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LA LOI DU PAYS EN NOUVELLE-CALEDONIE

De
191 pages
L'accord de Nouméa signé entre le Premier ministre français et les deux principaux représentants des populations calédoniennes a marqué une nouvelle étape dans l'histoire de la Nouvelle-Calédonie. Il a engendré la révision consitutionnelle du 6 juillet 1998 et a permis le vote de la loi organique du 19 mars 1999 qui définit le statut juridique actuel de la collectivité. A la lumière des critères utilisés pour définir la loi nationale, les contours de la notion de loi du pays sont donc brossés.
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LAURE BAUSINGER-GARNIER

LA LOI DU PAYS EN NOUVELLE-CALEDONIE
Véritable norme législative à caractère régional

Préface
Yves GA UTfER

L'Harmattan 5-7, rue de J'École-Polytechnique 75005 Paris FRANCE

L'Harmattan Inc. 55, rue Saint-Jacques Montréal (Qc) CANADA H2Y ] K9

L'Harmattan Hongrie Hargita u. 3 1026 Budapest HONGRIE

L'Harmattan Italia Vja Bava, 37 10214 Torino ITALIE

(Q L'Harmattan, ISBN:

2001

2-7475-0594-4

PREFACE:
.. .. .'

....

Rédiger une préface est sans doute un exercice délicat. D'abord parce qu'on y invite le lecteur à lire l'ouvrage préfacé et qu'en conséquence, mieux vaudrait d'emblée s'y reporter en faisant J'économie de ces préliminaires. Ensuite parce que l'auteur de la préface est inévitablement conduit à ajouter presque contre son gré, à l'ouvrage principal. Or, telle n'est pas la fonction d'une préface. .. Et pourtant. .. ! L'ouvrage rédigé par Laure Bausinger-Gamier portant sur «La loi du pays en NouvelJe-Calédonie - véritable norme législative à caractère régional» est une incitation à la réflexton tant son intitulé peut apparaître provocateur. Quoi! Il existerait des lois de pays, normes législative à caractère régional? Quelles sont ces normes? Ne va-t-il pas de ces « lois» de pays comme de cette nouvelle « citoyenneté» infra-étatique, celle de NouvelleCalédonie ou de celle dont a parlé mais qui n'a pas pour l'instant vue le jour, celle de Polynésie? A trop vouloir solliciter les concepts, ceux de « lois» ou de «citoyenneté », ne doit-on pas considérer qu'i1s ne font plus sens? Ne confine-t-on pas alors à l'asémie, c'est-à-dire non pas à l'absence de sens mais à l'exemption du sens (V. Roland Barthes: Une problématique du sens, in Œuvres complètes, Tome II, éd. Du Seuil, 1994, p. 885, SP,p. 890) ? « C'est une habitudefréquente, écrit Descartes, lorsqu'on découvre quelques resseln blances entre deux choses que d'attribuer à ['une comme à l'autre, même sur les points où elles sont en réalité différentes, ce que l'on a reconnu vrai de l'une seulement des deux» (Oeuvres philosophiques, p.??). Cette critique cartésienne de la ressemblance peut apriori s'appliquer à la relation « loi »-« loi de pays ». Les deux sont certes lois mais, suite à un travail de comparaison, cette apparente similitude sémiologique devrait logiquement s'éroder et permettre l'émergence d'une conclusion satisfaisant les tenants de l'orthodoxie « législative» : la loi dite « de pays» n'aurait rien de

commun avec la loi, «votée» par le Parlement (article 34 de la constitution du 4 octobre 1958) et expression de la volonté générale (article 6 de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen). Il ne s'agirait donc que d'une « fantaisie }) constitutionnelle qu'il importerait de combattre. Pareille interprétation repose en réa1ité sur une conception monosémique, c'est-à-dire, pour reprendre les termes de Roland Barthes, sur le postulat selon lequel « on pense que les messages ou les signifiants ont un seul sens, qui est le bon ». La monosémie est par ailleurs une forme d'asymbolie en ce sens qu'il ne peut y avoir symbole que si coexistent au moins deux sens. C'est ce qui conduit Barthes à user des termes de surdité ou de cécité dès lors qu'il évoque la monosémie (V. R. Barthes, préc. sp. p. 888). Appliqué à la problématique induite par l'introduction en droit français de lois de pays, le rejet de l'innovation constitutionnelle aboutirait sans doute à ruiner la symbolique de la loi et surtout à son évolution en droit constitutionnel. La loi n'est plus ce qu'elle était. D'abord parce que la relation d'identité entre la loi et le Bien n'est plus aussi convaincante. Le temps où Dante pouvait écrire « quiconque fixe le bien de l'Etat, fixe le but de la loi» est très certainement révolu (cité par E. Kantorowicz, Mourir pour la patrie (Pro Patria Mori) dans la pensée politique médiévale in Mourir pour la patrie, PUF, 1984, sp. p. 135). Pas davantage ne pouvons nous reprendre à notre compte sans les nuancer, les convictions révolutionnaires sacralisant la loi et en faisant l'incarnation de la Justice (V. sur ces questions J. Carbonnier, Toute loi en soi est un mal? in Essai sur édition, 1995, les lois, Paris, Répertoire du notariat Defrénois, Zème p. 317). Ensuite, mais cet aspect est lié au précédent, parce que la loi n'est plus nécessairement générale, la généralité étant conçue comme la garantie de l'égalité (V. sur ces questio~s, D. de Béchillon, Qu'est-ce qu'une règle de droit? Paris, O. Jacob, 1997, sp. p. 20 et suiv.). Enfin, que penser de l'approche donnée de la loi par la Constitution du 4 octobre 1958 qui est essentiellement organique alors que dans le même temps, la norme fondamentale donne au gouvernement la maîtrise de la procédure législative? Dans la même perspective, que penser de la jurisprudence tant du 6

Conseil Constitutionnel que du Conseil d'Etat faisant de la loi une norme contestable y compris lorsque celle-ci a été promulguée? Puisque les temps ont changé pourquoi ne pas admettre qu'une structure infra-étatique puisse à son tour, adopter des lois fussent-elles de pays? Ce faisant, ne sommes-nous pas en train d'engager une nouvelle réflexion autour de la loi et partant, ne sommes-nous pas les spectateurs de J'élaboration d'une nouvelle définition de la loi? C'est très précisément l'intérêt du travail novateur réalisé par Laure Bausinger-Garnier. S'appuyant sur une réflexion théorique solide, Laure Bausinger-Garnier livre à ses lecteurs une analyse de grande qualité couronnant un DEA «sociétés et cultures dans le Pacifique insulaire: dynamiques et mutations» brillamment obtenu dans une Université qui gagnerait à être mieux connue: l'Université de Polynésie française. Laure BausingerGarnier s'attache d'abord à démontrer que la loi de pays est bien une norme à caractère législatif. Envisageant sa procédure d'adoption mais aussi ses domaines d'application, J'auteur s'engage ensuite dans 1a question délicate du régime juridique et surtout du contrôle des lois de pays. De ce point de vue, l'analyse du contrôle exercé par le juge constitutionnel est intéressante surtout lorsque l'on prend conscience du fait que tout recours pour excès de pouvoir est en la matière, exclu. Engagée à une période où la révision constitutionnelle venait de voir le jour, et où il n'y avait que très peu de matériel doctrinal ou jurisprudentiel, cette contribution de Laure Bausinger-Garnier démontre d'abord un goût incontestable de l'auteur pour la recherche. Sans avoir la prétention de répondre à toutes les questions, cette contribution est une respiration, une porte ouverte vers une réflexion plus générale portant sur la notion de loi aujourd'hui. Ensuite, elle démontre que la recherche en droit est active y compris dans une petite Université souvent décriée mais qui a l'avenir devant elle. Yves Gautier Professeur de droit public à J'Université Robert Schuman de Strasbourg Ancien Directeur du Centre Universitaire de Polynésie Française (C.U.P.F.) 7

I.NTRO,D'UCTION

La Nouvelle-Calédonie, collectivité publique infraétatique située au milieu du Pacifique, loin des préoccupations immédiates des Français du Continent, s'est trouvée tout à coup projetée au cœur des débats politiques et juridiques par l'effet de loupe donné par son intéressante évolution statutaire. La préparation de son avenir a nécessité une révision constitutionnelle et l'élaboration d'un statut qui permet aux acteurs locaux de gérer plus librement les affaires de la Nouvelle-Calédonie mais surtout aux représentants des différentes communautés d'élaborer des lois du pays. De nombreuses tentatives ont été faites pour trouver une solution de compromis entre l'Etat et les deux principaux courants politiques locaux opposés: le FLNKS et le RPCR. Le premier souhaitait une indépendance quasi immédiate, le second ne concevait pas de sortir du giron de la République. Afin que les communautés calédoniennes puissent vivre dans la paix, la France a accepté de tourner une page sur certains principes régissant le droit public depuis la Révolution de 1789. Elle a, en effet, autorisé un autre organe que le Parlement à émettre des normes qui portent désormais le nOInde « lois» du pays. Il a fallu se rendre à l'évidence, les normes prises par Passemblée délibérante locale, de nature administrative, faisaient l'objet de trop nombreuses critiques. L'article 74 de la Constitution dispose notamment que les « territoires d'outre-mer ont une organisation particulière tenant compte de leurs intérêts propres dans l'ensemble des intérêts de la République ». Au titre des intérêts propres, la Loi Fondamentale de 1958 réaffirme le principe de spécialité législative qui autorise les assemblées territoriales à prendre des actes dans le domaine de l'article 34 de

la Constitution, réservé à la loi républicaine. Ces délibérations sont néanmoins de nature réglementaire et sont soumises au juge admini~tratif. Ce dernier exerce un contrôle sur les textes territoriaux exactement avec la même intensité que pour ceux élnanant d'une simple commune ou d'un département, les sanctionnant au regard de la loi mais surtout à l'aune des Principes Généraux du Droit. Les annulations et censures répétées concernant les normes territoriales, notamment en vertu de ces Principes ayant rang infra-législatif mais supra-décrétaI, se sont trouvées à l'origine de nombreuses tensions d'ordre politique. Les autorités en charge de la gestion des projets de développement en Nouvelle-Calédonie comme dans l'ensemble des territoires ultramarins, ont fini par considérer comme illégitime que des textes intervenant dans le domaine de la loi soient censurés au nom de principes infra-législatifs. Les décisions du juge administratif ont même suscité parfois une véritable menace sur la paix sociale, le législateur national devant alors recourir à des lois de validation. En outre, les décisions du juge administratif avaient pour effet de reconsidérer les rôles respectifs que tiennent l'Etat, d'une part, et les Territoires d'outre-mer d'autre part, grignotant sans cesse des compétences au profit de la première entité en méconnaissance du principe d'autonomie revendiqué par les secondes. Des propositions ont vu Jejour, de la part des dirigeants, des représentants des populations et de la doctrine, pour trouver une solution juridique à un problème récurrent. Il s'agissait de soustraire le contentieux des actes des assemblées territoriales attribué au tribunal administratif et les confier au seul Conseil Constitutionnel, mais elles n'ont pas trouvé d'écho positif. Pourtant, seule l'intervention du juge constitutionnel est désormais ressentie comme légitime. Son contrôle est restrejnt et correspond donc Inieux à une politique d'autonomie. La Nouvelle-Calédonie a jugé que pour redéfinir son avenir, il fallait reconsidérer J'ensemble de la donne institutionnelle. Ceci a abouti à l'accord de Nouméa, à la révision constitutionnelle du 6 juillet 1998, avalisant les dérogations à la Loi Fondamentale qu'appelaient la mise en œuvre de ses 10

orientations. Au centre du processus, la question de la valeur des actes du Congrès de Nouvelle Calédonie s'est imposée. La Constitution française énonce que « certaines catégories d'actes de l'assemblée délibérante» pourront faire l'objet d'un contrôle de la part du juge constitutionnel. L'accord de Noulnéa stipule que «certaines délibérations du Congrès auront le caractère de loi du pays ». La loi organique consacre son chapitre II du titre III aux «lois du pays ». Certains juristes dénoncent la valeur législative de ces actes en affirmant qu'il ne peut exister que la loi de l'Etat}. Or, l'analyse statutaire démontre que la loi calédonienne se trouve au même rang hiérarchique dans la pyramide normative que la loi de la République, sans subordination ni concurrence. Ces lois régionale et nationale présentent en revanche des similitudes remarquables dans leur procédure d'adoption, leur domaine d'intervention et leur contrôle juridictionnel qui plaident en faveur de leur égale valeur.

Ainsi, la nouvelle norme spécifique à la NouvelleCalédonie revêt un véritable caractère législatif (Partie I) confinné en cela par la définition de son régime juridique (Partie II).

Il

PARTIE I LA L,OI D:UPAYS, : NORM.E A C.ARACTERE LEG ..IS"L:A TIF ..
. . ... . .

L'exercice de pouvoirs juridiques matérialisé par une activité « législative» du Congrès a engendré un véritable séisme parmi les juristes attachés à la tradition de J'hégémonie de la loi de la République. Un premier «coup fatal» à la conception de la toute-puissance de la loi avait déjà été porté notamment par la création du Conseil constitutionnel contrôleur de la norme parlementaire au regard de la Constitution puis par sa jurisprudence qui affirmait que la loi demeure l'expression de la volonté générale mais sous le contrôle du juge constitutionnel. Aujourd'hui, une évolution sous un autre rapport se fait jour. Une seconde source législative a été créée par le Constituant en référence à l'accord de Nouméa. Désonnais, une autorité locale, émanation des citoyens de Nouvelle-Calédonie, se trouve investie d'un pouvoir similaire à celui du Parlement national. Cependant, les normes émises ont un champ d'application limité à une région du Pacifique. Elles présentent de fortes ressemblances avec les lois nationales mais aussi des particularités issues de l'histoire de J'archipel. Après avoir analysé les conditions dans lesquelles s'est imposée la nécessité pour la Nouvelle-Calédonie de s'exprimer politiquement par des textes ayant force de loi (chapitre I), nous nous attacherons à montrer que le domaine de la loi du pays présente des spécificités par rapport à la loi républicaine pour s'adapter à des besoins identitaires (chapitre II).

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C'HAPITRE., I
..". ... "

.....

LA LOI DU PA.YS: UN T'E,XTE. AY ANT FiORC:E. D:E.L,.OI

Les ingrédients politiques et juridiques sont réunis pour que la nouvelle norme créée dans Je but de donner de l'ampleur à tous les grands projets régionaux dispose d'un poids égal à la loi parlementaire.

L'introduction dans notre système juridique des lois du pays n'a pas pour objet d'évincer la norme nationale mais d'adjoindre à l'ensemble des normes de valeur équivalente dont les destinataires sont uniquement les populations calédonÎennes.

Leur existence est prévue par un texte de valeur constitutionnelle qui tient compte de la problématique historique de la Nouvelle-Calédonie (section I). La loi organique s'est attachée à détailler les aspects techniques notamment par la description de sa procédure de création (section II).

SECTION CONSTITUTIONNEL

FONDEMENT I: LE DE LA LOI DU PAYS

La situation particulière propre à chaque Territoire d'Outre-Mer oblige les acteurs politiques à déployer des stratégies juridiques originales afin que les textes soient en adéquation avec la réalité, les aspirations, les revendications des populations pour garantir la paix et la gestion équilibrée de la collectivité. Pour parvenir à ce résultat en Nouvelle-Calédonie, les trois principaux partenaires, l'Etat, les partisans de l'indépendance et ceux qui y sont opposés, ont choisi de négocier par «voie de la décolonisation2 » progressive. Un texte fondamental est solennellement signé le 5 mai 1998, refermant la page des affrontements violents entre les différentes communautés calédoniennes. L'Etat français a consenti à mettre en place un 19

mécanisme qui permettra aux Calédoniens de mener à bien une évolution, devant probablement conduire, à une souveraineté pleine et entière. Le préambule de l'accord précise notamment: "Les institutions de la Nouvelle-Calédonie traduiront la nouvelle étape vers la souveraineté certaines délibérations du territoire auront valeur législative et un Exécutif élu les préparera et les mettra en œuvre». L'effectivité de ce processus n'est possible qu'en opérant une modification de la Constitution. La loi constitutionnelle du 20 juillet 1998 a pour effet de conférer une valeur juridique incontestable au texte politique que constitue J'accord de Nouméa (I), eHe détermine également les modalités de sa mise en œuvre (II).
4'

I L'ACCORD DE NOUMEA 5/5/98: POLITIQUE DEVENU TEXTE JURIDIQUE

ACCORD

L'accord de Nouméa3 est conclu le 21 avril 1998, entre trois partenaires: l'Etat, les représentants du FLNKS et du RPCR. Il est le fruit d'une forte aspiration à retrouver le cheInin de J'entente entre deux communautés opposées politiquement et éloigner le spectre de la guerre civile si menaçant au cours des dix dernières années. Le premier Ministre, Lionel Jospin, le Secrétaire d'Etat à l'Outre-Mer, Jean-Jack Queyranne signent l'accord le 5 mai] 998 avec Roch Wamytan, Président du FLNKS assisté de Paul Néaoutyne, Charles Pidjot, Victor Tutugoro et Jacques Lafleur, Président du RPCR accompagné de Pierre Frogier, Simon Loueckhote, Harold Martin, Jean Leques (actuel président du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie), Bernard Deladrièrc. La solution choisie par la France est la négociation, le pari de l'intelligence4 avec l'ensemble des composantes de la population calédonienne plutôt que l'affrontement armé. L'élaboration des lois du pays puise sa genèse dans le contexte historique qu'il est nécessaire de rappeler (A). La France accepte de faire le geste fort attendu débouchant sur un systèlne législatif inédit. La pleine reconnaissance de l'identité kanak passe par l'élaboration des lois du pays (B). 20

AI LE CONTEXTE HISTORIQUE DE L'ACCORD DE NOUMEA : LA GENESE DES LOIS DU PAYS

Le rétablissement et le Inaintien de la paix civile (1) sont déjà au centre des accords de Matignon après les événements sanglants de 1988. Ce texte prévoit un scrutin d'autodétermination en 1998 évité par les accords de Nouméa (2).

1/ Le rétablissement

et le maintien de la paix civile

Depuis le 24 Septembre 1853, date de la prise de possession par la France, la Nouvelle-Calédonie a connu «cent cinquante ans d'affrontements et de paix fragile, d'inco111préhension entre les conlmunautés, d'incompréhension entre les gouvernements français et les populations de ce lointain territoire5 ». Celui-ci s'organise depuis les années 1970 en deux camps opposés qui s'affrontent. Les partisans de l'indépendance, les Mélanésiens représentés par le FLNKS~ constitué depuis septembre 1984 et les habitants de souche européenne antiindépendantistes ralliés au RPCR créent des tensions sociales récurrentes. Au thème de la revendication nationaliste, la France veut réagir mais ne propose que des solutions juridiques inadéquates. Les différents statuts adoptés pour la NouvelleCalédonie n'ont eu pour résultat que de faire apparaître les inégalités entre Mélanésiens et colons européens et ont été ressentis parfois comme une provocation. En effet, les Kanak, bien qu'étant l'ethnie la plus ancienne de l'île6 ne sont pas majoritaires électoralement. Les différentes solutions d'autonomie interne plus ou moins poussées n'ont pas permis aux Mélanésiens de participer effectivement aux prises de décisions. Depuis 1860, la Nouvelle-Calédonie a connu treize statuts successifs7 dont trois en 19888. L'instabilité institutionnelle caractérisée a engendré un climat insurrectionnel qui s'est établi dans certaines parties du 21