La démocratie participative

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Bien que très présente dans le langage politique et médiatique, la notion de "démocratie participative" est marquée par un certain flou. Cela oblige à un délicat travail de définition préalable, pour la distinguer des concepts voisins de "démocratie délibérative" et de "démocratie de proximité", et interroger ses liens avec la "démocratie représentative", dans une période de profonde mutation où la concertation est devenue centrale.
Publié le : dimanche 1 avril 2007
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EAN13 : 9782336258492
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Sous la direction de François ROBBE

LA DÉMOCRATIE PARTICIPATIVE

Actes du colloque organisé le 21 octobre 2005 par le Centre de Droit Constitutionnel de la Faculté de Droit de l'Université Jean Moulin - Lyon 3

L'Harmattan

Sommaire

Avant-propos, par François ROBBE

... ...9

Démocratie représentative et participation, par François ROBBE... ... ... .. .11

9 I - La démocratie 9 II- L'omniprésence
par Rémi Lefebvre.

participative au secours de la démocratie représentative des représentants dans la démocratie participative

Non-dits et points aveugles de la démocratie participative,
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. .33

9 I - Une démocratie indéterminée: la légitimation par le flou de la démocratie participative 9 II - Le débat théorique sur le débat public. Tropismes analytiques et controverses dans l'analyse de la démocratie participative
Démocratie participative et citoyenneté, par Sébastien BENETULLIERE 59

9 I - De la participation des citoyens au débat public ou la citoyenneté retrouvée 9 II - Les dilemmes de la participation citoyenne
La démocratie participative
par Mathilde Philip-Gay...

dans les constitutions européennes,

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .79

9 I - Des applications directes de la démocratie participative peu nombreuses dans les Constitutions européennes 9 II - Des Constitutions européennes favorisant pourtant indirectement le développement de la démocratie participative La démocratie participative dans les états fédérés américains,
par Guy SCO FFONI. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. .97

9 I - L'avènement 9 II - Les défis et
européenne,

de la démocratie participative dans le cadre américain dérives de la démocratie participative aux Etats-Unis

La démocratie participative
par Thierry

et la constitutionnalisation

de l'Union

DEBARD.

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 113

traités en vigueur: à la recherche de la démocratie participative dans le cadre d'une constitutionnalisation rampante g II - Les procédures «conventionnelles» : une ouverture, nécessairement limitée dans le temps, aux méthodes de la démocratie participative g ill - Le traité constitutionnel: la consécration, peut-être ambiguë, de la démocratie participative par un texte probablement voué à l'échec La démocratie locale participative.
par Stéphane GUERARD.

g I - Les

Approche de droit comparé,

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 125

g I - Des outils classiques de démocratie locale participative g TI - Des interrogations communes en matière de démocratie locale participative La démocratie participative
(1978-2004), par Géraldine

dans le débat sur la décentralisation
CHA VRIER. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . .143

g I - Un lien d'opportunité g II - Les tabous de
démocratie participative Conseil de quartier: La participation
par Isabelle

entre Décentralisation et Démocratie participative la décentralisation, limites aux progrès de la

une riche expérience !, par Sébastien DAFOUR des documents d'urbanisme,

.163

du public à l'élaboration

MICHALLET.

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ... .167

g I - Une évolution constantevers une meilleure participation du public g TI- Une participation limitée à une consultationdu public
Associations de protection de l'environnement
par Xavier BRAUD.

et démocratie participative,

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..177

g I -La détermination des interlocuteurs associatifs: une prérogative essentielle aux mains des pouvoirs publics g II - Les procédures de mise en œuvre de la démocratie participative: simple liberté d'expression ou participation à la décision?
Le débat public, par Benoît BUSSON.. . . . .. .. . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .203

g I - La question de la portée juridique de la convention d'Aarhus g II - Les principes du débat public et la pratique

6

Synthèse,

par Jacques

CHEVALLIER.

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .211

Table des matières

..223

7

Avant - propos

Cet ouvrage est le bilan scientifique d'un colloque organisé le 21 octobre 2005 par le Centre de Droit Constitutionnel de l'Université Jean-Moulin - Lyon 3, dans le cadre des cent trente ans de la faculté de droit. Cette manifestation a bénéficié du soutien de l'Université, de l'Equipe de droit public, du Groupe de recherche sur l'administration locale en Europe (Université paris I - CNRS), du département du Rhône et de la région Rhône-Alpes. Les chercheurs du Centre de droit constitutionnel remercient toutes celles et tous ceux qui ont contribué à la réussite de cette journée d'études, par leur intervention à la tribune ou par leur présence dans la salle. Plus généralement, le Centre adresse ses remerciements à celles et ceux qui par leur contribution financière, matérielle ou scientifique ont pris part à l'organisation de ce colloque et ont permis la publication du présent ouvrage.

François ROBBE Maître de conférences en droit public (HDR) Directeur du Centre de droit constitutionnel

DEMOCRATIE

REPRESENTATIVE

ET PARTICIPATION

François ROBBE, Maître de conférences en droit public Université Jean Moulin Lyon 3

-

« Ici c'est la fin d'un système. C'est le début de la démocratie participative ». Par ces mots, Ségolène Royal commentait sa victoire aux élections régionales en Poitou-Charente, le 28 mars 2004.1 Depuis, la démocratie participative est devenue l'un des chevaux de bataille des vingt et un conseils régionaux socialistes: des vice-présidences lui sont consacrées; des assises ont été organisées, en Auvergne et en Rhône-Alpes notamment, pour consulter la population sur les politiques régionales; l'ne de France a créé un conseil régional consultatif des personnes handicapées; la région Limousin a mis en place un conseil régional des jeunes, qui peut adresser des propositions à l'assemblée délibérante; la région Poitou-Charente expérimente depuis 2005 la formule originale du « budget participatif des lycées », qui doit permettre à tous les acteurs de la vie lycéenne (élèves, personnels enseignants et autres, parents) de peser sur les choix de développement de leurs établissements.2 La démocratie participative n'envahit pas seulement le discours et les pratiques des présidents de région: elle pourrait bien être au cœur de la prochaine campagne électorale présidentielle. Ségolène Royal, candidate à la candidature au sein du parti socialiste, a choisi de placer ce thème au coeur de sa pré-campagne.3 Tout se passe finalement comme si la gauche française voulait suivre la voie tracée par la gauche brésilienne. Le « budget participatif », pratiqué à Porto Alegre depuis les années 1990 par une municipalité issue du parti des travailleurs, a constitué un point d'appui important pour Lula dans la course à la présidence.4 Certains présidentiables français, à gauche de
1 Voir Manuel Domergue, Démocratie participative, un objet encore mal identifié par la gauche française, Forum de la gauche citoyenne (http://wwwforumgc.org), 24 mai 2005. 2 Pour une vue d'ensemble des ces initiatives, voir le Livre Blanc des régions, Les régions, terres d'innovation, Association des régions de France, 2005, p. 24 et s. 3 Voir Isabelle Mandraud, « Ségolène Royal met en scène ses ambitions », Le Monde, 2 janvier 2006. 4 Voir Manuel Domergue, préc. Voir aussi Bernard Cassen, Démocratie participative à Porto Alegre, Le Monde diplomatique, août 1998, p. 3. La gauche française pourrait également s'inspirer des expériences de démocratie participative menées au Venezuela en application de la

l'échiquier politique, veulent s'inspirer de ce modèle. Mais la démocratie participative ne laisse pas non plus insensible les leaders de la droite parlementaire: dans le départements des Hauts de Seine qu'il préside, Nicolas SARKOZY, dont les ambitions élyséennes ne sont pas un mystère, a organisé des états généraux citoyens pour consulter la population. Dans ce contexte d'agitation pré-électorale, les plus pessimistes peuvent percevoir la démocratie participative comme un outil de communication politique, un appât agité par des politiciens ambitieux pour séduire un électorat de plus en plus fuyant. Mais cette approche «communicationnelle» est réductrice et certainement inexacte. En France comme dans d'autres pays, la démocratie participative est d'ores et déjà inscrite dans l'ordre juridique. Il suffit de se pencher sur le droit institutionnel des collectivités territoriales pour s'en convaincre: la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité a rendu obligatoire, dans les communes de plus de 80.000 habitants, la création de conseils de quartier permettant l'expression directe et continue des citoyens. Ces structures cohabitent avec d'autres instances «participatives» plus anciennes, les commission consultative des services publics locaux5 et comités consultatifs,6 créés par la loi du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République. Par ailleurs, les autorités des collectivités territoriales peuvent solliciter l'avis des électeurs sur toute question relevant de leur compétence.? La loi constitutionnelle du 28 mars 2003 leur a même permis de soumettre au référendum tout projet de délibération ou d'acte relevant de leurs attributions.8 Cette même loi constitutionnelle a aussi admis le principe d'un droit de pétition bénéficiant aux électeurs des collectivités territoriales. Certes, les réformes de 2003 n'ont pas - ou pas encore produit tous leurs effets. Mais cette inscription de la démocratie participative dans les textes, notamment dans la Constitution elle-même, ne peut être perçue comme un phénomène anodin.

-

Des techniques de démocratie participative existent également en dehors de la sphère de l'administration locale: l'enquête publique occupe depuis longtemps une place importante dans de nombreuses procédures d'aménagement et d'urbanisme. Elle cohabite aujourd'hui avec le procédé plus
Constitution de 1999 (voir Margarita Lopez Maya, Une démocratie participative, Le Monde diplomatique, juin 2005). 5 Art. L. 1413-1 du CGCT; ces commissions ne sont d'ailleurs pas propres aux communes: on les retrouve dans les départements, les régions et les EPCI de plus de 50.00 habitants.
6

7 Voir le régime de la consultation des électeurs (art. L. 1112-15 et suivants du CGCT), applicable dans toutes les collectivités territoriales depuis la loi du 13 août 2004. Auparavant, seuls les communes pouvaient organiser de tels scrutins. 8 Voir l'article 72-1 al. 2 de la Constitution et les articles Lü 1112-1 et suivants du CGCT.

Art. L. 2143-2 du CGCT.

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souple de la concertation.9 L'essor du droit de l'environnement s'est accompagné de la création de la procédure du débat public. L'information et l'écoute des citoyens revêtent, dans les domaines de l'environnement et de l'urbanisme, une importance capitale: elle permettent de les informer et surtout de recueillir leurs observations en amont de la décision, s'agissant de projets dont la réalisation peut avoir un impact important sur leur cadre de vie. La démarche «participationniste» rejoint ici le principe de «précaution» et l'objectif du «développement durable », consacrés par la Charte de l'environnement désormais« adossée »10à la Constitution.ll Cette même Charte consacre d'ailleurs un véritable « droit à la participation» : selon son article 7, « Toute personne a le droit, dans les conditions et les limites définies par la loi, d'accéder aux informations relatives à l'environnement détenues par les autorités publiques et de participer à l'élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement ». Force est donc de constater que la démocratie participative est d'ores et déjà un concept juridique, reconnu en droit interne jusque dans la Constitution ellemême. Ce concept est également inscrit dans des textes de droit supranational: nous ne pouvons en effet négliger la convention d'Aarhus du 25 juin 1998 sur l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès libre à la justice en matière d'environnement. Doit également être mentionné le projet de Traité instituant une Constitution européenne. Ce texte contenait en effet un article 1-47 intitulé «Principe de la démocratie participative ». TIétait notamment prévu de reconnaître aux citoyens de l'Union - entre autres un droit de pétition, pour inviter la Commission à soumettre des propositions au Parlement et au Conseil sur toute question appelant une intervention normative de l'Union européenne.12

-

Il est donc possible, sinon souhaitable, de mener une réflexion juridique sur la démocratie participative. C'est le but de cet ouvrage collectif, bilan scientifique d'un colloque organisé le 21 octobre 2005 par le Centre de Droit Constitutionnel de l'Université Lyon 3. L'intérêt de cette publication est double. D'une part, les ouvrages consacrés par des juristes français à la démocratie participative sont peu nombreux et généralement centrés sur ses aspects locaux. TIparaissait donc opportun d'engager une réflexion juridique transversale sur un thème qui dépasse très largement le seul droit des collectivités territoriales. D'autre part, il paraissait utile - sinon urgent - d'envisager sous l'angle du droit constitutionnel une question qui en relève de manière évidente dès lors qu'est
9

10 Selon l'expression consacrée. er II Voir la loi constitutionnelle n° 2005-205 du 1 mars 2005. 12Voir sur ce point la communication de Thieny Debard, infra.

Voir infra la communicationd'Isabelle Michallet.

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en cause la participation du citoyen au processus normatif: la double consécration constitutionnelle du principe participatif, d'abord dans la révision de 2003 puis en 2005 à travers la Charte de l'environnement, ne fait que confirmer la pertinence de cette démarche. Reste à savoir ce qu'il convient d'entendre par démocratie participative. Définir ce concept apparaît d'emblée comme une tâche difficile: la diversité de ses formes, leur nouveauté, leur caractère évolutif, sont autant d'écueils qui viennent compliquer la tâche du chercheur.13 Par ailleurs, l'expression « démocratie participative» entre en concurrence avec d'autres expressions qui en sont proches et qui semblent a priori désigner la même chose: « démocratie de proximité », «démocratie délibérative », « démocratie continue », autant de concepts plus ou moins flous qu'il nous faut tenter de définir pour mieux circonscrire le champ de notre réflexion. Le concept de «démocratie continue» n'est pas celui qui pose les plus grandes difficultés. Chère à Dominique Rousseau, l'expression désigne l'ensemble des procédés par lesquels le peuple exerce - directement ou indirectement - un contrôle sur le pouvoir politique.14 L'élection et le contrôle de constitutionnalité relevant, selon Dominique Rousseau, de la démocratie continue, elle dépasse de manière évidente le cadre de la démocratie participative. Bien entendu, les deux concepts ne sont pas sans rapports car l'un englobe l'autre: la «démocratie participative» n'est en définitive qu'un aspect de la «démocratie continue ». Une relation de même nature existe entre la « démocratie participative» et la « démocratie de proximité », mais le schéma est inversé: la « démocratie de proximité» n'est a priori que la forme locale d'une «démocratie participative» qui se décline sur bien d'autres plans, notamment dans le cadre des politiques d'aménagement, d'urbanisme et d'environnement. Le rapport entre «démocratie participative» et « démocratie délibérative» est plus difficile à cerner. Dans le langage courant, les deux expressions paraissent interchangeables.15 TIest cependant possible de distinguer les deux notions, en retenant que le délibératif n'est qu'un aspect du participatif. C'est le
13

C'est le constat que faisait la Fondation de France lors de la remise des trophées de la

démocratie participative en 2003 : celle-ci est «polymorphe, évolutive, parfois tout juste naissante, parfois débordante de vigueur et d'efficacité » (voir Journal du Sénat, octobre 2003). 14Dominique Rousseau, La démocratie continue, LGDJ - Bruylant, 1995. 15 Voir par exemple l'intervention de Ségolène Royal au colloque international intitulé: Des expériences de démocratie participative au niveau local et régional, un dialogue entre l'Europe et l'Amérique latine, Maison de la région, Paris, 2 et 3 juin 2005 . Voir également Bernard DeIjarrie et Serge Delpaquit, Une démocratie renouvelée, La lettre de prospective du Sénat, 21 janvier 2005.

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choix de Jacques Chevallier, pour qui la «démocratie délibérative» permet «d'ouvrir le processus décisionnel en direction de la société civile, d'entendre la voix des citoyens, d'abord en prenant langue avec les structures qui résultent de leur libre association (...) ensuite en s'efforçant de recueillir directement le point de vue des intéressés ». 16Vu sous cet angle, le concept de « démocratie délibérative» regrouperait l'ensemble des techniques par lesquels les destinataires de la règle de droit peuvent être consultés au cours de l'élaboration de la décision, sans que le pouvoir de décider leur soit pour autant transféré. En d'autres termes, la démocratie délibérative associerait les citoyens à la réflexion préalable à la décision, mais sans remettre en cause le contrôle des élus sur le choix final. Correspondraient à cette définition le débat public, les conseils de quartier, les sondages délibératifs et autres forums citoyens, les commissions consultatives, etc. . ... La «démocratie participative» aurait un champ d'application sensiblement plus large en ce qu'elle intégrerait, outre les techniques de démocratie délibérative sus-visées, les procédés plus classiques de la démocratie semi-directe comme le référendum, l'initiative populaire ou encore le veto populaire, autant de techniques par lesquelles le pouvoir de décider est transféré aux citoyens.l? Mais cette analyse, a priori acceptable, demeure incomplète. La « démocratie participative» ne disparaît pas une fois la décision adoptée: elle perdure au delà. C'est ce que nous enseigne notamment Antoine Bevort, qui assimile la démocratie participative à ce que les Grecs appelaient la « démocratie radicale» : l'intervention des citoyens «dans la préparation et 18 Par la démocratie l'exécution des décisions prises par l'assemblée». participative, le citoyen est invité à s'impliquer non seulement dans la préparation et l'adoption de la norme, mais également dans son application voire dans l'évaluation de son efficacité pratique. Nous abordons là un nouvel aspect de la démocratie participative, qui n'est en rien délibératifni décisionnel puisqu'il intervient après l'élaboration et la mise en œuvre de la décision. Il s'agit en quelque sorte d'une démocratie post-décisionnelle.19 Au terme de cette première analyse, il semble possible de retenir pour l'objet de notre recherche la définition suivante: la «démocratie participative» désigne l'ensemble des procédés par lesquels le citoyen s'implique directement dans l'exercice du pouvoir politique, avant, pendant ou après l'adoption de la norme juridique.
16

17Ibid, p. 175. 18 «Le défi de la démocratie participative, entretien avec Alain prospective du Sénat, janvier 2005. 19Voir Jacques Chevallier, L'Etat post-moderne, op. cit., p. 137-138.

JacquesChevallier,L'Etat post-moderne,LGDJ,2003, p. 172.

Bevort », in La lettre de

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Sur ces bases, deux remarques particulièrement importantes doivent être formulées:

- Seuls les procédés de la démocratie délibérative et post-décisionnelle présentent un caractère réellement nouveau au début du XXIème siècle. Les procédés de démocratie semi-directe, pour leur part, existent depuis plusieurs siècles dans les pays démocratiquement avancés.20 C'est le développement des nouveaux procédés de démocratie délibérative et post-décisionnelle, aux côtés des techniques anciennes de démocratie semi-directe, qui a créé la nécessité d'une expression nouvelle englobant toutes les formes de participation citoyenne dissociées du processus électif. Là est probablement l'origine de l'expression« démocratie participative».
- Les procédés de démocratie délibérative et post-décisionnelle confèrent aux citoyens un pouvoir flou, plus insaisissable que celui qu'ils mettent en œuvre dans le cadre des techniques de démocratie semi-directe. Alors que le référendum leur permet de décider eux-mêmes du contenu de la norme juridique, les nouvelles techniques démocratiques leur permettent « seulement» d'éclairer les élus décideurs dans le processus d'élaboration de la règle puis de veiller à son application effective et pertinente. Une démocratie diffuse, aux contours incertains, supplanterait ainsi les procédés plus «nobles» de la démocratie directe ou semi-directe, qui donnent aux citoyens un rôle décisionnel beaucoup mieux défini. Vue sous cet angle, l'émergence de la démocratie délibérative correspondrait presque à un appauvrissement de la démocratie. Mais le paradoxe n'est apparent. D'une part, l'approche exclusivement décisionnelle qui a prévalu jusqu'à la fin du XXème siècle correspondait peut-être à une vision minimale de la démocratie, que le XXIème siècle est appelé à dépasser en ouvrant au peuple de nouveaux espaces d'expression. Par ailleurs, le développement de la démocratie semi-directe dans les démocraties occidentales a été le produit d'une perception négative de la démocratie représentative, vécue comme un travestissement de la vraie démocratie. Cette vision était en grande partie inspirée par le mythe de la démocratie athénienne, revitalisé au XVillème siècle suite à la parution du Contrat social de Rousseau. Dans cette perspective, il paraissait logique d'instiller une dose de démocratie directe dans la démocratie représentative, au mieux pour la purifier, au pire pour diluer son venin. Deux à trois siècles plus tard, la perception de la démocratie représentative a nécessairement changé. TIdemeure certes possible de dénigrer la représentation politique, en la présentant comme une confiscation organisée de la souveraineté
20 Voir notamment la communication de Guy Scoffoni, intra.

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populaire. Mais cette analyse se heurte à une réalité difficilement contestable: il n'est pas de société politique qui ait pu jusqu'ici s'affranchir du procédé de la représentation. Dès lors, il importe d'organiser au mieux la cohabitation quotidienne des citoyens et de leurs inévitables représentants. Plutôt que de faire perdurer une logique de concurrence et de confrontation dans laquelle chacun tente d'accaparer le pouvoir décisionnel de l'autre, la nouvelle démocratie privilégie la voie médiane de la coopération: elle permet au représentant d'associer le citoyen à l'élaboration et à l'exécution de la règle, sans pour autant se priver du pouvoir essentiel de décider au nom du groupe. Car ce pouvoir de décision par représentation est la condition même de l'existence et de la permanence de la collectivité politique, par delà les individualités qui la composent. Quoi qu'il en soit, l'intérêt porté aujourd'hui à la «démocratie participative» est intimement lié à une volonté de résorber le déficit démocratique qui ronge le système représentatif. Les nouvelles techniques de participation ont en effet l'avantage de dégager la démocratie de la logique binaire dans laquelle elle était enfermée jusqu'ici. Dans le processus électif et même dans le référendum, la gamme des choix ouverts au citoyen est somme toute assez restreinte: voter pour le « oui », pour le « non », préférer un candidat à un autre ou, en désespoir de cause, s'abstenir... Le bulletin de vote, mode d'expression démocratique limité, n'est jamais en mesure de traduire toute la complexité de l'opinion d'un citoyen. Les nouvelles techniques démocratiques laissent entrevoir l'espoir d'une démocratie plus mature, dans laquelle le citoyen pourrait exprimer de manière quasi-continue une opinion susceptible d'évolutions et de multiples nuances, insaisissables dans la démocratie classique. Cette dernière souffre certainement du caractère instantané du vote et de la classification dont il fait l'objet sur une échelle partisane prédéfinie et limitée. Orientées vers la recherche d'un vaste consensus social, les nouvelles méthodes démocratiques devraient permettre, dans l'idéal, la prise en compte équilibrée et continue des souhaits du plus grand nombre, ce qui représenterait certainement un saut qualitatif non-négligeable dans le développement de nos sociétés politiques. A l'issue de cette présentation liminaire, le développement de la démocratie participative peut être perçu comme le remède miracle qui sortira nos vieilles démocraties de l'apathie dans lesquelles elles semblent être tombées. Les nouvelles techniques de participation citoyenne formeraient la base d'un nouveau pacte entre les gouvernants et les gouvernés, et réduirait - à défaut de le faire disparaître - le fossé qui les sépare.

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Il reste que la contestation de la représentativité des élus est un phénomène récurrent dans les démocraties représentatives, et que les solutions expérimentées dans le passé pour y remédier n'ont pas eu les effets escomptés. En sera-t-il de même pour la démocratie participative? L'enthousiasme qu'elle suscite chez les uns ne doit pas nous conduire à négliger le scepticisme des autres. Derrière des apparences festives, l'avènement de la démocratie participative peut dissimuler une remise en cause dangereuse des fondements du pacte social. Le refus du citoyen d'accorder sa confiance à des représentants constitutionnels qu'il a lui-même élus, sa volonté de faire valoir ses préoccupations par d'autres voies, sont peut-être les symptômes alarmants d'une moindre capacité de nos contemporains à percevoir l'intérêt général. Au delà de ce questionnement fondamental qui concerne le sens même de la démocratie participative, il convient de s'interroger sur les modalités de sa mise en œuvre en posant le problème de son articulation avec le système représentatif. Certes, la démocratie participative peut sauver le pacte social en résorbant la distance séparant les élus des citoyens (9 1). Mais même lorsqu'elle associe étroitement ces derniers à l'élaboration de la norme juridique, la démocratie peut difficilement s'affranchir de la tutelle des représentants (9 II).

~ I - LA DÉMOCRATIE PARTICIPATIVE AU SECOURS DE LA DÉMOCRATIE REPRÉSENTATIVE
La critique du système représentatif n'est pas nouvelle. Elle est aussi ancienne que le système représentatif lui-même, au point que l'on peut parler à son égard d'un état de crise permanente (A). Prenant la suite de la démocratie socioéconomique inventée dans l' entre-deux-guerres, la démocratie participative a vocation à combler les insuffisances de la représentation (B).

A. La crise permanente de la démocratie représentative
Dès le XVillème siècle, Rousseau conclut au caractère inconciliable du principe démocratique et du procédé de la représentation: « La souveraineté ne peut être représentée par la même raison qu'elle ne peut être aliénée,. elle consiste essentiellement dans la volonté générale, et la volonté ne se représente point: elle est la même ou elle est autre: il n y a point de milieu. Les députés du peuple ne sont donc ni ne peuvent être ses représentants, ils ne sont que ses commissaires ». Et Rousseau de dresser ce diagnostic sévère: «le peuple

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anglois pense être libre, il se trompe fort: il ne l'est que durant l'élection des membres du Parlement .. sitôt qu'ils sont élus, il est esclave, il n'est rien. Dans les courts moments de sa liberté, l'usage qu'il en fait mérite bien qu'il la perde ».21

Bien plus, Rousseau diabolise l'idée de même de la représentation en la présentant comme une institution médiévale: «L'idée des représentants est moderne: elle nous vient du gouvernement féodal, de cet inique et absurde gouvernement dans lequel l'espèce humaine est dégradée, et où le nom d 'homme est en déshonneur. Dans les anciennes républiques, et même dans les monarchies, jamais le peuple n'eut de représentants. On ne connaissait pas ce mot là ».22 Ainsi, l'association entre démocratie et représentation, qui paraît aujourd'hui si naturelle, est perçue comme une hérésie au milieu du XVillème siècle. Lorsqu'apparaîtra un peu plus tard le concept de démocratie représentative, vers la fin du XVillème siècle, des auteurs moins radicaux le présenteront comme une combinaison du pouvoir populaire et du principe aristocratique23 : la représentation est alors une concession faite à la réalité, pour tenter d'approcher l'idéal d'une démocratie pleine et entière. Le gouvernement direct du peuple par le peuple étant devenu impossible dans les Etats modernes compte tenu de leurs dimensions, la représentation doit être acceptée comme un mal nécessaire. Mais cette vision minimaliste et réaliste de la démocratie porte en elle les ferments de sa contestation: même démocratisée, la représentation ne permettra jamais le gouvernement du peuple par lui-même. Elle aboutira au mieux à une simulation acceptable de démocratie. Pour les théoriciens de la Révolution Française, le système représentatif est plus modestement un mode de répartition sociale des tâches confiant la décision politique à des experts: il permet de sélectionner, au sein du corps social, les hommes les mieux à même de gérer les affaires communes. Dans cette perspective, la représentation n'est plus le succédané d'une démocratie introuvable; elle est le support d'un système oligarchique que l'on s'efforce de légitimer.24 Mais l'émergence des concepts de citoyenneté et de nation sous la Révolution préparent la ruine de cette conception technique de la représentation. Systématisée dans les écrits de Sieyès,25l'idée que le pouvoir politique trouve
21Jean Jacques Rousseau, Du contrat social, Livre III chapitre xv. 22Ibid. 23Pierre Rosanvallon, Le peuple introuvable, Folio histoire, 2002, p. 14. 24 « Il est juste, dit Sieyès, que les hommes chargés de représenter la nation soient tirés du nombre de ceux qui lui/ont le plus d'honneur et ont le mieux mérité d'elle» in La Nation, cité par Pierre Rosanvallon, Le peuple introuvable, op. cit., pp. 59-60. 25Dans Qu'est-ce que le tiers-Etat (pUP, colI. Quadrige, 1989, 93 pages, p. 31), Sieyès définit la nation comme « un corps d'associés vivant sous une loi commune et représentés par une même législature ».

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son fondement dans le corps social fait son chemin, et met en cause de manière naturelle la légitimité de ceux qui décident pour les autres. Cependant, même si elle est en germe, la crise du système représentatif n'est pas encore ouverte en France. L'utilisation du suffrage censitaire jusqu'en 1848, puis l'invention de la théorie de la souveraineté nationale sous la Monarchie de Juillet,26 aident au bon fonctionnement d'un système représentatif qui n'est pas encore démocratisé. L'avènement du suffrage universel en 1848 prépare nécessairement la remise en cause du mandat représentatif dont sont investis les députés. Le peuple existe désormais sur le plan politique, mais peine à se retrouver dans les institutions qui le représentent. Le procédé de l'élection démocratique révèle ses limites. TI est par nature réducteur, en ce sens qu'il tend à la création d'une unité politique factice, certes indispensable au bon fonctionnement des institutions, mais négatrice de la diversité et de la complexité du corps social. Le règne sans partage de la majorité, qui paraît si naturel dans les démocraties représentatives naissantes, n'est-il pas en définitive une forme édulcorée de tyrannie? Le point de vue de la ou des minorités, bien qu'il soit désormais audible, reste sans effets sur la décision finale. Ce décalage entre l'unité politique faciale du peuple et sa diversité sociale réelle ne fera que s'accentuer dans la seconde moitié du XIXème siècle et tout au long du XXème, au fur et à mesure de l'émiettement de la société française industrielle puis post-industrielle. Au caractère excessivement simplificateur du procédé électif vient s'ajouter une autre limite, liée à la fracture sociologique qu'il crée inévitablement. Bernard Manin a bien montré, dans ses Principes du gouvernement représentatif, que l'élection est par essence aristocratique. Dès qu'il est élu, le représentant cesse d'être un citoyen ordinaire: il est investi d'un rôle social et symbolique qui font qu'il n'appartient plus, ou plus entièrement, au peuple.27 La combinaison du suffrage universel et de la représentation politique est donc nécessairement productrice de frustration démocratique. Dans la seconde moitié du XIXème siècle se développent, au sein des élites conservatrices et même chez certains modérés, des craintes liées au caractère incontrôlable du vote populaire. A l'époque, les partis politiques n'existent que sous une forme embryonnaire et ne peuvent guider les choix des citoyens sur la base de discours clairs et audibles. L'information circule mal et rend difficile la formation politique de l'électeur. Dans ce contexte, l'utilisation du suffrage
26 Sur l'origine des théories de la souveraineté nationale et de la souveraineté populaire, voir Guillaume BACOT, Carré de Malberg et l'origine de la distinction entre souveraineté du peuple et souveraineté nationale, Editions du CNRS, 1985, 200 pages. 27Bernard Manin, Principes du gouvernement représentatif, Calman-Lévy, 1995.

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universel rend très aléatoire le résultat de l'élection et met les institutions à la merci des démagogues ou des caprices de l'opinion. L'élection de Louis Napoléon Bonaparte à la présidence de la République, annonciatrice du coup d'Etat du 2 décembre 1851 et de la résurgence l'Empire, en est sans doute la meilleure illustration. Prenant appui sur toutes les peurs et insatisfactions que suscite le modèle de la démocratie représentative, apparaissent à la fin du XIXème et dans la première moitié du XXème des courants de pensée corporatistes et néocorporatistes qui remettent en question ses fondements. Bien que d'inspirations diverses, ces mouvements ont pour objectif commun de compléter la représentation politique individualiste issue du suffrage universel en instituant une représentation des groupes qui structurent la société. Même si elle repose en partie sur une philosophie anti-révolutionnaire, la pensée corporatiste cherche à combler le vide qui sépare, dans les démocraties contemporaines, les citoyens de leurs représentants. En d'autres termes, l'émergence du discours corporatiste aux confins des XIXème et XXème siècles précède et annonce, d'une certaine manière, les discussions actuelles autour de la démocratie participative.

B. De la représentation

socioprofessionnelle

à la démocratie

participative

Au XIXème siècle, la pensée corporatiste se développe d'abord dans les milieux monarchistes et contre-révolutionnaires. Chez les nostalgiques de l'ancien régime, la renaissance des corporations pré-révolutionnaires est le meilleur remède pour résorber les nombreux maux que charrie la démocratie. En témoigne, entre autres, cette lettre de Montalembert à Lacordaire, citée par l'historien Joseph Hours: « Tu résumes admirablement l'horreur que m'inspire la société actuelle (...) qui (...) a détruit la corporation, l'Eglise et la famille et (...) n'a laissé subsister que l'individu et l'Etat (...) Mais comment ne pas voir que ce sont justement et uniquement les progrès de la démocratie qui ont amené cet état de choses qui s'est aujourd'hui identifié avec elle en France et partout. Partout en effet où la démocratie fait des progrès (...), on voit s'affaiblir graduellement la religion, l'esprit et les lois fondamentales de lafamille et enfin les corporations. Ces dernières surtout sont incompatibles avec la démocratie parce qu'elles impliquent toujours une hiérarchie, une échelle sociale au lieu d'une table rase et c'est ce que la démocratie ne peut souffrir ».28
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Cité par Joseph Hours, Les origines d'une tradition politique: la formation en France de la

doctrine de la démocratie chrétienne et des pouvoirs intermédiaires, in Libéralisme, traditionnalisme, décentralisation, sous la direction de Robert Pelloux, Cahiers de la FNSP, Armand Colin, 1952, 196 pages, p. 79 s.

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Le même rejet de la démocratie représentative apparaît dans les écrits du Marquis de La Tour du Pin. Pour ce partisan du Comte de Chambord, le Parlement ne représente rien dès lors qu'ont été détruits les corps intermédiaires de l'ancien régime qui s'intercalaient entre l'Etat et l'individu: « les chambres ne représentent rien que la faveur des foules, (...J tout est éphémère comme le sont les impressions de la multitude ». A l'inverse, «dans les pays où le Parlement est la représentation de forces ou d'intérêts permanents, il se crée des courants constants, dont la lutte se déroule sans brusques incidents ni
surpris es ».
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Ces penseurs traditionalistes ne se contentent pas de développer une rhétorique anti-révolutionnaire. Influencé par Albert de Mum et Frédéric Le Play, le Marquis de La Tour du Pin est l'un des principaux animateurs français du mouvement catholique social, qui se préoccupe entre autres d'humaniser la condition ouvrière. Cette sensibilité à la condition des travailleurs n'est pas incompatible avec la contestation de la Révolution Française. Aux yeux des catholiques sociaux, la condition fragile de l'ouvrier est à mettre sur les compte de l'individualisme triomphant, lequel isole précisément les hommes en les privant de toute organisation et de toute assistance collective. Le mouvement catholique traditionaliste survivra au XXème siècle sous des formes diverses. Dans sa version la plus réactionnaire, il aboutira à l'anti-parlementairisme de Maurras et de l'Action Française. A l'opposé, les démocrates-chrétiens s'efforceront de combiner 1'héritage catholique social et les principes de la démocratie. Les uns et les autres développeront des projets de représentation coporatiste au seins du parlement, en substitution ou en complément à la représentation politique individualiste. A partir de la fin du XIXème siècle se développe un autre courant corporatiste, qui à la différence du précédent n'est pas d'inspiration religieuse et monarchiste. Initié par le sociologue Durkheim, ce mouvement de pensée part lui aussi d'une observation critique, bien que moins passionnée, des effets de la Révolution Française. Jean Philippe Parrot résume ainsi la pensée de Durkheim: «les gens du Moyen-Age se groupaient en corporations subordonnées à l'autorité royale. La Révolution les a obligés arbitrairement à se grouper en circonscriptions territoriales artificielles, ignorant ainsi leurs aspirations communautaires. Il en est résulté une factice solidarité nationale appelée souveraineté nationale ».30
29Marquis de la Tour du pin, Vers un ordre social chrétien, jalons de route, 1882-1907, éditions Beauchesne, 1907, 514 pages, p. 253. 30 Jean Philippe Parrot, La représentation des intérêts dans le mouvement des idées politiques, PUF, 1975, p. 51.

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Plusieurs auteurs français contribueront au développement de ce corporatisme modéré, parmi lesquels le député Charles Benoist31 et le juriste Léon Duguit. Pour ce dernier, « il est impossible de ne pas voir », à la fin du XIXème siècle, «l'immense réaction qui s'est produite, depuis vingt ans surtout, (...J contre les doctrines de la Révolution. (...J pour reprendre une formule célèbre, nous serions tentés de dire: un pays, où la double représentation des individus et des groupes n'est pas assurée, n'a point de Constitution ».32 Et Duguit de proposer une définition nouvelle de la nation: « réduite à ses éléments simples, la théorie de la souveraineté nationale se ramène à ceci: il existe une volonté générale souveraine, une volonté de la nation distincte des volontés individuelles (...) L'objet de cette volonté, si elle existe, est de maintenir unis tous les éléments constitutifs de la nation. Or, ces
éléments sont non seulement les individus mais aussi les groupes ».
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Ici, c'est

bien la théorie de la souveraineté nationale qui est contestée par l'éminent juriste, en ce qu'elle ne permet qu'une représentation imparfaite et incomplète du corps social. Quelles que soient leurs sources d'inspiration, ces courants corporatistes ou néo-corporatistes convergent vers l'idée que la représentation politique individualiste fondée sur le suffrage universel est insuffisante, en ce qu'elle ne permet pas une représentation réelle de la société. Les individus sont certes représentés, mais sur le fondement du dénominateur commun qu'est la citoyenneté, lequel est trop unificateur et trop simplificateur pour rendre compte des multiples nuances et tensions qui traversent le corps social. Le catholicisme social, la démocratie chrétienne et le syndicalisme réformiste du Doyen Duguit aboutissent invariablement à la conclusion qu'il faut assurer une représentation politique des groupes, soit au sein de la seconde chambre du Parlement soit dans une assemblée ad hoc qu'il conviendrait d'inventer. Le Conseil économique et social qui siége aujourd'hui au Palais d'Iéna, ainsi que les conseils économiques et sociaux régionaux, constituent I'héritage institutionnel de ces courants de pensée. L'influence des ces courants corporatistes demeurera assez forte en France après la seconde guerre mondiale et jusque dans les années 60. L'idée d'assurer la représentation des groupements socioprofessionnels au sein de la seconde chambre du Parlement est très présente dans les projets de constitution issus de

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Voir Charles Benoist, La crise de l'Etat moderne, de l'organisation du suffrage universel, Revue des deux mondes, 1895, p. 5. 32In« L'élecion des sénateurs », 2ème partie, Revue politique et parlementaire, 1895, p. 463. 33« La représentation syndicale au Parlement », Revue politique et parlementaire, 1911, tome III, p. 40.

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la Résistance.34 Elle apparaît d'emblée comme un trait saillant de la pensée constitutionnelle gaulliste, l'homme du 18 juin proposant dès le discours de Bayeux, en juin 1946, d'introduire dans la seconde chambre du Parlement« des représentants des organisations économiques, familiales, intellectuelles, pour que se fasse entendre, au dedans même de l'Etat, la voix des grandes activités du pays ». Ce projet repose sur le doctrine de l'association, rebaptisée en 1968 doctrine de la participation. TI s'agit pour les gaullistes historiques de dépasser la stérilité de la lutte des classes et de jeter les bases d'une société nouvelle. Le discours de Strasbourg, prononcé par de Gaulle le 7 avril 1947, présente clairement cette démarche: « Faudra-t-il que nous demeurions dans cet état de malaise ruineux ou exaspérant où les hommes qui travaillent ensemble opposent organiquement leurs intérêts et leurs sentiments? Sommes nous condamnés à osciller toujours douloureusement entre un système en vertu duquel les travailleurs seraient de simples instruments dans l'entreprise dont ils font partie, et un autre qui écraserait tous et chacun, corps et âmes, dans une odieuse machinerie totalitaire et bureaucratique? Non, la solution (...) est dans l'association digne et féconde de ceux qui mettraient en commun, à l'intérieur d'une même entreprise, soit leur travail, soit leur technique, soit leur bien et qui devraient s'en partager, à visage découvert et en honnêtes actionnaires, les bénéfices et les risques ».35

Charles de Gaulle tentera de mettre en œuvre cette philosophie politique et sociale à travers le projet de réforme du Sénat et de création des régions, soumis au peuple en avril 1969. L'échec de ce référendum entraînera la démission du Général.36 La démocratie délibérative ou participative qui émerge aujourd'hui est très éloignée de la participation socio-économique chère au Général de Gaulle. Dans l'ancien schéma, l'association des groupements aux processus de décision revêtait forcément une forme institutionnelle permanente (conseil économique
34 Voir Jean Eric Callon, Les projets constitutionnels de la résistance, La Documentation Française, 1998, 244 pages. Voir également François Robbe, La représentation des collectivités territoriales par le Sénat, LGDJ 2001, p. 126 et s. 35 Charles de Gaulle, Discours et messages, Tome II, Dans l'attente, 1946-1958, Paris, Plon, 1970, 662 pages, p. 52. 36Bien que tardif par rapport aux nombreux projets de seconde chambre corporatiste formulés en 1945-1946, le référendum gaullien de 1969 sur la réforme du Sénat n'est pas totalement isolé dans son époque: en 1962, Pierre Mendès-France appelle à un renouvellement de la démocratie, menacée à ses yeux par le poids croissant de la bureaucratie et de la technocratie. Dans un ouvrage intitulé La République moderne, il prône un renforcement des corps intermédiaires par lesquels s'expriment collectivement les citoyens: collectivités locales, syndicats, organisations et associations de toute nature (voir Pierre Mendès France, La République moderne, Gallimard, collection « idées », 1962, 253 pages).

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