//img.uscri.be/pth/cedde5fdac3b82641e9345202eab373e2dcbf89f
Cette publication ne fait pas partie de la bibliothèque YouScribe
Elle est disponible uniquement à l'achat (la librairie de YouScribe)
Achetez pour : 18,38 €

Lecture en ligne (cet ouvrage ne se télécharge pas)

La réforme des structures en charge de l'immigration

De
273 pages
Alors que la création du ministère de l'Immigration, de l'Intégration, de l'Identité nationale et du Développement solidaire a suscité de nombreux débats, son principal opérateur, l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII) reste méconnu du grand public. Dans un paysage institutionnel complexe, il est le seul organisme présent au plan technique sur l'ensemble des champs séjour, accueil et intégration, aide au retour, et au plan géographique sur l'ensemble du territoire national, mais aussi à l'étranger.
Voir plus Voir moins

A mes parents et à Sophie

5

6

Liste des abréviations
ACSE Agence nationale pour la cohésion sociale et de l’égalité des Chances ANAEM Agence nationale de l’accueil des étrangers et des migrations CAI Contrat d’accueil et d’intégration CESEDA Code de l’entrée et séjour des étrangers et du droit d’asile CICI Comité interministériel de contrôle de l’immigration CII Comité interministériel à l’intégration CMPP Conseil de modernisation des politiques publiques DPM Direction de la population et des migrations FASILD Fonds d’action sociale et de lutte contre les discriminations OFII Office français de l’immigration et de l’intégration OMI Office des migrations internationales PDA Plans départementaux d’accueil PFA Plate-forme d’accueil RGPP Revue générale des politiques publiques SSAE Service social d’aide aux émigrés

7

INTRODUCTION
La relation des immigrés à la communauté nationale peut être conçue selon trois modèles. L’assimilation signifie l’adhésion complète de l’étranger aux normes et modes de vie de la société d’accueil et donc « l’abandon du particularisme pour se fondre dans la société d’accueil »1. L’insertion consiste à préserver, au moins partiellement, l’identité d’origine2. L’intégration, quant à elle, suppose l’adhésion aux règles de fonctionnement et aux valeurs de la société d’accueil3. Ainsi, l’assimilation repose sur le principe d’unité de la communauté nationale ; l’insertion met l’accent sur les conditions d’accueil de l’étranger avec le maintien du particularisme d’origine ; l’intégration, le choix et la participation des nouveaux membres. Chacun de ces mots renvoie à une philosophie politique. Phénomène complexe4, la politique d’intégration des étrangers est récente en France, puisqu’elle résulte de la création en 1988 du Haut Conseil à l’Intégration présidé par M. Long, de la mise en place d’un Comité interministériel à l’Intégration et d’une Délégation interministérielle à l’Intégration5 : d’abord contestée au nom du « droit à la différence » en ce qu’elle suppose que chacun accepte de se considérer comme partie d’un tout et s’engage à respecter l’intégrité de l’ensemble, elle a supplanté,
COSTA-LASCOUX (J.), De l’immigré aux citoyens, La documentation française, coll « Notes et études documentaires, Paris, 1989, pp 9-12. Voir aussi TEMINE (E.), France, terre d’immigration, Gallimard, Paris, 1999. 2 Ibid 3 Ibid 4 SCHOR (R.), De l’intégration, in L’immigration en France au XX siècle, Historiens et géographes, n°385, janvier 2004, pp.127-132. 5 COUR DES COMPTES, Rapport au Président de la République, L’accueil des immigrants et l’intégration des populations issues de l’immigration, La documentation française, Paris, novembre 2004, p 544.
1

9

avec plus ou moins de succès, l’assimilation puis l’insertion sans pour autant que des frontières claires soient tracées entre chacune des notions6, ce qui engendre confusions et polémiques. Niant la distinction d’Habermas entre l’intégration éthique et l’intégration politique7, les notions d’intégration et d’assimilation ont pu être confondues dès lors qu’on a considéré qu’un étranger est totalement intégré quand « il partage les mêmes coutumes vestimentaires, culinaires ou autres que la majorité des français »8. Le corps de doctrine élaboré par le HCI, à l’instigation de M. Long, a permis de définir un « modèle d’intégration à la française »9, une « doctrine française de l’intégration »10 dont l’objectif est de rendre solidaires les différentes composantes ethniques et culturelles de la société et de donner à chacun, quelle que soit son origine, « la possibilité de vivre dans cette société dont il a accepté les règles et dont il devient l’élément constituant »11. Plus profondément, dans la tradition française, « l’intégration s’adresse à des personnes et non à des groupes »12 : elle protège l’individu dans sa vie privée, ses
HAUT CONSEIL A L’INTEGRATION, Rapport à Monsieur le Premier Ministre, Le contrat et l’intégration, La documentation française, Paris, 2003, p 112. 7 HAUT CONSEIL A L’INTEGRATION, Rapport à Monsieur le Premier Ministre, Le contrat et l’intégration, La documentation française, Paris, 2003, p 110. 8 Ibid 9 COUR DES COMPTES, Rapport au Président de la République, L’accueil des immigrants et l’intégration des populations issues de l’immigration, La documentation française, Paris, novembre 2004, p 544. 10 CARCENAC (Y.), LALLEMAND (M.A.), NOUAILLE DEGORCE (J.F), Rapport de la mission d’étude sur l’organisation et le fonctionnement des services de l’Etat et des organismes chargés des étrangers, La documentation française, Paris, 1997, p 226. 11 COUR DES COMPTES, Rapport au Président de la République, L’accueil des immigrants et l’intégration des populations issues de l’immigration, La documentation française, Paris, novembre 2004, p 544. 12 MEKACHERA (H.), GAEREMYNCK (J.), Rapport à la Délégation de l’Intégration, Pour une relance de la politique de l’intégration, La documentation française, Paris, novembre 1996, p 17.
6

10

croyances, mais demande à chacun de respecter les règles communes, d’adhérer à un projet citoyen. La notion d’intégration républicaine, qui somme les individus de se « fondre sans se dissoudre »13 dans une structure préexistante, chercherait, au-delà des spécificités culturelles ou sociales, à garantir à chacun l’égalité des chances afin que « personne ne se sente exclu et ne cède à une logique communautaire »14. Alors que le phénomène migratoire ignore en partie les frontières15, il existerait ainsi un modèle français de l’intégration : l’Etat, se refusant à prendre en compte les différences ethniques/raciales, ne reconnaît que des individus au rebours de l’expérience américaine de l’intégration des immigrés qui est perçue comme une « reconnaissance publique des identités collectives »16 ; le refoulement des identités particulières dans la sphère privée au nom de la lutte contre le communautarisme n’aurait rien à voir avec un quelconque « racisme d’Etat »17. Dans le contexte français, le politiquement correct américain, qui consiste à sacraliser les identités minoritaires est vu comme « un ferment de désagrégation de la Nation »18.

13 SAYAD (A.), Qu’est-ce que l’intégration ? Pour une éthique de l’intégration, Hommes et Migrations, n°1182, Paris, 1994, pp.8-14. 14 MEKACHERA (H.), GAEREMYNCK (J.), Rapport à la Délégation de l’Intégration, Pour une relance de la politique de l’intégration, La documentation française, Paris, novembre 1996, p 17. 15 WITHOL de WENDEN (C.), La mondialisation des flux migratoires, VilleEcole-Intégration Enjeux, n°131, décembre 2002, p 23-37. 16 SCHAIN A (M.), La politique du multiculturalisme en France et aux EtatsUnis, in WIEWORKA (M.) (dir), La différence culturelle, Paris, Balland, 2001, pp. 403-409, 412-413. 17 DEWITTE (P.), France-Etats-Unis, faire la différence, Hommes et Migrations, n° 1245, septembre-octobre 2003, p1. 18 DEWITTE (P.), France-Etats-Unis, faire la différence, Hommes et Migrations, n° 1245, septembre-octobre 2003, p1. Voir aussi SCHNAPPER (D.), Traditions nationales et connaissance rationnelle, sociologie et sociétés, Presse de l’université de Montréal, vol. XXXI, n°2, automne 99, p 20.

11

Récemment, ce modèle d’intégration et la rhétorique républicaine19 qui le sous-tend a fait l’objet de sérieuses critiques en raison de ses « résultats peu probants »20 : le terme d’intégration a été dès lors sciemment occulté au motif de son anachronisme ; il n’aurait été que le « faux nez du traditionnel projet assimilationniste21 ». La politique d’intégration est ainsi demeurée écrasée entre le marteau d’une politique d’immigration dominée par la maîtrise des flux d’immigration et l’enclume d’une lutte contre le racisme et les discriminations supposée suffire à garantir l’intégration des nouveaux arrivants22. Ce constat a pu conduire à soutenir l’hypothèse que « jusque-là, aucun gouvernement n’a réellement explicité une politique d’intégration23 ». Le modèle français d’intégration serait pris entre deux feux : certains affirment qu’il est condamné par l’histoire et le multiculturalisme ; d’autres pensent au contraire qu’il conserve sa valeur mais doit être refondé dans un sens qui tienne compte des « énormes transformations »24 du monde contemporain. Conscients qu’ à partir du moment où l’intégration ne se fait plus, pour ainsi dire, toute seule, il faut une volonté politique

HAUT CONSEIL A L’INTEGRATION, Les parcours d’intégration, La documentation française, Paris, 2001 p 30. 20 Actualités Sociales Hebdomadaires, Politique française d’intégration, des résultats peu probants, n°2383, 26 novembre 2004. 21 HAUT CONSEIL A L’INTEGRATION, Rapport au Premier Ministre, Le bilan de la politique d’intégration, La documentation française, Paris, 2005, p 17. 22 WEIL (P.), La France et ses étrangers. L’aventure d’une politique de l’immigration de 1938 à nos jours, Paris, Gallimard, coll Folio, 2005, p 410415. 23 COUR DES COMPTES, Rapport au Président de la République, L’accueil des immigrants et l’intégration des populations issues de l’immigration, La documentation française, Paris, novembre 2004, p 128. 24 FILALI MEKNASSI (B.), SIDIBE (O.), SUPIOT (A.), Entretien sur la politique française d’immigration, Droit social, n°3, mars 2007, p 268.

19

12

pour qu’elle puisse se faire25, les pouvoirs publics, convaincus que la seule alternative consisterait à plaquer un modèle étranger privilégiant officiellement « un système fondé sur une organisation de type communautaire ou différentialiste »26, ont cherché à réhabiliter le choix d’une politique publique d’intégration qui avait alors « presque disparue du discours politique »27 ; celle-ci devrait être avant tout une politique d’intégration volontariste, dépassant le seul objectif de limitation des entrées sur le territoire et des comportements discriminatoires, une politique d’équilibre entre un socle intangible de droits fondamentaux et des éléments d’une diversité nouvelle, une politique globale s’adressant à toutes les étapes du processus d’intégration, de l’arrivée sur le territoire à l’acquisition de la nationalité française et au-delà à tous les domaines et à tous les publics. Les finalités de la politique d’intégration, telles qu’elles ont été définies par le Comité interministériel à l’intégration de 200328, découlent de ces grandes caractéristiques : il s’agit de construire des parcours d’intégration pour les nouveaux arrivants, d’assurer la promotion sociale, professionnelle et culturelle, d’agir contre les intolérances et les discriminations et pour l’égalité des droits. Dans la mesure où ce programme implique que les outils de l’intégration soient également remis

COUR DES COMPTES, Rapport au Président de la République, L’accueil des immigrants et l’intégration des populations issues de l’immigration, La documentation française, Paris, novembre 2004, p 124. 26 HAUT CONSEIL A L’INTEGRATION, Rapport au Premier Ministre, Le bilan de la politique d’intégration, La documentation française, Paris, 2005, p 18. 27 COUR DES COMPTES, Rapport au Président de la République, L’accueil des immigrants et l’intégration des populations issues de l’immigration, La documentation française, Paris, novembre 2004, p 491. 28 Voir compte rendu du relevé de décision du comité interministériel à l’intégration du 10 avril 2003 in COUR DES COMPTES, Rapport au Président de la République, L’accueil des immigrants et l’intégration des populations issues de l’immigration, La documentation française, Paris, novembre 2004, p 413-416.

25

13

en mouvement29, le gouvernement s’est d’abord doté d’un « arsenal de moyens administratifs et d’institutions fondées ou refondées »30. La rénovation de la politique d’intégration s’est traduite d’abord par une recomposition du paysage institutionnel : la création de nouvelles institutions ou de nouveaux opérateurs - comme l’Agence Nationale de la Rénovation Urbaine (ANRU), l’Agence Nationale de l’Accueil des Etrangers et des Migrations (ANAEM) par rapprochement de l’Office des Migrations Internationales (OMI) et du Service Social d’Aide aux Emigrants (SSAE), l’Agence nationale pour la Cohésion Sociale et l’Egalité des chances (ACSE), la Cité Nationale de l’Histoire de l’Immigration (CNHI)31 ou la Haute Autorité de Lutte contre les Discriminations et pour l’Egalité (HALDE)32 - s’est accompagnée de la « transformation profonde ou de la suppression des organismes précédents »33 ; le Comité Interministériel à l’Intégration (CII) a été réactivé et le Haut Conseil à l’Intégration (HCI) réinstallé. Plus récemment, la mise en place d’un Ministère de l’Immigration,
MEKACHERA (H.), GAEREMYNCK (J.), Rapport à la Délégation de l’Intégration, Pour une relance de la politique de l’intégration, La documentation française, Paris, novembre 1996, p 17. 30 HAUT CONSEIL A L’INTEGRATION, Rapport au Premier Ministre, Le bilan de la politique d’intégration, La documentation française, Paris, 2005, p 28. 31 TOUBON (J.), Un musée de l’histoire et des cultures de l’immigration : objectifs et enjeux, Mission de préfiguration du Centre de Ressources et de mémoire de l’immigration, La documentation française, coll « Rapports officiels », Paris, ADRI, 2004, pp. 13-14, 16-17. Voir aussi DEWITTE (P.), Un centre d’histoire de l’immigration. Pourquoi et comment ? Hommes et Migrations, n°1247, janvier-février 2004, p 6-16. 32 BORILLO (D.), HALDE, Actions, limites et enjeux, La documentation française, coll Etudes et recherches, Paris, 2007. Voir aussi SCHWEITZER (L.), Contre l’injustice la HALDE, Accueillir, n° 235-236, décembre 2005, p 11-12. Voir aussi BELORGEY (J.M), Rapport à Madame la Ministre de l’emploi et de la solidarité, Lutter contre les discriminations, La documentation française, Paris, 1999, p 105. 33 COUR DES COMPTES, Rapport au Président de la République, L’accueil des immigrants et l’intégration des populations issues de l’immigration, La documentation française, Paris, novembre 2004, p 494.
29

14

de l’Intégration, de l’Identité Nationale et du Développement Solidaire a contribué à remodeler un peu plus le paysage institutionnel de l’intégration et plus largement de l’immigration. Au cœur d’un « véritable programme politique »34, la création de l’ANAEM par la loi de programmation du 18 janvier 200535 s’inscrit donc dans « un vaste mouvement de recomposition institutionnelle »36 qui l’englobe et la dépasse. Dans la mesure où « l’accueil constitue la première étape du processus d’intégration »37, « l’inclusion de l’autre chez soi »38, la rénovation de l’intégration souhaitée par les pouvoirs publics a nécessité une grande réforme de l’accueil39. La création de l’ANAEM semble y tenir une place importante puisque, parmi les 17 décisions prises par le CII du 10 avril 2003 pour construire des parcours d’intégration pour les nouveaux arrivants, la création de l’ « Agence Française pour l’accueil et les migrations internationales et la mise en place d’un véritable service public de l’accueil »40 figure en première position.
COUR DES COMPTES, Rapport au Président de la République, L’accueil des immigrants et l’intégration des populations issues de l’immigration, La documentation française, Paris, novembre 2004, p 491. 35 ARATHOON (G.), DELVAUX (A.), DEPINCE (K.), YADE (R.), la loi du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale, Regards sur l’actualité, n° 311, mai 2005, p 15-37. 36 COUR DES COMPTES, Rapport au Président de la République, L’accueil des immigrants et l’intégration des populations issues de l’immigration, La documentation française, Paris, novembre 2004, p 501. 37 HAUT CONSEIL A L’INTEGRATION, Les parcours d’intégration, La documentation française, Paris, 2001 p 35. 38 LAACHER (S.), L’hospitalité entre raison d’Etat et principe universel, Ville-Ecole-Intégration Enjeux, n°125 juin 2001, p 15. 39 Voir FOURIER (M.), l’accueil, outil d’intégration, Ecarts d’identité, n°8485, mars-juin 1998, p10-12. 40 Voir compte rendu du relevé de décision du comité interministériel à l’intégration du 10 avril 2003 in COUR DES COMPTES, Rapport au Président de la République, L’accueil des immigrants et l’intégration des populations issues de l’immigration, La documentation française, Paris, novembre 2004, p 413-416.
34

15

Etablissement original puisque né d’un rapprochement entre une administration, créée en 1945 pour assumer l’essentiel de la procédure d’entrée des travailleurs étrangers en France, qui a vu ses missions profondément évoluer 41, et une association prestigieuse créée en 1924 puis reconnue d’utilité publique en 193242, l’ANAEM a semble t’il été vue comme l’outil privilégié de mise en œuvre d’un service public de l’accueil : l’ambition étant de rénover en profondeur la politique d’accueil des étrangers qui, selon J.M Belorgey, « était gravement déficiente sur un certain nombre de terrains »43 ; assurer un véritable service public de l’accueil des étrangers par la mise en place d’une structure unique chargée de coordonner les moyens existants, telle est la justification avancée de la création de l’ANAEM. Plus profondément, la décision du CII de créer un nouvel établissement semble s’inscrire dans un vaste mouvement de fond qui a vu l’Etat, à partir « du tournant des années quatre-vingts dix »44, prendre en charge l’accueil des étrangers. Néanmoins, construire un nouvel établissement administratif à partir d’une administration et d’une association ne va pas de soi : près de deux ans se sont écoulés entre la décision de création par le Comité Interministériel à l’Intégration du 10 avril 2003 et l’officialisation de l’ANAEM par la loi du 18 janvier 2005 alors que la création de l’Agence constituait une des mesures les plus importantes décidées par le CII. La lenteur de la construction du nouvel établissement semble révéler la complexité d’un dossier qui a vu intervenir de nombreux acteurs sur une longue durée. Puisque selon les
COUR DES COMPTES, Rapport au Président de la République, L’accueil des immigrants et l’intégration des populations issues de l’immigration, La documentation française, Paris, novembre 2004, p 111. 42 ROUX (S.), Action sociale et migration, Expérience et méthodes d’un service social spécialisé, Paris, l’Harmattan, 2005, p 29-42. 43 BELORGEY (J.M.), Réactions sur la politique publique d’accueil, Hommes et Migrations, n°1261, mai-juin 2006, p 41-46. 44 ANSTETT Suzel, La longue mise en œuvre d’une politique d’accueil des immigrés, Hommes et Migrations, mai-juin 2006, n°1261, p 54.
41

16

termes du CII, l’ANAEM devait être créée sur le socle de l’OMI qui intègre le SSAE, il convient de s’interroger sur le sens d’une telle construction : soit l’ANAEM n’est qu’un prolongement de l’OMI et alors l’opération de création de cette Agence n’a que des effets limités ; soit, au contraire, les pouvoirs publics ont vu dans cet opérateur un moyen de mettre en œuvre une nouvelle politique de l’accueil et dans ce cas, l’ANAEM, bien que créée à partir de l’OMI, s’affirme comme entité singulière. L’ANAEM a engagé une nouvelle "mue" et doit faire face à deux défis majeurs : la création d’un Ministère de l’Immigration, de l’Intégration, de l’Identité Nationale et du Développement Solidaire a suscité un certain nombre de réformes dans la politique migratoire et plus spécifiquement dans les politiques d’accueil et de l’intégration : certaines d’entre elles, comme la relance de l’aide au retour des migrants dans leur d’origine ou l’élargissement des publics éligibles au dispositif d’accueil, concernent directement les missions de l’établissement ; celui-ci est donc amené à prendre en charge de nouvelles missions, traduisant ainsi le rôle pivot que lui attribue ce nouveau Ministère. La réforme de la politique migratoire n’est pas l’unique facteur d’évolution de l’Agence ; lors de sa réunion du 4 avril 2008, le Conseil de modernisation des politiques publiques a décidé la création d'un opérateur unique du Ministère de l'immigration : l’Office Français de l’Immigration et de l’Intégration (OFII)45. Suite à cette décision, le Secrétaire général du nouveau Ministère, Patrick Stéfanini, a confirmé la vocation de l'ANAEM de se transformer en un nouvel opérateur aux compétences élargies : il s’agit de renforcer, par un pilotage unique, « la cohérence et l'efficacité de la politique d'intégration en faveur des étrangers » en élargissant les missions de l’ANAEM aux actuelles compétences exercées par

45

Le décret n°2009-331 du 25 mars 2009 substitue la dénomination « Office français de l’immigration et de l’intégration » à la dénomination « Agence nationale de l’accueil des étrangers et des migrations ».

17

l’ACSE en matière de formation linguistique46 notamment et, parallèlement, de supprimer certaines de ses missions dans la mesure où la Revue Générale des Politiques Publiques (RGPP) a souligné la nécessité pour l’établissement de se recentrer sur son cœur de métier. Telles sont les hypothèses principales que pose cette étude. Il s’agit d’analyser la création, le fonctionnement et l’évolution de cette Agence devenue récemment Office. La bibliographie, les entretiens et la recherche documentaire Pour mener à bien la recherche, il était nécessaire en premier lieu de consulter les revues de référence dans le domaine de l’accueil des étrangers et plus largement dans le domaine de l’intégration : les lectures se sont appuyées sur plusieurs articles parus dans des revues telles que Hommes et Migrations, Accueillir, Ville Ecole Intégration, Informations Sociales, Droit Social, Plein Droit ; elles ont été complétées par la consultation de plusieurs rapports du Haut Conseil à l’Intégration, de la Cour des Comptes et par un certain nombre de travaux parlementaires. Par ailleurs, des ouvrages sur l’origine et le fonctionnement du Service Social d’Aide aux Emigrants ont été mis à profit. Cependant, en raison de la création récente de l’ANAEM, et a fortiori de l’OFII, qui explique qu’aucun travail ne lui ait été consacré jusqu’à aujourd’hui, il est apparu indispensable de compléter ces lectures par un stage de deux mois effectué au
46

La Loi n°2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion élargit la compétence de l’ANAEM à l’ « intégration en France des étrangers, pendant une période de cinq années au plus à compter de la délivrance d’un premier titre de séjour les autorisant à séjourner durablement en France ou, pour la mise en œuvre des dispositifs d’apprentissage de la langue française adaptés à leurs besoins, le cas échéant en partenariat avec d’autres opérateurs, quelle que soit la durée de leur séjour ».

18

sein de la Direction des Ressources Humaines de l’OFII. Ce stage a permis de consulter un dossier très riche en informations puisque recélant des documents de première main concernant la fusion : des échanges de courriers entre le Président du SSAE et le Ministre des Affaires sociales, le directeur de la DPM, le directeur général de l’OMI, des tracts syndicaux, des comptes rendus de plusieurs groupes de travail, des notes, des documents d’information… La « masse d’informations » ainsi recueillie a permis de lier entre eux certains documents puis de les rapprocher des lectures effectuées précédemment. Néanmoins, il manquait des éléments de mise en contexte et le dossier n’avait trait qu’à la fusion OMI-SSAE sans s’attacher à l’ANAEM proprement dit. Il était donc nécessaire de mener des entretiens, d’ « aller sur le terrain » afin de récolter des informations plus claires et moins datées. Dans la mesure où la création de l’ANAEM a mobilisé de nombreux acteurs, il a fallu se résoudre à ne voir que les plus influents d’entre eux. Dans un premier temps, le choix s’est porté sur les dirigeants du SSAE et de l’OMI ainsi que sur plusieurs membres de la DPM ou de l’IGAS. Parallèlement aux entretiens avec plusieurs fonctionnaires du siège de ce nouvel établissement, les visites à la direction territoriale de Paris ont permis d’observer comment se déroulait concrètement l’accueil des « primo-arrivants ». Enfin, d’autres personnes ont contribué à mieux le connaître : Gérard Moreau, ancien directeur de la DPM et actuellement conseiller-maître à la Cour des comptes, nous a fait profiter de sa large connaissance de l’OMI, du SSAE, de la DPM et plus largement du « module cohésion sociale ». Au final, plus de vingt-cinq personnes ont été rencontrées, ce qui a contribué à une meilleure connaissance de l’objet d’étude. Afin de récolter un maximum d’informations, la technique de l’entretien semi-directif a été privilégiée et s’est révélée fructueuse. Les personnes interrogées ont souvent répondu aux questions posées, la plupart d’entre elles allant même « au-delà du cadre des questions », révélant ainsi « un véritable besoin de s’exprimer » ; certaines ont d’ailleurs jugé utile de laisser leurs coordonnées en demandant que nos travaux leur soient 19

communiqués. D’autres, plus rares, se sont montrées plus réservées en refusant de répondre à certaines questions qu’elles jugeaient « sensibles », « complexes »… Les mêmes nous ont « mis en garde » contre « la grande difficulté » à cerner cette nouvelle structure, nous souhaitant « une grande motivation » et ne manquant jamais de nous encourager à « surmonter les difficultés », « à vaincre le doute ». Par ailleurs, dans la mesure où la création de ce nouvel opérateur s’est révélée à bien des égards problématique, certains ont souhaité que leurs propos restent confidentiels, indiquant même qu’elles pourraient avoir des problèmes au cas où l’on vienne à en restituer la teneur. Après avoir présenté l’ensemble des sources d’informations utiles à l’analyse, il convient de s’attarder aux outils méthodologiques utilisés dans le cadre de la recherche. Les outils méthodologiques Afin de mener à bien la recherche, deux analyses ont été utilisées : l’analyse décisionnelle et l’analyse organisationnelle. L’analyse décisionnelle Visant à « éclairer les processus qui ont permis l’élaboration d’une décision »47, cet outil d’analyse suppose d’identifier le problème, en « tant que problème public », qui a rendu nécessaire la prise de décision, le traitement de ce problème et la mise en œuvre des décisions prises. La création de l’ANAEM résulte d’une décision du CII du 10 avril 2003 qui a été concrétisée par la loi de programmation pour la cohésion sociale du 18 janvier 2005 et par le décret d’organisation du 20 avril 2005. Fruit d’une longue gestation qui a vu intervenir, sur une période remarquablement longue, des acteurs nombreux et dont les points de vues divergeaient parfois assez largement,
47

Voir CHEVALLIER (J.), Conférences de méthodes dans le cadre du Master 2 Recherche « Administration et politiques publiques », 2006-2007.

20

l’ANAEM soulève des questions sensibles autour de la politique d’accueil et d’intégration des étrangers. La même analyse a été utilisée pour mieux appréhender la décision de création de l’OFII. L’analyse organisationnelle L’analyse organisationnelle permet d’étudier « une construction sociale formellement constituée dans le but de parvenir à des fins déterminées »48. Il s’agit, au-delà des fonctions attribuées à un « ensemble collectif structuré », d’adopter un point de vue intrinsèque par rapport à l’organisation pour comprendre comment elle vit de l’intérieur, ce qui implique que l’on analyse ses variables internes, organisation formelle tout autant que relations informelles, mais également d’avoir une vision extrinsèque de l’organisation en étudiant les relations qu’elle entretient avec l’extérieur et leur impact49. Cette analyse est indispensable pour l’étude de l’OFII : d’une part parce que son organisation interne, constituée d’un siège restructuré et de directions territoriales, fait apparaître des modalités particulières de relations entre ce siège et son réseau, entre des agents administratifs et des agents du service social, d’autre part parce qu’au-delà des collaborations qu’elle entretient avec de multiples acteurs, elle est amenée à rechercher de nouveaux partenariats dans le cadre de sa mission d’accueil des étrangers mais aussi pour les nouvelles missions qui lui ont été récemment confiées par le Ministère de l’Immigration, de l’Intégration, de l’Identité Nationale et du Développement Solidaire.

48 FERRANTE (M.), ZAN (S.), Le phénomène organisationnel, coll « logiques juridiques », Paris, L’Harmattan, 1996, p 24. 49 Voir CHEVALLIER (J.), Conférences de méthodes dans le cadre du Master 2 Recherche « Administration et politiques publiques », 2006-2007.

21

Suivant une logique dynamique et évolutive, l’analyse s’ordonnera autour de trois axes. En premier lieu, on s’intéressera au processus de création en analysant d’abord le sens de la décision de création de l’Agence par le CII avant d’expliquer pourquoi sa mise en œuvre s’est révélée complexe. En second lieu, on analysera la configuration interne de l’OFII à travers l’organisation de son siège et de son réseau ainsi que les missions qu’il est amené à mettre en œuvre. Enfin, on étudiera la dynamique d’évolution dans le cadre de la nouvelle politique d’immigration du Ministère de l’Immigration, de l’Intégration, de l’Identité Nationale et du Développement Solidaire mais aussi dans le cadre de la réforme de l’Etat prônée par la Revue Générale des Politiques Publiques.

22

Première partie Le processus de création

23

24

La décision de création de l’ANAEM trouve ses origines dans la mise en place à partir du début des années quatre-vingt dix de deux dispositifs qui visent à réaffirmer le rôle de l’Etat dans la politique d’accueil : d’une part les plans départementaux d’accueil (PDA), d’autre part les plates-formes d’accueil (PFA). Il s’agit dans les deux cas, mais selon des modalités différentes, de rassembler les services essentiels et d’apporter une réponse globale aux questions des primo-arrivants. L’Office des migrations internationales (OMI), établissement public crée par les articles 29 et 30 de l’ordonnance du 2 novembre 1945, est désigné par l’Etat comme le référent de l’accueil et tient, à ce titre, un rôle pivot dans l’organisation des deux dispositifs. D’autres structures, associatives pour la plupart, sont chargées de suppléer l’action administrative qu’il met en oeuvre par une action sociale : c’est surtout le cas du Service Social d’Aide aux Emigrants (SSAE), une association qui entretient depuis sa création des liens très forts avec l’Etat. Si cette réorientation de la politique d’accueil permet désormais de l’assurer dans un cadre organisé et contraignant, elle souffre toutefois de nombreuses insuffisances qui laissent penser qu’il existe encore une importante marge de progression. C’est en ce sens que va peu à peu s’esquisser une nouvelle réforme de l’accueil des migrants qui, à la différence de ce qui a prévalu auparavant, va passer par une réforme de structure : la création d’un service public de l’accueil et la mise en place du principal outil destiné à le porter, le contrat d’accueil et d’intégration, appellent la création d’une nouvelle institution, l’Agence Nationale de l’Accueil des Etrangers et des Migrations, qui doit regrouper l’OMI et le SSAE (Chapitre 1). La création de l’Agence est longue et très complexe. Le choix des pouvoirs publics de rassembler au sein d’une même structure deux institutions très différentes dont l’une, l’OMI, qui doit en constituer le socle, l’explique largement. Cette création va logiquement se polariser sur l’intégration de l’association dans le nouvel opérateur. Après avoir tenté de refuser cette intégration, en faisant notamment valoir l’intérêt qu’elle et les pouvoirs publics avaient à conserver son statut associatif, la direction de l’association et les services de l’Etat, 25

notamment la Direction de la population et des migrations (DPM) du Ministère du travail, ont engagé une longue concertation qui porte sur trois points : d’abord, la reconnaissance d’une action sociale spécialisée au sein du nouvel établissement public, ensuite, le transfert des agents du service qui met en jeu plusieurs dispositions du Code du travail, enfin la poursuite d’une activité associative (Chapitre 2).

26

Chapitre 1 La décision de création
Les prémices d’une politique d’accueil existent depuis le début des années quatre-vingt dix et reposent essentiellement sur la mise en place des plans départementaux d’accueil en 1993 et des plates formes d’accueil en 1999. Dans les deux cas, il s’agit d’affirmer la responsabilité de l’Etat dans la prise en charge administrative et sociale des migrants. L’OMI, une administration de gestion des flux migratoires, qui en est le pivot, voit son rôle profondément évoluer. Il est épaulé par des services sociaux, dont le SSAE (Section 1). Néanmoins, le dispositif est sévèrement critiqué, notamment par le Haut Conseil à l’Intégration et va faire l’objet d’une nouvelle réforme qui aboutira à l’annonce par le CII du 10 avril 2003 de la création d’une Agence de l’Accueil assise sur l’OMI et qui doit intégrer le SSAE (Section 2).

Section 1 : Les dispositifs d’accueil initiaux
L’OMI et le SSAE ont chacun une longue d’histoire qu’il convient de mettre en évidence (paragraphe 1) avant d’étudier les dispositifs d’accueil des nouveaux arrivants à travers lesquels ces deux institutions sont amenées à collaborer de manière étroite (paragraphe 2).

27