La fonction publique congolaise

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L'auteur décrit et analyse les règles applicables aux fonctionnaires, aux contractuels, aux militaires, aux agents des établissements publics et décentralisés. L'ouvrage intègre un bilan de l'application des lois, décrets et délibérations organisant la fonction publique congolaise, détaille les nouveautés introduites dans le statut général des fonctionnaires sur les conditions de l'égal accès aux emplois publics, la mobilité, le parcours professionnel, la notation-évaluation, la retraite.
Publié le : mardi 1 mars 2011
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EAN13 : 9782296457126
Nombre de pages : 256
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LA FONCTION PUBLIQUE CONGOLAISE
Études Africaines Collection dirigée par Denis Pryen et François Manga Akoa
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Alphonse AYA
LA FONCTION PUBLIQUE CONGOLAISE Procédures et pratiques
© LHARMATTAN, 2011 5-7, rue de lÉcole-Polytechnique ; 75005 Paris http://www.librairieharmattan.com diffusion.harmattan@wanadoo.fr harmattan1@wanadoo.fr ISBN : 9782296543904 EAN : 9782296543904
A mes enfants
Introduction
1 - L'étude du droit de la fonction publique congolaise appelle, avant tout développement, des précisions sur la notion de fonction publique et sur la spécificité congolaise en matière de fonction publique. 2 - Le terme de fonction publique saccommode de diverses définitions selon que lon le considère du point de vue formel, organique ou matériel. Il sagira tantôt de lactivité qui consiste à collaborer à titre permanent à la marche de ladministration. - On parlera des fonctions publiques - ; tantôt de lensemble des agents publics ayant la qualité de fonctionnaire et du régime juridique qui leur est applicable. Il s'agira alors de Fonction Publique ou de Fonctions Publiques dans des pays comme la France où existent trois Fonctions Publiques. Dans le cadre de cette étude nous ferons nôtre la deuxième conception. 3 - La fonction publique qui réunit lélément organique et la spécificité du droit applicable aux fonctionnaires conduit à la distinction traditionnelle de fonction publique de carrière et de fonction publique demploi. La fonction publique de carrière, qualifiée de « fermée » parce que nautorisant pas ou limitant fortement les possibilités déchange avec lextérieur, se rencontre dans les pays 1 dEurope occidentale et repose sur : - la carrière entendue comme lélément de stabilité et de permanence, qui se traduit par un système demplois organisés, une progression régulière des avantages divers et la certitude dune retraite rémunérée : une véritable « 2 assurance  vie entière particulièrement séduisante » ; - le concours, comme seul moyen de garantir légal accès aux emplois publics ; - le statut, qui précise les obligations du fonctionnaire, sujétions constitutives dune déontologie spécifique en contrepartie desquelles l'Etat-employeur lui reconnaît un certain nombre de droits.
A linverse, le système de fonction publique demploi dit « ouvert », permet, malgré la spécialisation des tâches, une certaine mobilité dun emploi à un autre. Le système américain de fonction publique est représentatif de ce type
1 A lexception des Pays-Bas qui connaissent le système demploi. 2 J.M. Roussignol,Causes statutaires, organisationnelles et fonctionnelles de la démotivation des agents et des cadres de la fonction publique, CAFRAD, n°25 p.87.
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de fonction publique. Pour les Américains, légalitarisme démocratique et les impératifs de développement, conséquences des guerres dindépendance qui exigeaient la mobilisation des énergies de tous, ne pouvaient saccommoder que dune fonction publique ouverte sur le monde extérieur et devant évoluer au rythme de la société. Ce rejet du système du colonisateur anglais a conduit à ladoption dumerit systemet à la désaffection des fonctions publiques se traduisant par des effectifs réduits. Comme le relève LAMARQUE : « Il nexiste pas aux Etats Unis de corps de fonctionnaires analogues à ceux de ladministration française. Recruté pour occuper un poste déterminé, le fonctionnaire ne peut faire lobjet dune promotion quen présentant un nouveau concours pour un poste de rang supérieur. La promotion est donc étroitement liée au recrutement : elle consiste en une démission suivie dune réembauche. Dès lors, seuls les individus disposés à présenter périodiquement les concours 3 peuvent envisager de rester au service de lEtat» . 4 - Cette classification des fonctions publiques, commode dans la plupart des cas pour lenseignement au moment du pouvoir discrétionnaire de ladministration et du «spoil system», est largement dépassée aujourd'hui. En effet en Amérique, lidée dun « civil service » aux fonctions publiques changeant de titulaires au gré des majorités, sans droits acquis ni protection juridique des fonctionnaires, a connu de réelles évolutions. Des mutations sont aussi observées dans le système de carrière à travers la participation de plus en plus grande des personnels à la gestion de la fonction publique, à travers les divers comités techniques et commissions administratives paritaires. De même est perceptible le rapprochement progressif de la condition des fonctionnaires de celles des salariés privés à mesure que les premiers se voyaient reconnaître des droits qui leur étaient jusque là refusés, comme le droit syndical et le droit de grève, et que les seconds obtenaient de leur côté des avantages sociaux jusque là réservés aux agents de lEtat. Actuellement la différence se situe plutôt entre une fonction publique bureaucratique, déconnectée de la société quelle est censée organiser et servir, et une fonction publique qui met laccent sur les résultats, lefficience, lefficacité de laction administrative, la capacité de réponse de ladministration 4 aux attentes de la société par un usage avisé du pouvoir discrétionnaire . 5 - Au moment de son accession à lindépendance en 1960, le Congo avait le choix entre les deux logiques ci-dessus. Etat successeur, il opte tout naturellement pour le maintien du système mis en place par le colonisateur au
3 Martine LAMARQUE « la Commission de la Fonction des Etats Unis »,Annuaire Internationale de la Fonction Publique, 1971-1972, p.110. 4 Carlo DOrta et Elisabeth Diamanti, Revue française dadministration publique, n°67, juillet-Sept. 1993 p.165. Voir aussi Jean Louis Quermone,Lappareil administratif de lEtat, éd. Du Seuil, 1991, pp.140-141 ; Alain Claisse & Marie Christine Meininger,Fonctions publiques en Europe, Paris Montchrestien (coll. Clés) 1994, pp.9-11 et 45-49. 4 Loi n°56/619 du 23 /06/1956, JORF du 24 /06/56, p.5782. 8
lendemain de la seconde guerre mondiale. Pouvait-il en être autrement si ce mimétisme administratif était perçu par les nouveaux dirigeants comme la marque de leur maturité politique en même temps quil garantissait le standing international du nouvel Etat ? Au demeurant, nétait-ce pas le seul système avec lequel ils sétaient longtemps familiarisés ? En effet, la participation des peuples colonisés à la libération de la « mère patrie » avait contraint lEtat français à une nouvelle approche de sa politique coloniale. La politique démancipation entreprise visera à associer étroitement les populations dOutre-mer à la gestion de leurs propres affaires. La loi cadre 5 Defferre qui matérialise cette évolution, aura entre autres conséquences, la création des services publics territoriaux et surtout, la mise en uvre dune politique de formation de cadres autochtones et, corrélativement, une réglementation autonome de la fonction publique dOutre mer. Cette réglementation autonome devait se conformer à la philosophie du pacte colonial comme le relève si justement Dardou : « Lancienne administration coloniale ne ressemblait nullement au modèle bureaucratique de type jacobin, les nouveaux Etats africains nhéritant en fait que dun modèle administratif largement bricolé par le colonisateur, au gré des impératifs de la conquête, de la gestion du quotidien et du maintien de lordre ; en outre, si les structures sont imitées, les conceptions et les missions entretenues par les agents restent, quant à elles, largement différenciées du modèle weberien et génératrices à ce titre, non seulement dune culture bureaucratique original, mais 6 aussi dune forme particulière darticulation du modèle administratif à la société réceptrice» Dans le cadre de cette réorganisation, les assemblées territoriales seront investies dun pouvoir législatif secondaire dattribution leur permettant de prendre des règlements territoriaux autonomes, abrogeant ou modifiant les lois en vigueur, notamment le statut général des agents des cadres territoriaux. Cest en application de cette réglementation que lassemblée territoriale du Moyen-Congo, en sa séance du 14 août 1957, a pris la Délibération 42/57 portant statut général des fonctionnaires des cadres du territoire du Moyen-Congo. Cette Délibération, promulguée dans le contexte tel que précisé ci-dessus, organise, tout naturellement, le système de fonction publique de carrière. 6 - Lindépendance napportera pas de bouleversements notables au dispositif organisé en 1957. Les seules innovations apportées par les lois n°02/59 du 09 janvier 1959 et n° 2/61 du 11 janvier 1961 nont consisté quà adapter le système aux nouvelles évolutions politiques, notamment, en lexpurgeant du caractère discriminatoire quimposait la logique coloniale, et en gommant du statut général du 03 février 1962, les termes inadaptés au contexte post-
5 Loi n°56/619 du 23 /06/1956, JORF du 24 /06/56, p.5782 6 Domique Dardou, Pour une socio anthropologie administrative en Afrique, RFAP, n°35, juillet/septembre 1985, p.457 et s. 9
colonial. 7 - Toutefois, cet héritage sera gravement compromis sinon totalement rejeté sitôt après lindépendance, avec ladoption dun régime parlementaire sappuyant sur un parti unique, limmixtion des militaires dans la vie politique nationale, et lexpérimentation de la gestion soviétique de lEtat par le Parti Congolais du Travail, parti unique marxiste-léniniste. Ces expériences successives, parfois concomitantes, ont fortement ébranlé le régime de la fonction publique en donnant naissance à un amalgame juridique au sein duquel les éléments fondamentaux du système de carrière (lorganisation bureaucratique de la fonction publique et la stabilité de lemploi) ont néanmoins résisté et perdurent. Parallèlement, le système de mérite et la neutralité de la fonction publique, ont été largement entamés. En quatre décennies dindépendance, par une politisation minutieuse, la fonction publique est devenue le refuge et le tremplin dune clientèle politique, régionale, tribale et clanique, constituée majoritairement des cas sociaux propulsés dans les hautes sphères de lEtat, sans vocation, ni compétence, ni conscience professionnelle et pour lesquels, lintérêt général, le sens de lEtat, le devoir dintégrité sont devenus des concepts sans contenu. Labsentéisme, lirresponsabilité, la corruption, la concussion, le non-respect du bien public, limpunité sont érigés au rang de vertus. Telle est la fonction publique que nous nous proposons d'étudier. 8 - Il est clair que dans un tel contexte de disfonctionnement généralisé de ladministration, une réflexion approfondie sur la fonction publique est non seulement souhaitable mais nécessaire. Cette étude, pour quelle soit complète, doit être le résultat dapports de diverses compétences : économistes, juristes, sociologues, politologues, littéraires, managers, etc. Ce nest malheureusement pas le cas. La présente étude est essentiellement juridique. Nous l'articulerons autour de cinq chapitres consacrés respectivement aux membres de la fonction publique (chapitre 1) ; aux sources du droit de la fonction publique (chapitre 2) ; aux institutions de la fonction publique (chapitre 3) ; à la vie professionnelle des agents de la fonction publique (chapitre 4) ; à leurs droits et obligations (chapitre 5).
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