauté internationale de le défendre contre ses bourreaux et de s'élever contre l'impunité accordée à des criminels, au nom de la souveraineté nationale. Or, la défense des victimes peut passer par l'envoi de vivres et d'argent, de forces armées ou de négociateurs pour la paix, mais également par le jugement de leurs bourreaux1. En effet, c'est en jugeant ceux qui croient pouvoir commettre de tels crimes sans en être punis que la communauté internationale peut espérer empêcher de nouveaux crimes et montrer que le temps de l'impunité est révolu. Pour pallier l'absence d'une juridiction permanente et universelle, les Nations Unies ont mis en place en 1993 et 1994 les tribunaux ad hoc pour l'ex-Yougoslavie2 et le Rwanda3. Bien sûr, ces tribunaux se révèlent indispensables pour juger les responsables des atrocités commises sur ces territoires. Mais ils ne sont pas des solutions totalement satisfaisantes, puisque n'existe pas de juridiction pénale internationale et permanente. La mise en place de ces tribunaux réclame un temps et des moyens considérables. C'est un combat qui doit être répété chaque fois que la communauté internationale prend conscience des crimes commis sur un territoire. Par conséquent, seuls les
1 Le Statut de Rome constitue en ce sens une avancée historique pour les droits de la victime. Pour la première fois, le Statut prévoit protection, participation, représentation et réparation des victimes. 2 Ce tribunal a été mis en place par la résolution 827 du 25 mai 1993. 3 Mis en place par la résolution 955 du 8 novembre 1994 et « chargé uniquement de juger les personnes présumées responsables d'actes de génocide ou d'autres violations graves du droit international humanitaire commis sur le territoire du Rwanda et des citoyens rwandais présumés responsables de tels actes ou violations commis sur le territoire d'Etats voisins entre le 1er janvier et le 31 décembre 1994».

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crimes perpétrés lors de conflits médiatisés, de grande ampleur, et qui intéressent les Etats les plus puissants de la planète, peuvent espérer être punis. C'est à cette insuffisance de la justice pénale internationale que la Cour Pénale Internationale doit remédier. Elle doit permettre d'éviter les négociations et les délais qui ont été, jusqu'à présent, le lot des tribunaux ad hoc et, surtout, de ne pas laisser le privilège de la justice à des territoires limités. Si la mise en place de ces juridictions est indispensable, en l'absence d'une juridiction permanente et universelle, elle n'est pas la panacée. Ayant conscience de cette situation, et grâce au développement du droit international humanitaire, la détermination de la communauté internationale en faveur de la création d'une juridiction permanente n'a cessé de se développer depuis cinquante ans. Ainsi, en 1995, l'Assemblée Générale des Nations Unies établissait un comité préparatoire chargé de réfléchir à l'établissement de la Cour. En janvier 1997, elle appelait à la tenue d'une Conférence Diplomatique des Nations Unies pour la création d'une cour pénale internationale permanente. Celle-ci prit fin avec l'adoption par 120 Etats du Statut de la Cour Pénale Internationale, le 17juillet 1998, à Rome, suivie très rapidement par l'entrée en vigueur historique de cette même cour, le 1er juillet 20021. La Cour Pénale Internationale a compétence générale et permanente pour les crimes de génocide2, les crimes contre l'humanité3, et les crimes de guerre4, commis après son entrée
en VIgueur.
1 Lors de la Conférence de Rome, seuls sept Etats votèrent contre le Statut, (dont les Etats-Unis, la Chine, et l'Inde) et 21 se sont abstenus (essentiellement des pays arabes). 2 L'article 6 du Statut reprend la définition de la Convention des Nations-Unies de 1948 relative à la prévention et la répression du crime de génocide. Ainsi, les actes commis dans l'intention de détruire tout ou partie d'un groupe national, ethnique, racial ou religieux sont des crimes de ~nocide. 3 L'article 7 du Statut définit les crimes contre I'humanité comme« un certain nombre d'actes perpétrés dans le cadre d'une attaque généralisée ou systématique dirigée contre une population civile}). 4 Selon l'article 8 du Statut, la Cour est compétente pour juger des crimes de guerre, «en particulier lorsque ceux-ci s'inscrivent dans le cadre d'un plan ou d'unç politique ou font partie d'une série de crimes analogues commis sur une gr3IJ.Qe échelle}). Cela inclut la plupart des infractions graves du droit international humQJ1itQire prévues par les Conventions de Genève de 1949 et leurs Protocoles additionnels de 1977.

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Elle sera également compétente pour juger des crimes d'agression, dès lors que ceux-ci auront été définisl. Elle a pour vocation de lutter contre l'impunité, quelle que soit la qualité de l'auteur des crimes. En effet, les Chefs d'Etat ou de gouvernement, les membres de l'armée comme les plus simples citoyens relèvent tous de la compétence de la Cour Pénale Internationale2. La compétence de la Cour n'est pas rétroactive et est limitée aux personnes physiques, auteurs, complices et instigateurs de crimes les plus graves. Trois procédures de saisine de la Cour sont prévues par le Statut de Rome. Une affaire peut être portée devant la CPI par un Etat Partie, le Conseil de Sécurité de l'Organisation des Nations-Unies, ou le Procureur proprio motu3 sur la base de renseignements obtenus d'Etats, d'organisations internationales et intergouvernementales mais aussi d'Organisations NonGouvernementales. En outre, la Cour est compétente pour les crimes commis sur le territoire ou par le ressortissant d'un Etat Partie, ou encore si un Etat non Partie consent à la compétence de la Cour, pour des crimes commis sur son territoire. Par ailleurs, une disposition centrale du Statut de Rome, le principe de complémentarité, prévoit que la compétence de la Cour ne s'exerce que lorsque l'Etat dont un ressortissant est accusé n'a pas la volonté, ou la capacité de juger du crime. Enfin, le siège de la Cour Pénale Internationale est à La Haye, et la Cour est composée d'un Président, de trois sections juridictionnelles (la chambre préliminaire, la chambre de première instance, la chambre des appels), du bureau du Procureur et du greffe. Le Procureur et les 18 juges sont élus par l'Assemblée des Etats Parties4. Fruit de longues années de diplowatie, de négociations et de compromis, la première juridiction pénale internationale est
1 Cette dernière catégorie de crimes n'a pas e~core été définie et ne relèvent la compétence de la Cour, pendant les sept premières années d'existence de 2 L'article 27 du Statut consacre notamment «le défaut de pertinence officielle)} . 3 De sa propre initiative. 4 Voir «Qu'est-ce que la Cour Pénale Internationale? », fiche technique juillet 2002. donc pas de la CPI. de la qualité

de la FIDH,

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donc finalement devenue réalité. Pourtant, elle se trouve d'ores et déjà confrontée à l'opposition des Etats-Unis, qui refusent et mettent tout en œuvre pour contrer sa compétence à l'égard de leurs ressortissants. Si cet Etat a toujours été en première ligne pour promouvoir lajustice internationale, qu'il s'agisse des Procès de Nuremberg et de Tokyol ou des tribunaux ad hoc pour l'Ex-Yougoslavie ou le Rwanda, son attitude à l'égard de la Cour Pénale Internationale surprend profondément la communauté internationale. Comment expliquer que cet Etat, moteur de la justice internationale, et fervent défenseur des droits de I'Homme à travers le monde, s'élève aujourd'hui contre l'avènement historique de la CPI ? Une telle réticence à la mise en place d'une Cour effective et crédible n'aurait étonné personne de la part d'Etats totalitaires, irrespectueux des droits humains ou membres de 1'« Axe du Mal» défini par l'administration Bush. Au contraire, elle ne manque pas de surprendre quand elle est le fait de l'Etat qui a activement contribué à la mise en place des tribunaux ad hoc et qui se disait attaché à la lutte contre l'impunité. Force est de constater que les Etats-Unis, du Tribunal de Nuremberg à ceux de l'ex-Yougoslavie et du Rwanda, ont apporté un fort soutien à la justice pénale internationale. D'ailleurs, malgré la création de la CPI, ils réclamaient encore la mise en place de tribunaux pour le Cambodge ou la Sierra Leone. Pourtant, ils n'hésitent pas aujourd'hui à se livrer à une « campagne» pour affaiblir et contrer la CPl. Comment interpréter ce paradoxe? Pourquoi soutenir la justice internationale, quand elle est limitée temporellement, territorialement et par conséquent dans son efficacité, et la refuser quand elle se veut permanente et universelle? Cette apparente incohérence de la position nord-américaine à l'égard de la CPI conduit certains partisans à affirmer que les
l Le tribunal de Nuremberg avait été institué par l'accord de Londres, le a jugé 22 criminels de guerre pour crimes contre I'humanité et génocide, condamnés, 12 à la peine de mort comme Himmler ou Goering. Le Statut Tokyo était joint à la proclamation spéciale du général Mac Arthur, faite janvier 1946. Il acheva ses travaux le 12 novembre 1948. 8 août 1945. Il dont 19 furent du Tribunal de à Tokyo, le 19

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Etats-Unis ne consentent à participer à la justice pénale internationale qu'à la condition sine qua non d'en garder le contrôle effectif et que celle-ci serve à faire progresser leurs
intérêts l

.

Hormis la crainte d'une ingérence dans leurs affaires intérieures, de la part d'une cour qui pourrait être amenée à juger des nationaux américains, les Etats-Unis ne craignent-ils pas davantage une ingérence dans leur gestion de la scène internationale? Une juridiction permanente, et qui plus est, indépendante, ne représenterait-elle pas une concurrence inacceptable et un préjudice considérable pour l'hégémonie américaine, en mettant un terme à la source d'influence et de puissance que sont les tribunaux ad hoc, pour les Etats-Unis? De nombreux partisans de la CPI posent ouvertement ces questions, excédés par le comportement de Washington. En effet, l'opposition américaine envers la CPI n'a fait que se radicaliser depuis juillet 1998. Du simple refus de s'engager à l'égard de la CPI, au sortir de la Conférence de Rome, elle a très rapidement pris la forme d'une «guerre ouverte» contre l'effectivité, mais aussi la crédibilité de la nouvelle juridiction. Les Etats-Unis ont affiché, dans un premier temps, un soutien conditionnel à la Cour Pénale Internationale, faisant savoir qu'ils ne souhaitaient participer à cette Cour que si elle était mise en place, conformément à leurs attentes. Mais, finalement, n'étant pas parvenus à imposer les dispositions qui conditionnaient leur participation à cette Cour au sein du Statut créant la Cour Pénale Internationale, ils sont revenus sur leur engagement. L'élection de George W. Bush à la tête de l'Etat américain marque alors un tournant, une progression de l'opposition nord-américaine à la CPI (1 èrepartie).
1 Voir Emmanuelle Duverger et Jeanne Sulzer, « Etats-Unis: une Cour Pénale Internationale à la carte?» dans « 1er juiHet 2002: la Cour Pénale Internationale, enfin! », rapport de position de la FIDH, Paris, 06-2002, page 12. Cf également Stéphanie Maupas et Claire Tréan, «Le Tribunal pour la Sierr~ Leone inculpe Charles Taylor de crimes contre l'Humanité », Le Monde, 7-06-2003. Au sujet du Tribunal Spécial pour la Sierra Leone, financé par les Etats-Unis, « certains redoutent même que les Etats-Unis soient en train de faire la démonstration qu'ils ne SQ1IJ pa~ postiles à la justice internationale pour peu qu'elle soit entre leurs mains et que èette 4émonstration participe de la campagne qu'ils ont engagée contre la Cour Pénale Internationale ».

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