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LA POLITIQUE COMMUNAUTAIRE DE REDUCTION DE L'EFFORT DE PECHE

De
368 pages
Destiné tant aux étudiants qu’aux professionnels de la filière pêche, cet ouvrage examine les efforts menés depuis 1983, dans le cadre de la Politique Commune des Pêches, pour instaurer des règles d’accès et de partage des ressources halieutiques, ainsi que l’accueil de ces mesures dans les Etats membres. Ces deux points seront analysés à travers l’étude de la politique menée par trois de ces pays membres : la France, la Grande-Bretagne et l’Espagne.
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LA POLITIQUE COMMUNAUTAIRE DE REDUCTION DE L'EFFORT DE PECHE

Collection Logiques Juridiques dirigée par Gérard MARCOU
Dernières parutions

LASCOMBE M., Droit constitutionnel de la Ve république, Cinquième édition revue et mise àjour, 1997. LAVIEILLE Jean-Marc, Droit international du désarmement et de la maîtrise des armements, 1997. GAXIE Daniel, Enjeux et contradictions de l'administration territoriale, Luttes d'institutions, 1997. MARCOU Gérard, RANGEON François, THIEBAULT Jean-Louis (dir.), La coopération contractuelle et le gouvernement des villes, 1997. DREYFUS Jean-David, Contribution à une théorie générale des contrats entre personnes publiques, 1997. GAMDJI Mohamadou, La sécurité du chèque, 1997. BRIAL Fabien, Décentralisation territoriale et coopération internationale: le cas de l'Outre-mer français, 1997. HERZOG EVANS Martine, La gestion du comportement du détenu. Essai de droit pénitentiaire, 1998. CISSE Abdoullah, Musulmans, pouvoir et société, 1998. CLAVIER Jean-Pierre, Les catégories de la propriété intellectuelle à l'épreuve des créations génétiques, 1998. JACQUOT Henri, MARCOU Gérard, L'urbanisme transfrontalierdroit et pratique, 1998. FABRE-GUILLEMANT Raphaële, Les réformes administratives en France et en Grande-Bretagne: centres de responsabilité et agences d'exécution, 1998. ROUXEL Jean- Yves, Le Saint-Siège sur lascène internationale, 1998. ORFILA Gérard, La Nouvelle-Calédonie et le droit, 1998. MOQUET-ANGER Marie-Laure, De l'hôpital à l'établissement public de santé, 1998. BEN LETAIF Mustapha, L'Etat et les entreprises publiques en Tunisie, 1998. GROS Manuel, Droit administratif, 1998. TEISSIER-ENSMINGER Anne, Autos, panneaux, signaux, 1998. LE BRAZIDEC Gwénaël, René Capitant, Carl Schmitt: crise et ré-

forme du parlementarisme, 1998.

Gwénaèle PROUTIERE-MAULION

LA POLITIQUE COMMUNAUTAIRE DE REDUCTION DE L'EFFORT DE PECHE
De la liberté de pêche au droit d'exploitation des ressources

Éditions L'Harmattan
5-7, rue de l'École-Polytechnique 75005 Paris

L 'Harmattan Inc. 55, rue Saint-Jacques Montréal (Qc) - CANADA H2Y IK9

@L'Hannatmn,

1998

ISBN: 2-7384-7302-4

PREFACE
Selon une formule célèbre attribuée à Mao- Tsé-Toung, mais sans doute empruntée par lui, plutôt que de donner à manger à un homme qui a faim, il vaut mieux lui apprendre à pêcher. Encore faut-il qu'il ait le droit de devenir pêcheur. Image même de l'aventure et de l'activité libre, la pêche maritime connaît une mutation considérable, depuis quinze ans au moins, en devenant une activité contrôlée, règlementée, d'accès limité. Le poisson étant considéré comme res nullius, n'appartenant à personne, donc susceptible d'appropriation par quiconque. La ressource halieutique est devenue lIDbien géré à l'échelon communautaire et international. Chacun pouvait aller pêcher, alors que la Communauté Européenne a dû imposer une politique de réduction des capacités de pêche, afin d'assurer la survie de cette activité économique, que la communauté internationale, sous la houlette de la F.A.G s'efforce de proposer une pêche responsable. Les Etats membres doivent mettre en oeuvre, chacun à sa manière, cette politique communautaire des pêches. douloureuse dans les régions dépendantes de l'activité maritime. L'ouvrage de Madame Proutière-Maulion s'efforce d'analyser l'évolution de la politique commune des pêches maritimes, son évolution de la conservation de la ressource halieutique, vers sa préservation, puis la réduction des capacités de pêche, d'étudier l'application de cette politique commune dans plusieurs Etats membres caractéristiques car "pêcheurs", la France, l'Espagne et la Grande-Bretagne, d'essayer d'expliquer l'encadrement de la liberté de pêche, l'évolution vers une patrimonialisation des droits de pêche, de proposer la reconnaissance de prérogatives individuelles d'accès à la ressource attribuées aux marins-pêcheurs, c'est à dire de droits subjectifs de pêche, éventuellement négociables. Autant dire que l'ouvrage atteint les objectifs fixés et ouvre de nombreux débats essentiels pour l'avenir. Dans le cadre d'une thèse de doctorat. cette recherche fut menée en collaboration avec le milieu professionnel. Cette collaboration fnt féconde et l'ouvrage apporte une synthèse claire à la profession, les éléments de compréhension d'une évolution d'ensemble (1).
(l)Le jury de cette thèse réunissait. en décembre 1994. les professeurs de Paris-X Nantene, A..ntoine Vialard de l'Université Montesquieu Patrick Daillier de l'Université Jean-PielTe Beurier de Bordeaux,

et Louis Lorvellec de l'Université

de Nantes ainsi que Bel11ard Boyer, directeur adjoint des pèches et de la pèche

maritimes et des cultures marines. au Ministère de l'agriculture

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De plus, il soulève des questions de fond que les professionnels s'efforcent parfois d'ignorer, d'effacer d'un revers de main pour éviter toute remise en cause des pratiques traditionnelles. Il faut noter l'excellente connaissance du milieu professionnel, de la pratique des Conseils des Ministres des Pêches, l'immersion de l'auteur dans le réel, sa démarche pragmatique, documentée, qui ne l'empêche nullement de mener une réflexion forte, difficilement admissible même maintenant par ces mêmes milieux professionnels. Cette recherche se situe au croisement des droits internationaux, communautaires et nationaux des pêches, mais aussi à la rencontre du droit public et du droit privé. Le secteur des pêches maritimes fait l'objet d'un important encadrement administratif: il s'agit d'une profession fortement administrée, mais aussi d'une profession commerciale. Les permis de mise en exploitation des navires de pêche, les licences de pêche, les permis spéciaux de pêche, les quotas doivent être identifiés et qualifiés quant à leur nature juridique. L'ouvrage montre également la nécessité de prendre en compte dans l'analyse du droit la dimension socioculturelle des pratiques el comportements. La gestion communautaire de la ressource halieutique est née des exigences de conservation des possibilités de pêche. Dans un premier temps, elle a pris la forme d'une limitation de l'accès aux lieux de pêche, avant de devenir un véritable partage des ressources halieutiques. A partir de la Convention sur le droit de la mer de Montego Bay en 1982, est né un nouveau droit de la mec renforçant les pouvoirs des Etats côtiers. La création de la zone économique exclusive (ZEE) dissocie le statut des espaces et le régime des activités économiques: elle participe d'une volonté des Etats riverains d'imposer une obligation générale de conservation de la ressource, de limiter la surexploitation des ressources. Les stocks chevauchants et les espèces hautement migratrices ont fait l'objet d'une convention internationale, signée à New York ]e 4 décembre 1995; la récente loi argentine sur les pêches maritimes de janvier 1998 entend imposer une gestion nationale de la ressource au delà des 200 milles marins, donc de la zone économique exclusive. Dans le même temps, la constrnction communautaire participe de l'évolution du droit international de la mer. Mais ]a communautarisation de la zone économique exclusive permet un dépassement du cadre national, tout en imposant une répartition complexe de la ressource évaluée en taux autorisés de capture et en quotas nationaux.

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Cette communautarisation de la ZEE se justifie par la concentration des zones poissonneuses, par la constmction d'un marché commun, constmit sur le principe de l'égalité de traitement des ressortissants communautaires, et la liberté d'établissement des entreprises communautaires, mais également la surexploitation des eaux communautaires, ce qui rend nécessaire une politique commune des pêches. Partie de la politique agricole commune, cette PCP se constmit dans un contexte totalement différent d'ouverture du marché intemational des produits de la pêche, de pénurie des ressources, et non d'excédents, d'importation communautaire de près de la moitié des produits de la mer consommés. Cette politique commune naîtra lentement à partir de 1970, pour s'affirmer en 1983, puis 1992. Le rapport de la Commission en 1991 montre un échec certain de la politique menée jusque là qui n'a pas réussi à mettre un terme à la surexploitation. Il s'agit de concilier le renouvellement de la ressource et la pérennité de l'activité économique, donc de règlementer les taux autorisés de capture (TAC). répartis en quotas nationaux, les engins de pêche, les plans d'orientation pluriannuels (POP). d'envisager une gestion administrative de l'activité de pêche. plus Oll moins décentralisée, à travers l'instauration de licences de pêche. L'irrespect chronique des mesures instaurées, notamment sur le plan technique, conduit à un. renforcement de leur sévérité, dans le but d'assurer la survie de l'activité économique et de permettre aux pêcheurs les plus entreprenants d'échapper à la faillite. La répartition des quotas nationaux met en difficulté le principe de liberté d'établissement des entreprises. Les professionnels britamliques, irlandais et français perçoivent le rachat de leurs navires de pêche par des intérêts espagnols ou hollandais comme un pillage de quotas, un quota hopping ou captation de quotas, c'est à dire le détournement du principe de stabilité relative. C'est tout simplement l'immatriculation. ses conditions d'exploitation, le lien substantiel du navire avec l'Etat dont il bat le pavillon qui se trouve au coeur de la jurispmdence communautaire, alors qu'il s'agit du coeur même du droit maritime. Les lois françaises na 96-151 du 26 février 1996 relative aux transports et na 97-1051 du 18 novembre 1997 d'orientation de la pêche et des cultures marines se sont efforcées de transposer l'équilibre communautaire en droit national (2).
(2 )Ll francisation nlOdemisation à l'épreuve du droit communautaire, Dr. mar. Fr. 1996 pp 1091-11 06; De la Annuaire de Droit Maritime et de pêche et des relations sociales Océanique. T XVI. 1998. Université de Nantes pp 293-310. des entreprises

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Fondée sur le principe de la stabilité relative, qui tend à répartir les efforts à partir des équilibres de 1983, cette politique communautaire de partage de la ressource halieutique doit être mise en oeuvre par les Etats membres, alors même qu'elle nécessite la réduction de la capacité de pêche. Dès lors, chaque Etat membre élabore des mesures spécifiques, selon ses traditions, ses équilibres sociaux-politiques et ses spécificités administratives. L'activité de pêche n'est plus libre; l'entrée en pêche est soumise à autorisation, l'activité contrôlée ou même soumise à agrément. Il est donc intéressant de comparer les politiques françaises, britanniques et espagnoles et d'apprécier leurs résultats. Compte tenu de la concentration des populations dépendantes de la pêche le long des côtes, les interventions nationales sont fréquemment complétées par des mesures régionales; la politique commune des pêches apparait ainsi comme une politique complexe et diversifiée. En France, cette politique commune a pris la forme notamment de l'instauration d'un permis de mise en exploitation des navires de pêche (PME), du plan Mellick de 1991-92, organisant les sorties de flotte et les cessations anticipées d'activité. La pêche flIt soumise à un plan de restructuration équivalant à ceux rencontrés dans la sidérurgie et la construction navale. Les collectivités locales ont participé financièrement à ce plan de restructuration. A la suite des crises de 1993-1994, le comité interministériel de restructuration de la pêche artisanale (CIRPA) a organisé le désendettement de nombreuses entreprises et la cession des navires économiquement non viables. En Grande-Bretagne, ce sont les temps de pêche qui ont principalement été règlementé plutôt que le nombre des pêcheurs. Mais la PCP fait l'objet d'un mouvement de œjet de plus en plus important en Angleterre, mettant en cause même la communautarisation des zones économiques exclusives et l'appartenance du Royaume-Uni cI l'Union Européenne. Les réactions sont dissemblables en Ecosse. En Espagne, les conflits de compétence entre le gouvernement central et les Communautés Autonomes ont rendu difficile la rénovation de la politique des pêcheries. L'élaboration en 1994 d'un plan sectoriel des pêches a permis l'instauration d'une véritable coopération et d'un arbitrage entre les projets des Communautés Autonomes qui se sont dotées d'un pouvoir légiférant en matière de pêche maritime.

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La politique commune des pêches semble marquée par l'inflation des règlementations et des contrôles. Dès lors, comment assouplir cet important encadrement normatif d'une activité traditionnellement libre. sans patente. sous Colbert. synonyme d'aventure? Il est sans doute prématuré, mais aussi prémonitoire de proposer la reconnaissance de droits individuels d'accès à la ressource. Le législateur français vient de réaffirmer le caractère incessible des droits de pêche et quotas (3). Cette recherche démontre l'unité du droit des productions~ elle rejoint la réflexion des mralistes sur les droits à produire. sur la patrimonialisation de l'exploitation agricole, sur l'influence des mouvements environnementalistes sur les activités productives primaires. Aux dires de notre collègue Louis Lorvellec. aujourd'hui l'agriculture. tournée vers ses marchés et la protection des milieux naturels, impose que s'accomplisse une autre mutation, dont l'expérience des dix dernières années, en matière de quotas laitiers notamment révèle toutes les difficultés (4). Le mouvement de patrimonialisation des activités professionnelles mis en exergue par Pierre Catala conduit à l'admission des droits él produire, notamment dans le secteur agricole. Ces droits à produire naissent au coeur du droit public économique~ ils résultent de l'allotissement inévitable des ressources limitées. alors que la production devient une liberté partagée. Leur qualification juridique est malléable entre droit personnel ou droit patrimonial. Leur gestion peut s'effectuer dans un cadre administré ou libéral. Dans tous les cas. la transparence des interventions. la légitimité des règlernentations. la cohérence doivent être recherchées (5). La pêche n'échappe pas à cette évolution. La naturc juridique du poisson. l'es nullius. est-elle un obstacle à la création de droits de pêche. de quotas individuels? Est-il possible de parler de quasi-indivision de la ressource entre professionnels? De l'es nullius la ressource serait devenue quasi l'es propnae (6).
(3)Arl. 4. loi n° 97-1051 marines (JO 19-11-1197 (4)ColloqueLes du 18 novembre P 16723). Rev. de Dr. RuraL n° 226-227. octobre-novembre 1994. pp 3931997 d'orientation sur la pèche maritime et les cultUres

droits à produire.

50S, sp., rapport de synthèse, pp 505-506 (5)L. Lorvellec préc. (6)M.Morin les perspectives de la gestion communautaire des péches maritimes en Atlantique, Rev.

Marché Commun 1996 pp 450-457

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Depuis l'entrée en vigueur de la Convention de Montego Bay, l'océan n'est lui plus tout à fait l'es communis. Ces quotas individuels à valeur patrimoniale doivent-ils être cessibles, au risque d'engendrer une concentration des exploitations, de constituer un obstacle à l'accès des jeunes à la profession? Cette cessibilité semble nécessaire à l'adaptation des entreprises aux nouvelles conditions de rentabilité. Une économie d'échange est-elle envisageable. sans évaluation monétaire, portant sur des droits hors du commerce? Une gestion administrative de la pêche à partir seulement de Bruxelles n'est pas envisageable, que les satellites permettent ou non de renforcer les contrôles. La politique commune des pêches doit être acceptable pour la profession. même s'il apparaît que les services de la Commission et les experts ont constamment eu une long11eur d'avance sur les mentalités et les réflexions des professionnels. Implicitement, c'est la gouvernance des pêches maritimes qui est ainsi soumise à interrogation. L'idée des quotas individuels transférables n'est pas actuellement recevable par une profession sinistrée, qui n'attend que le retour du poisson. Le législateur a confirmé dans la loi d'orientation la nature administrative et non patrimoniale des droits de pêche en France. Le mérite de l'auteur est donc d'entreprendre une réflexion d'envergllre. sans attendre Godot. Cette recherche manie le droit international de la mer. le droit communautaire, le droit public économique, sans oublier le droit privé dans ses notions fondamentales. Fortement documentée. plaisante él lire, elle révèle une grande connaissance du milieu professionneL ainsi que des Conseils des Ministres des pêches, cette démarche pragmatique n'excluant pas une solide réflexion juridique. Il faut applaudir la publication de ce travaiL afin qu'il rencontre l'auditoire qu'il mérite. qu'il ouvre le débat dont nos régions dépendantes de la pêche ont un besoin urgent enlre deux crises hivernales de la pêche. Avant le 3i décembre 2002, la politique commune des pêches doit être rénovée, peut-être refondée et repensée: cel ouvrage vient à temps.

Patrick CHAUMETTE Professeur éll'Université de Nantes

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INTRODUCTION

Pendant des siècles, la mer a été, pour l'homme, une surface d'aventures avant de devenir une surface de communication et de commerce, dont il a mis bien longtemps à découvrir les secrets et dont beaucoup lui sont encore inconnus. Aussi la mer continue-t-elle à exercer, tant sur le profane que sur le marin et, en particulier, le marin pêcheur, une fascination sans limites, mêlant crainte et désir de domination. Cependant si le marin pêcheur s'est longtemps trouvé à l'avant-garde de l'aventure humaine, l'aventure a aujourd'hui laissé la place au progrès et ce dernier a transformé l'océan en un vaste champ dont l'exploitation est conditionnée par les besoins d'une humanité en proie à une démographie galopante. D'espace frontière, la mer est ainsi devenue un espace économique et un réservoir alimentaire, comme en témoigne l'augmentation sans précédent des captures mondiales, passées de 5 millions de tonnes au début du siècle, à plus de 90 millions de tonnes en 1990. Oe lors de la Conférence des Nations-Unies qui s'est tenue à Cancun (Mexique) en mai 1992, l'Organisation de l'Alimentation et de l'Agriculture (FAO) a mis en avant la surexploitation des ressources halieutiques et la surcapacité qui caractérisent l'activité de pêche. Dure et dangereuse, chargée de symboles et de tradition, la pêche est, en effet, le domaine des paradoxes. Exerçant une activité de prédation, restée au stade de la cueillette et perpétrant un rite millénaire, les pêcheurs se dotent d'outils de chasse de plus en plus sophistiqués et coÜteux. afin de capturer un maximum de poissons. Devant la ponction ainsi réalisée et les dangers de plus en plus nombreux de raréfaction des stocks. différents systèmes d'aménagement des pêcheries déterminant les conditions et les droits d'accès et de participation à l'exploitation des ressources ont été instaurés, dans le but de limiter la compétition pour l'acquisition de ces ressources halieutiques et de réduire la tendance au développement des moyens de captures superflus. Parmi ceux-ci, la politique commune de la pêche, ci-après dénommée PCP, mise en place par la Communauté Européenne (CE) depuis le 1 janvier 1983, tente, par des moyens originaux, dans un cadre juridique supranational, de parvenir à un ajustement des capacités de captures aux stocks exploitables dans les eaux de l'Atlantique relevant de la souveraineté, ou de la juridiction de ses Etats membres, par le biais de mécanismes applicables aux dits Etats membres.

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La PCP diffère donc des initiatives précédentes dans la mesure où elle émane d'une organisation supranationale disposant d'un pouvoir normatif, liant les Etats membres, afin d'assurer une exploitation optimale des ressources communautaires et une distribution équitable entre les Etats membres, tout en maintenant le revenu des personnes et des régions socialement dépendantes de la pêche. Mais son originalité majeure est de marquer le passage du libre exercice de l'activité de pêche à un strict encadrement de l'effort de pêche, en développant un véritable droit d'exploitation des ressources halieutiques, ce qui va avoir pour conséquence inattendue d'introduire dans le droit des pêches maritimes une notion jusqu'alors inconnue, celle de l'appropriation avant capture, d'un bien traditionnellement considéré comme res nullius, le poisson. Cette préoccupation de contrôler le développement de l'effort de pêche n'est pas nouvelle et déjà, en France, dès 1584, une ordonnance du mois de mars, signalait les désordres occasionnés par la pêche sans toutefois réformer l'utilisation des filets, alors que le 14 mai 1642, Richelieu édictait par voie d'ordonnance les premières mesures de protection des ressources, lesquelles comportaient notamment la visite des officiers de l'Amirauté" sur les côtes de la mer et aux embouchures des rivières pour visiter les parcs, filets et pêcheries avec ordre de confisquer tous ceux qui ne seraient pas de la qualité requise. " (1). Or, bien que pratiquée depuis des siècles dans un système de libre accès aux ressources, la pêche, si son esprit ne s'est pas trouvé dénaturé, a été révolutionnée par le progrès technique dès la seconde moitié du XIXO siècle, avec l'apparition de la vapeur. Venant supplanter la voile, cette invention va donner à la pêche maritime une nouvelle dimension et provoquer une expansion considérable du nombre des navires en activité et en particulier des chalutiers. Alors que, jusqu'à la fin du XVIIIO siècle, l'histoire économique et sociale des pêches maritimes est demeurée relativement stable, l'apparition des chalutiers à vapeur, conjuguée au développement des chemins de fer, aux progrès techniques réalisés dans l'industrie de la conserve, à l'emploi de la glace et à la motorisation des petits bateaux, vont avoir un rôle primordial dans le développement des pêches et transformer radicalement cette activité à partir de 1860.
(l)Derouin D. : "Quand le Roi combattait l'overfishing ". La Pêche Maritime 20.9.1969 p 657.

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Ces bouleversements, engendrés par le progrès technique, élargissent, en effet, la diversÜé des méÜers et une véritable profession apparaît alors que, déjà, s'émeuvent les gouvernements. Alors que l'on croyait les ressources de la mer inépuisables et l'intervention de l'homme sans dommage, l'apparition de la vapeur remet, à elle seule, ce postulat en cause. Tandis que navires et scientifiques sillonnaient les océans à la découverte de ses ressources, les Etats commencent à prendre conscience du risque de raréfaction et la Belgique, la France, le Danemark, l'Allemagne, les Pays Bas et le RoyaumeUni signent, en 1882, la Convention de la Mer du Nord, afin d'assurer la protection des stocks de poissons commercialisables en mer du Nord. Cette convention, qui préfigurait l'Europe Bleue avec un siècle d'avance, réalisait une première dans le domaine de la coopération internationale en demandant aux pays riverains d'immatriculer et de dénombrer les navires de pêche ainsi que de se préoccuper de la réglementation relative aux engins de pêche. Si la pêche avait conservé au XXème siècle un rythme de développement constant, cette première approche d'une gestion des ressources halieutiques aurait pu être suivie d'effet mais un nouveau bouleversement encore plus grand allait intervenir avec l'introduction du moteur diesel lequel va transformer la petite acÜvité artisanale côtière en une véritable activité industrielle, et ce d'autant que ce phénomène sera généralisé avec l'embarquement et la formation de pêcheurs mécaniciens sur les bâtiments des marines nationales durant la première guerre mondiale. Les effets du passage de la vapeur au moteur diesel ne se feront vraiment sentir qu'après la seconde guerre mondiale mais ils vont entraîner un processus irréversible de modernisation et de course à la productivité. Ainsi, alors qu'en 1948 les débarquements mondiaux atteignel'lt à peine 20 millions de tonnes, ils seront pratiquement multipliés par trois en dix-sept ans pour atteindre 50 millions de tonnes en 1965 (2). Ce phénomène s'explique particulièrement à la lumière de l'exemple français, oÙ la productivité qui a stagné jusqu'à la fin de la seconde guerre mondiale fait un fulgurant bond en avant, alors même que les bateaux sont vétustes et peu productifs.

(2) FAO" la situation de la pèche dans le monde"

1968 pl

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Il faut donc tout à la fois reconstmire et réorganiser. ce qui, très vite, amène l'Etat français à prendre des mesures tendant à développer la flottille de pêche et à doter les marins pêcheurs d'une nouvelle organisation professionnelle (3). Désireux d'augmenter la production, il accorde de fait une très nette priorité au développement de la flotte industrielle, oubliant ainsi les enseignements du siècle passé, au nom d'un unique mot d'ordre: Aller pêcher le poisson là où il se trouve. La période d'après-guerre débute d'ailleurs par ce qui semble être une forte croissance. En réalité. celle-ci masque l'émergence de déséquilibres profonds car. si l'intensité de pêche a augmenté, c'est en raison non seulement des nouvelles techniques utilisées mais également en raison de la découverte et de l'exploitation de nouvelles espèces. lesquelles ont permis un gain pondéral tout en dissimulant une raréfaction parfois très importante des ressources halieutiques. Ce soutien massif au développement des flottilles est en totale contradiction

avec le discours tenu depuis la fin du XIX

0

siècle et les différentes

initiatives étatiques destinées à unifier différentes législations nationales et à instaurer une collaboration internationale. afin de développer une politique d'ensemble de protection des ressources halieutiques. Parmi ces nombreuses interventions, certaines vont cependant se révéler d'une importance fondamentale à l'instar de la création à Copenhague en 1902 du Conseil International pour l'exploration de la Mer dont les travaux font encore autorité de nos jours. Il s'agit là du véritable point de départ de la coopération internationale en matière de gestion des ressources. Sitôt la seconde guerre mondiale terminée, se tiendra ainsi à Londres, le 5 avril 1946, la première convention sur " l'Overfishing " ou surexploitation des ressources halieutiques (4), et, pour la première fois, des réglementations relatives aux tailles commercialisables et aux maillages seront instaurées.

(3)Ordonnance

du 14.8.1945

p011ant création

du Comité Central

des Pêches Maritimes,

JORF

15.8.1945 P 5061 (4 )Cette convention sera suivie treize ans plus tard de la Convention sur les pêcheries de l'Atlantique du nord-est du 24 janvier 1959 dont l'objet était la délimitation des zones et des périodes de pêche.

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Neuf ans plus tard, la conférence technique qui se tiendra à Rome en 1955 (5), mettraen évidence les mesures de caractère général, applicables au titre d'un programme de conservation: réglementer l'intensité de pêche soit par la limitation directe du volume des prises, en fixant un plafond annuel, soit par une limitation indirecte en interdisant la pratique de la pêche, à certaines saisons, dans certaines zones, ou à l'aide de certains engins; préserver les poissons n'ayant pas atteint une dimension minimale, en réglementant, dans ce but, le matériel utilisé ou en interdisant le débarquement d'individus trop petits et la pêche sur les sites présentant des concentrations de juvéniles; assurer un repeuplement suffisant en protégeant le frai, en améliorant les frayères ou encore en cherchant à obtenir une pêche sélective entre méÎles et femelles afin de maintenir un équilibre. Cependant, si les conventions se multiplient, peu de changements interviennent dans les faits, et, ceci, malgré la reconnaissance lors de la Convention de Genève de 1958 (6), relative à la pêche et à la conservation des ressources biologiques de la haute mer, du principe selon lequel: tout riverain a un intérêt spécial au maintien de la productivité des ressources biologiques dans toutes les parties de la haute mer adjacentes à sa mer territoriale. Bien que cette reconnaissance ait eu, par la suite, une importance fondamentale sur l'évolution du droit de la mer, puisqu'elle portait en germe la création des zones de pêche réservées puis celle des zones économiques exclusives, la compétition internationale pour l'accès aux zones de pêche ne cesse de s'intensifier. Cette compétition, d'autant plus acharnée que bon nombre de pays nouvellement indépendants cherchent à trouver dans la mer les ressources en protéines qui leur font défaut, se double de la lutte sans merci que se livrent les flottes à l'échelon national, notamment en France, pour l'appropriation des ressources côtières.

(5)Conférence

technique

de Rome sur la Conservation halieutiques

des ressources " lifemer.

halieutiques Rapports

juillet

1955. et 70-

juridiques

BeUlTier lP " Ressources nQ 8 1979 P 81

et droit intemational

économiques

(6)Convention

signée le 29 avri11958, JORF 24.12.1970

ratifiée par la France le 18.2.1970, P II et ss

décret de publication

1212 du 15.12.1970

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L'accroissement des besoins de l'humanité en protéines d'origine animale, conjuguée à la libre accessibilité aux zones de pêche et donc incidemment aux poissons, a conduit à une véritable surexploitation des ressources marines, surexploitation favorisée par l'inéluctable progrès technique. A titre d'exemple, la capacité de capture a ainsi augmenté en France de 280 % entre 1954 et 1974, alors que le tonnage n'a, lui, augmenté que de 33% (7). Il faudra cependant attendre le début des années 70 pour que les Etats prennent réellement conscience de l'excessivité des pêches pratiquées et de l'inapplication des instmments internationaux existants. Cette prise de conscience est d'autant plus bmtale, qu'au cours du siècle écoulé la mise en valeur des ressources hauturières a permis à la production mondiale de croître à un rythme apparemment supérieur à celui de la population humaine et des principales productions agricoles. Ce bel édifice s'écroule en 1972, et le taux de croissance antérieurement voisin de 6 % par an chute à 1 %, alors que la pêcherie la plus importante, celle de l'anchois du Pérou s'effondre (8), démontrant non seulement le caractère limité des ressources halieutiques mais également la surexploitation de certains stocks, alors que les débarquements mondiaux s'élèvent à 65,6 millions de tonnes (9). Il apparaît donc désormais inévitable d'abandonner la pêche sauvage fondée sur une économie de subsistance au profit d'une gestion cohérente capable de permettre la conservation des ressources. Quelques voix se font alors entendre, prônant la nécessité de parvenir à une adéquation entre les ressources, les capacités de captures, la transformation et la distribution du poisson. Encore convient-il d'analyser les causes de cette surexploitation d'autant que, si le catalyseur se trouve être la raréfaction des stocks, la crise est beaucoup plus grave et révèle des problèmes stmcturels que l'on ne peut imputer uniquement au seul problème des ressources. Malade de son poisson, la pêche l'est également de ses stmctures et beaucoup de communautés de pêcheurs se trouvent dans une situation précaire. marquée par l'intensification des conflits entre métiers et une rentabilité amoindrie voire même parfois négative des entreprises.
(7)Meuriot 99 (8)Troadec.T.P: "Objectif mer ", Itfemer 1985 p 351 de Bordeaux, Economie des pèches maritimes, cours de 1" et 2" (9)Ecole des Aflàires Maritimes almée, 1974 P 8 E. " La flotte de pèche trançaise de 1945 it 1983. politique et n~alité ", Ifremer 1984, p

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L'accroissement régulier de l'effort de pêche dans les zones traditionnelles d'exploitation des pays industriels, conséquence de l'expansion démographique et de la progression du niveau de vie, a, en effet, provoqué une diminution continue des rendements, d'autant plus sensible que la pêche portait sur les espèces les plus recherchées comme le merlu ou la langoustine. Il en est ainsi résulté un gaspillage d'espèces capturées simultanément mais peu prisées pour des raisons commerciales. Les contraintes, liées au développement de la pêche, ne sont donc pas seulement d'ordre biologique mais peuvent aussi être d'ordre économique. Les ressources halieutiques présentent, en effet, un certain nombre de particularités qui font que leur exploitation ne peut être optimisée que sous certaines conditions: la production est nécessairement limitée même si elle est renouvelable et les poissons présentent une mobilité plus ou moins grande selon les individus. De plus, diverses espèces peuvent être exploitées simultanément et les stocks présentent une variabilité interannuelle influencée par l'exploitation et le recrutement. Ce dernier peut être particulièrement fructueux alors que rien ne le laissait prévoir et inversement. L'abondance d'un stock est ainsi conditionnée par la croissance et la mortalité naturelle des individus sachant que, pour ne pas appauvrir un stock, il est indispensable que les immatures puissent accéder à l'âge adulte pour se reproduire au moins une fois. Mais cette abondance est également conditionnée par des facteurs extrinsèques dépendants. eux, de l'homme, comme l'activité de pêche ou la fixation d'une taille minimale de capture. Pour transformer l'exploitation dc la vie dans les mers en une exploitation industrielle viable, il est donc nécessaire de tenir compte de ces paramètres naturels. Ordonnée, la pêche cesse, en effet, d'être une activité destructrice, et elle favorise la production tout en maintenant les stocks à un niveau satisfaisant (10). Ces différentes remarques conduisent au constat suivant: au cours de la phase d'extension. les ressources hauturières et littorales ont été exploitées sous un régime de libre accessibilité résultant de l'application du principe juridique dominant de liberté d'activité en haute mer et également de la mobilité des stocks. laquelle rend bien difficile l'attribution d'un stock défini à un pêcheur donné.
(lO)Beurier lP " Les problèmes juridiques "Droit" Brest 1977 p 197 de l'exploitation des ressources halieutiques ", Thèse

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Or, contrairement à l'agriculteur, pour qui l'accès à la ressource est prédéterminé par l'existence de droits d'accès temporaires ou permanents comme les contrats de location ou les titres de propriété. le pêcheur se trouve dans un régime de compétition ouverte et continuellement confronté au risque de rencontrer à l'endroit où il a fait, la veille, une bonne pêche, d'autres pêcheurs désireux également de bénéficier de cette manne dont personne ne peut s'attribuer la propriété. Dans ces conditions, tout ce qu'il ne pêchera pas est donc susceptible d'être pêché par un autre. En l'absence de patrimonialisation, le phénomène rencontré est similaire à celui que connaissaient autrefois les pâtures communales ouvertes à tous sans restrictions et tous les usagers auront tendance à en retirer un profit maximal et, ce, d'autant plus que le libre accès réduit considérablement les couts d'exploitation. Face à cette insécurité, on ne peut s'attendre à ce que le pêcheur accepte de s'imposer des sacrifices, tant qu'il n'a aucun gage assurant que ses concurrents potentiels ne bénéficieront pas des restrictions qu'il s'impose. Cet état d'esprit a ainsi conduit à une exacerbation des conflits entre participants au sein d'une même pêcherie ainsi qu'entre engins et flottilles pour la maîtrise de l'espace, mais également à la pêche de poissons de plus en plus jeunes, ce qui, ajouté à une surexploitation globale des stocks, a entraîné une réduction de la productivité et influé sur la variabilité naturelle des stocks en réduisant le nombre de classes d'éÎges. C'est ainsi que la production morutière de l'Atlantique nord a régressé de 3 900 000 tonnes à 2 800 000 tonnes entre 1968 et 1971 (Il), alors que la conjugaison de facteurs naturels associés à une pêche excessive a même provoqué la presque totale disparition du stock de hareng de la mer du Nord, la production ayant chuté de 280 000 tonnes en 1954 à 10 000 tonnes en 1968 (12). Parallèlement, l'ensemble des ports européens connaît une importante baisse des apports qui ne cesse de s'accentuer, à l'image du port de Lorient ou seulement 66 437 tonnes seront débarquées en 1980, contre 78169 tonnes en 1974 (13).

(Il )Encyclopédie (l2)Ibid.

La Mer op.cit., p 2620 1991

P 1677 (13) Chambre de Commerce et d'Industrie du Morbihan :"La production lorientaise",

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Il apparait donc plus que jamais nécessaire d'instaurer une gestion internationale des ressources mais également d'intervenir sur les structures mêmes des flottes de pêche car l'essor qui a suivi l'augment~tion pondérale des années d'après-guerre a entraîné les marins dans une surenchère d'investissements destinés à leur permettre de pêcher davantage. Or, le poisson commençant à faire défaut, les signes d'un inextricable endettement apparaissent et il devient urgent de découvrir les clés permettant d'établir un équilibre entre les ressources disponibles et les capacités de capture. Encore faut-iL pour cela, disposer d'une autorité créatrice de droit, susceptible de contraindre les Etats à respecter la réglementation instaurée et, le cas échéant, de sanctionner les manquements observés car les tentatives antérieures et, en particulier celles de la Commission des pêcheries de l'Atlantique du nord-est, se sont toutes soldées par un échec, les mesures prises ne liant nullement les différentes parties. Certes, depuis 1952 (14) de nombreux Etats ont, dans un réflexe protectionniste, décidé d'étendre leur mer territoriale à 200 milles de leurs côtes afin de s'assurer une juridiction et un contrôle exclusif sur leurs ressources halieutiques. Ces prétentions territoriales unilatérales révélaient une prise de conscience aiguë de la part des Etats concernés, mais surtout, l'institution de ces zones de pêche réservées portait atteinte au principe de la liberté de pêche. fondé sur le postulat de J'inépuisabilité des ressources. Cependant. bien que cette appropriation de fait ait eu pour effet d'arrêter la destruction des stocks les plus menacés (15), aucune politique internationale de conservation ne se dessinait. La situation semblait être dans une impasse lorsqu'au début des années 1970 intervient une importante modification du contexte institutionnel et politique au sein de la Communauté européenne, instaurée par le Traité de Rome du 25 mars 1957. avec l'élaboration de deux règlements instaurant des mesures communes de gestion des ressources halieutiques. Bien qu'une intervention de la Communauté Européenne dans le secteur de la pêche ait été prévue dès la naissance de celle-ci, par J'article 38 ~ 1 du Traité, il a fallu attendre 1964. date à laquelle va éclater une crise majeure des produits de la pêche occasionnée par l'afflux d'importations de poissons intra-communautaire dues à la levée des barrières douanières entre
(l4)Déclaration territoriales (l5)MolIat de Santiago dn Chili. En 1952. le Chili, le Pérou et l'Equateur portent leurs eaux

à 200 milles soit 370,4 kilomètres. M. : Histoire des pèches maritimes en France, Privat 1987. p 33

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les Etats membres, pour que soient préparées par la Commission des Communautés Européennes des propositions visant à la réglementation des marchés accompagnées d'une première ébauche de mesures stmcturelles dérivées des mécanismes déjà instaurés par la politique agricole commune. Ces propositions ne seront transmises au Conseil que quatre années plus tard, soit en 1968. et en octobre 1970 seront finalement votés deux règlements instaurant une politique commune des stmctures de la pêche reposant sur une égalité d'accès des Etats membres à leurs zones de pêche respectives, et une organisation commune des marchés des produits de la mer. Cependant si la communautarisation des zones de pêche ainsi réalisée par le règlement 2141/70 (16) du 20 octobre 1970, avait théoriquement impliqué un transfert des compétences des Etats membres. relatives à la réglementation de la pêche. au profit de la Communauté Européenne, elle n' a nullement entraîné un dessaisissement des compétences externes des Etats membres au profit de ladite Communauté. Ce dessaisissement des Etats membres au profit de la Communauté Européenne n'interviendra réellement que 13 ans plus tard. soit en 1983 et résultera plus de l'évolution du droit international de la mer que de la volonté d'établir une politique commune de conservation des ressources halieutiques, marquant ainsi le passage d'une liberté de pêche nationale à une liberté communautaire. En effet l'éviction des pêcheurs communautaires de leurs zones de pêches lointaines consécutivement à l'établissement de zones de pêche réservées ou de zones économiques exclusives au profit des Etats riverains a entraîné une concurrence exacerbée de ces derniers dans les zones de pêche revendiquées par les Etats membres dans les mers voisines de leur territoire (17). Celte situation a ainsi conduit la Communauté à créer le 3 novembre 1976 (18) sa propre zone de pêche réservée. Ce n'est qu'alors, et alors seulement. que la Communauté Européenne devient le représentant des Etats membres et joue un rôle important dans les négociations internationales.

(l6)Règ1ements (17)Daillier P.

2141 et 2142/70

lOCE L 236 du 27.10.1970

P 1 et 5

communautaire (18)Résolution

" L'évolution du droit international des activités maritimes et les progrès du droit depuis 1982 ." RTDE 1987 P 467 à 480 du Conseil" affaires étrangères" dite" résolution de la Haye du 3 novembre 1976

JOCE C 105 du 17.5.1981 pl

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En janvier 1978, la Commission proposera au Conseil un corps de règlements portant la création" d'un régime de conservation et de gestion des ressources de la pêche. " qui comprenait un règlement posant les principes juridiques de base, des mesures de conservation des ressources, des dispositions relatives à la pêche côtière, des mesures de contrôle et des actions à caractère structurel. Mais aucun accord ne pourra être trouvé entre les neuf Etats membres, opposés sur un problème d'accès aux eaux, le Royaume-Uni et l'Irlande demandant des aménagements au principe d'égal accès aux eaux, et ces propositions ne seront pas adoptées. Ce n'est donc que le 25 janvier 1983 que sera instaurée la première politique commune des pêches visant à " assurer la protection des fonds de pêche, la conservation des ressources biologiques de la mer et leur exploitation équilibrée sur des bases durables et dans les conditions sociales et économiques appropriées... (19). La Communauté Européenne devient ainsi la troisième puissance mondiale en matière de pêche avec des débarquements quL en 1988, soit après l'adhésion de l'Espagne et du Portugal, atteignaient 7,9 millions de tonnes et une flotte regroupant environ, en 1991, 80 000 navires de pêche pour un tonnage de 2 000 000 Tonneaux de Jauge brute (TJB) employant près de 300 000 marins pêcheurs (20). L'élaboration d'une politique relative à la conservation des ressources s'impose donc. compte tenu de l'importance socio-économique du secteur de la pêche dans la Communauté. Certes. dans la plupart des Etats membres, la valeur des débarquements n'atteint pas 0,5% du produit intérieur brut et les pêcheurs ne représentent pas plus de 6% des emplois (21). Mais il convient d'apprécier cette contribution au PIB en fonction de la concentration géographique de l'activité de pêche et de l'importance des industries dérivées, comme par exemple le mareyage, l'industrie de transformation, les chantiers navals, l'acastillage... Ainsi, si l'on considère les régions littorales, l'importance socio-économique de la pêche croit de manière substantielle et contribue significativement au maintien du tissu socio-économique local.
(19)Article l du règlement (CE) 170/83 du 25.1.1983 Européen: " JOCE L 24 du 27.1.1983 pl

(20)Parlement (2l)Rapport

Manuel sur la Politique Commune de la Pêche" . Direction générale des

études 1992 p 11 1991 de la Conul1ission au Conseil et au Parlement des Communautés Européennes. pêche. Commission Sec (91) 2288 final, sur la poEtique commune de la p 49

23

Il importe dès lors, pour préserver l'activité de pêche, de savoir comment vaincre l'immobilisme antérieur, dû au conflit latent entre l'intérêt individuel à court terme, la survie de l'entreprise, et l'intérêt collectif à long terme, la conservation des ressources, auquel mène inévitablement l'exercice de la pêche. Cependant, avant même de voir quelles peuvent être les mesures prises à cet effet, il importe de savoir ce que l'on entend par" protection des ressources halieutiques". Aux termes de l'article 2 de la Convention de Genève de 1958, il faut, en effet, entendre par protection des ressources halieutiques" l'ensemble des mesures rendant possible le rendement optimum constant de ces ressources, de façon à porter au maximum les

disponibilitésen produits marins, alimentaires et autres ".
Cette protection ne peut être obtenue que dans le cadre d'une gestion rationnelle, laquelle consiste à contrôler l'effort de pêche. En effet, lorsque la réduction de l'abondance des géniteurs est très sévère, il importe d'éviter que la biomasse féconde ne tombe en dessous d'un certain seuil afin que le recrutement ne soit pas affecté et que le renouvellement du stock soit assuré. Une seule solution s'impose alors: diminuer l'effort de pêche, c'est-à-dire, la résultante au niveau du stock exploité de la somme de tous les moyens mis en oeuvre pour la capture d'une fraction du stock. L'effort de pêche peut ainsi être exprimé par rapport à une unité de temps, par exemple une année, sur une espèce donnée et dans une zone géographique déterminée, et il sera la somme de tous les efforts mis en oeuvre par chaque Etat exploitant, ou, par extension, par chaque navire pris un par un. Il est également possible de préciser plus encore la répartition de l'effort de pêche en rapportant l'unité d'effort à une unité de surface, ce qui conduit à la notion d'intensité de pêche pour une zone donnée. Cc concept d'effort de pêche est fondamental car sa modulation constitue l'unique base de gestion des stocks. Il s'agit, en effet, du point de rencontre des biologistes chargés d'évaluer les ressources disponibles et de fixer un taux de capture maximum pour chaque stock, des économistes dont le rôle est d'optimiser les coûts d'exploitation, des techniciens, qui en fonction des deux premiers paramètres, choisiront le mode de pêche le plus adapté et le plus rentable et enfin du juriste qui, lui, doit déterminer le régime juridique adéquat pour la protection des ressources. Compte tenu de ces divers paramètres, la gestion rationnelle des stocks conduira donc à instaurer une ou plusieurs des mesures suivantes; après en avoir calculé les conséquences: contrôle des méthodes de pêche: choix des engins, types de navires; contrôle de la puissance embarquée;

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instauration de limitations de captures sous forme de quota de pêche; limitation du temps de pêche ou du nombre de navires opérant sur une même pêcherie; création de cantonnements: zones interdites à la pêche car présentant une forte concentration de juvéniles; fermeture de la pêche à certaines périodes; augmentation du maillage des arts de pêche pour laisser s'échapper les poissons immatures. Or, toute politique de conservation des ressources halieutiques est sérieusement handicapée du fait même du caractère aléatoire des connaissances concernant l'état réel de ces dernières et en particulier. de l'influence des conditions météorologiques sur le recrutement. Compte tenu de ces lacunes, les premières années d'application de la PCP ont été essentiellement marquées par l'inefficacité des mesures instaurées et l'accroissement continu des capacités de captures. Cette accentuation de l'effort de pêche a aggravé la baisse des stocks et. donc, corrélativement la diminution progressive du rendement des navires alors que s'effondraient les apports. Au début des années 90, il est donc apparu évident que les problèmes rencontrés par le secteur de la pêche ne sauraient être résolus uniquement par l'instauration de mesures de protection des ressources halieutiques. Il apparaît ainsi clairement à la lecture du rapport présenté en décembre 1991 par la Commission au Conseil et au Parlement sur la PCP que, si la rationalisation des pêcheries doit, en effet considérer simultanément la conservation des ressources à un stade permettant une production élevée et soutenue et donc le maintien du revenu de ceux qui pratiquent cette activité, elle doit également permettre une réduction des coÜts d'exploitation, tout en instaurant des mesures visant à éviter que la rente ainsi dégagée ne soit réinvestie dans des capacités de capture superflues. Dès lors, devant l'insuffisance des mesures de protection, il importe d'agir sur les racines mêmes de la surexploitation, c'est-à-dire la surcapacité de pêche existante. En d'autres termes. seule une politique de réduction de l'effort de pêche est sllsceptible d'avoir un effet réel sur l'état des stocks, ce qui impose de redéfinir la politique de renouvellement des flottilles et d'intégrer le paramètre du progrès technique, afin de contrôler la puissance des navires en activité. Or, réduire le nombre et la puissance des navires en activité pour parvenir à une adéquation de l'effort de pêche aux ressources disponibles, implique, à plus ou moins long terme, la disparition d'emplois de pêcheurs, ce qui porte en germe de nombreux bouleversements sociaux pour les régions littorales concernées.

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Comment dès lors. la Communauté pourrait-elle concilier l'objectif de protection des ressources avec l'article 39 du Traité de Rome qui retient parmi cinq objectifs principaux, l'accroissement de la productivité et l'assurance d'un niveau de vie équitable au producteur? Compte tenu de l'importance socio-économique de la pêche dans les régions littorales, il importe donc que la PCP soit à la fois viable et réaliste, c'est à dire qu'elle apporte une réponse tant à la crise des ressources qu'à la crise économique et sociale que connaît la profession et dont les répercussions sont de plus en plus graves. Face à cet enjeu. la Communauté a choisi d'allier mesures techniques de protection comme l'augmentation des maillages. mesures de gestion et de partage des ressources sous forme de taux autorisés de capture et de quotas de pêche et mesures de restructuration de la flotte dans le cadre de plans d'orientation pluriannuels, instaurant ainsi un cadre juridique précis dans lequel doit désormais s'inscrire l'action des Etats membres en matière d'ordonnancement des pêcheries. Cependant, l'instauration de cette politique ne signifie nullement que les Etats membres aient abandonné toutes leurs compétences à la Communauté, en ce domaine. Bien au contraire, les règlements communautaires prévoient eux-mêmes, implicitement ou explicitement, l'édiction de mesures nationales venant compléter leurs propres dispositions. Par ailleurs, la possibilité offerte aux Etats membres d'édicter des mesures additionnelles. récemment réaffirmée par la mise en exergue du principe de subsidiarité. selon lequel la Communauté n'intervient que lorsqu'elle est à même de résoudre le problème posé de façon plus satisfaisante que les Etats membres, ouvre la porte à la diversité, chaque Etat membre pouvant choisir la réponse qui lui parait la plus appropriée aux problèmes rencontrés par le secteur de la pêche. Outre cette diversité de mesures, il arrive bien souvent que la Communauté se trouve dans l'obligation de faire pression sur les dits Etats membres pour contraindre ces derniers à prendre les mesures qui s'imposent. Véritable laboratoire de l'intégration communautaire, la PCP illustre parfaitement les difficultés que rencontre la construction communautaire. L'instauration de la PCP ne cesse, en effet, de se heurter à l'incompréhension des marins pêcheurs et aux réticences des Etats membres. La réduction de l'effort de pêche par le biais de la réduction des capacités de pêche ne peut que choquer les communautés de pêcheurs qui se caractérisent aujourd'hui

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encore par la sauvegarde de leur identité culturelle et un certain isolement qui rend particulièrement difficile leur intégration dans une réflexion politique et juridique traditionnelle, d'autant que cette identité, source de cohésion et garantie de leur particularisme, n'est pas exempte d'un certain repli sur soi. Or, le passage d'un système de liberté de pêche à une activité strictement encadrée, voire même à l'instauration de droits privatifs sur une ressource jusqu'alors considérée comme" res nullius ", c'est-à-dire n'appartenant à personne, remet en cause une tradition séculaire de libre activité de pêche. Non seulement des règles de partage réglementent l'accès aux ressources, mais l'entrée dans la profession, voire son exercice même, se trouvent aujourd'hui. strictement réglementés par l'instauration de licences de pêche, traduisant le passage de la PCP d'un système de gestion à un système d'aménagement des pêcheries. L'enjeu majeur de la préservation des ressources et du métier de marin pêcheur étant de concilier politique commune et diversité des mesures nationales, liberté d'une activité économique et encadrement administratif, le but de cette étude sera donc d'expliciter les instruments juridiques sur lesquels s'appuient la protection des ressources et le contrôle de l'effort de pêche déployé par les pêcheurs, et, dont le fonctionnement, voire même parfois la nature, restent méconnus, mais qu'il convient désormais de maîtriser, alors que l'entrée en vigueur du Traité de Maastricht réalise un pas supplémentaire vers l'intégration communautaire. A cette fin, dans la première partie, relative au cadre communautaire de la conservation des ressources, nous prendrons ainsi connaissance du cadre juridique communautaire destiné à assurer le renouvellement des ressources et la pérennité de l'activité économique, et il sera, à cette occasion, particulièrement intéressant de remarquer, comment, d'une activité de pêche libre, il a été possible de passer à l'exercice d'une profession strictement encadrée, parfois même soumise à autorisation. Quant à la seconde partie, nous nous intéresserons à l'adéquation des mesures nationales de réduction de l'effort de pêche au droit communautaire, à travers les politiques nationales développées par trois Etats membres: la France. le Royaume-Uni et l'Espagne, afin d'étudier. non seulement les avantages et les insuffisances des mesures instaurées, mais également les difficultés rencontrées par ces trois pays, tant dans l'élaboration, que, dans l'application de leur politique nationale, conditionnées par des traditions et des équilibres socio-politiques différents, dans le cadre définit par la politique commune des pêches.

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PREMIERE PARTIE LE CADRE COMMUNAUTAIRE DE LA CONSERVATION DES

RESSOURCES HALIEUTIQUES

Depuis l'Antiquité, la mer, espace de commerce et de communication, a toujours été l'objet d'un mythe culturel, tout en constituant une donnée économique majeure alors que les ressources halieutiques étaient considérées comme" res nullius", c'est-à-dire n'appartenant à personne, à l'instar du gibier. et donc susceptibles d'appropriation par toute personne allant les pêcher. Pendant des siècles, la pêche a donc été. tout comme l'activité de chasse. une activité libre tant en ce qui concernait l'accès aux ressources, que leur capture. Or, cette liberté d'accès et d'exercice a conduit à l'arrivée de pêcheurs de plus en plus nombreux, cherchant à retirer de la mer un profit maximum, alors que l'on croyait les ressources halieutiques inépuisables. Face à l'augmentation continue des moyens de production. la quantité de poissons capturés et la mortalité naturelle ont fini par excéder le renouvellement des stocks et leur niveau a commencé à diminuer, voire même à disparaître conduisant à une situation" d'overfishing " ou de surexploitation. L'activité de pêche libre s'est donc traduite par un gaspillage de ressources communes, selon un processus, théorisé par Hardin en 1968 (22) sous le concept de " Tragedy of Commons" ou surexploitation des ressources en régime de propriété commune, selon lequel, l'activité de pêche est assimilable à l'utilisation des vaines pâtures. Ainsi, chaque éleveur, amenant son troupeau dans un champ oÙ il peut paître gratuitement, sera tenté d'augmenter son troupeau, afin de dégager un profit supérieur puisque ses coûts d'exploitation sont réduits. Si tous les éleveurs, ayant accès à la pâture, réagissent de la même façon, il arrive un moment oÙle bétail est trop important et oÙ l'herbe disparaît. La raréfaction des ressources halieutiques résulte d'lUl phénomène identique, alors que les dites ressources représentent une part importante des ressources mondiales en protéines et qu'il est vital pour l'humanité de protéger leur renouvellement. Cette protection semble indissociable d'une certaine patrimonialisation des ressources par les Etats riverains, bien que cette appropriation soit contraire à l'affirmation séculaire selon laquelle la mer constitue le Patrimoine commun de l'humanité, déjà mise en exergue par le Digest Romain. Ce conflit n'est cependant pas une caractéristique du nouveau droit de la mer et l'on peut constater diverses tentatives d'appropriation des ressources et de la mer depuis l'Antiquité.

(22)Hardin

G. : "The Tragedy of the Conlll1ons" Science 1621968

P 1243 à 1247

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Ainsi, dès le IIème siècle, l'Empire romain va intervenir pour réglementer la pêche, les pêcheurs se plaignant déjà de l'absence de poissons. Jusqu'au IXème siècle, la mer et le rivage seront considérés comme appartenant à tous et seul le poisson sera susceptible d'appropriation. Il faudra attendre la Renaissance et le XIVème siècle pour voir apparaître la notion de mer voisine en Méditerranée (23) alors que les Flamands revendiquent la souveraineté sur le " STROOM ". Située le long des côtes, cette partie de la mer correspond à ce que l'on peut voir de la terre par temps de bonne visibilité à partir de la limite de la mer. Au XVème siècle apparaîtra la notion de mer territoriale, Flamands et Allemands revendiquant le contrôle des Etats riverains sur une zone délimitée, pour des raisons économiques et de sécurité. Fixée d'abord à trois lieues allemandes, soit environ 20 kilomètres, la distance de cette mer territoriale sera réduite à la portée d'un boulet de canon, soit 3 milles (24), par Bynkerschoek au XYlème siècle. Cette notion de mer territoriale connaîtra peu de changements jusqu'à la signature en 1882 de la Convention des Pêcheries de la mer du Nord (25), oÙ sera reconnue l'appropriation par les Etats de la mer territoriale, dans une limite de 3 milles des côtes. Cependant, avec la découverte du caractère épuisable des ressources halieutiques, de nombreuses prétentions territorialistes unilatérales vont apparaître et se traduire, non seulement par l'extension de la mer territoriale à 12 milles des côtes (26), mais également par la création de zones de pêche réservées s'étendant jusqu'à 200 milles des côtes, au nom de la nécessaire protection des ressources halieutiques. L'évolution récente du droit international de la mer a abondé, en ce sens, d'une appropriation par les Etats, des ressources halieutiques, au nom d'une obligation générale de conservation pour l'avenir de l'humanité. Or, cette appropriation des zones de pêches s'est traduite par un encadrement de l'accès aux dites zones ( chapitre I ) puis par un partage des ressources (chapitre II ).

(23 )La mer voisine est alors fixée à deux jours de navigation kilomètres.
(24) soit environ (25)BOM avril 5,5 kilomètres en France par la loi du 15 janvier 1884

soit environ

100 milles ou 150

p 106, ratifiée

BOM

27 P 101 et promulguée

le 5

1884 par décret environ 22.22

BOIvl 27 p 102 kilomètres.

(26)soit

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CHAPITRE I DE LA CONSERVATION DES RESSOURCES A L'ACCES AUX LIEUX DE PECHE.

En tant qu'objet de réglementation, la pêche a de nombreuses caractéristiques qui la distinguent des autres activités basées sur l'exploitation de ressources naturelles, telles l'agriculture, l'exploitation forestière ou même l'exploitation minière. En effet, dans la mer, le poisson n'appartient à personne et la notion de propriété n'intervient qu'une fois le poisson capturé. Dès lors, si n'importe qui peut pêcher, plus il y aura de pêcheurs, moins il y aura de poissons. Le libre accès aux pêcheries rend donc inéluctable la disparition des stocks. Née des exigences de la conservation des ressources halieutiques. la gestion internationale va donc très vite se traduire par la recherche de la conservation des possibilités de pêche, influencée en cela par les Etats en voie de développement qui, incapables de faire face à la concurrence des Etats industrialisés et désireux de développer leurs pêcheries, en protégeant les stocks les plus facilement accessibles pour leurs ressortissants, ont revendiqué le contrôle des ressources voisines de leurs côtes puis l'appropriation des dites ressources par l'Etat riverain. ou, en d'autres termes, la possibilité d'exclure de leurs eaux les pêcheurs des Etats tiers. De ce mouvement. va résulter la création de zones de pêche réservées, puis celle de zones économiques exclusives ciaprès dénommées ZEE et l'émergence d'un nouveau droit de la mer, distinguant entre propriété et exploitation des ressources halieutiques. Ce nouveau régime va, en effet, attribuer aux seuls Etats côtiers, individuellement pour les stocks circonscrits au sein de leur zone de pêche ou de leur ZEE, et conjointement pour les stocks partagés, la responsabilité de la conservation des ressources et le choix du régime de l'exploitation conduisant à l'apparition de droits privatifs sur les dites ressources (section I). Mais, cet avènement d'un nouveau droit international de la mer et donc incidemment de la pêche, va, également, conditionner l'élaboration de la Politique Commune des Pêches au sein de la Communauté Européenne, soucieuse de répondre aux prétentions territorialistes de certains de ces Etats membres (section II) et d'activité libre la pêche maritime va connaître une mutation considérable en devenant une activité strictement réglementée et d'accès contrôlé.

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SECTION I L'AVENEMENT PECHE INTERNATIONAL

D'UN NOUVEAU

DROIT DE LA

La mise au point du moteur diesel semi-rapide et des grands navires congélateurs a bouleversé la pêche maritime en vingt ans, plus encore que ne l'avait fait la vapeur en cinquante ans, alors même qu'un seul navire à vapeur, avec quatorze hommes à son bord ramenait plus de poissons que quatre-vingt voiliers armés par six cents pêcheurs. Devant la chute de rentabilité des pécheries traditionnelles et les signes de surpéche, les Etats ont progressivement adopté une attitude protectionniste envers leurs ressources halieutiques. Pour tenter de restreindre l'accès des flottes étrangères aux lieux de pêche proches de leurs côtes, ils ont signé de nombreux accords bi ou multilatérallX destinés à réglementer la pêche, puis ont étendu unilatéralement la largeur de leurs eaux territoriales, allant jusqu'à créer des zones de pêche de 200 milles, en violation du principe d'égalité d'accès aux eaux des Etats membres de la Communauté Européenne (II). I - Naissance de l'obligation générale de conservation La période qui a suivi la première guerre mondiale a été caractérisée par une gestion internationale des ressources, fondée sur une coopération régionale entre les Etats concernés (27), afin de réduire la surpéche déjà existante et de contrôler les activités de pêche. L'échec de ce système a conduit certains d'entre eux à prendre des mesures unilatérales de gestion et, en particulier, à étendre leur souveraineté jusqu'à 200 milles de leurs côtes. Cette situation s'est. juridiquement. traduite par la reconnaissance d'un intérêt spécial de l'Etat riverain à la conservation des ressources mais, également, par la remise en cause du principe général de liberté en haute mer.

(27)Des

organes

de gestion

intemationaux

sont ainsi instaurés

comme

la Convention

sur la le

préservation

et la protection des phoques à fomTllres du Pacifique Nord en 1911 , qui regroupait

Japon, la Russie et les Etats-Unis.

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A - La reconnaissance d'un intérêt spécial de l'Etat riverain à la conservation des ressources Le principe général de liberté en haute mer comporte-t-il nécessairement comme corollaire celui de la liberté de la pêche? Depuis Hugo de Groot ces deux principes ont été souvent liés et tout dernièrement encore, la Convention de Genève de 1958 sur la haute mer faisait figurer la liberté de pêche au nombre des quatre libertés fondamentales de la haute mer. Cependant, cette règle a toujours été l'objet de controverses et, après la seconde guerre mondiale, les Etats sud-américains ont, eux aussi, dissocié la liberté de navigation de la liberté de pêche. Ainsi, en 1957, le Pérou, lors de la conférence de l'ONU sur le droit international a-t-il soutenu que la liberté des mers était fondée sur le " jus communicationis " et que ce dernier n'incluait pas la liberté de pêche, laquelle ne reposait que sur le postulat selon lequel les ressources de la mer étaient inépuisables. Ce principe de liberté de pêche ne pouvait en effet survivre à la découverte des limites biologiques des océans et la redéfinition des grands principes du droit international s'imposait tant en matière de liberté générale en haute mer, qu'en ce qui concernait la liberté de pêche. Aussi bien que la Convention de 1958 ait retenu une approche classique du problème en présentant la liberté de pêche comme corollaire de la liberté des mers fondée sur la croyance en l'inépuisabilité des richesses marines, elle introduit néanmoins une rnpture avec la vision traditionnelle du droit de la mer, en reconnaissant à l'Etat riverain un intérêt spécial à la conservation des ressources. D'un droit de la surface, le droit de la mer allait ainsi devenir imperceptiblement un droit du contenu, dans le même temps oÙd'un droit de l'abondance, il allait devenir un droit cie la conservation. Créée par l'article 6 de la Convention de Genève de 1958 (28), cette notion d'intérêt spécial de l'Etat riverain au :"maintien de la productivité des ressources biologiques dans toute partie de la haute mer adjacente à sa mer territoriale. ", renforce considérablement la position de l'Etat côtier. Ce dernier peut désormais participer à toute campagne de recherche et à tout système de réglementation des ressources de la haute mer proche de ses côtes.
(28)RDIP 1958, P 378 et S8.

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Il peut demander à un Etat se livrant à la pêche au large de sa mer territoriale d'engager des négociations en vue de bâtir une règlementation en commun (article 8); s'opposer à l'application de mesures prises par un Etat tiers, si celles-ci sont contraires à sa propre législation (article 6 9 2, 3 et 4); adopter unilatéralement des mesures de réglementation si les négociations avec les Etats exploitants n'ont pas abouti dans un délai de six mois (article 7 9 l et 3), Comme nous pouvons l'observer, la Convention s'est efforcée de trouver un équilibre entre les intérêts prioritaires revendiqués par les Etats riverains et les droits de pêche traditionnels des autres Etats, révèlant ainsi un cheminement prudent de la Communauté des Etats vers" la fàrmulation d'un droit commun de la mer à partir de ces cas rebelles qui sont en marge du droit traditIOnnel. "(29), En adoptant le terme intérêt et non pas celui de droit spécial proposé par certains Etats, la Convention a suivi les propositions de la Commission du Droit International (CDI) dont les travaux avaient abouti à admettre le principe selon lequel tout Etat riverain possédait des intérêts de pêche auxquels correspondaient certaines prérogatives juridiques qu'il importait de définir, Selon ces travaux, " le droit préférentiel s'attachait à l'exploitation alors que la reconnaissance de l'intérêt spécial se limitait au seul domaine de la conservation." (30). L'ambiglJÏté de la notion d'intérêt spécial a cependant permis à de nombreux Etats d'assimiler conservation et appropriation et " l'on est ainsi passé insensiblement de l'intérêt spécial du riverain à la conservation des ressources. à l'intérêt spécial du riverain à une exploitation préférentielle sinon exclusive des ressources" (31). Il s'agissait là, en effet. d'un premier pas vers la reconnaissance d'une souveraineté de l'Etat côtier sur l'ensemble des ressources adjacentes à sa mer territoriale, conséquence directe de la prise de conscience de l'Etat riverain du risque d'épuisement des ressources marines avant qu'il ne possède les moyens de les exploiter (32).
(29) Beurier 1.P op.cit. p 52 (30)Koulouris M. : Les nouvelles tendances depuis 1962 dans le régime intemational des pêches

maritimes. LGDJ 1973 P 24 (31 )Cordier E. - Du Pontavice E. : La mer et le droit, PUF 1984, Tome l, p 65 (32)Beurier 1.P op.cit. p 52

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Par ailleurs, ce qui ressemble fort à la reconnaissance d'un patrimoine marin n'est que la codification de la reconnaissance, quelques années plus tôt, par la Cour Internationale de Justice de l'importance économique des ressources vivantes adjacentes aux côtes pour certaines populations locales. Lors d'un arrêt rendu en 1951, à l'occasion d'un litige opposant le Royaume-Uni à la Norvège, la CU avait, en effet, légitimé l'extension unilatérale des eaux territoriales norvégiennes, en raison de la dépendance socio-économique des régions côtières norvégiennes, par rapport à l'activité de pêche (33), ouvrant ainsi la voie à l'appropriation des ressources. Ainsi, si la règle de nonappropriation de la haute mer reposait sur le caractère inépuisable de ses ressources, à l'inverse, la menace, pesant sur leur renouvellement, allait servir de justification à la généralisation du phénomène d'appropriation des ressources (34). La reconnaissance de l'intérêt spécial de l'Etat riverain à la conservation des ressources portait, en effet en germe la création de zones de pêche exclusives et des surenchères d'appropriation des espaces maritimes, l'extension de souveraineté reposant sur la nécessaire protection des ressources halieutiques et des pêcheries, faisant ainsi du droit l'instmment de justification de l'appropriation d'une ressource traditionnellement res nullius, c'est à dire n'appartenant à personne. B - La remise en cause du principe général de liberté en haute mer. Conséquence de la généralisation du phénomène d'appropriation des ressources, le principe général de liberté en haute mer, fondement séculaire du droit de la mer, allait, en effet, être remis en cause dans les faits, avant que l'extension des zones de pêche ne connaissent un début d'institutionnalisation avec la Convention de Londres de 1964. Comme nous avons déjà eu l'occasion de le faire remarquer, avant 1958, les Etats ne disposaient juridiquement que de la possibilité d'étendre la largeur de leurs eaux territoriales pour tenter d'exclure les flottes étrangères des fonds de pêche proches de leurs côtes.

(33)CIJ

18 décembre

1951 Reclleil1951

p 130 et ss

(34)DllPUYR.J : L'océan partagé Pedone 1979 p 25.

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La solution extrême fut celle retenue en 1952, par le Pérou, l'Equateur et le Chili, qui, lors de la signature de la Déclaration de Santiago du Chili, proclamèrent leur souveraineté sur une zone de 200 milles afin de s'assurer l'exclusivité sur les ressources qu'elle contenait, en réponse aux pressions des régions côtières (35). Quoique sans adopter une attitude aussi radicale, de nombreux Etats ont, à leur tour, soit unilatéralement, soit par voie d'accords multi ou bilatéraux, institué des zones d'une étendue directe variable, à l'intérieur desquelles ils exercent des pouvoirs de réglementation, de contrôle et de sanction. L'idée prédominante était la création, en haute mer, de zones de conservation de richesses biologiques. sur lesquelles l'Etat riverain s'arrogeait un mandat de contrôle au nom de l'humanité. En réalité. cette pratique revenait à reconnaître à l'Etat riverain des compétences de caractère plus ou moins exclusif sur un espace maritime adjacent à sa mer territoriale, certains pays entendant ainsi se réserver l'exploitation de ces richesses, quitte à vendre des droits de pêche à d'autres Etats, s'ils ne peuvent y procéder eux-mêmes, alors que d'autres visent à réglementer les captures en invoquant des motifs de protection et de gestion rationnelle fondée sur des critères scientifiques. Concrètement les zones de pêche. ainsi instituées. sont des portions d'espaces marins. délimités par l'Etat riverain. par voie unilatérale ou conventionnelle, soumises à une réglementation spécifique, c'est-à-dire en d'autres termes" ...un espace soumis à la compétence territoriale des Etats riverains pour les fins limitées de la pêche. " (36). D'un point de vue juridique, elles se différencient donc du champ de pêche, qui, lui, est une zone particulièrement riche en poissons et fréquentée par les pêcheurs. En revanche. la notion de zone de pêche est proche de la notion de mer territoriale. puisqu'elle comporte le droit de réglementer la pêche réservée aux nationaux, alors que. dans la zone contiguë. le riverain n'exerce aucun droit exclusif sur les ressources.

(35)le chiffre de 200 milles retenu par les Etats latino-américains à la largeur du courant (36)Beurier de Humboldt qui tàvorise

correspond dans ses grandes lignes d'eaux froides riches en se]s

les remontées

minéraux et est donc propice au développement lP op. cit; P 142

des espèces biologiques.

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