La nouvelle gestion publique - 3e édition

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La nouvelle gestion publique consiste à gérer l'administration « au plus près » d'une entreprise privée. Pour cela, elle impose à l'État un objectif de performance et de transparence au profit des citoyens-usagers-contribuables, comparable à ce qu'une entreprise doit à ses actionnaires, personnels et clients.

La nouvelle gestion publique implique aussi l'utilisation d'outils nouveaux empruntés au privé : contrôle interne, audit interne, audit externe, gestion par objectifs, approche par les risques... sans oublier un important volet de lutte contre la fraude et la corruption.

Cet ouvrage fait le point des réformes en cours dans de nombreux pays (Europe, Afrique, Asie).


L'auteur parvient de façon très concrète, avec des mots simples, de nombreux schémas clairs et un souci pédagogique constant, à faire comprendre et partager les concepts et les modalités pratiques de ce vaste mouvement en cours, les difficultés qu'il rencontre et leurs solutions possibles.

Reposant sur une expérience de plus de quinze années dans plus d'une trentaine de pays, ainsi que sur une parfaite connaissance des normes et des pratiques tant publiques que privées en matière de contrôle et de gestion, le livre répond aux questions que se posent en France et dans bien d'autres pays, y compris les nations émergentes, les fonctionnaires et les services impliqués dans les nouveaux modes de gestion : ordonnateurs, responsables d'entités, gestionnaires, contrôleurs, inspecteurs et auditeurs, ou encore experts, consultants et formateurs en management administratif ou public.


Ce livre s'adresse également aux pays pourvoyeurs ou bénéficiaires d'aides et aux organismes internationaux qui utilisent des méthodes similaires, tous soucieux de gérer fonds et projets avec davantage d'efficacité, de transparence et de sécurité. Ils y trouveront les références des meilleures pratiques en vigueur dans le monde.

Enfin, l'ouvrage est destiné à tous ceux, citoyens, responsables politiques ou syndicaux, élus et administrateurs locaux, universitaires et étudiants, journalistes, qu'intéressé cette approche moderne de la nouvelle gestion administrative et qui souhaitent en appréhender l'esprit, les concepts, les outils et les expériences les plus remarquables.


Ancien inspecteur général des finances, Alain-Gérard Cohen a été, de 1993 à 2001, le président de la Commission interministérielle de coordination des contrôles (CICC), l'organe national d'audit des systèmes de contrôle portant sur les opérations cofinancées avec l'aide des fonds structurels communautaires en France. Il est depuis lors consultant international en contrôle et audit internes publics et privés.

Publié le : vendredi 1 juin 2012
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Licence : Tous droits réservés
EAN13 : 9782297030236
Nombre de pages : 224
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INTRODUCTION
Lesdeux ambitionsdecelivre
Il voudrait être à la fois un manuel d'initiation aux mystères de la nouvelle ges-tion publique (NGP, voir le glossaire) et aux concepts très nouveaux qu’elle implique, et un inventaire pratique des transpositions au secteur administratif des techniques de gestion et de contrôle empruntées aux entreprises qui sous-ten-dent cette gestion administrative moderne. Un aspect théorique, ou plus exactement conceptuel, et un aspect pratique ou plus exactement factuel. La première ambition, celle de faire comprendre la terminologie et les concepts, se heurte à deux séries de difficultés : - les concepts sont souvent à l’opposé des habitudes traditionnelles, en tout cas des comportements habituels de l’administration, qui peut en outre se trouver réticente ; - d’origine anglo-saxonne, la traduction littérale en Français des termes utilisés, donne lieu à des faux-sens, voire à des contre sens. La deuxième ambition de ce livre est de décrire et d’analyser la diversité despra tiques applicatives. Les nouveaux principes et standards « internationalement reconnus », s’appliquent au secteur public administratif, quels que soit le pays, son degré de développement, le contexte politique, la tradition administrative, l’histoire et la culture nationale. Gageure ! Dès lors, l’adoption des standards est devenue plutôt uneadaptation, sans que ne change l’objectif essentiel – la bonne gestion publique. Cela passe par desmodalitésdifférentes selon le lieu et le moment, qu’il faut examiner. C'est pourquoi le livre est divisé en deux parties. La première, consacrée aux principes, cherche à expliquer le plus clairement et le plus simplement possible lesnouveaux concepts, normes et standards qui sont à la base de toute nouvelle gestion publique. Une parfaite compréhension – et on a envie de dire une adhésion totale – est nécessaire pour éviter toute mauvaise application ultérieure, des déviances plus ou moins graves, des malentendus et des blocages.
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La deuxième partie, plus concrète, concerne justementla mise en œuvreet s'at-tache aux meilleurs modèles applicatifs, auxmeilleurespratiques (best practice), même s’il ne s'agit pas toujours d'exemples réussis mais parfois de ce que pour-rait être la face positive d’échecs ou d'expériences encore maladroites. Enfin, sans être écrit en franglais et sans pédanterie excessive, les concepts sont souvent exprimés d'abord ou aussi en anglais. Ceci, afin d’expliquer les nuances très importantes que la traduction littérale ou mot à mot, qui prévaut hélas, ne permet pas toujours de bien saisir. Il en est ainsi du sous-titre, « Contrôle interne et audit publics », «control» ne signifiant pas contrôle mais maîtrise et «internal» ne signifiant pas interne mais intégré dans la gestion. De sorte queinternal controlaurait dû être traduit par « maîtrise de la gestion par elle-même » ! De même le mot anglais « Audit » a un sens différent selon qu'il est comptable (les cabinets d’audit) ou de gestion et selon ses formes (d’où le « s » ajouté à audit dans le sous-titre). Le tout a rendu 1 le sous-titre français de cet ouvrage très difficile à formuler . Le plus précis tech-niquement serait peut-être : « Le contrôle interne public », ou même « le Contrôle public » tout court ; le plus explicite serait : « Nouvelles méthodes de maîtrise de la gestion administrative publique » et le plus à la mode : «Concepts et outils de la nouvelle gouvernance administrative et financière de l’État». C’est pourquoi dans cette édition le titre a désormais été changé au profit d’un concept plus général :La Nouvelle Gestion Publique. L’origine de la « nouvelle gestion publique » : le PIFC L’Union européenne, car c'est d'elle que tout est parti vers la fin des années 1990, tient à ce que l’argent qu’elle distribue, les subventions qu’elle accorde à des actions nationales, notamment par le biais des Fonds structurels et du Fonds de cohésion, soient bien gérés (a «sound financial management»). Sous cet adjectif d'apparence banale (sound), la nuance qualitative est d’exiger des bénéficiaires une « bonne » gestion, et non plus seulement une gestionrégulière, adjectif qui ne figure même pas dans le Règlement Financier de la Commission. Tournant le dos à des siècles d'une certaine conception de l'administration, rigoureuse jusqu'au pointillisme dans son respect de la loi et des règlements, la nouvelle gestion publique, inspirée d'une logique d'entreprise, prend d'abord en considération lesobjectifsà atteindre, lesrésultatsobtenus et la qualité du management.
1. La première édition a été traduite en anglais et adaptée aux lecteurs anglo-saxons, sous le titre «Public Internal Financial Control. A New Framework for Public Sector Management», Institute of Internal Auditors Research Foundation, Orlando 2007.
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er Avec l’Europe à 27, depuis le 1 janvier 2007, cette obligation de « bonne » ges-tion financière, au sens le plus large, s’est étendue pour les douze nouveaux États membres à l’ensemble des fonds publics, qu’ils soient communautaires ou natio-naux. Mais présentée comme faisant partie de «l’acquiscommunautaire », l’exi-gence s’applique aussi aux quinze premiers pays membres pour l’ensemble de leur gestion financière et administrative, c'est-à-dire qu'elle concerne l'ensemble des pays de l’Union européenne, plus tous ceux qui voudraient y entrer, ainsi que tous ceux qui, par un canal ou par un autre, souhaitent recevoir de l'argent et des aides de la part de l’Union européenne (Pays « voisins » mais aussi États d’Afrique, d’Asie, etc.). Cette exigence a pris au départ le nom mystérieux de PIFC,Public Internal Financial Control, que l’on traduira pour l’instant littéralement par contrôle financier interne public, même si l’ablation du limitantfinancierserait plus exacte car le « contrôle » est loin d’être uniquement financier. Ce serait donc mieux de dire « contrôle interne public », PIC ou en françaisCIP(voir le glos-saire). Pourtant, le mouvement de réflexion qui a conduit au PIFC concerne au départ surtout les grandes entreprises privées et non pas l’administration. Il a été initié vers le début des années 1985-1990 aux États-Unis, à la suite des grands scan-dales financiers qui ont affecté d’abord les Caisses d’Épargne, puis des entreprises internationales comme Enron ou Worldcom – dont deux à direction française, Vivendi et France Télécom, ou plus récemment encore, la Société Générale. C’est dire l’importance et l’actualité du sujet, à la fois dans le secteur privé comme un remède aux scandales financiers et dans le secteur public comme le nouveau modèle de la bonne gestion publique. En France, l'écho le plus reten-tissant dans le secteur privé est la loi de Sécurité financière et dans le secteur public (2003), la loi organique relative aux lois de finances (LOLF 2001/2005, voir le glossaire). Aussi, même si cet ouvrage se limite au seul secteur public, les références aux sys-tèmes decontrôle interne privéseront nombreuses, car souvent nécessaires pour une meilleure compréhension. Par « secteur public » nous entendrons en réalité dans la suite de ce livre le seul secteuradministratif, administrations de l’État, établissements publics, collectivités territoriales…à l’exclusion des entreprises publiquespour lesquelles la transposition des standards ne pose pas en principe de grandes difficultés d’application.
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Il faut d’abord connaître les dernières innovations en matière de contrôle interne de la gestion privée, la gestion des risques par exemple (Enterprise Risk Management, ERM) pour pouvoir ensuite les appliquer au secteur administratif, avec tous les écarts spécifiques et les adaptations nécessaires que l’on peut imaginer. Exercice difficile, car ce n’est pas simplement de techniques dont il s’agit dans cette transposition. Il s’agit en réalité, pour l'administration, d'opérer tout un bouleversement des mentalités, des habitudes et des comportements, de pro-mouvoir une véritablerévolution culturelle, transformant le fonctionnaire en manager public responsable et le contrôleur en consultant compétent, rompant avec des siècles de culture hiérarchique et d'obéissance aveugle à toutes les régle-mentations, au profit d’uneculture de résultats, le tout cependant avec réalisme et efficacité. Car bon sens et sens des réalités sont au centre de la NGP, dans une doctrine qui se veut avant tout, empirique et évolutive.
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P A R T I E 1 Les principes
Chapitre 1 La révolution du PIFC (normes et standards « internationalement reconnus » et « bonnes pratiques » européennes)
Le PIFC est la transposition au secteur public des normes et standards « interna-tionalement reconnus », auxquels doivent s’ajouter les « bonnes pratiques euro-péennes ». De quoi s’agit-il ? Il s’agit, en ce qui concerne les normes et standards – qui seront développés plus loin : - du COSO 1 (voir le glossaire), en matière de contrôle interne ; - du COSO 2 en matière de gestion des risques ; - des normes d’audit interne de l’IIA (voir le glossaire) ; - des normes d’audit externe de l’Intosaï (voir le glossaire) ; - des normes Ipsas (voir le glossaire), en matière de comptabilité.
Les «bonnes pratiques européennes» concernent essentiellement l’organisa-tion et la structuration du système de gestion et de contrôle publics (« le qui fait quoi » en matière de contrôle - voir chapitre 10). Enfin, on se doit d’inclure aussi dans cette vaste formule visant les normes et bonnes pratiques internationales, les nouvelles techniques publiques en matière budgétaire et notamment le ou les budgets par objectifs et le vote et l’exécution du Budget sous forme de programmes (Budget Programming). Mais la NGP n'est pas seulement un ensemble de normes et de techniques. C'est une véritable révolution, culturelle et comportementale, dans le domaine de l'administration publique, ainsi qu’on va le voir maintenant.
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La loi Depuis la plus haute Antiquité,la loi, qu'elle soit divine, royale ou démocra-tique, indique de façon précise (avec l'aide de décrets, arrêtés, circulaires…) ce qu'il faut faire et ne pas faire. Cette conception absolutiste de la loi est beaucoup plus forte encore dans les PECO (pays de l’Europe Centrale et Orientale) plus récemment entrés dans la Communauté, car renforcée par la domination sovié-tique, ainsi que dans de nombreux pays, d’Afrique francophone notamment. L'administration, le fonctionnaire, n'a qu'une seule possibilité : respecter et exé-cuter la loi (pouvoir exécutif ). Tout ce qui se fait comme tout ce qui est interdit, découle de la loi. Dès lors, dans ce système, le rôle dévolu aucontrôleest de vérifier l'exécution stricte et totale de la loi (et des règlements). Tout écart est sanctionné soit par un refus (de permis de construire, de séjour…), soit par une annulation de l’acte, soit enfin par une sanction en cas d'irrégularité. Le contrôle est donc uncontrôle dit de régularitéet le processus est parfaitement linéaire (voir tableau 1, page 24) : LoiExécutionContrôleSanction LePIFCau contraire, leCIPcomme laNGP, impliquent une nouvelle concep-tion de l’action administrative. Il ne s’agit plus pour la gestion d’être (seulement) une gestion « régulière » mais elle doit être d’abord une « saine gestion financière » (Règlements CE n° 1260 et n° 438). Celle-ci s’apprécie en termes de résultats effectifs, d’économie et d’effi-cacité. La loi, les décrets, etc. existent toujours mais ne doivent plus entrer dans le détail des modalités. Ils doivent se borner à formuler desobjectifs, des obligations de résultats ainsi qu’à fournir des règles de fonctionnement, des outils méthodolo-giques et desmoyens. La loi devient unprogramme, formulé en termes géné-raux et d'obtention de résultats et non pas en termes d'obligations légales. Il en résulte que dans ce nouveau contexte, le contrôle change totalement de sens. Son rôle n'est plus de contrôler (uniquement) la régularité, mais de : - s'assurer de la bonne application de la méthode, du bon usage des outils, de la mise en œuvre adéquate des moyens par rapport aux fins (respect du pro-gramme), ainsi que des normes et bonnes pratiques internationalement acceptées (voir supra). Ce contrôle est dit alors, deconformité; - constater les résultats effectivement obtenus et l'emploi judicieux des moyens (ou ressources) mis en œuvre (économie, efficacité, efficience), les comparer aux objectifs et résultats attendus. C'est un contrôle dit d'efficacité ou deperfor mance;
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- suggérer via des recommandations (et non plus imposer par des sanctions) des améliorations au fonctionnement, aux systèmes de gestion et de contrôle interne, afin d'obtenir de meilleurs résultats encore ou/et de mieux prémunir la gestion contre des risques d’échec. C'est alors un contrôle dit desystème.
Ainsi, au lieu d'être négatif – refus, annulation ou sanction – le contrôle a une valeur ajoutée : il devient une pièce essentielle de l'amélioration du dispositif de gestion.
En outre, ce nouveau type de contrôle estinterneet non plus imposé de l’exté-rieur. Le processus n'est plus linéaire comme précédemment, mais en boucles (voir le tableau 1) : - une boucle gestion-contrôle-gestion. Le contrôle a désormais pour but l'amé-lioration de la gestion. Il en fait même partie (« interne ») ; - une boucle programmation-résultats-programmation. La loi (désormais bapti-sée « loi de programmation » ou « programme ») étant modifiable et modifiée en fonction des résultats et si possible très rapidement, voire en cours de pro-gramme, pour de meilleurs résultats. Ainsi, la « révolution » qui résulte de ces changements de perspectives, peut être décrite de deux façons : - en termes de process : c'est le schéma du tableau 1 qui oppose le nouveau sys-tème de gestion à l’ancien, le bouclage empirique et en continu, au tracé linéaire et incontournable, la responsabilité auto contrôlée à l’obéissance simple et stricte ; - en termes d'objectifs : c’est la substitution detroisobjectifs de gestion au seul et unique canon de larégularité. Les trois nouveaux objectifs d’une bonne gestion sont : -la conformité, qui implique mais dépasse la régularité (la gestion doit être non seulement régulière mais conforme aux standards et aux bonnes pratiques « internationalement reconnus ») ; -l'efficacité, (sous ses trois formes : l’économie, l’effectivité et l’efficience) ; - enfin,la sécurité.
Ce dernier objectif, mérite explication. Une saine gestion financière ne peut être garantie totalement, en toute sécurité, par la conformité et l'efficacité et encore moins, on le sait, par la régularité. (Les fraudes les plus efficaces empruntent souvent, comme dans les marchés publics par exemple, les apparences de la plus stricte légalité). Pour lutter efficacement contre la fraude et la corruption, pour garantir lasécuritédes fonds publics, il
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convient donc d'adopter, aussi eten plus des normes et standardsde gestion et de contrôle, des méthodes et des techniques modernes particulières, adaptées à la fraude et à la corruption, etdistinctesdes contrôles précédents. La sécurité est donc un objectif supplémentaire dont il faut tenir compte et dont nous reparle-rons de façon particulière (voir les chapitres 6 et 17 sur l'inspection). e Enfin, il faut noter que de plus en plus s’ajoute un 4 objectif :la transparence. Venant lui aussi des standards privés, la transparence de la gestion financière et des comptes, est entrée dans la sphère publique comme une exigence démocra-tique. De même que les actionnaires exigent la transparence, de même les e citoyens. Ce 4 objectif est pour l’essentiel pris en charge par l’audit externe et les attributions des « Institutions Supérieures de Contrôle » (Cours des comptes ou équivalents) mais pénètre également l’administration qui doit cesser d’être une boîte noire et présenter au public un maximum de « rendus compte », traduction française du mot «reporting».
Tableau 1 – L’ancienetlenouveausysme
Instancesuprême (Roi, Parlement)
1 – Anciensysme Loi (décrets, règlements, etc.)
2 Nouveausysme Programme (revolving en fonc-tion des résultats)
fixe
Lesobligations Les modalités… TOUT
LesobjectifsLessultatsattendus Les outils
L’administration
Exécute
Gère (choix des moyens et des modalités)
Lecontrôle
Vérifie (la régularité) Sanctionne
Évalue (l’efficacité) Mesure (les résultats) Recommande (des améliorations)
Conclusion La gestion traditionnellerepose sur la régularité et sur son contrôle strict. La gestion moderneproposée repose sur des objectifs plus larges et plus nom-breux, au nombre de trois ou mieux quatre : la conformité, l’efficacité, la sécu-rité et la transparence. En même temps, le contrôle change de sens et vient épauler le gestionnaire dans la recherche de ces 4 objectifs. Mais les différences entre l’ancien et le nouveau système vont au-delà. La gestion publique traditionnelle est à base d’obéissance : tant à la loi qu'à la hiérarchie. La nouvelle gestion est à base deresponsabilitéet d’initiative. « Manager », « gérer », ne veut plus dire commander, donner des ordres, mais organiser, sti-muler, obtenir des résultats et satisfaire aux objectifs, grâce à tous les moyens à la
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disposition de celui qui dirige (comme dans le privé), tout en évitant les risques et l’insécurité. Nul doute par conséquent que cette gestion publique moderne finisse par s’im-poser dans tous les pays du monde et la plupart l’affichent ou la réclament d’ores et déjà. En effet, l’Europe s’est vue emboîter le pas par tous les grands « donneurs » ou bailleurs de fonds internationaux (FMI, Banque Mondiale, US Aid, ONU, orga-nismes bailleurs africains, fonds arabes…). Ils affichent maintenant pour accor-der leur aide, des exigences similaires et financent les formations et la mise en place des outils liés au nouveau mode de gestion publique (contrôle interne, audit…). Au-delà, il n’est pas jusqu’à la Chine et la Russie qui sur ce point se sont mises… à l’heure américaine. La Chine qui pourtant ne dépend pas de l’aide américaine mais où on compte 30 000 auditeurs publics titulaires du CIA, le diplôme amé-ricain d’audit interne, tandis qu’une célèbre université, celle de Nankin, se consacre entièrement à l’étude de l’audit sur le plan international ! L'argent de la coopération internationale, mais aussi celui des contribuables nationaux, exige désormais partout une gestion plus efficace, plus claire et mieux contrôlée dans son emploi.
Tableau 2 – Lesobjectifsdelanouvelle gestionadministrative et financière
Avant
Un seul objectif : LA RÉGULARITÉ Le législateur ne pouvant se tromper, il suffit d’appliquer la loi
sormais CONFORMITÉ (y compris normes et bonnes pratiques) à l’ensemble des règles EFFICACITÉ - par évaluation des résultats (indicateurs) - par les « 3 E » : effectiveness, efficiency, economy. SÉCURITÉ - inspection - lutte contre la fraude
TRANSPARENCE Reddition des Comptes Audit externe Reporting administratif public
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