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LE COMMERCE DES ESPÈCES SAUVAGES : ENTRE DROIT INTERNATIONAL ET GESTION LOCALE

De
608 pages
Entre utilisation commerciale et conservation, les espèces sauvages de faune et de flore menacées d'extinction apparaissent comme un enjeu nouveau du droit international contemporain. Doivent-elles être considérées comme un patrimoine commun de l'humanité, ou comme des ressources nationales, voire locales ? A partir de l'observation de ces enjeux concrets et d'études menées sur le terrain en Afrique Australe, l'auteur analyse les tendances émergentes du droit international.
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Le commerce des espèces sauvages: entre droit international et gestion locale

Collection Logiques Politiques dirigée par Pierre Muller

Dernières parutions

POIRMEUR Yves et Pierre Mazet (eds), Le métier politique en représentations, 1999. CEDRONIO Marina, Hannah Arendt: Politique et histoire, 1999. CONSTANT Fred et DANIEL Justin (eds), Politique et développement dans les Caraïbes, 1999. MASSART Alexis, L'Union pour la Démocratie Française (UDF), 1999. CHARILLON Frédéric, La politique étrangère à l'épreuve du transnational, 1999. ROUSSEAU Isabelle, Mexique: une révolution silencieuse ?, 1999. CHAGNOLLAUD Jean-Paul, Relations internationales contemporaines, deuxième édition revue et augmentée, 1999. ARNAUD Lionel, Politiques sportives et minorités ethniques, 1999. Corinne LARRUE, Analyser les politiques publiques d'environnement, 2000.

Marie-Laure LAMBERT -HABffi

Le connnerce des espèces sauvages' entre droit international et gestion locale

Réflexions sur la C.I.T.E.S. (Convention de Washington sur le commerce international des espaces de faune et de flore sauvages menacés d'extinction)

L'Harmattan 5-7, rue de l'École Polytechnique 75005 Paris - FRANCE

L'Harmattan Inc. 55, rue Saint-Jacques Montréal (Qc) - CANADA H2Y IK9

@ L'Harmattan, 2000 ISBN: 2-7384-9]90-]

L'auteur tient à remercier chaleureusement les membres du jury qui a validé la thèse de doctorat dont est issu cet ouvrage, thèse soutenue à l'Université de Paris I Panthéon-Sorbonne: Mme Martine Rémond-Gouilloud, professeur à l'Université de Marne-la-Vallée, directeur de recherches; M. François Constantin, Professeur à l'Université de Pau et des Pays de l'Adour; M. Alexandre-Charles Kiss, Directeur de recherches émérite au CNRS; M. Cyrille de Klemm, Expert auprès de l'UICN; M. Jean Untermaier, professeur à l'Université de Lyon III.

A Cyrille de Klemm, pour son amitié et son passé d'éclaireur. A Ulysse monfils, pour ['avenir.

Introduction

La vie sauvage ne se définit pas. Si les anglophones utilisent le terme de wildlife à son propos, particulièrement dans un contexte exotique à propos de la grande faune spectaculaire, la vie sauvage ne saurait se limiter aux espèces animales. Ses contours semblent plus flous. C'est pourquoi textes juridiques comme auteurs scientifiques préfèrent se référer à des termes plus restrictifs, comme "les espèces de faune ou de flore sauvages", plus hermétiques comme "les éléments biotiques", ou au contraire plus globalisants comme "la nature". Aussi est-il vain de chercher, au moins dans les textes français, une définition de la notion de vie sauvage. Au moins peut-on tenter d'en définir les contours en procédant en deux temps. La vie serait entendue comme l'ensemble des éléments biotiques d'un territoire considéré, voire de la planète, c'est-à-dire plus simplement l'ensemble des espèces animales et végétales vivantes. Quant au caractère sauvage, il renvoie, parmi ces espèces, à celles qui n'ont pas été créées, sélectionnées ou manipulées par l'homme. Il faut remarquer que la démarche consiste, en désespoir de cause, à définir les éléments sauvages par leur contraire. Ainsi la loi française du 10 juillet 1976 définit les espèces animales sauvages comme les "espèces animales non domestiques" 1.La tentative marque donc bien la difficulté de définir positivement la vie sauvage. Dans cette difficulté, ou peut-être cette réticence inconsciente, se manifeste sans doute la peur de l'homme qu'il puisse exister quelque chose d'extérieur à l'humanité, qui ne porte pas la marque de sa volonté, qu'il ne puisse prévoir ni planifier2. La vie sauvage représente en effet ce qui, dans le vivant, reste extérieur à l'homme. Le terme même de sauvage, ou wild en anglais, renvoie dans ses différents sens à ce qui se trouve hors de la civilisation, hors de la culture, qui n'est point apprivoisé, qui vit libre et sans lois.
1 2

article 3. Voir François Terrasson La civilisation anti-nature, Eds du Rocher, 1994.

Ce caractère d'extériorité par rapport à l'homme, est d'ailleurs exprimé par le statut juridique qui s'attache généralement aux espèces sauvages, au moins animales: elles sont qualifiées de res nullius. Chose de personne, l'animal sauvage est extérieur à l'homme et à ses valeurs. Chose sans maître, il est libre et peut être dérangeant, voire nuisible. Ainsi, le droit accentuant lui-même l'extériorité inhérente à la vie sauvage, on peut mettre en question l'opportunité de soumettre celle-ci à un statut juridique, de lui appliquer des règles de droit. Pourtant, l'intervention du droit en la matière s'impose pour deux raisons. D'une part, les activités humaines ont une incidence sur la vie sauvage, qu'elles peuvent mettre en péril: il incombe donc au droit de réguler les modes d'action de l'homme sur les espèces et le milieu naturels. D'autre part, la vie sauvage peut être l'enjeu de conflits entre différents usagers ou différents intérêts: la fonction du droit consiste alors à pacifier les relations des hommes entre eux, à propos de la vie sauvage. Finalement, le droit relatif à la vie sauvage a vocation à encadrer les pouvoirs de l'homme, à limiter son arrogance vis-vis des autres habitants de la planète, qu'ils soient animaux, végétaux, voire humains. Ce sont en effet trop souvent l'égoïsme et l'inconscience qu'il manifeste non seulement avec les éléments naturels que sont les espèces animales et végétales, mais également vis-à-vis des autres humains, membres de sa propre espèce. Dans ses relations avec les espèces sauvages, l'homme s'est, surtout à l'époque
moderne, comporté comme si, situé à l'écart de la nature, il se trouvait au-dessus, en situation de "maître et possesseur" 3. Ce n'est que récemment que les sciences de l'écologie nous ont appris à penser en termes de chaînes alimentaires, de cycles d'éléments, d'écosystèmes, de modifications climatiques, de processus et d'équilibres naturels complexes. Autant de paramètres à la fois colossaux et fragiles qui dépassent l'échelle humaine et peuvent pourtant être mis à mal par l'homme alors qu'ils conditionnent la survie de son espèce. Ainsi le droit de la conservation se doitil d'être un droit de la prudence et du respect.

Cependant au-delà de la relation de l'homme à la nature, la réflexion écologique vise également à enseigner à l'homme une convivialité plus grande avec les membres de sa propre espèce. Un constat s'impose immédiatement. L'homme ne pourra rester longtemps en paix avec ses voisins s'il n'est pas parvenu à rester en harmonie avec la nature. Le problème de la consommation mal partagée des ressources en eaux douces vient immédiatement à l'esprit, et se pose déjà de Gaza à l'Okavango. Plus largement, la "raréfaction des ressources écologiques" s'impose désormais comme un paramètre de la réflexion sur l'insécurité mondiale, dans les
documents du Pentagone et de l'OTAN
4.

Sur l'analyse du comportement de l'homme occidental issu de la philosophie des lumières, Voir parmi les nombreuses analyses: Michel Serres, Le contrat naturel, Paris, Eds François Bourin, 1990 et François Ost, La nature hors la loi, Paris, La Découverte, 1995. 4 Voir le Courrier International n° 341 du 15 au 21 mai 1997, p.IO-II, article du New Scientist. 10

Même en-deçà de ces constats extrêmes, toute la réflexion sur l'écologie doit désormais prendre en compte deux paramètres humains: les relations politiques et le développement économique. Les Conférences de Stockholm et Rio l'ont affirmé comme condition de départ d'une discussion internationale sur ces problèmes. Le droit de l'environnement doit donc intégrer une réflexion fondamentale sur les relations des hommes entre eux, en bref sur la notion d'humanité. Il s'agit peut-être là d'une dimension encore peu visible du droit de la protection de la nature et de l'environnement, mais de sa dimension la plus enthousiasmantes. Ainsi, le droit relatif à la vie sauvage doit-il être envisagé dans sa double fonction. Dans ce sens, l'analyse de la CITES, convention de Washington sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d'extinction6, permet d'illustrer de façon particulièrement riche et éclairante le double contenu de ce droit. D'une part il est un mode de régulation des actions de l'homme sur la vie sauvage. Ici apparait le caractère novateur de l'objectif de conservation. La CITES vise ainsi à réguler le commerce international, l'une des plus importantes menaces qui pèsent sur les espèces sauvages. D'autre part, il tend à gérer les relations des hommes entre eux, à propos de la vie sauvage. Cette fonction découle du fait que la conservation devient une source de conflits entre les hommes. La CITES doit elle-même pacifier le conflit entre conservation et droit au développement des populations du Sud. Par là même, elle oblige à analyser et repenser les rapports de pouvoirs entre les hommes et notamment les relations Nord-Sud. La conservation de la nature, une idée neuve La conservation se définit comme "l'ensemble des mesures de protection et de gestion visant à maintenir ou à rétablir les habitats naturels et les populations d'espèces de faune et de flore sauvages" 7.Elle est le résultat d'une démarche qui peut être considérée comme récente et moderne. L'homme a toujours transformé le milieu naturel et utilisé les espèces animales et végétales: "aucune civilisation n'a été écologiquement innocente"s. Cependant,
"Notre intelligence n'a pas encore suffisamment évolué pour penser en termes dignes d'elle: l'humanité et la terre, au lieu de notre tribu et de notre territoire. En attendant que cette sagesse arrive,... l'écologie doit gagner du temps pour l'humanité". Philippe Dreux, Précis d'écologie, Paris, PUF, 1980. 6 CITES: sigle anglais pour: Convention on International Trade in Endangered Species of wild fauna and flora. 7 Rapport Daniel Chevallier: La biodiversité et la préservation du patrimoine génétique, Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques, Paris, Document Assemblée Nationale n° 2713, Sénat n° 365, mai 1992 .
8

Jean-PaulDeléage, Histoire de l'écologie, Paris, La Découverte, 1992.
Il

dans le même temps, ce prédateur particulier doué de raison et d'imagination a toujours éprouvé une forme d'admiration et de respect pour la nature qui l'entourait, pour certaines espèces ou certains sites. En témoignent de par le monde les formes de sacralisation d'espèces-totem, de sites sacrés, ou les philosophies plus largement

respectueuses des formes de vie, dans la plupart des sociétés traditionnelles 9.
Maintes pratiques magiques ou religieuses amènent à des comportements de protection des espèces ou des milieux sacrés. Ainsi le comportement humain a-t-il toujours, à des degrés divers, associé utilisation et protection des éléments naturels. L'approche traditionnelle de la nature, même si elle s'accompagne d'une part de sacré ou de tabous est cependant une approche en priorité utilitariste. Les éléments naturels ont depuis toujours été objets de consommation directe avant d'être source de contemplation ou support de rites magiques. Récemment cependant, la volonté de protection est devenue dominante, même si ce phénomène reste limité à certains groupes sociaux dans certains pays. Une explication de ce renversement d'attitude réside dans le changement des relations de l'homme avec son milieu naturel, lesquelles se sont largement artificialisées dans le monde moderne. Cette évolution comporte deux aspects. Tout d'abord, l'utilisation des espèces et des milieux est passée à l'échelle

industrielle: ceci vaut pour l'agriculture, l'élevage, la pêche et la chasse 1o. Le
commerce international des espèces, soumis à la même transformation, a également subi un changement d'échelle. L'échange de plantes, d'animaux exotiques ou de produits rares comme l'ivoire, le musc ou l'encens était resté jusqu'au XVIIIo siècle du domaine des cadeaux princiers. Il s'est ensuite fortement développé dans la période des colonisations. Au XXo siècle, le tourisme et l'accroissement de la consommation de luxe ont accéléré le mouvement. Par exemple la mode des chapeaux à plumes suscite, au début du siècle, les premières inquiétudes sérieuses sur la survie des autruches et autres oiseaux de paradis11.Les exemples pourraient être multipliés: peaux de crocodiles et de serpent, écailles, ivoire, laine de vigogne, fourrures de félins, papillons rares, coquillages. Cette augmentation rapide du volume de consommation explique que le commerce international soit désormais considéré comme la deuxième cause de disparition des espèces, après la perte des
9

Sur l'étude des rapports entre sociétés traditionnelles et nature, Voir Claudine Friedberg
anthropologie: les sociétés dans leurs "natures", in Marcel Jollivet Sciences de la

"Ethnologie,

nature, sciences de la société - les passeurs de frontières Paris, Eds du CNRS, 1992. Sur la façon dont les religions traditionnelles appréhendaient la nature, Voir Roger S. Gottlieb This sacred Earth - Religion, Nature, Environment, London, Routledge, 1995. 10 Encore que l'évolution de la chasse soit marquée certes par une modernisation des techniques, l'arc étant remplacé par le fusil puis la kalashnikov, mais pas (encore) par l'organisation de filières de production et de transformation industrielles. Il C'est ainsi un ornithologue, Paul Sarasin, qui le premier demanda un contrôle du commerce international en 1911. Voir Simon Lyster, International wildlife law, Cambridge, Grotius Publications, 1985, p.239. 12

habitats12.

En second lieu, l'exode rural et la généralisation du mode de vie urbain ont fait que pour une majorité de personnes dans les pays industrialisés, le lien traditionnel de l'homme avec son milieu naturel s'est distendu. "L'ère moderne nous a rendu la

nature étrangère"13. De fait, pour un nombre croissant de nos contemporains,
l'appréhension des éléments de la nature est beaucoup plus fondée sur l'imaginaire que sur l'expérience14. Cet imaginaire peut être entendu comme représentation par l'image, l'approche de la nature passant désormais plus souvent par la télévision ou le cinéma15que par l'expérience personnelle. Or cette approche supprime la réalité du contact avec la nature, en occultant toutes les sensations potentiellement désagréables comme la chaleur intense ou le froid, les odeurs et le danger, ne laissant subsister que la fascination de la beauté visuelle. Aussi peut-on observer que cette artificialisation du lien entre les urbains et le milieu naturel favorise une vision idyllique de la nature. Cette dernière, assimilée à la beauté et l'harmonie, n'est plus appréhendée comme ce qu'elle est en réalité: un ensemble d'éléments vivants qui s'affrontent dans un processus permanent de compétition et de sélection. Ainsi apparaît une approche entièrement nouvelle de la vie sauvage, purement contemplative devant ce qui semble libre, dégagé des
contraintes de la civilisation, vivant dans un état de nature harmonieux
16.

Ainsi, l'homme sociabilisé croit retrouver une dimension qu'il aurait perdue. L'approche moderne occidentale de la vie sauvage renvoie en effet à la nostalgie de ce qui a été perdu. Le caractère sauvage et libre renvoie au mythe d'un Eden d'harmonie17. Par là même, la multitude des espèces exotiques présentée dans les musées d'histoire naturelle, les zoos et sur les écrans, place l'homme occidental face à ses responsabilités actuelles et ancestrales. Il prend en effet conscience de ce qu'il a lui-même détruit ou aidé à disparaître une grande partie des espèces sauvages d'Europe et d'Amérique du Nord.

12

"L'extinctiondes espèces est le phénomènepar lequel disparaissentles espèces vivantes... Il fait

partie des processus naturels qui ont marqué l'évolution de la biosphère" Mais le phénomène, naturel au cours des périodes géologiques, a pris une ampleur démesurée avec le développement des civilisations humaines. Malgré les controverses scientifiques, on estime que "la vitesse actuelle de disparition des espèces liée à la destruction des forêts tropicales correspond à un rythme de 1000 à 10 000 fois supérieur à celui qui a caractérisé les périodes "d'extinctions de masse" géologiques". François Ramade, Dictionnaire encyclopédique de l'écologie, p. 252 et s. 13 Dominique Bourg, introduction à La nature en politique ou l'enjeu philosophique de l'écologie, Paris, L'harmattan, 1993, p.7. 14 Voir François Terrasson La peur de la nature, Paris, Eds Sang de la Terre, 1988. 15 Pour preuve le succès des grandes séries populaires de Frédéric Rossif ou l'équipe Cousteau.
16

Voir

Jean Dorst, Avant que nature ne meure.

17

Voir Jonathan Adams et Thomas Mac Shane The myth ofWild Africa - Conservation without

illusion, WW Norton et Cy, New-York, 1992.

13

C'est donc sur un double fondement, en partie rationnel18 mais également inspiré par des réactions sentimentales que s'est développée, au moins dans les pays industrialisés, la prise de conscience suscitant la volonté de conserver. Ce sentiment de la nature se traduit par une série ordonnée d'idées et d'actions fondant ce que l'on peut appeler l'idéologie de la conservation de la nature19, visant à éviter que les actions humaines causent la disparition d'espèces, de milieux ou de processus naturels. Cette idéologie, portée par des groupes de pression, associations ou partis politiques, conduit finalement à l'émergence d'un corps structuré de règles juridiques: le droit de la conservation. Celui-ci est formé d'un arsenal de régimes juridiques protecteurs des espèces de faune et de flore les plus vulnérables, ou de certains sites remarquables, ainsi que de limitations ou d'interdictions posées aux activités humaines en raison de leur impact sur les éléments naturels.

A supposer même que la régulation des relations de l'homme avec les espèces sauvages puisse se satisfaire de textes à portée nationale, voire locale2o, le droit international a vocation à intervenir. D'une part, l'évolution des connaissances scientifiques conduit désormais, non plus à considérer les populations de plantes ou d'animaux présentes sur un secteur ou sur un territoire national, mais à situer la réflexion à l'échelle de l'espèce, dont l'aire de répartition peut s'étendre sur de nombreux pays, ou à l'échelle de l'écosystème qui, de la même façon, ne se limite pas aux frontières nationales. D'autre part, certaines menaces qui pèsent sur la vie sauvage ont désormais un caractère transfrontière. La pollution des milieux se déplace par l'air ou par l'eau, la disparition des habitats se généralise, et enfin, certaines pratiques humaines ont cessé d'être des activités uniquement nationales: tels la grande chasse internationale, le commerce international des espèces de faune et de flore ou le braconnage
transfrontalier.. . 18 ilLe mouvement écologique est né d'une convergence entre des éléments ressortant de l'affectif, de l'émotionnel, de la poésie et de la raison scientifique" Bernard Kalaora, "Environnement et expertise spectaculaire", in Dominique Bourg, La nature en politique, op. cit., p.67. La prise de conscience est étayée par les informations dont disposent les citoyens du Nord, sur les dangers que les activités de l'homme font courir au milieu naturel, aux espèces sauvages, et à l'environnement de sa propre vie. La validité et l'objectivité des informations colportées sur l'état de l'environnement ou l'état de la planète ont souvent été mis en question. On a ainsi pu reprocher une certaine exagération aux mises en garde alarmistes brandies par les mouvements écologistes. (Voir à ce sujet Hervé Kempf, La baleine qui cache laforêt - Enquête sur les pièges de l'écologie, Paris, La Découverte, 1994) Toujours est-il que ces informations constituent le fondement rationnel, ou l'apparence de fondement rationnel sur lequel s'est développée la conscience des risques qui pèsent, ou qui pourraient peser sur la nature et l'environnement.
19

Sur l'historiquedes mouvementsde conservation,Voir Jean Jacob Les sources de l'écologie

politique, Condé-sur-Noireau, Arléa-Corlet Ed., 1995. 20 Pour les normes nationales, on citera l'exemple des listes d'espèces protégées sur le territoire d'un Etat, qui sont définies par décision ministérielle. Pour les normes de portée locale, on rappellera que nombre de mesures concernant la règlementation de la chasse sont définies, en France, par département: arrêtés préfectoraux d'ouverture et de fermeture de la chasse, ou fixant la liste des espèces considérées comme "nuisibles". 14

La nécessité de mettre en place un droit international de l'environnement et de la protection de la nature découle de ces tendances. De fait dans ces domaines, le droit s'est abondamment étoffé, et l'on recense près de soixante instruments multilatéraux relatifs à la protection de la nature21. La CITES, comptant parmi les conventions les plus anciennes dans ce domaine, s'inscrit dans le cercle restreint des cinq grandes conventions sectorielles à vocation universelle: les conventions de Ramsar sur les zones humides22, de l'UNESCO sur le patrimoine mondial23, de Bonn sur la conservation des espèces migratrices24, et enfin de Rio sur la diversité
biologique
25.

La CITES:protéger la vie sauvage en régulant le commerce international La CITES, adoptée le 3 mars 1973 à Washington, représente l'effort le plus important, et jusqu'ici le plus efficace de la communauté internationale, pour limiter les menaces que fait peser le commerce international sur les espèces sauvages. Il intervint néanmoins assez tard au regard des préoccupations manifestées, en vain, dés le début du siècle. En effet dès 1911, Paul Sarasin, ornithologue suisse, fut à l'origine de la première demande de contrôle du commerce international. Sa requête demeura sans écho jusqu'en 1963, date à laquelle l'Assemblée Générale de l'UICN appela à la signature "d'une convention internationale sur la régulation de l'exportation, du transit et de l'importation des espèces de vie sauvage rares ou

menacées, ou de leurs peaux et trophées"26. Mais ce n'est que neuf ans plus tard,
grâce à l'élan donné par la Conférence des Nations-Unies sur l'environnement que cette initiative se concrétisa par une action étatique. En 1972, la Conférence de Stockholm recommande en effet "de convoquer dans les plus brefs délais, sous les auspices gouvernementaux ou intergouvernementaux appropriés, une conférence de plénipotentiaires qui rédigerait et adopterait une convention sur l'exportation,
l'importation et le transit de certaines espèces animales et végétales sauvages"
27.

Les représentants de 80 Etats se réunirent donc à Washington du 12 février au 2 mars 1973, reprenant en grande partie le texte de convention rédigé et proposé par l'UICN. Le 3 mars, vingt et un des Etats représentés signèrent la convention qui entra en vigueur le 10 juillet 1975 après le dépôt du dixième instrument de ratification. 21 A.-C. Kiss, "Droit internationalde l'environnement",lurisclasseur de Droit international,
fascicule 146, p.23. Convention sur les zones humides d'importance internationale, signée à Ramsar le 2 février1971. 23 Convention sur le patrimoine mondial, culturel et naturel, signée à Paris le 23 novembre 1972. 24 Convention sur la conservation des espèces migratrices signée à Bonn le 23 juin 1979. 25 Convention sur la conservation de la diversité biologique, signée à Rio le 22 mai 1992. 26 Résolution de l'AGUICN sur le trafic illégal des espèces de vie sauvage, 8° Assemblée Générale, Nairobi, septembre 1963. 27 Résolution 99-3 de la Conférence des Nations-Unies sur l'Environnement, Stockholm, juin 1972
22

15

La CITES constitue désormais un instrument essentiel pour plusieurs raisons. D'une part, en régulant le commerce international, elle combat très précisément la deuxième cause humaine majeure de disparition des espèces. Dans ce domaine, elle représente désormais le texte de référence. En effet, on peut constater que si les conventions signées avant la CITES comportaient parfois des mesures de contrôle du commerce, celles qui ont été conclues après 1973 sont muettes sur ce chapitre: elles opérent en quelque sorte un renvoi implicite à la CITES. En outre, cette convention est considérée comme un instrument efficace. Le nombre très élevé, et toujours croissant, de ratifications est une preuve de son succès28. Par suite, son mode de fonctionnement est devenu un modèle pour plusieurs autres instruments internationaux. L'originalité de son dispositif tient aux conditions du contrôle du commerce et aux modalités de sa mise en oeuvre. Or cette convention est encore peu étudiée par la recherche en langue française, en dépit de ses intérêts très variés. Son analyse détaillée faisant l'objet de la présente étude, il convient ici, pour commencer, d'en souligner les traits saillants.

.

Conditions du contrôle

La CITES règlemente toutes les transactions internationales, regroupées sous le terme de commerce internationah9, portant sur les spécimens des espèces de faune et de flore sauvages figurant dans les trois annexes de la convention. Ce contrôle commercial est fondé sur un système de permis exigibles lors de l'importation ou de l'exportation d'un spécimen3o. Il repose sur le principe selon lequel la rigueur du contrôle est fonction du degré de vulnérabilité des espèces commercialisées.

Ainsi, le régime du commerce concernant les espèces de l'annexe 1 est le plus contraignant, s'appliquant aux espèces menacées d'extinction. Les transactions sont donc soumises ici à une règlementation particulièrement stricte, comportant un permis d'importation préalable, puis un permis d'exportation; elles ne sont autorisées que dans des circonstances exceptionnelles, lorsque le spécimen en cause n'est pas
destiné à être utilisé à des fins principalement commerciales
28
31.

De 123ratificationsà la finjuin 1996,le chiffre est passé à 137en mai 1997,avec les actes de

succession des anciennes républiques soviétiques, et les adhésions de la Jamaïque et du Swaziland (Voir la liste des Etats-parties en annexe). 29 Il faut bien noter que le terme de commerce employé dans le texte français officiel est impropre, et correspond mal à la traduction originale anglaise de trade. En effet, le terme anglais englobe le commerce au sens strict, c'est-à-dire la transaction marchande (business), mais également toute autre forme d'échange, même gratuit. Au contraire, le terme français de commerce correspond seulement à l'échange onéreux, au business. La lecture simultanée des articles II et III aboutit ainsi, dans la traduction française, à des solutions peu claires: "le commerce des spécimens de ces espèces ne doit être autorisé que dans des conditions exceptionnelles... lorsque le spécimen ne sera pas utilisé à des fins principalement commerciales". Nous conserverons cependant l'utilisation du terme générique de commerce, nous réservant le terme de transaction lorsque l'échange ne sera pas à des fins principalement commerciales. 30 article VI. 31 articles II et III. 16

L'annexe 2 donne la liste des espèces qui ne sont pas nécessairement menacées d'extinction, mais pourraient le devenir si leur commerce n'était pas règlementé. Cette annexe contient aussi les espèces "ressemblantes", dont le commerce doit être surveillé en raison de leur apparence proche de celle d'espèces protégées32. Le commerce de tous ces spécimens est soumis à la délivrance d'un permis
d'exportation
33.

Le probème tient ici à l'absence de définition générale des espèces menacées d'extinction34. Le texte de la convention ne donnant aucune précision à ce sujet, la Conférence des Parties a dû adopter postérieurement des critères permettant d'orienter la méthode de prise de décision 35. Il en résulte que, au lieu de reposer sur
une définition scientifique automatiquement applicable, le statut d'espèce menacée découle de l'inscription à l'une des annexes, c'est-à-dire d'une décision politique prise par les représentants gouvernementaux36.

Les espèces sont en effet inscrites dans l'une de ces deux annexes par un vote collectif de la Conférence des Parties. En juin 1996, environ 600 espèces d'animaux et 200 espèces de plantes étaient inscrites à l'annexe 1, parmi lesquelles tous les rhinocéros, les éléphants, le tigre, certaines espèces de rapaces, d'orchidées, de cactus. L'annexe 2 contenait environ 1500 espèces d'animaux, et 30 000 de plantes, parmi lesquelles toutes les espèces non inscrites à l'annexe 1 de perroquets, de tortues, de rapaces ainsi que de cactus et d'orchidées37. En revanche, l'inscription d'une espèce à l'annexe 3 relève d'une procédure unilatérale. En effet, lorsqu'un Etat-partie désire protéger efficacement une espèce présente sur son territoire, et s'il a déjà pris des mesures internes dans ce sens, il peut inscrire cette espèce à l'annexe 3, même si elle n'est pas menacée dans les autres
32 33 34

article II. article IV. Les différentes tentatives de définition se heurtent toujours à l'extrême variabilité des

situations, des menaces et des comportements des espèces en cause. Sur ce problème, voir Richard et Maisie Fitter, The road to extinction - ProblenlS of categorizing the status of taxa threatened with extinction, Gland, IUCN/UNEP, 1987. La tentative scientifique la plus aboutie est celle de l'UICN, qui a opéré une classification des espèces selon l'urgence des menaces. Mais il est évident que les critères donnés pour chaque catégorie sont souples et sujets à interprétation. Voir les catégories de l'UICN en annexe. 35 Ces critères adoptés par la Conférence des Parties de la CITES peuvent être comparés à ceux définissant les catégories de l'UICN (voir infra). 36 En l'absence de définition communément acceptée, l'inscription sur des listes constitue la démarche généralement adoptée par les textes légaux. Sont alors considérées comme menacées les espèces inscrites sur une liste, sans que l'on sache toujours très précisément sur quels critères repose la décision d'inscription. C'est le cas de l'Endangered Species Act, aux Etats-Unis. En France, sans que l'on parle d'espèces menacées, le système des listes s'applique néanmoins pour cataloguer les espèces protégées. 37 Chiffres communiqués par l'organe de gestion français: Bureau de la CITES, Direction de la Protection de la Nature, Ministère de l'environnement. 17

Etats de son aire de répartition38.Les exportations de cette espèce en provenance du pays qui l'a inscrite seront alors soumises à la délivrance de permis39. Il s'agit donc d'une limitation volontaire des exportations par un Etat donné, qui compte sur la coopération des autres Parties pour contrôler le commerce international de cette espèce.
Un élément original et particulièrement efficace de ce dispositif tient à ce que le contrôle s'étend au commerce des Etats-parties avec les autres Etats qui n'ont pas signé la convention. Les Parties doivent en effet, lorsqu'elles autorisent une opération commerciale avec un Etat tiers, exiger la présentation de documents délivrés par les autorités compétentes de cet Etat tiers, "similaires" aux permis exigés entre Etatsparties4o. Diverses dispositions plus classiques permettent à chaque Etat-partie d'émettre des réserves spéciales concernant une ou plusieurs espèces inscrites aux annexeS41, ou de prendre des mesures internes plus strictes que les dispositions de la convention, c'est-à-dire de contrôler plus fortement le commerce42.

.
.

Modalités de mise en oeuvre Les décisions collectives sur l'interprétation et le fonctionnement de la

convention sont adoptées sous la forme de Résolutions par la Conférence des
Parties, organe plénier43. Les autres organes conventionnels sont le Comité Permanent, organe restreint de la Conférence des Parties et le Secrétariat, organe administratif qui joue un rôle très important dans le fonctionnement et le contrôle de
la convention
44.

Quant aux autorités nationales, chaque Etat-partie doit désigner un ou plusieurs Organes de gestion responsables de la délivrance des permis et certificats, après avis favorable d'une ou des Autorités scientifiques désignées à cet effet45.
38 article II. 39 article V. 40 article X. Cette précaution particulièrement originale est désormais superflue, étant donné le faible nombre des Etats qui n'ont pas signé la CITES. Elle a cependant contribué largement au succès de la convention. cf infra.
41

Dans ce cas, il ne sera pas tenu d'appliquer les dispositions de la convention au commerce de
articles XV -3, XVI-2 et

ces espèces, pour lequel il sera considéré comme non-Partie à la convention. xxm.
42 43 44

article XIV-I. article XI. articles XII et XIII. Les Parties doivent notamment surveiller et enregistrer les opérations
et établir un rapport annuel sur ces

commerciales faites à partir ou en direction de leur territoire, activités, qui est remis au Secrétariat. article 8.
45

article IX. L'Autorité scientifique est en outre chargée d'alerter son organe de gestion
pour préserver le

lorsqu'elle se rend compte qu'une réduction des exportations est nécessaire niveau des populations d'une espèce de l'annexe 2 (article IV -3).

18

Les critères d'obtention des permis sont fondés sur l'absence d'impact négatif du commerce sur la survie de l'espèce, l'acquisition légale du spécimen, les conditions de transport des spécimens vivants ainsi que, pour un spécimen vivant de l'annexe 1, le fait que le destinataire dispose d'installations adéquates pour le conserver et le traiter avec soin. Enfin, l'importation des spécimens de l'annexe 1 ne doit pas être autorisée si les spécimens sont destinés à être utilisés à des fins principalement commerciales. Cependant la convention prévoit une série de dérogations générales à ses exigences46. Le droit commun de la convention ne sera pas appliqué dans les cas suivants: transit et transbordement, spécimens acquis avant que la convention ne leur soit applicable, spécimens considérés comme effets personnels ou à usage domestique, animaux élevés en captivité et plantes reproduites artificiellement, échanges de spécimens entre scientifiques ou institutions scientifiques enregistrés, et zoos ou expositions itinérantes dont les spécimens sont issus d'élevages ou reproduits artificiellement, ou sont des spécimens pré-convention.
Le texte de la convention précise enfin les procédures d'amendement au texte de la convention et à ses annexeS47, les mesures d'application internes qui doivent être prises par les Parties48, les effets de la convention sur la législation interne et les autres conventions internationales49, les mesures de règlement des différendsso, et les procédures de signatures1, ratifications2 ou dénonciations3 de la convention.

Ainsi, la CITES, instrument visant à contrôler le commerce international, procède de ce nouveau droit de la conservation qui tend à réguler les actions de l'homme sur la vie sauvage. Cependant, plus qu'un simple objet du droit, la vie sauvage devient un enjeu dès le moment où la conservation se heurte à d'autres intérêts humains. Le droit se trouve alors confronté, à propos de la vie sauvage, à sa seconde fonction: pacifier les conflits et réguler les relations des hommes entre eux. La conservation de la vie sauvage, source de conflits Dans un premier temps, les conflits que génèrent les espèces sauvages sont ceux, traditionnels, qui surviennent entre les différents utilisateurs des ressources naturelles. La fonction du droit consiste alors à répartir la ressource entre les usagers.
46 47 48 49

article VII. articles XV à XVll. article VIII. article XIV.

so article XVIII. 51 article XIX. 52 article XX. 53 article XXIV. 19

Ces conflits primaires entre simples usagers-consommateurs sont aujourd'hui dépassés par une nouvelle forme de conflits. Celle-ci découle de l'émergence d'un objectif novateur visant à protéger certains éléments de la nature, désormais
considérés comme un patrimoine
54.

S'opposent alors les intérêts simplement fondés

sur l'utilisation de la ressource naturelle et ceux visant au contraire à en assurer la conservation. Car l'émergence de la conservation dans les mouvements d'opinion, les politiques publiques et les règles de droit s'est construite en réaction à des utilisations considérées comme des exploitations abusives de la nature. Sont ainsi mis en question, d'une part les techniques d'artificialisation des espaces naturels: urbanisation, agriculture, transports, zones industrielles et de loisirs; et d'autre part les modes de consommation ou de destruction des éléments naturels: chasse, pêche, taxidermie, commerce des spécimens, destruction des nuisibles, désinsectisation, exploitation forestière, défrichements, désherbages... Ainsi l'approche nouvelle, contemplative et protectrice, s'oppose-t-elle à l'approche ancestrale, utilitariste, de la vie sauvage. S'affrontent désormais la volonté de protéger, de préserver, de réintroduire, et celle de continuer à utiliser, consommer, détruire. Ce conflit, désormais omniprésent, trouve une dimension majeure dans le champ international. On peut en effet constater que c'est majoritairement dans les populations urbaines des pays développés occidentaux que s'est développé le "sentiment de la nature" 55. La volonté conservationniste apparaît donc plutôt comme
celle de certains groupes et de certains gouvernements dits du Nord56.

A l'inverse, l'approche utilitariste traditionnelle reste partagée par la plupart des gouvernements du Sud, lesquels considèrent que les espèces sauvages représentent une ressource indispensable au développement économique qui demeure leur priorité. En outre, la conservation des espèces, notion récente, se heurte à une double opposition de ces gouvernements. D'une part, beaucoup ne perçoivent pas l'utilité de ce qu'ils considèrent comme une "mise sous cloche". D'autre part et surtout, celle-ci implique un coût important, et représente un luxe que la plupart ne peuvent souvent pas se permettre. En règle générale, les habitants des pays du Sud sont encore loin d'éprouver la nostalgie de ce qui a été perdu. En premier lieu parce que les espèces sauvages sont encore relativement abondantes dans les régions tropicales et équatoriales. Ensuite parce que la plus grande partie des populations rurales de ces Etats vit au contact de la vie sauvage, en supporte les déprédations et les risques, ce qui empêche tout début de sentimentalisme contemplatif.
54

Voir Cyrille de Klemm, "Environnement et patrimoine", in François Ost et Serge Gutwirth, Quel
Bruxelles, Vubpress, 1996.

avenir pour le droit de l'envioronnement?
55

Dominique Bourg Les sentiments de la nature, La Découverte, Paris, 1993.

56

Voir SheldonKamienieckiEd., Environmentalpolitics in the internationalarena - Movelnents,

Parties, Organizations and Policy, State University of New-York Press, 1993. 20

L'affrontement entre ces approches se traduit ainsi par un clivage Nord-Sud. Même si cette présentation des positions mériterait d'être plus nuancée, elle rend néanmoins compte d'une tendance observable. En cela, la vie sauvage apparaît désormais comme un enjeu, en ce qu'elle se trouve au centre d'un conflit. Cet antagonisme entre philosophie de protection et les différentes utilisations de la nature oblige à élaborer des compromis afin de pacifier le conflit, puis à les instituer, donc à créer du droit. Le droit a en effet pour fonction de gérer et réguler les conflits, définir des équilibres et opérer des arbitrages entre les différents intérêts particuliers susceptibles de s'opposers7. L'étude des conflits fondant l'existence de ces règles de droit pourrait sembler au départ être réservée aux chercheurs en sciences sociales. Pourtant, on peut considérer que l'étude des normes juridiques elles-mêmes ne saurait être complète sans un regard en amont: les règles de droit apparaissent en effet comme le résultat de rapports de force, traduction d'équilibres rendus instables par la pression d'intérêts opposés. L'analyse des conflits permet ainsi de situer de façon concrète les fonctions du droit, l'origine, les moteurs et le cheminement de la règle, et d'anticiper sur son évolution possible par l'étude des rapports de force qui sont toujours à l'oeuvre. Or si l'observation des acteurs en conflit, de leurs moyens d'action et de leurs objectifs, fait déjà l'objet d'analyses théoriques générales, que ce soit en droit international, en relations internationales, ou en sociologie du droit, la démarche semble beaucoup plus rare en droit international de l'environnement, au moins dans les ouvrages de langue françaisess. Une recherche dans ce sens présente un intérêt certain au moment où la fin de l'affrontement idéologique entre l'Est et l'Ouest laisse transparaître d'autres formes ou domaines de conflits philosophiques, politiques et finalement juridiques. Or la CITES présente la particularité de mettre en lumière un double affrontement. D'une part elle oppose les partisans de la conservation et les intérêts commerciaux. D'autre part apparaît à cette occasion un clivage Nord-Sud assez net entre les différents acteurs: Etats et ONG.

.

Le premier conflit: conservation contre commerce

De ce point de vue, la CITES retient particulièrement l'attention en ce que son domaine d'action est soumis aux tensions les plus vives. Le commerce international des espèces menacées présente en effet l'intérêt d'illustrer concrètement un conflit entre utilisation et protection de la vie sauvage. La CITES met en quelque sorte en scène les éléments extrêmes de ce conflit.
57

Sur la fonction du droit visant à réguler les conflits et "promouvoirla paix sociale", voir André

Kojeve Esquisse d'une philosophie du droit, Paris, Gallimard, 1970, Philippe Jestaz Le Droit, Paris, Dalloz, 1991, et Norbert Rouland Aux confins du droit: anthropologie Juridique de la modernité, Paris, Eds Odile Jacob, 1991.
58

Voir Alain Pellet, "Art du droit et "science"des relations internationales",in Mélanges Merle
intenzationales à l'épreuve de la science politique, Paris, Economica, 1993, p. 353-369.

Les relations

21

D'une part, la convention vise les espèces sauvages menacées. Cette catégorie semble de nature à susciter un attendrissement spontané, déterminant la volonté de protection la plus pressante: la notion d'espèces sauvages renvoie à une image de nature à l'état pur, de beauté, d'Eden originel, et celle d'espèces menacées suggère la fragilité, le besoin évident de protection. D'autre part, l'objet de la convention est bien, comme l'indique son titre, le commerce international. Or la notion même de commerce évoque les intérêts mercantiles, les profits souvent à court terme, paraissant ainsi s'opposer de façon immédiate aux valeurs désintéressées, esthétiques, éthiques des conservationnistes, ainsi qu'à l'intérêt général de la protection de la nature. Cette réaction se trouve renforcée par le caractère international du commerce des espèces sauvages, qui donne à penser aux profits transnationaux énormes, aux trafics plus ou moins légitimes, aux pratiques de corruption. En outre, le commerce des espèces exotiques représente l'instrument de modes portant sur des objets superflus: divers objets d'ornement, statuettes d'ivoire, coquillages-bibelots, tapis en peaux de félins..., animaux exotiques uniquement décoratifs, oiseaux, poissons, tortues..., matières précieuses, ivoire, corne, écaille, plumes, peaux, cuirs rares En somme, le commerce international des espèces sauvages renvoie à l'image du luxe, c'est-à-dire à la poursuite de plaisirs sans rapport avec la satisfaction de besoins réels. Or, sans vilipender de manière spartiate les plaisirs et le luxe, il faut admettre que la simple satisfaction de désirs superflus peut être l'objet de critiques lorsqu'elle met en danger la survie d'espèces sauvages. De même, cette passion mercantile pour l'exotisme doit être mise en comparaison, sinon en opposition avec les utilisations locales directes qui pourraient permettre de satisfaire les besoins essentiels des consommateurs du Sud.

.

Le second conflit: l'affrontement

Nord-Sud

La CITES met en lumière un double affrontement entre les acteurs du droit international. Le premier consiste en une opposition Nord-Sud entre des gouvernements qui n'ont ni les mêmes intérêts, ni les mêmes responsabilités, ni la même puissance. Le second, renforçant le précédent, met en présence des Etats, auteurs du droit, et des acteurs non étatiques, les Organisations non gouvernementales ou ONG. Or à travers l'étude de chacun de ces deux conflits s'impose une réflexion sur la notion de souveraineté. Les rapports Nord-Sud entre Etats
Le droit international rencontre des difficultés dûes à l'extrême hétérogénéité des Etats, laquelle semble incompatible avec l'existence d'une communauté internationales9. Les inégalités de puissance entre Etats se manifestent fortement dans la CITES, puisque les Etats du Sud sont globalement exportateurs des produits
59

Sur l'explicationde la "cassuredu monde" par les différences de culture, de civilisation, les

conflits idéologiques ou politiques, les différents niveaux de développement économique, voir N'Guyen Quoc Dinh, Patrick Daillier et Alain Pellet, Droit international public, LGDJ, 1994, p.36. 22

de la vie sauvage, alors que les Etats industrialisés du Nord en sont généralement importateurs. Ce commerce Sud-Nord pose ainsi des problèmes comparables à ceux du commerce Sud-Nord des matières premières, relativement classiques en droit international économique. La valorisation de cette richesse pose en particulier le problème de la dépendance économique des exportateurs, alors que les pays du Nord peuvent diversifier leurs approvisionnements et utiliser l'ouverture ou la fermeture de leurs marchés comme un moyen de pression. Cette question des rapports de force économiques amène à poser la question de l'effectivité de la souveraineté. Les relations Etats-ONG Un second phénomène, sensible dans le droit international de l'environnement, et tout particulièrement dans la CITES, est susceptible d'influer sur la notion de souveraineté: il s'agit de la place importante qu'y jouent des acteurs non gouvernementaux: les ONG. Celles-ci font pression pour un renforcement de la conservation, et influencent la position des gouvernements du Nord plus sensibles à la mobilisation de l'opinion publique. Dans cette mesure, la mobilisation des ONG renforce le conflit Nord-Sud, qui s'affirme dans les questions relatives à l'expression et à la pression de l'opinion publique. En effet, tandis que l'opinion publique des pays industrialisés est organisée, étudiée et mesurée, sensibilisée aux problèmes d'environnement, l'opinion publique dans les pays du Sud peut être considérée comme encore largement peu écoutée. Ainsi, l'étude de ces deux conflits suggère-t-elle une réflexion, et peut-être une relecture de la notion de souveraineté nationale La vie sauvage, facteur d1évolution de la notion de souveraineté Le principe de souveraineté nationale fonde la division du monde entre entités étatiques, sujets exclusifs du droit international6o. Il implique que chaque entité étatique dispose de la plénitude de compétences sur un espace et une population donnés. La souveraineté est d'abord l'affirmation d'un principe juridique et politique. Celui-ci garantit l'existence de l'Etat vis-à-vis des autres entités étatiques ou internationales. Cette existence est fondée sur l'autonomie constitutionnelle, c'est-àdire le droit et la liberté de chaque Etat de choisir son système politique,
60

Pour l'étude générale de la question de la souveraineté,voir notamment Paul Reuter, Droit

international public, PUF, 1983; Ian Brownlie, Principles of Public International Law, Clarendon Press, Oxford, 1990; Dominique Carreau, Droit international, Pédone, 1991; Jean Combacau et Serge Sur, Droit international public, Montchrestien, 1993; Pierre-Marie Dupuy, Droit international public, Dalloz, 1993; et N'Guyen Quoe Dinh et al., op. cit. 23

économique, social et culturel61,et sur le principe d'égalité souveraine62, impliquant que chaque entité étatique dispose des mêmes droits et devoirs internationaux. Ces principes garantissent ainsi l'indépendance de chaque Etat. Dans le cadre international, la souveraineté se traduit donc par la négation de toute subordination juridique à une volonté extérieure: celle des gouvernements des autres Etats souverains ou celle des organisations internationales. Elle entraîne, par voie de conséquence, l'interdiction de l'ingérence dans les affaires intérieures d'un Etat et la prohibition du recours à la force, obligeant au règlement pacifique des différends et à la coopération. Il s'agit donc essentiellement d'une "souveraineté-protection" 63.Ce principe de souveraineté apparaît comme "le critère même de l'Etat", son" attribut fondamental" . Pourtant, les Etats du Sud ont rapidement constaté, dans les années qui ont suivi leur accession à l'indépendance, que "la souveraineté politique est un vain mot si les Etats ne possèdent pas les moyens concrets de l'exercer. Dans le monde

contemporain,il n'est pas d'indépendancesans maîtrise de l'activité économique"64.
Ainsi, afin de dépasser la souveraineté purement juridique et théorique qui s'avérait fictive, les pays en développement ont proposé une nouvelle définition plus concrète de la souveraineté, résidant dans l'égalité des chances économiques et sociales. Le principe de souveraineté s'est ainsi traduit de façon plus effective et opérationnelle en matière économique par la notion de souveraineté permanente sur les ressources naturelles65.Ce concept est apparu à l'époque des revendications pour un nouvel ordre économique international, alors que la souveraineté théorique était battue en brèche dans les faits par les inégalités de puissance entre les Etats66.
61 article 1 des pactes des Nations-Unies relatifs aux droits de l'homme: les peuples "déterminent ° librement leur statut politique et assument librement leur développement économique, social et culturel". Ce droit est réaffirmé par les résolutions 2625 (XXV), 3201 (S-VI) et par la CDDEE: "Chaque Etat a le droit souverain et inaliénable de choisir son système économique, de même que ses systèmes politique, social et culturel, conformément à la volonté de son peuple, sans ingérence, pression ou menace d'aucune sorte". 62 Ce principe est à la base des relations entre les Etats. V. l'article 2, ~1 de la Charte de l'ONU: "l'Organisation est fondée sur le principe de l'égalité souveraine de tous ses membres". 63 Claude-Albert Colliard, in Colloque franco-roumain sur le droit international économique, Revue roumaine d'études internationales, XVIIIo année 2(70), Bucarest, 1984, p.85-100. M N'Guyen Quoc Dinh et al., op. cit., p. 453.
.""

65

Sur cette notion, voir notammentG. Fischer, "La souverainetésur les ressources naturelles",
lles, Bibliothèque de droit international, sous la direction de Charles Rousseau, Paris, LGDJ 1983.

AFDI 1962, p.516-528; D. Rosenberg, Le principe de la souveraineté des Etats sur leurs ressources
nature
66

Sur le nouvel ordre économiqueinternational,voir MohammedBedjaoui, Pour un nouvel ordre

économique international, Paris, UNESCO, 1980; Brigitte Stem Un Nouvel Ordre Economique International? , Paris, Economica 1983 ; Monique Chemillier-Gendreau, Humanité et souverainetés, Paris, La Découverte, 1995, p. 251 et s. ; et l'ouvrage collectif: Justice économique internationale, Contributions à l'étude de la Charte des Droits et des Devoirs économiques des Etats, Paris, Gallimard, 1976. 24

La souveraineté sur les ressources naturelles a donné lieu à des interprétations différentes. Au départ, il s'agissait du droit de contrôle de l'Etat sur ses richesses et leur exploitation67.Par suite, l'objet de la souveraineté économique fut d'autoriser un plus grand pouvoir de contrôle de l'Etat sur les intérêts étrangers présents sur son territoire68. Désormais, le concept peut être étendu pour protéger toutes les possibilités de choix, de décision et de maîtrise de l'Etat concernant, non seulement ses ressources et richesses naturelles, mais également les activités économiques69.
Les diverses prérogatives déduites de cette notion visent en tout cas à écarter le risque d'une mainmise étrangère sur les instruments essentiels de l'économie

nationale 70. C'est ainsi que la souveraineté, dans ses composantes à la fois économiques et politiques, apparaît principalement comme une revendication des pays en développement, en tant qu'instrument juridique et économique permettant de faire face à la puissance de fait des pays industrialisés, anciennes puissances coloniales.
67

Parmi les droits qu'un Etat peut exercer en vertu de sa souveraineté,l'article 2,~1 de la Charte

des Droits et Devoirs Economiques des Etats mentionne la possession, le droit d'utiliser et de disposer de ses richesses naturelles. Plus exacte, la résolution 3201 (S-VI) reconnaît à chaque Etat le "droit d'exercer un contrôle efficace sur (ses richesses) et sur leur exploitation" (~4). En termes plus rigoureux, on peut définir ce droit de contrôle comme "le droit, exclusif et complet, qu'a l'Etat d'user de l'ensemble de ses compétences dans les limites habituellement reconnues par le droit international, pour régir le statut (des richesses nationales) et celui de leur exploitation" . lurisclasseur de Droit International, fascicule 123, p. 23. 68 Résolutions fondamentales des Nations-Unies dans ce domaine: - deux premières résolutions, résolution 523 du 12 janvier 1952 et résolution 626 du 21 décembre 1952 visent "le droit de disposer librement" ou le "droit d'exploiter librement les ressources naturelles" . - résolution 1314 du 12 décembre 1958 utilise l'expression "droit de souveraineté permanente sur les ressources naturelles". Le terme donnera le titre à la résolution 1803 (XVII) du 14 décembre 1962: affirmation du droit de nationaliser la propriété étrangère, mais son exercice est entouré de certaines restrictions (compromis entre les thèses des Etats occidentaux, des pays socialistes et du Tiers-monde, elle est généralement considérée comme l'expression du droit international applicable en la matière). Même titre pour la résolution 3171 du 17 décembre 1973 - résolution 3201 (S-VI) qui ouvre une seconde période plus conflictuelle. Les pays en développement adoptent, au-delà du thème normatif commun, des positions de plus en plus controversées. - Charte des droits et devoirs économiques des Etats article 2, ~1 (chapitre II) rappelle que" chaque Etat détient et exerce librement une souveraineté entière et permanente sur toutes ses richesses, ressources naturelles et activités économiques, y compris la possession et le droit de les utiliser et d'en disposer".
69

Voir l'article 2,

70

~ 2 de la CDDEE, voir N'Guyen Quoc Dinh et al., op.cit., p.456. Ainsi, "le droit souverainde choisir son système économique,politique, social et culturel,

d'exercer une souveraineté entière et permanente sur toutes ses richesses..., de ne subir aucune discrimination dans le commerce international... de participer au progrès technique et d'en bénéficier, se réfracte en une multitude de facettes qui renvoient puissamment l'image avant tout de la souveraineté économique retrouvée des pays en développement" M. Bedjaoui, op. cit., p.240 et s. 25

Aussi, pour une partie de la doctrine, la revendication de souveraineté est-elle analysée "dans une perspective historique comme moteur de grand changement pour un monde plus juste", qu'il s'agisse de son aspect économique71 ou politique72.
Or, sous chacun de ces aspects, la souveraineté est aujourd'hui en crise.

D'une part, le principe même de souveraineté a divisé la doctrine et subi de vives attaques. Ainsi, la revendication de la souveraineté permanente sur les ressources naturelles a pu être qualifiée par certains" d'ivresse de souveraineté" 73,

voire de souverainetéla plus "rétrograde"74. D'autres stigmatisantles effets négatifs
qu'a pu avoir la notion juridique même de souveraineté7s, en ont proposé une
71ibid., p. 241. Voir dans le même sens, sur la souveraineté comme obstacle mais aussi comme outil de rééquilibrage de la coopération: Maurice Flory "Souveraineté des Etats et coopération pour le développement", RCADI 1974-1, tome 141, p. 255-330. De même, dans le cadre du nouveau droit de la mer, certains auteurs analysent la création des ZEE, illustration du découpage ou de la nationalisation de la mer, comme une nouvelle "prise en compte des intérêts des PVD". Les nouveaux droits de l'Etat côtier lui permettant de contrôler le régime d'accès à la ressource halieutique dans la ZEE, "on peut dés lors qualifier cette nouvelle règlementation mondiale d'avènement d'un nouvel ordre économique international en matière de commerce halieutique, relativement notamment aux nouveaux rapports qu'il instaure entre les PVD (fournisseurs de la ressource) et ceux industrialisés (détenteurs de la technologie)" Thèse de Mohammed Salem Le droit des ressources halieutiques, sous la direction de Flory, Paris, 1992 . 72 "L'impératif majeur était de conquérir le statut de souveraineté pour restaurer sans réserves une dignité meurtrie depuis si longtemps. Reproduire par mimétisme cette fierté de l'identité nationale, que les dominateurs n'avaient certes pas inventée mais qu'ils avaient tant exaltée à leur profit, mobilisa longtemps toutes les énergies." Monique Chemillier-Gendreau, op. cit. p.231. 73 Jean Combacau "La crise de l'énergie au regard du droit international" in La crise de l'énergie et le droit international. Colloque de Caen de la SFDI, p. 3-38, Pédone, 1976.
74

Dominique Carreau, Patrick Juillard et Thiébaut Flory, Droit international économique, Paris,

LGDJ, 1978 .

A propos des résolutions de l'ONU de 1974, certains auteurs estiment que "la doctrine a été à peu près unanime à déplorer l'insistance apportée par l'ONU à l'affirmation de ce principe de souveraineté: en matière économique, la souveraineté, c'est le droit de nationaliser les entreprises étrangères et de fixer discrétionnairement les modalités d'indemnisation; mais en matière politique, c'est aussi le droit d'opprimer les individus et les minorités... De nombreux auteurs ont démontré comment, subtilement et au nom de la défense des principes tiers-mondistes, le droit des peuples à disposer d'eux-mêmes avait été transformé par le système onusien en un droit des Etats à disposer des peuples". Bernard Chantebout Le Tiers-Monde, Paris, Armand Colin, 1989, p. 67 La même analyse vaut pour certains historiens de la philosophie: "l'obsession de la souveraineté a, au cours des quatre siècles de l'histoire moderne, justifié toutes les oppressions et durablement fait obstacle à la formation d'une conscience internationale au-dessus des limites des Etats particuliers" Giuseppe Sperduti, "La souveraineté, le droit international et la sauvegarde des droits de la personne" p. 880 in International Law at a time of perplexity, Essays in honour of Shabtai Rosenne, Yoran Dinstein Editor, Nijhoff, London, 1989. 26

75

redéfinition propre à l'affaiblif76. D'autre part, la réalité des relations internationales et l'évolution de la société et du commerce mondiaux contribuent à saper sur bien des points les différentes compétences des Etats, composantes de leur souveraineté effective. Plusieurs facteurs expliquent cet affaiblissement. D'abord, la mondialisation des échanges et l'interdépendance économique entraînent un amenuisement de la souveraineté économique. Cette situation a été analysée par différents observateurs, qui la définissent de façon diverse??, mais se rejoignent sur le fait que la souveraineté étatique est érodée par l'internationalisation croissante, voire la mondialisation des communications, des décisions et des échanges économiques7s. Cette mondialisation se traduit également dans le domaine de la CITES: le commerce de la vie sauvage est international, comme les trafics illégaux, de même la nouvelle notion de diversité biologique est considérée comme un enjeu planétaire.

Par ailleurs, l'accroissement des décisions prises au plan interétatique et des règlementations internationales rend plus étroite la souveraineté politique?9. Cette multiplication des conventions internationales, notamment en matière d'environnement, préfigure en quelque sorte une mondialisation du droitso. Or le
76 Ainsi de Georges Scelle qui proposait un abandon de la notion de souveraineté au profit de la notion de compétence, ce qui signifie que l'Etat est soumis au droit international et reçoit de lui, par attribution, une sphère délimitée de pouvoirs. Voir également Paul Reuter: La compétence des Etats est une nouvelle analyse doctrinale de la souveraineté, qui s'efforce de soumettre le pouvoir au droit: "le pouvoir ne vaut que par les services rendus, sa légitimité est conditionnée par lui". P. Reuter, "Principes de Droit international public", RCADI 1961-11,tome 103, p.428-656. 77 Voir pour les plus récents, Bertrand Badie et Marie-Claude Smouts, Le retournement du Inonde, Paris, Dalloz, 1992 et James Rosenau Turbulence in world politics. A theory of change and continuity, Princeton, Princeton University Press, 1990. 78 Selon Marcel Merle, les présupposés de la théorie classique, selon lesquels "l'Etat est un espace clos à l'intérieur duquel l'autorité politique dispose d'un pouvoir souverain de décision", ainsi que de la conduite des affaires extérieures sont atteints par deux facteurs: le démantèlement de l'espace, sous l'effet du progrès des communications et le triomphe du libéralisme économique. "L'ouverture de l'espace, conséquence du progrès technique, mais aussi de la volonté délibérée des hommes, est un facteur d'interdépendance. Mais qui dit interdépendance dit aussi affaiblissement de l'indépendance dont pouvaient se prévaloir antérieurement les autorités des Etats". p.151 Marcel Merle, "La crise de l'Etat-nation", p.148-157, in Forces et enjeux, op. cit. 79 Ainsi, le fait que la liberté de l'homme ou les droits de l'homme soient devenus une valeur internationalisée limite formellement la souveraineté de l'Etat. On peut commencer à en dire autant de la préservation de l'environnement. "Toute évolution qui internationalise la préoccupation ou la réaction (ingérence humanitaire ou écologique) amenuise la marge de manoeuvre et le domaine réservé de chaque Etat". Gérard CohenJonathan, in La souveraineté au XX/o siècle, entretiens du centre Jacques Cartier, Université Lyon III, 1987. 80 Pour une analyse détaillée de ce phénomène, voir Winfried Lang, Herbert Neuhold et Karl Zemanek Environmental protection and International Law, Londres, Graham & Trottman/Nijhoff, 1990, p. 85 et s. 27

droit et les pratiques de la CITES, les évolutions des réflexions sur le statut de la vie sauvage, participent également de ce mouvement. Ainsi dès l'origine, la décision même de ratifier la CITES invite à se demander quelle est la part de sa souveraineté qu'un Etat délègue à la Conférence des Parties. On peut ensuite s'interroger sur le lieu exact des décisions concernant le commerce international des espèces: est-ce la Conférence des Parties qui prend la décision essentielle en fixant le régime applicable à une espèce, ou est-ce l'Etat exportateur qui prend les décisions effectives d'accorder ou pas des permis d'exportation, ou est-ce enfin l'Etat importateur qui peut prendre des mesures internes plus strictes et agir sur la demande?
Enfin, parallèlement à l'accroissement de la sphère internationale, se multiplient les revendications infra-nationales ou régionales, émanant de minorités ethniques, culturelles, ou de groupes locaux, qui aboutissent à saper de l'intérieur l'exclusivité de

la souveraineté de l'Etat 81.
Or cette crise de la souveraineté ne touche pas tous les Etats de la même façon. On peut considérer qu'elle met surtout à mal la souveraineté des Etats économiquement et diplomatiquement faibles, favorisant au contraire le maintien de la puissance et de la domination des grands Etats. De ce fait, on peut dire que la revendication d'une souveraineté économique effective par les Etats du Sud ressemble finalement à "l'histoire d'un long échec"82.

De façon plus générale, la crise de la souveraineté nationale se trouve accusée par la montée en puissance des ONG qui affaiblit le monopole gouvernemental dans le traitement des affaires extérieures. L'émergence de nouveaux acteurs dans les relations internationales menace ainsi l'Etat comme sujet exclusif du droit international83.On assiste ainsi à une redistribution des rôles: chaque gouvernement national est désormais concurrencé, dans son action, voire dans sa fonction de représentation, non seulement par les 01 mais également, virtuellement, par les ONG, et enfin, dans le domaine économique, par des organismes privés comme les réseaux de commerçants, autant d'acteurs qui interviennent dans le fonctionnement de la CITES.

81

"Si le champ politique dépasse celui de l'Etat-nation,il se déplace également dans un sens

infraétatique... Parallèlement aux regroupements internationaux, probablement en liaison avec eux, on assiste à la prise de conscience - ou à la résurgence - de solidarités locales et régionales, encouragées par des politiques de décentralisation". "Le Saint-Siège dans les relations internationales", in Mélanges Merle, op. cit., p. 232. 82 Monique Chemillier-Gendreau, op cit. p. 251, et également p. 265 et s., "la tentative de récupération des biens". 83 Qu'il s'agisse de nouveaux acteurs privés dans le domaine économique (commerçants, firmes multilatérales, spéculateurs), de groupes de pression dans le domaine des décisions (ONG), ou de la contrainte des organismes internationaux. 28

Dans la logique de ces deux enjeux, l'intérêt de la référence à la souveraineté perdure donc: elle apparaît comme l'outil permettant aux Etats de résister à la montée des nouveaux acteurs ONG, aux Etats du Sud de résister aux phénomènes divers de mondialisation. Dans ce contexte de crise, le statut juridique de la vie sauvage apparaît ainsi comme un nouvel enjeu de la revendication de souveraineté des Etats du Sud sur leurs ressources naturelles. Il oblige à une relecture de la notion. Celle-ci peut en effet évoluer sous l'effet de deux pressions antagonistes: la mondialisation et les revendications des populations locales. La première consiste en une approche globale visant à faire de la vie sauvage planétaire, élément de la diversité biologique mondiale, un ensemble juridique dont serait titulaire l'humanité entière. Cette hypothèse soulève la question de savoir si un statut d'internationalisation pourrait être fondé sur la solidarité et le partage équitable des profits comme des coûts afférents à la gestion et la conservation de la vie sauvage. Ceci conduit à se demander dans quelle mesure le régime de patrimoine commun de l'humanité pourrait être appliqué à la vie sauvage. En cas d'échec d'une telle tentative, le risque existe en effet que se produise une internationalisation forcée, fondée sur l'exigence de conservation de la biodiversité planétaire, qui reposerait, non plus sur la garantie d'un partage équitable, mais sur la supériorité technique, financière et diplomatique des Etats du Nord. Face à ce risque de redistribution inéquitable, les Etats du Sud ne peuvent réagir qu'en se cramponnant à tout prix à la souveraineté juridique qui constitue leur apanage, et à ce qui demeure de leur souveraineté économique. L'enjeu consiste alors pour eux à maintenir la définition de la vie sauvage comme un ensemble de ressources naturelles nationales demeurant sous la souveraineté de chaque Etat. Pour autant, ce repli sur l'Etat n'apparaît pas forcément comme une solution figée. Il peut en effet faire une place aux revendications locales, contribuant ainsi à faire évoluer d'une autre façon la notion de souveraineté. Ainsi, la nouvelle stratégie de certains Etats du Sud, notamment le Zimbabwé et les pays d'Afrique australe, consistant à s'appuyer sur de nouvelles légitimités à travers la représentation des intérêts des populations locales, la démocratisation et la participation locale, peut apparaître comme un renouvellement salutaire, une modernisation de la notion de souveraineté sur les ressources naturelles. La conservation de la nature, facteur d1évolution du droit international Outre la complexité des rapports politiques et juridiques entre les différents acteurs, l'étude de la CITES permet d'illustrer la complexité des enjeux du droit international. Ce dernier est en effet contraint d'évoluer pour s'adapter aux nouvelles aspirations portées par l'objectif de conservation.

29

En premier lieu, le droit relatif à la vie sauvage apparaît comme le lieu d'émergence de nouveaux concepts influant sur l'évolution des objectifs et des principes de la CITES. Inversement, la CITES peut être le lieu d'expérimentation pratique de ces nouveaux concepts à des cas concrets. A travers l'apparition des notions de diversité biologique, irréversibilité, précaution, c'est une définition de la durabilité qui est recherchée. En second lieu, le commerce international de la vie sauvage s'inscrit dans le cadre de l'évolution du droit international, qui alimente les débats sur la mondialisation et les particularismes, le libéralisme, la dérégulation et ses excès. Le droit international de l'environnement apparaît enfin comme un facteur d'évolution du droit par la diversité des techniques juridiques novatrices qu'il met en oeuvre.

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Les nouveaux concepts: utilisation durable, développement durable

La mise en oeuvre de la CITES se heurte de front à la difficulté de définir deux concepts récents du droit de l'environnement, à la fois complexes et fondamentaux: l'utilisation durable et le développement durable. L'objectif le plus large de la CITES est d'empêcher que le commerce international ne conduise ou ne contribue à l'extinction des espèces. Il s'agit donc, au nom de la conservation des espèces, de surveiller le commerce, de lui imposer certaines limites et certaines méthodes, voire de l'interdire quand il risque de détruire une espèce. La convention correspond donc à une recherche d'équilibre entre commerce international et viabilité des espèces. Dans cette optique, une utilisation commerciale durable correspondrait à l'équilibre parfait, au maintien du commerce à des niveaux qui permettent aux espèces sauvages de se reconstituer et de rester pérennes. Mais cet équilibre est d'autant plus difficile à trouver qu'il n'est pas encore possible de préciser concrètement les critères d'une utilisation durable ni de définir quel est le niveau idéal de population d'une espèce ou l'équilibre parfait d'un écosystème donné. Ce sont donc les difficultés de parvenir à cet équilibre indéfini et instable qui expliquent que la CITES soit elle-même en évolution, voire en déséquilibre constant. On peut en effet constater selon les époques que le plateau de la balance a penché tantôt du côté du commerce ou tantôt du côté de la conservation. A ce jour, on peut estimer que les Parties ne sont pas parvenues à établir un équilibre consensuel, et que les deux thèmes restent en conflit.

En outre, un autre facteur de la complexité croissante du droit international de l'environnement réside dans le fait qu'il doit intégrer certains aspects du droit du développement, pour parvenir à définir et mettre en pratique la notion de développement durable. Les conférences des Nations-Unies de Stockholm et Rio ont traduit de manière définitive cette nouvelle exigence: il n'est désormais plus possible d'isoler la réflexion sur la protection de la nature de la réflexion sur le développement et ses aspects humains, culturels, économiques et sociaux. Or la 30

tentative de définir les critères de ce que devrait être un développement à ses balbutiements84.

durable en est

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Mondialisation et résistances locales

La CITES, instrument de régulation d'un commerce Sud-Nord, représente l'un des lieux d'affrontement des nouvelles tendances du Droit international. La première de ces tendances vise à la mondialisation, à la globalisation, tendance à laquelle la CITES participe, en tant qu'instrument d'un droit international unificateur8s. Le fait de signer une convention internationale est une façon d'internationaliser la gestion de la vie sauvage, d'unifier à l'échelle mondiale la prise de décision sur la gestion de cette ressource naturelle. Mais par-delà la seule convention CITES, de nouveaux concepts contribuent à cette mondialisation, tels ceux de patrimoine commuQ de l'humanité et de diversité biologique. La deuxième tendance est contradictoire, elle consiste, en réaction et par refus de la mondialisation, en un repli sur la sphère nationale ou locale, une défense des droits des minorités, un renforcement des intérêts locaux. Maints observateurs stigmatisent, dans le droit international général ou dans le droit international de l'environnement, les phénomènes de "renationalisation" et de repli sur les particularismes. Le droit relatif à la vie sauvage apparaît ainsi, par les nouvelles réalités qu'il impose, comme un facteur concret d'évolutiondu droit international.

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Droit et tendance à la dérégulation

On peut enfin déceler dans la pratique de la CITES les éléments ou les prémices d'un débat sur la place et le rôle du droit. Un conflit s'y fait jour en effet entre la volonté de définir des régimes et des régIes juridiques précis, et la tendance à la dérégulation. Le champ d'action de la CITES permet de mettre en perspective de façon concrète les différentes philosophies qui s'affrontent à propos de la place du droit dans la gestion des ressources naturelles: les ressources naturelles doivent-elles être soumises à des règles de droit international précises et centralisées? Doiventelles être laissées sous l'entière responsabilité de chaque gouvernement national? Ou peut-on, à l'extrême, laisser leur avenir dépendre de la seule "loi du marché" ? On observe à cet égard l'émergence de modèles fondés sur le libéralisme économique, appliqués à la gestion de la vie sauvage: ils consisteraient à laisser les
Voir les travaux des commissions du développement durable mises en place au sein du PNUE et dans de nombreux pays à la suite de la Conférence de Rio. Voir également, pour une recherche sur les implications de la notion de développement durable, René Passet et Jacques Theys Héritiers dufutur, Paris, DATAR/Editions de l'Aube, 1995. Voir enfin Francis Gendreau, Patrick Gubry et Jacques Véron Populations et environnenlent dans les pays du Sud, Paris, Karthala, 1996. 85 Sur les enjeux politiques de la globalisation, voir Wolfgang Sachs Ed. Global Ecology - A nevv arena of political conflict, London, Zed Books, 1993. Voir également Steven Yearley Sociology, Environmentalism, Globalization- Reinventing the Globe, London, SAGE Publications, 1996. 31
84

différents intérêts individuels ou communautaires se réguler librement par le jeu du marché, la survie des espèces sauvages étant alors conditionnée par leur compétitivité économique. Ce nouveau modèle d'adaptive management est en passe d'être introduit dans certains modèles de gestion de la vie sauvage au Zimbabwé. Ainsi, c'est toute la question du rôle du droit international dans les relations économiques, ou au contraire de la dérégulation de ce domaine, qui transparait derrière les discours opposés sur la conservation ou le commerce.

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Diversité des techniques juridiques

Un autre élément d'évolution provient de la diversité des techniques juridiques utilisées par le droit de l'environnement, notamment la CITES. En premier lieu, la variété des thèmes de réflexion abordés découle du fait que la CITES se situe à l'intersection de différentes branches du droit: droit international public, droit de l'environnement, droit international économique. Ainsi, empruntant assez largement au droit international économique puisqu'elle traite du commerce international, la CITES organise une représentation des intérêts privés et jeu; elle met également en oeuvre des moyens d'action et de rétorsion particuliers, comme les sanctions commerciales, qui font défaut dans les autres conventions de conservation. En second lieu, aux côtés de règles de droit traditionnelles, contraignantes et formelles comme les Traités, le droit international de l'environnement connaît une multitude de textes de soft law: résolutions dont la valeur dépend du consensus politique, déclarations non contraignantes mais revêtues d'une certaine autorité. La nécessité d'adapter constamment le droit de l'environnement à l'évolution des faits écologiques, technologiques et scientifiques entraîne en outre l'émergence de différentes formes d'interprétation et d'application des textes par les Etats. La CITES emprunte à l'ensemble de ces techniques et pratiques, qui peuvent donner lieu à la formation de coutumes si elles se généralisent, ou doivent simplement être observées lorsqu'elles sont le fait d'Etats isolés. Raisons de méthode Par l'ampleur et la complexité du domaine auquel il se rapporte, le droit de l'environnement impose une approche transdisciplinaire empruntant aux sciences naturelles (biologie, phytologie, zoologie, écologie, voire pédologie et climatologie), aux sciences humaines (histoire, ethnologie), aux sciences sociales (sociologie, science politique), et enfin au droit86. Mais même si dans une première approche, l'effort de compréhension générale oblige à une transdisciplinarité large, le travail de recherche, d'étude et de
86 Sur les nécessités de la démarche interdisciplinaire, voir Marcel Jollivet Sciences de la nature, sciences de la société - Les passeurs defrontières, Paris, Eds du CNRS, 1992.

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démonstration oblige ensuite à faire un choix entre ces disciplines, afin de définir un angle d'approche et une technique d'analyse du sujet défini. Ce choix nécessaire oblige ainsi à abandonner le recours aux sciences du vivant, voire à certaines sciences humaines, qu'on laissera aux spécialistes. Il est en effet impossible de s'improviser géographe, botaniste, biologiste ou ethnologue. Certes, des années de recherches dans les documents relatifs à la CITES permettent de voyager dans les zones naturelles du monde entier, d'effleurer l'immense diversité des espèces vivantes, de découvrir leurs stratégies de survie souvent étonnantes, ainsi que de s'intéresser parfois aux utilisations diverses, commerciales, rituelles ou culinaires que l'homme a développées à leur sujet. Ainsi peut-on imaginer les couleurs du "désert fleuri occasionnel" de Huasco, au Chili, et les ambiances de la forêt de brouillard de Monte Verde au Costa-Rica, entre deux escapades dans les steppes de Mongolie, les lacs d'eau douce du Canada, les savanes africaines, l'archipel de Tanimbar, les forêts du Zaïre et le bassin de l'Amazone. De même peut-on se familiariser avec les comportements différenciés du crocodile du Nil (Crocodylus niloticus) et du crocodile marin ( Crocodylus porosus), avec les tendances démographiques des tortues-boîtes (Terrapene spp.), avec la vulnérabilité de l'espèce insulaire du lori arlequin (Eos histrio), le taux de reproduction du lézard callopiste ( Calopistes palluma) ou avec le besoin d'ombre de la plante succulente Euphorbia cremersii; on peut également se plonger dans les questions taxonomiques concernant la moufette à nez de cochon ( Conepatus spp. ), et plus classiquement dans les controverses concernant le nombre d'éléphants d'Afrique (Loxodonta africana). Enfin parvient-on à se convaincre de l'intérêt gastronomique des chauves-souris frugivores (Acerodon jubatus et A. lucifer), consommées dans les lIes de Guam et les Mariannes du Nord; à s'intéresser à la vitesse de repousse de la laine des vigognes ( Vicuna vicuna) du Pérou tondues vivantes, à la valeur médicinale et "en tant que charmes" du grand scorpion (Pandinus dictator) en Afrique de l'Ouest ou plus simplement à la valeur décorative des orchidées" sabot de vénus" (Cypripodium spp. ); et à s'initier aux utilisations mutiples en médecine traditionnelle du Prunus africana, aux propriétés toniques de la gentiane indienne (Gentiana kurroo) et à la valeur thérapeutique des arbustes du genre Berberis, dont on extrait le sulfate de berbérine pour le traitement de certains cancers. Force est pourtant d'abandonner ces sujets de curiosité aux spécialistes des sciences de la terre, de la nature et du vivant. En particulier, il n'est pas de notre ressort de prendre parti dans les épineuses questions relatives à la définition d'une

33

espèce8? ou à la validité scientifique du classement de telle espèce à telle annexe de la CITES88.

La méthode choisie pour étudier la CITES restera donc essentiellement juridique. Elle empruntera cependant aux sciences sociales et politiques, méritant dans cette mesure d'être qualifiée de transdisciplinaire.En effet, si l'étude formelle du droit de la CITES et du droit international de l'environnement doit tenir la plus grande place dans nos analyses, elle ne saurait être exclusive. En effet, le caractère souvent non contraignant des textes, l'observation de comportements ou de pratiques qui, à défaut de fondement juridique sûr, reposent sur un consensus politique obligent à une démarche d'analyse qui ne soit pas uniquement fondée sur la technique juridique, mais emprunte également à la science politique et à l'étude des relations internationales. Selon le professeur Virally, l'étude des organisations internationales ne peut être qu'interdisciplinaire: elle doit être abordée sous l'angle politique, économique, voire sociologique89. Cette approche vaut pour l'essentiel de l'étude des relations internationales, même lorsque celles-ci sont en partie codifiées par un texte conventionnel. Une telle démarche permet de rendre le mieux compte de la complexité des relations entre les acteurs, et les divers enjeux du droit que constituent le problème de la représentation politique, la question de l'opinion publique ainsi que les aspects économiques de la gestion et la conservation de la vie sauvage.
87

La méthodologie adoptée empruntant aux sciencesjuridiques et non aux sciences naturelles, il

semble préférable de ne pas s'immiscer dans les querelles scientifiques concernant la définition des espèces, sous-espèces ou populations, et de s'en tenir à une définition générale des espèces: une espèce est un "groupe vivant composé d'individus possédant des caractères semblables et capables de se reproduire et de transmettre ces caractères à leurs descendants". Pour des définitions plus précises, voir Cyrille De Klemm "Les éléments de l'environnement", in Réflexions sur le statut Juridique de l'environnement, Strasbourg, CNRS-PIREN, 1988, p. 9 et s . La même démarche explique qu'on ne reproduira pas systématiquement le nom scientifique latin des espèces citées. 88 Pour ce type d'informations, on se reportera non seulement aux comptes-rendus des Conférences des Parties qui reproduisent ou résument la plupart des études scientifiques pertinentes, mais aussi aux analyses et commentaires des propositions d'amendements aux annexes effectués par les grandes ONG WWF, UICN, le groupe TRAFFIC et Greenpeace. 89 Pour lui, l'approche purement juridique n'est pas toujours la meilleure: "la réalité du fonctionnement (des 01) échappe au droit dans une très large mesure et la solution de leurs problèmes n'est pas, le plus souvent, une solution juridique". Marcel Virally, L'avenir des Organisations Internationales- 30 conférence de l'INEDIP, Paris, 8-9 juin 1983, Economica 1984 Cette approche est partagée par la doctrine anglo-saxonne: "La réflexion sur la souveraineté place les explications politiques au premier plan, on ne peut pas se contenter d'un vocabulaire purement juridique" Ian Brownlie, Principles of Public International Law, Oxford, Clarendon Press, 1990, p. 107. 34

De même, le choix des sources servant de matériau à notre analyse reste volontairement large. Le texte de la convention, ainsi que ses différents instruments juridiques d'application, comme les Règlements de l'Union européenne 90 et les diverses lois nationales adoptées par les Etats parties offrent un premier état du droit positif applicable au domaine. Les résolutions adoptées par la Conférence des Parties permettent ensuite d'en étudier l'évolution. Eclairant cette observation du droit formel, l'analyse des débats des dix réunions

de la Conférence des Parties, tels que retranscrits dans les compte-rendus officiels
positions92.

91

permet d'approfondir la démarche, de comprendre où se situent les enjeux, les sujets de conflits plus ou moins ouverts, les points d'achoppement des différentes Dans un second temps, l'analyse des divers auteurs, notamment de la doctrine universitaire, permet de mettre à l'épreuve les impressions premières, de les situer au regard des débats et de l'évolution du droit international. Enfin, le parti a été pris de ne négliger aucune des sources émanant des ONG et en particulier, parmi la multitude d'ouvrages et études, les simples feuilles de prose militante distribuées lors des Conférences des Parties. Ces textes représentent en effet les positions d'acteurs non gouvernementaux qui prennent une place croissante dans les relations internationales, et parviennent à orienter l'évolution de la CITES.

Délimitation du sujet La CITES, convention largement ratifiée, forte d'un dispositif original à l'efficacité reconnue, est de nature à susciter de nombreux thèmes d'étude et de réflexion. La présente recherche n'a pas pour objet de proposer une analyse exhaustive des objectifs, des institutions, du mode de fonctionnement, de l'efficacité et des résultats de ce traité. Celle-ci ayant déjà été effectuée, un travail de ce type risquerait de devenir une simple compilation ou traduction de manuels et études qui se suffisent à

90

n° 3626/82 du 31 décembre 1982, n° 3418/83 du 28 novembre 1983, et enfin n° 338/97 du 9 Encore plus éclairante fut la participation in vivo à deux de ces réunions: Lausanne en 1989,
en 1994.

décembre 1996 , JOCE L 61/1 du 3 mars 1997.
91

Fort Lauderdale
92

En outre, certaines observations sont le fruit d'entretiens personnels et de visites" de terrain", effectuées auprès de l'organe de gestion français de la CITES, au Ministère de l'environnement, auprès du Secrétariat de la CITES à Genève, du Centre du droit de l'environnement de l'UICN à Bonn, du WWF-France à Versailles, ainsi qu'auprès de l'organe de gestion zimbabwéen de la CITES à Harare et auprès des nombreux intervenants du programme Campfire de gestion intégrée de la vie sauvage au Zimbabwe. 35

eux - mêmes93.

Pour la même raison, notre étude ne vise pas non plus, au moins à titre principal, à analyser en droit interne l'articulation entre les différents textes permettant d'appliquer les principes de la CITES sur le territoire français: règlements européens, loi française sur la protection de la nature et Code des douanes 94. Une telle étude a en

effet déjà été effectuée par l'UICN et le groupe TRAFFIC dans leurs rapports sur l'application de la CITES dans la CEE, puis dans l'Union européenne9s. L'ambition consistera à mettre en évidence l'enjeu représenté par le droit international applicable à la vie sauvage. Celui-ci s'explique par un ensemble de conflits majeurs, qui se dessinent à travers le fonctionnement de la CITES. Ces conflits sont de deux types: un conflit d'objectifs immédiats entre conservation et commerce, doublé d'un conflit d'acteurs; un enjeu moins immédiatement visible mais tout aussi important qui laisse entrevoir des conflits d'échelles, de concepts et de pouvoirs. Depuis ses origines, le dispositif de la CITES est fondé sur un conflit évident et immédiat entre les objectifs de la conservation et ceux du commerce. Ce premier enjeu ressort clairement d'une première approche de la convention. Il se manifeste sans cesse, publiquement, à travers les positions officielles des différents acteurs,
Ainsi, le fonctionnement institutionnel et technique, l'efficacité de la convention et ses lacunes ont été abondamment analysés par les auteurs suivants, qui ont également étudié pour la plupart les problèmes d'adéquation entre ce fonctionnement et les objectifs de départ, . David S. Favre, International trade in endangered species - A guide to CITES, Martinus Nijhoff, Dordrechts, 1989. Willem Wijnstekers, The evolution of CITES, A reference to the convention on international trade in endangered species, Secrétariat CITES, Genève, 1992. Cyrille de Klemm, Guidelinesfor legislation to implement CITES, Gland, UICN, 1993. Alexandre-Charles Kiss, Droit international de l'environnement, Paris, Pédone, 1989. Simon Lyster, International wildlife law, Grotius Publications, Cambridge, 1985. De même pour ce qui concerne les résultats de ce traité et son application concrète sur le terrain, on se reportera à des nombreux rapports officiels produits par les ministères concernés et à des études de terrain fournies par les ONG compétentes, notamment l'UICN, le WWF et le réseau TRAFFIC, mais également celles plus controversées d'ElA et une multitude drONG nationales. 94 Ce type de recherche aurait un grand intérêt dans le cadre d'un rapport administratif visant à perfectionner la coopération entre les multiples services intervenant dans le domaine du commerce international des espèces sauvages: ministère de l'environnement, services vétérinaires, douanes, Muséum d'Histoire Naturelle, associations agréées de protection de la nature. Il s'agirait cependant d'une recherche trop descriptive pour s'inscrire dans le cadre universitaire. 95 WCMC et IUCN Environmental Law Centre: Application of CITES in the European EcononÛc Community - An overvievv of the application of EC Law related to CITES - Report on applicable
legislation of member States
93

-A

report on the implementation

and enforcement

of EEC regulations

on CITES, Bonn, IUCN, 1988. Elizabeth Flemming, The implementation and enforcement of CITES Ù1the European Union, Bruxelles, TRAFFIC Europe, 1994.

36

gouvernements et ONG, les techniques d'action et de pression auxquelles ils ont recours ainsi que les résultats concrets auxquels aboutissent leurs stratégies respectives (première partie).

Cependant la CITES ne se résume pas à un jeu d'acteurs s'affrontant à propos de choix commerciaux ou conservationnistes. Une analyse plus approfondie permet de mettre au jour d'autres enjeux latents, sous-jacents au droit établi. Ces derniers sont commandés par des objectifs plus lointains qui, pour être moins sensibles au premier abord, d'approche plus complexe et plus conceptuelle, n'en occupent pas moins une place croissante dans la pensée contemporaine. Un conflit se dessine en effet aujourd'hui, opposant une conception globalisante, conforme aux tendances de la mondialisation, et une autre nationale ou locale repliée sur les particularismes. L'approche globale envisage la vie sauvage planétaire, élément de la diversité biologique mondiale, comme un ensemble juridique dont serait titulaire l'humanité entière. L'approche locale vise à maintenir les espèces sauvages dans un statut de ressources nationales ou locales individualisées, sous la souveraineté de chaque Etat, en laissant la responsabilité de leur gestion à chaque gouvernement, ou à chaque population locale dans le cadre de politiques décentralisées. L'affrontement entre ces deux approches, émergeant des positions exprimées au sein de la CITES, trouve également son origine dans l'évolution générale des concepts du droit international. Il convient donc, pour l'appréhender, de ne pas limiter l'étude à l'évolution interne de la convention, mais de l'envisager à la lumière du contexte juridique international, et de l'associer à une tentative d'explication prospective (seconde partie).

37

PREMIÈRE PARTIE

LE CONFLIT CONSERVATION

MANIFESTE: CONTRE COMMERCE

Les conflits que tente de résoudre la CITES sont, au départ, l'expression d'antagonismes assez simples entre les partisans d'une utilisation commerciale de la vie sauvage, et les défenseurs d'un respect, d'une intangibilité, d'une conservation pure de la vie sauvage. Instrument de droit destiné à gérer ce conflit, la CITES apparaît donc dès l'origine comme une convention de compromis.
D'une part, le commerce international de la vie sauvage est, en principe, possible. Simplement, il doit être contrôlé et aménagé pour assurer la pérennité de la ressource. Les partisans du commerce sont par là rassurés. En revanche, lorsqu'il s'avère qu'une espèce est en danger immédiat d'extinction, son commerce international sera en principe interdit. Les militants de la conservation détiennent là un levier d'action.

L'essentiel des négociations au sein de la CITES reflète cette lutte d'influence entre les intérêts du commerce et ceux de la conservation. Les uns voulant accroître le nombre d'espèces protégées et l'étendue de leur protection. Les autres cherchant à garantir leur liberté commerciale et leurs intérêts économiques. Ces conflits sont incessants, et permettent d'observer une évolution dans la philosophie et la pratique de la CITES, qui est en grande partie explicable par le changement des relations entre les acteurs de la convention.

En schématisant quelque peu, on peut avancer qu'à ses débuts, la CITES était plutôt une convention commerciale qui intégrait quelques règles de conservation. Cette situation reflétait la période initiale d'élaboration, de négociation et de mise en place des mécanismes de la convention par les Etats signataires (Titre I). Il s'avère qu'ensuite, par une évolution qui n'est ni linéaire ni définitive, la notion de conservation s'est renforcée pour devenir très importante, au fur et à mesure que la compétence exclusive des Etats devait laisser une place croissante à l'expression d'une certaine opinion publique, relayée par des ONG de plus en plus influentes (Titre II).

40

Titre I

La volonté originelle: une convention régulant le commerce international de la vie sauvage

Il peut paraître surprenant que l'aspect commercial de la CITES ait été au départ prépondérant. En effet, le texte de la convention qui fut soumis à ratification en 1973 avait été rédigé par l'VICN, organisation qui s'apparente à une ONG, et dont les statuts visent à la préservation des équilibres écologiques de la planète. On peut donc penser qu'une organisation qui a pour vocation de préserver la vie sauvage ne s'intéresse au commerce de ses espèces que pour chercher à en atténuer les effets négatifs, et si cela s'avère impossible, à en restreindre le volume. Pourtant, même si les rédacteurs avaient davantage l'intention de protéger les intérêts écologiques que les intérêts commerciaux, leur objectif était d'oeuvrer utilement et efficacement. Aussi ne pouvaient-ils se contenter d'élaborer une convention internationale. Il fallait surtout la faire ratifier par le plus grand nombre d'Etats. Cette ambition imposait des compromis. C'est pourquoi tout en posant les prémisses d'une action en faveur de la nécessaire protection de la vie sauvage, le texte de la CITES reste cantonné au seul domaine commercial. Son objectif premier est de maintenir le commerce international des espèces sauvages sous contrôle, afin d'éradiquer par la coopération internationale les trafics illicites, et par là même de garantir que les niveaux du commerce ne mettront pas en danger la ressource exploitée (Chapitre 2). Ce contrôle, confié aux Etats eux-mêmes, garantit ainsi le respect de leurs intérêts économiques et juridiques (Chapitre 1).

CHAPITRE

1-

UNE FINALITÉ C~S~IQ!JE: LA SAUVEGARDE DES INTERETS DES ETATS

Pour amener le plus grand nombre d'Etats à ratifier la convention, les rédacteurs devaient rassurer les gouvernements sur deux points. D'une part, il fallait les convaincre que la convention était le seul moyen de sauvegarder leurs intérêts économiques (1-1). D'autre part, il importait de garantir que le processus de coopération ainsi engagé respecterait la souveraineté de chaque Etat-partie (1- 2).,
41

1 . 1.

LE CONTRÔLE COMMERCE, DU
ECONOMIQUES ETATIQUES

GARANT DES INTERÊTS

Une des fonctions de l'Etat est de garantir la sécurité et le bien-être de ses nationaux et donc, du point de vue matériel, de favoriser un certain développement économique. Ce dernier est pour partie conditionné par une gestion du potentiel économique national qui permette d'optimiser l'utilisation actuelle des ressources, tout en garantissant leur pérennité dans l'avenir. Ainsi la vie sauvage, appréhendée comme ressource économique, doit être utilisée de façon à éviter la dilapidation de la ressource et assurer une utilisation durable dans l'avenir (9 1). Mais cet équilibre entre les intérêts à court et long terme est difficile à trouver, et le choix se pose en des termes différents pour les pays exportateurs et importateurs, pour les pays en développement et les pays industrialisés (92). 1- UN INTERÊT COMMUN: * LA PERENNITE D'UNE ACTIVITE

ECONOMIQUE

LEGALE

Les Etats ont intérêt à optimiser l'utilisation de leur potentiel économique. La vie sauvage, en tant que ressource économique (A), doit donc être utilisée d'une façon qui puisse être profitable non seulement à l'utilisateur direct, mais à la collectivité nationale. Le commerce est l'une des façons d'utiliser cette richesse, et le rôle de l'Etat consiste à contrôler l'activité commerciale pour équilibrer les intérêts du commerçant et de la collectivité en évitant la dilapidation de la ressource (B). Il s'agira de réguler le commerce légal et de réprimer les activités illicites.

A . La vie sauvage, ressource économique pour tous les Etats

La vie sauvage peut être considérée comme une ressource dans la mesure où son utilisation, voire sa seule existence, peuvent donner lieu à des retombées économiques quantifiables.
La valeur des espèces sauvages peut s'apprécier selon différents critères: valeur économique, mais aussi valeurs sociale, éthique, esthétique, culturelle. Ces dernières, qui correspondent à des formes d'utilité ou d'attachement que le public accorde à la vie sauvage, ne semblent pas au premier abord pouvoir s'apprécier en termes monétaires. Pourtant, ces valeurs non monétaires peuvent elles aussi donner lieu à des retombées économiques. Pour apprécier la richesse que constitue la vie sauvage pour un Etat, il faut en recenser les multiples valeurs et les apprécier en termes d'activité économique.

42

Une méthode de classification permet de distinguer entre valeurs directes: valeur de consommation et de production, et valeurs indirectes: usage sans consommation,
valeur d'option et valeur d'existence
1

.

Résultat d'une utilisation directe de la vie sauvage ou de ses produits, les valeurs directes sont les plus faciles à quantifier: le bénéfice retiré peut en effet se mesurer en nature, pour ce qui concerne la valeur de consommation, ou en monnaie pour la valeur de production. Le premier type de valeur directe de la vie sauvage ne passe pas par un échange commercial. Il s'agit de la consommation directe, qui englobe de nombreuses activités: chasse, pêche, cueillette à usage domestique de plantes et fruits sauvages, ramassage du miel, des insectes, des coquillages. Ces usages peuvent être pratiqués à des fins de loisirs, notamment par les chasseurs des pays développés. Ils représentent également une source essentielle de l'alimentation dans les pays en voie de développement. De nombreuses études ont quantifié précisément les apports protéiniques de ce qu'il est convenu d'appeler la "viande de brousse" ou la semidomestication de rongeurs ou volailles sauvages, utilisations traditionnelles très
répandues en Afrique, Amérique du Sud, Asie et Océanie
2.

Deux remarques doivent être faites. En premier lieu, cette consommation est locale, et concerne uniquement l'Etat sur le territoire duquel est produite et consommée la faune ou la flore sauvage. Il est

donc du ressort exclusif de chaque législation nationale 3 de laisser libres, d'interdire
ou de règlementer ces usages directs. En second lieu, il faut noter que la consommation directe des ressources sauvages, étant exclue des circuits commerciaux, ne produit aucune valeur ajoutée. Le bénéfice retiré se calcule en termes de bien-être pour l'utilisateur, et par extension, en avantages sociaux ou en amélioration de la santé publique, mais il présente peu d'intérêt pour les finances publiques, ne procurant à l'Etat ni devises étrangères ni rentrées fiscales. En revanche, la consommation directe constitue la manière la plus équitable de "rentabiliser" la vie sauvage, et en particulier la faune: les populations locales qui supportent directement le poids de la faune sauvage peuvent, en contrepartie, y puiser leurs ressourceS4. 1 Cette classificationdécouledes travaux de l'VICN et la BanqueMondialequi ont cherché à appliquer des critères de valeur économique aux ressources biologiques, c'est-à-dire à la diversité des espèces vivantes. Conservingthe world's biologicaldiversity, VICN, World
Ressources Institute, WWF et Banque Mondiale, 1988, p. 18 et s.

Voir J.B. Sale The importanceand valuesofwild plants and animalsin Africa, VICN, Gland, 1981, p. 6, et Antoonde Vos "Le gibierdansl'alimentation:son importanceen Afriqueet en Amériquedu
Sud" Revue Unasylva (FAG) 1977/1, vo129 n0116, p. 2 à 12. En dehors de l'existence d'instruments supra-nationaux comme les Directives européennes, qui demeurent rares. 4 "En cas de concurrence avec d'autres types d'exploitation tels que la chasse touristique, c'est en faveur de la chasse coutumière que l'équité commanderait d'arbitrer" Christiandu Saussay Ln
3

2

législation

sur lafaune

et les aires protégées

en Afrique

, FAG, Etudes Législatives

n025, Rome,

1981, p. 36.

43

Le second type de valeur directe est la valeur de production, qui résulte de la transformation par l'homme d'une ressource sauvage brute: utilisation des produits végétaux ou animaux, culture ou domestication, utilisations pharmaceutiques La valeur de production s'évalue plus facilement dans la mesure où la transformation crée une valeur ajoutée, et où les produits sont souvent commercialisés5.
De nombreuses activités commerciales sont en effet fondées sur la vie sauvage. Le commerce peut être national: vente sur les marchés locaux de viande, cuirs, miel, fourniture de spécimens vivants aux zoos nationaux. Il peut être également international: il représente alors la plus forte valeur de production et a donné sa raison d'être à la CITES. De nombreux produits, bruts ou transformés, font l'objet d'un commerce international: peaux, cuirs, cornes, viande, bois...De même les spécimens vivants exotiques intéressent les zoos et cirques étrangers, le marché des animaux "de compagnie", poissons d'aquarium et plantes d'ornement.

L'exemple le plus fameux de produit de faune sauvage objet d'un commerce international est celui de l'ivoire. Entre 1979 et 1989, on estime que l'Afrique a exporté entre 7 155 et 7 936 tonnes d'ivoire brut6. Le prix au kilogramme de l'ivoire brut ayant évolué entre 66 dollars en 1979 et 123 en 1987, le montant monétaire de l'ivoire africain entré sur le marché asiatique oscillait chaque année entre 40 et 60 millions de dollars 7 . Ces volumes et ces sommes importants intéressent d'abord les pays producteurs. Ainsi, la vente d'ivoire brut représentait dans les années 1980 plus de 5% du montant total des exportations de produits pour la République Centrafricaine et le Congo, et constituait avant 1989 le troisième secteur d'exportation du Zimbabwe. Mais la valeur de ces matières précieuses intéresse tout autant les autres Etats qui participent à la transformation et aux ventes successives du produit. La valeur ajoutée se trouve souvent répartie entre de nombreux intermédiaires, dans de nombreux pays différents. Ainsi, en lisant les estimations du prix de l'ivoire brut données ci-dessus, il faut bien noter que 10 à 40% seulement des sommes reviennent aux pays africains
5

A titre d'exemple, le marchéglobal des médicamentsà base de plantes représentaitpour l'OCDE

25 milliards de dollars, soit un quart du marché pharmaceutique total. Rapport D. Chevallier La biodiversité et la préservation du patrimoine génétique, Office Parlementaire d'Evaluation des Choix Scientifiques et Techniques, Assemblée Nationale, Paris, 1992, tome 2, p. 79. 6En 1989, le Groupe de travail sur le commerce de l'ivoire, mis en place par la Conférence des Parties (RC 6-12), rendait un rapport très complet: The ivory trade and the future of the african elephant, Ivory Trade Review Group (ITRG), octobre 1989, Oxford Les chiffres cités sont tirés du volume 1. Les estimations de quantités d'ivoire brut exportées d'Afrique entre 1979 et 1988 étaient éloquentes. En 1979, le total de l'ivoire africain exporté se situait entre 979 tonnes et 985 tonnes. Les chiffres oscillaient entre 800 et 900 tonnes les années suivantes, pour remonter à environ 1000 tonnes en 1982. Les quantités baissaient ensuite de 800 tonnes en 1984-1985 (estimations maxima, les chiffres officiels n'excédant pas 600 tonnes) à 300 ou 400 tonnes en 1987, et moins de 200 tonnes en 1988. 758 millions de dollars en 1979,64 en 1980, puis 53 en 1983 et 37 en 1987. ITRG, op. cit. 44

producteurs8. Le reste du prix correspond au transport, à la transformation du produit et à la rémunération des intermédiaires. Le commerce joue donc un rôle important, à la fois pour les pays producteurs, et du fait de la valeur ajoutée, pour tous les pays qui transforment, transportent, vendent et revendent les produits de l'éléphant.

Les valeurs indirectes, quoique moins facilement quantifiables monétairement, n'en sont pas moins des valeurs économiques réelles. La première est l'utilisation sans consommation: la manifestation la plus importante en est le tourisme de vision. L'intérêt économique en est bien connu: le tourisme d'observation entraîne directement un certain nombre de prestations de services tels que guides, hébergements ou locations de voitures. De plus, l'observation des animaux constitue un facteur d'attrait touristique puissant. Par exemple, le montant total des voyages touristiques au Kénya représente une somme d'environ 375 millions de dollars9. Une enquête auprès des touristes a révélé que la grande majorité changeraient de destination si un voyage au Kénya ne permettait plus de voir des éléphants. L'enquête estime que le manque-à-gagner pour le Kénya se situerait entre 50 et 80 millions de dollars par anlO.L'exemple du Kénya est certes extrême, mais donne une illustration d'un autre intérêt que les Etats de l'aire de répartition peuvent trouver à maintenir des populations sauvages viables. En matière de tourisme de vision également, on peut noter que les transactions intéressent de nombreux pays puisque 200 millions reviennent à l'économie kényane et 175 millions sont encaissés par les compagnies aériennes et les organisateurs de
voyages étrangers
11.

La valeur d'option, ou valeur de leg, représente un second type de valeur indirecte. Elle est fondée sur l'incertitude que représente l'avenir. Nul ne peut prévoir, à long terme, quelles espèces seront cultivées ou élevées dans l'avenir, quelles activités constitueront le mode d'utilisation de l'espace dominant (production, loisir, transport), ou encore quelle sera l'origine des molécules utilisées en pharmacie ou en chimie organique. La diversité des espèces existentes (ou des espaces) peut être alors considérée comme un réservoir qui permettrait dans l'avenir de choisir entre diverses options. Cette diversité représente une richesse que nous léguons aux générations futures. L'exemple de l'utilisation des produits sauvages en médecine traditionnelle est très éclairant, en ce qu'il intéresse de plus en plus les chercheurs des grands laboratoires pharmaceutiques des pays développés. Certains estiment que la
8

Les estimations du prix de l'ivoire brut données ci-dessus sont en effet calculées à l'arrivée de

l' ivoire brut sur le marché asiatique, son lieu de transformation. Le prix du produit final Iivré sur les marchés européen et américain aura encore doublé. ibid. 9ITRG, The ivory trade and the future of the african elephant, op. cil. 10 ibid. Il ibid.
45

"moléculture" de certaines espèces exotiques pourrait devenir un débouché très profitable dans l'avenir. La valeur d'existence n'est pas souvent prise en compte, étant plutôt considérée comme une sorte de valeur morale. Elle correspond pourtant à des comportements réels. Nombre de personnes, surtout dans les pays industriels, attachent une valeur à l'existence d'espèces ou d'habitats qui leur sont personnellement inaccessibles, et dont ils savent qu'ils ne les verront ou ne les visiteront jamais. Il peut s'agir d'espèces extrêmement rares ou discrètes, de lieux difficilement accessibles pour diverses raisons, comme l'Antarctique ou les lIes Galapagos. Or cet attachement désintéressé peut se traduire par un revenu financier réel correspondant aux contributions volontaires que peuvent verser ces personnes à des organisations ou des fondations qui oeuvrent pour la protection de ces espèces ou de ces sites. Ces fonds, lorsqu'ils sont réinvestis dans les Etats de l'aire de répartition, constituent une autre forme de revenu tiré de la vie sauvage. Enfin, on peut rattacher à la valeur d'existence la valeur écologique ou la valeur cognitive, qui sont néanmoins beaucoup plus difficiles à évaluer en termes monétaires. L'une est liée au fonctionnement des écosystèmes, comme la régulation du climat, le cycle de l'eau ou du carbone (photosynthèse), la pollinisation. Elle est inestimable car le bon fonctionnement des écosystèmes est vital pour l'homme. De même, les valeurs liées à la recherche scientifique, à l'observation et à l'étude du milieu naturel peuvent être difficiles à chiffrer et sont pourtant très importantes. La vie sauvage représente donc bien une ressource économique permettant de multiples usages qui ont ou pourraient avoir une incidence sur l'économie des Etats, prise au sens large. Ces activités ont toujours une influence sur le produit national brut, que ce soit par la vente directe, la plus value réalisée par la transformation des produits, les services accessoires ou les taxes prélevées sur chaque opération. La vie sauvage constitue ainsi une ressource naturelle de l'Etat, qu'il a intérêt à défendre, quel qu'en soit le statut légal. Selon les systèmes juridiques, la vie sauvage est considérée comme une propriété de l'Etat (ce statut est surtout applicable aux espèces animales, comme au Kénya et en Chine), une res nullius, bien sans maître qui peut devenir la propriété de celui qui s'en fait le possesseur, ou un immeuble par destination lié à la propriété du sol qui le porte (espèces végétales, sauf servitudes liées à certains régimes forestiers). Quel que soit le régime reconnu à la vie sauvage, l'Etat a un intérêt à la défense de son patrimoine naturel. Cet intérêt est très direct lorsque la vie sauvage est considérée comme propriété de l'Etat, car celui-ci en tire alors directement les éventuels bénéfices. L'intérêt de l'Etat existe aussi lorsque la propriété ou les droits d'usage sont détenus pas ses administrés, car toute forme de richesse peut donner lieu au paiement de taxes ou d'impôts, ou avoir une incidence favorable sur la bonne tenue de l'économie nationale.

46

B . Le devoir de contrôle sur les prélèvements
Comme tout patrimoine soumis à certaines formes de consommation, la vie sauvage doit être gérée, c'est-à-dire que son utilisation doit être régulée afin de ne pas entraîner une disparition totale du bien. Un commerce incontrôlé pourrait finir par nuire à la survie de certaines espèces, et donc à la pérennité des activités commerciales elles-mêmes. L'objectif du contrôle est donc d'éviter la surexploitation des espèces. Le contrôle du commerce de la vie sauvage comprendra deux types d'actions: le contrôle du volume et des modalités des prélèvements légaux (1) et la répression des prélèvements illégaux (2). 1 Régulation du commerce légal Elle peut se faire par différents moyens: simple surveillance des niveaux de prélèvements pour permettre un arrêt ou une limitation en cas de besoin; règlementation des conditions de prélèvements ou de commerce; fixation de niveaux maxima de prélèvements par quotas de commercialisation; enfin interdiction du commerce de certaines espèces particulièrement menacées. La CITES utilise chacun de ces modes d'intervention.
Les principes fondamentaux de la convention sont définis à l'article 212, qui distingue trois degrés de protection concernant des espèces menacées par le commerce à des degrés différents et inscrites dans trois listes reprises aux trois annexes de la convention. Cette protection s'organise par des mécanismes de surveillance, de limitation ou d'interdiction du commerce.

-

Les espèces inscrites en annexe 1 sont les espèces dont les effectifs sont très réduits, et dont il importe d'interdire le commerce international, actuel ou potentiel. En revanche, certains échanges internationaux pourront être tolérés, sous le double contrôle d'un permis délivré par l'Etat d'importation, et d'un autre permis délivré par l'Etat d'exportation. Il peut s'agir d'échanges entre scientifiques à des fins de recherche, de transferts de spécimens vers des zoos ou institutions étrangères pour tenter des reproductions ex situ. En tout cas, l'utilisation envisagée du spécimen ne devra pas obéir à des "fins
12 article 11-1: "L'annexe 1 comprend toutes les espèces menacées d'extinction qui sont ou pourraient être affectées par le commerce. Le commerce des spécimens de ces espèces doit être soumis à une règlementation particulièrement stricte afin de ne pas mettre davantage leur survie en danger, et ne doit être autorisé que dans des conditions exceptionnelles."

47

principalement commerciales"

13.C'est-à-dire, par exemple qu'un zoo ne pourra pas importer un spécimen simplement pour pouvoir le présenter au public, mais devra avoir élaboré un programme de reproduction en captivité, et ce programme de

reproduction ne devra pas avoir lui-même pour objectif la revente de spécimens

14

.

De même les scientifiques qui importent des spécimens de l'annexe 1 à des fins de recherche pour l'industrie biomédicale devront prouver que leur objectif est principalement une "recherche en faveur de la santé publique", et que la vente des

produits pharmaceutiques obtenus n'est qu'incidente

15.

L'encadrement de ces activités dans des conditions aussi précises démontre que les transactions sur les espèces de l'annexe 1 doivent rester exceptionnelles.

Sont inscrites en annexe 2 des espèces moins menacées que celles de l'annexe 1, dont le commerce ne doit pas être interdit, mais doit être contrôlé pour éviter que
l'espèce n'anive au bord de l'extinction
16.

Cette annexe comprend aussi certaines espèces qui ressemblent à des espèces de l'annexe 2 ou de l'annexe 117, et dont le commerce doit être également contrôlé afin de "rendre efficace le contrôle du commerce des spécimens d'espèces" menacées à qui elles ressemblent. La CITES prévoit que le commerce des espèces de l'annexe 2 se fera par le biais d'un permis unique délivré par l'Etat d'exportation, qui permet de surveiller les niveaux du commerce par recensement des permis utilisés. Cette procédure permet également à l'Etat d'exportation d'intervenir sur le niveau du commerce en refusant ou en limitant l'octroi des permis.
L'annexe 318comprend certaines espèces qui ne sont pas menacées sur toute leur aire de répartitionl9. Cependant, un Etat X signataire de la CITES peut considérer que la population d'une espèce est menacée sur son territoire parce qu'elle est l'objet d'un commerce ou d'un braconnage trop important, ou pour toute autre raison. L'Etat X peut alors, en complément de sa règlementation nationale, requérir l'aide des autres Etats parties à la CITES, en leur demandant de vérifier que tout spécimen de cette espèce qui entre sur leur territoire n'est pas sorti illégalement, c'est-à-dire sans permis d'exportation,
13

art. III-3-c et RC 5.10, cf infra.

14RC 5.10, exemple e). 15RC 5.10, exemple d). 16 article 11-2 : "L'annexe

2 comprend:

les espèces qui, bien que n'étant pas nécessairement menacées d'extinction, pourraient le devenir si le commerce des spécimens de ces espèces n'était pas soumis à une règlementation stricte ayant pour but d'éviter une exploitation incompatible avec leur survie; - certaines espèces qui doivent faire l'objet d'une règlementation afin de rendre efficace le contrôle du commerce des spécimens d'espèces inscrites à l'annexe II''. 17RC1.1. 18 article 11-3 : "L'annexe 3 comprend toutes les espèces qu'une partie déclare soumises, dans les limites de sa compétence, à une règlementation ayant pour but d'empêcher ou de restreindre leur exploitation, et nécessitant la coopération des autres parties pour le contrôle du commerce." 19 Dans le cas contraire, elles devraient en effet être inscrites à l'annexe 2 ou 1. 48

- toutes

du territoire X. Ainsi, tout spécimen de cette espèce qui entre dans le commerce international doit être muni: - d'un certificat d'origine indiquant dans quel pays il a été capturé; - et, si le spécimen est originaire de l'Etat X, d'un permis d'exportation de cet Etat. Ce permis d'exportation obligatoire permet ici encore à l'Etat d'exportation de surveiller ou de limiter les volumes du commerce relatif à cette espèce.

Les principes fondamentaux de la CITES reposent donc sur une interdiction ou un contrôle du commerce. Mais le texte et la pratique de la convention ont établi d'autres moyens d'intervention sur le commerce. La CITES pose en effet certaines conditions techniques au commerce international.
En premier lieu, le commerce international des spécimens vivants ne peut se faire que si certaines conditions de transport sont respectées. L'organe qui délivre un permis d'exportation ou de réexportation doit avoir la preuve que tout spécimen vivant sera mis en état et transporté de facon à éviter les risques de blessures, de maladie ou de traitement rigoureux2o. Cette exigence s'applique pour les spécimens des trois annexes. Cette disposition laissant trop de place à des appréciations différentes, elle a été précisée par plusieurs résolutions qui ont cherché à mettre au point des règles techniques claires que les compagnies de transport seraient obligées de suivre. La Conférence des Parties a d'abord adopté ses propres directives techniques, avant de s'en remettre aux règles déjà élaborées par l'Association Internationale du Transport Aérien (ci-après IATA)21.

La Conférence recommande que la conformité des conditions de transport des animaux vivants aux règles lATA soit notifiée aux demandeurs de permis comme étant une condition de délivrance des permis d'exportation et de réexportation, et que les permis soient accompagnés d'une liste de vérifications techniques concernant la préparation des animaux, qui serait signée par une personne compétente avant l'embarquement et à l'arrivée du chargement22.
2°articlesIII-2-c, III-4-b, IV-1 -c, IV-5-b, IV-6-b et V-2-b.
21

C'est en 1979 que la Conférencedes Parties a adopté les "LignesDirectrices pour le transport et

la préparation au transport des animaux et plantes vivants". La RC 3.16 recommandait aux Etats de promouvoir l'usage de ces lignes directrices auprès des compagnies de transport. En 1983, reconnaissant que le transport aérien était le moyen de transport le plus approprié pour les spécimens vivants, la Conférence, par la RC 4.20, convenait que les Règles de Transport des animaux vivants de l'lA TA, qui existaient déjà, étaient déjà appliquées par plusieurs compagnies et étaient amendées tous les ans, étaient conformes aux exigences de la CITES, tant que le Comité d'experts techniques et le Secrétariat CITES les approuvaient.
22

RC 6.24 et la RC 7.13. Ces résolutionsinsistentégalementsur les précautionsqui devaient être

prises par les personnels des aéroports dans la manipulation et l'inspection des chargements d'animaux vivants. 49

Cependant, ni les règles IATA, ni les Lignes directrices CITES ne sont des normes obligatoires pour les commerçants ou pour les compagnies aériennes, n'ayant été adoptées que par résolution23. La seule façon de les rendre obligatoires est de les incorporer à chaque législation nationale d'application de la CITES, et d'en faire ainsi un critère légal de délivrance des permis d'exportation et de réexportation. Très peu d'Etats-parties ont suivi cette voie. Certains ont adopté leurs propres règles pour le transport des animaux vivants, qui vont parfois plus loin que les règles
prônées par la CITES
24.

La résolution la plus récente en la matière tente donc de renforcer l'obligation de

fournir des conditions de transport adéquates

25.

La Conférence

de Kyoto

recommande aux Parties, pour certaines espèces d'oiseaux dont la mortalité pendant le transport reste très importante malgré toutes les précautions prises, d'en suspendre temporairement le commerce. C'est-à-dire que lorsque les conditions de transport disponibles ne permettent pas, pour des raisons techniques ou biologiques, d'éviter une mortalité trop forte de spécimens vivants, le commerce pourra être "temporairement" interdit. L'exigence technique de conditions de transport adéquates, qui était inscrite dans la convention comme une obligation de moyens, est ici renforcée jusqu'à devenir quasiment une obligation de résultat. Il est donc clair désormais que les conditions techniques ne sont pas une simple formalité, mais peuvent jouer un rôle limitant pour le commerce international des spécimens vivants.

L'élevage d'animaux en captivité ou en ranch et la reproduction artificielle des plantes sont également soumis par la CITES à des prescriptions techniques. Les règles posées par la CITES sont assouplies pour le commerce des spécimens qui ne sont pas directement issus du milieu sauvage. Les spécimens élevés en captivité, c'est-à-dire conçus, nés et élevés en captivité peuvent bénéficier de la dérogation de l'article VII-4 ou VII-S. Pour les spécimens élevés en ranch, c'est-à-dire prélevés dans la nature mais élevés en captivité, la solution consiste à transférer à l'annexe 21a population élevée en ranch d'une espèce normalement inscrite à l'annexe 1.
23 24

Sur la valeur obligatoire de ces résolutions, cf infra. C'est le cas des Etats-Unisavec les Standardsfor the humane and healthful transport of wild mammals and birdsII . 25 La RC 8.12 concernele transportdes oiseauxvivantsdestinésau commercedes animauxde
Il

compagnie, pour lesquels la mortalité pendant le transport est particulièrement alarmante, soit parce que la mise en état et le transport ne sont pas adaptés, soit parce que certaines espèces sont plus sensibles que d'autres au transport. La résolution recommande donc aux Parties d'être particulièrement attentives à la tenue des registres relatifs au taux de mortalité de ces oiseaux pendant le transport. La résolution recommande également aux Parties de prendre "des mesures appropriées, y compris, si nécessaire, une suspension temporaire des transactions à des fins commerciales entre des Parties, pour les espèces d'oiseaux ayant... des taux de mortalité élevés pendant le transport". 50

Ces établissements

pratiquant

l'élevage

ont été soumIS à des conditions

techniques précises par plusieurs résolutions 26. Seront surveillés en particulier les conditions d'origine et de naissance des produits, le mode et la fréquence des prélèvement des effectifs parentaux reproducteurs, et les techniques de maintien en "environnement contrôlé", la méthode de marquage pour identifier les produits de ces élevages, et l'enregistrement de ces établissements auprès de l'organe de gestion de leur Etat, puis sur le registre du Secrétariat de la CITES, après la réalisation d'une "étude de risques écologiques". Des critères identiques sont définis pour les établissements pratiquant la reproduction artificielle d'espèces végétales CITES. Pour ce qui concerne les élevages en ranch27, l'acceptation par la Conférence des Parties du transfert de la population concernée de l'annexe 1 à l'annexe 2 est également soumise à des critères techniques. Ceux-ci concernent la viabilité économique et biologique de l'élevage; le profit que tirera la population sauvage de cet élevage, par la réduction des prélèvements de spécimens adultes sauvages ou la réintroduction de spécimens élevés; les méthodes de marquage et d'identification des spécimens28 et le suivi du fonctionnement de l'élevage par l'information de l'organe de gestion national et du Secrétariat29. Le dernier mode d'intervention sur le commerce qu'utilise la CITES est la fixation de quotas d'exportation. Ceux-ci correspondent au volume maximum de spécimens d'une espèce donnée qu'un Etat peut exporter dans une année. Ce système de quotas n'était pas prévu dans le texte initial de la convention, il correspond à une pratique qui s'est mise en place au cas par cas, et uniquement sur la base de résolutions de la Conférence des Parties. Ces quotas, qui peuvent s'appliquer à des espèces de l'annexe 1 ou de l'annexe 2, ont concerné jusqu'à présent l'ivoire de
26

La RC 2.12 a définiles conditionstechniquespour les élevagesen captivité.Les RC 4.15,6.21, et

7.10 ont modifié la procédure d'enregistrement. La RC 8.15 reprend les précédentes et recommande qu'une "étude des risques écologiques" soit effectuée avant toute autorisation, que les informations concernant l'élevage soient fournies au Secrétariat et aux autres Etats-Parties en vue de l'inscription au registre tenu par le Secrétariat, et que des procédures de contrôle sur ces établissements permettent de vérifier que les conditions de la RC 2.12 sont toujours remplies. La procédure d'informations et de décision aux fins d'enregistrement est particulièrement détaillée dans quatre annexes à la résolution, qui définissent les rôles respectifs de l'établissement commercial d'élevage, de l'organe de gestion, du Secrétariat et de la Conférence des Parties. Ce contrôle des commerçants a été mis en place également pour les commerçants importateurs et exportateurs d'ivoire brut (RC 6.14), ce dernier système ayant été annulé par l'interdiction du commerce de l'ivoire en 1989.
27 28

Les conditionstechniquesdes élevages en ranch sont définies par la RC 3.15. Ces conditionssont préciséespar la RC 5.16. 29 La procédurede surveillancea été préciséepar la RC 6.22. Des critères complémentairesont été
posés pour les élevages en ranch de tortues marines (RC 6.23) et de crocodiliens (RC 8.22). 51

l'éléphant d'Afrique avant 198930, le commerce des crocodiliens31, celui des peaux de léopard32. L'introduction de quotas permet de calculer le nombre de prélèvements dans un pays et dans une année qui ne nuiront pas à la survie de l'espèce33. Dans la limite de ce nombre, les Etats concernés pourront délivrer des permis d'exportation qui seront reconnus comme valides par les Etats d'importation34. Les quotas d'exportation sont attribués aux Etats qui les demandent par vote de la Conférence des Parties et réévalués à chaque Conférence35.

2 Répression des activités illégales
Tous les Etats qui ont ratifié la CITES ont un intérêt commun et premier: mettre un terme aux trafics illégaux. Sont considérées comme illégales les transactions qui se font en dehors ou à l'encontre des règles commerciales fixées par les Etats signataires: non respect de l'obligation d'obtenir un permis valide, passage en contrebande, utilisation de faux permis ou faux certificats d'élevage en captivité, utilisation de permis valides mais ne correspondant pas aux spécimens mis dans le commerce, non respect des conditions de transport ou d'élevage. Les Etats signataires se doivent de juguler ces trafics, non seulement pour que la convention qu'ils ont signée soit respectée, utile et efficace, mais également en raison de leurs propres intérêts nationaux.
30 L'ivoire brut de l'éléphant d'Afrique avait été soumis à des quotas d'exportation alors que l'espèce était inscrite à l'annexe 2 (RC 5-12 de 1986). Les quotas ont été supprimés en 1989 lors du transfert de l'espèce à l'annexe 1, mais des propositions de certains Etats visent à rétablir le système dans l'avenir.
31

-

Les quotas mis en place en applicationdes critères spéciauxpour le transfertd'espèces de

l'annexe 1 à l'annexe 2 concernent actuellement certaines populations de crocodile du Nil et de crocodile marin. Des conditions relatives à l'acceptation des quotas par la Conférence des Parties et à la surveillance de leur application effective ont été posées par les RC 5.21,6.17 et 7.14. Il s'agit notamment de s'assurer des moyens dont disposent les Etats d'origine pour contrôler effectivement le commerce, et fournir des informations à la Conférence des Parties, d'examiner les conditions d'étiquetage des peaux, les éléments scientifiques concernant le statut biologique de l'espèce et les informations fournies par l'Etat d'origine sur l'état des populations et le programme de prélèvements ou d'élevage en captivité. cf infra. 32 cf infra. 33La RC 4.13, qui met en place le système de quotas, permet à certains Etats qui bénéficient d'un quota annuel (Botswana, Kénya, Malawi, Mozambique, Tanzanie, Zambie, Zimbabwe) d'accorder un certain nombre de permis d'exportation dans la limite de leur quota. 34 Voir RC 9-21. 35 La RC 8.10 a accordé de nouveaux quotas à la République Centrafricaine, à l'Ethiopie, à la
Namibie et à l'Afrique du Sud. Elle a également augmenté à deux peaux par personne et par an le quota qui fait présumer du caractère non commercial de l'importation.

52

D'une part, du point de vue du fonctionnement de la convention, il est clair que le trafic illégal peut réduire à néant les efforts faits pour adapter les niveaux du commerce en fonction des prélèvements que peuvent supporter les différentes espèces. Les prélèvements effectués pour le commerce illégal viennent en effet s'ajouter aux prélèvements autorisés pour le commerce légal. Ils constituent donc une charge supplémentaire pour les populations de faune et flore sauvages, qui est difficile à évaluer puisque ces trafics sont souterrains. D'autre part, du point de vue de chaque Etat pris individuellement, les trafics illégaux posent des problèmes36. En premier lieu, il y va du prestige et de la souveraineté intérieure de chaque Etat de faire respecter sur son territoire les règles qu'il a approuvées ou édictées. Ensuite, toute économie souterraine et incontrôlée constitue un manque-à-gagner pour les finances publiques, puisqu'elle n'est pas soumise aux prélèvements fiscaux qu'effectue l'Etat sur les activités économiques: taxes, impôts, charges sociales. On peut également estimer que ces trafics souterrains peuvent menacer, par une concurrence déloyale, les commerçants légaux qui, eux, payent les taxes et prélèvements effectués par l'Etat. Enfin et surtout, les Etats producteurs doivent protéger leur patrimoine naturel et éviter que leurs ressources sauvages ne soient pillées sans discernement37. L'activité illégale est en effet une activité aléatoire, dont le profit se calcule toujours à court terme. Il s'agit toujours, pour un braconnier ou un revendeur, de prélever ou d'exporter le plus possible avant que la répression ne soit trop forte ou que la marchandise ne soit devenue introuvable. Cette pratique n'empêche pas les trafiquants de stocker les produits en attendant que les prix montent. En tout cas, il est clair que les trafiquants n'ont aucun intérêt à laisser le cheptel sauvage sur pied pour qu'il se renouvelle, car un autre braconnier peut l'accaparer avant, le marché étant totalement désorganisé.
36

Pour une analyse des trafics transfrontaliersen Afrique, et leurs relations avec les Etats, voir

François Constantin, "La transnationalité: de l'individu à l'Etat. A propos des modes populaires d'action internationale en Afrique orientale", p. 155-178 in Les individus dans la politique internationale, sous la direction de Michel Girard, Economica, Paris, 1994. Les activités transfrontalières, qu'elles soient familiales, commerciales ou religieuses, peuvent poser question pour ou/et sur le pouvoir, sinon l'Etat. L'Etat doit donc être à même d'intervenir sur ces MPAI, s'il veut éviter la perte de contrôle de la situation intérieure: évasions fiscales ou douanières, dégradation des biens collectifs et des services publics, banalisation de la corruption, ridicule devant son impuissance. 37 Cet aspect de l'intérêt économique de l'Etat est particulièrement manifeste dans la législation chinoise, qui qualifie la chasse ou la destruction de certaines espèces protégées de "crime de destruction grave de l'économie", pouvant être sanctionné de 10 ans de prison ou d'emprisonnement à perpétuité, voire de la peine capitale. (Loi chinoise sur la protection des animaux sauvages du 8 novembre 1988, ainsi que le règlement du même jour instituant des sanctions sévères pour les crimes de chasse ou destruction d'espèces d'animaux sauvages rares ou menacées protégées en priorité par l'Etat). Voir Ye Mingzhao, "China: Legal protection of wild fauna and flora", Environmental Polic)' and Law, 20/6 (1990), p. 216-219. 53

Pour éviter ces effets négatifs, l'objectif de la CITES est donc d'opérer une coordination des contrôles aux frontières des Etats importateurs et exportateurs, pour garantir que toutes les transactions internationales effectuées sur des spécimens d'espèces sauvages menacées sont bien conformes aux niveaux, aux conditions techniques, et à toutes les prescriptions posées par la Conférence des Parties concernant le commerce des espèces concernées.

Cette coordination passe par une action douanière (cf infra).

38

et pénale

39

de chaque Etat-Partie

Tous les Etats ayant ratifié la CITES ont donc intérêt à faire respecter les dispositions de la Convention. Les Etats "producteurs" peuvent, grâce au double contrôle aux frontières, lors de l'exportation et de l'importation, lutter plus efficacement pour protéger leurs ressources sauvages de valeur contre les braconniers et les trafiquants. Les nations "consommatrices" savent que sans ce contrôle international, leurs commerçants légaux manqueraient bientôt de matière première pour la pérennité de leur industrie. Mais la répression du commerce illégal est peut-être le seul objectif qui fasse clairement et publiquement l'unanimité parmi les parties à la CITES.

2 - ETATS IMPORTATEURS ET EXPORTATEURS: * DES PREOCCUPATIONS DIVERGENTES
Le contrôle et la régulation du commerce constituent un choix économique et une charge financière qui pèsent différemment selon les Etats. La distinction entre pays exportateurs et importateurs se double ici d'une inégalité entre pays en voie de développement et pays industrialisés: les premiers subissent la contrainte prédominante de leur dépendance économique vis-à-vis de la ressource (A). Les seconds sont plus sensibles à un paramètre assez nouveau en droit international, l'expression directe d'une partie de l'opinion publique (B). A . La dépendance économique des Etats exportateurs du Sud
En effet, si la répression des trafics est un objectif publiquement reconnu, l'autre objectif commun des Etats qui vise à améliorer le Produit National Brut et maintenir l'activité économique, est plus ou moins clairement assumé. Il est affiché par certains gouvernements comme une priorité, et par d'autres comme un objectif accessoire.
38 vérification des permis et certificats qui doivent accompagner tout chargement d'une espèce CITES: articles 11-4,III, IV et V, VI-5 et VI-6, VII-3, VIII-3. 39 article VIII. de spécimens

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Car les Etats parties à la CITES n'ont pas les mêmes buts ni les mêmes discours selon qu'ils sont importateurs ou exportateurs d'espèces sauvages. Et cette dichotomie est clairement accentuée par les différences de développement. On peut se rendre compte en effet que le commerce des espèces sauvages reflète, grosso modo, les clivages déjà existants dans le commerce international.
Les Etats exportateurs d'espèces sauvages, en quelque sorte les fournisseurs de la matière première sont le plus souvent des Etats en voie de développement. Cette situation s'explique principalement par deux raisons. C'est d'abord dans ces pays peu industrialisés que la diversité biologique est restée la plus abondante, soit qu'elle ait toujours été plus abondante que dans les pays du nord, soit qu'elle ait été moins systématiquement détruite ou surexploitée. Ce sont ensuite ces Etats qui ont de forts besoins en devises pour se développer, et l'exportation des produits de la vie sauvage est un moyen d'en obtenir. Les Etats exportateurs sont donc généralement les Etats du Sud auxquels s'ajoutent les pays de l'Est européen. Les cas de pays développés exportateurs d'espèces sauvages sont exceptionnels: certaines espèces de chats sauvages et d'ours sont vendus par les Etats d'Amérique du Nord, ainsi que certaines espèces d'ours et de phoques par les Etats d'Europe du Nord. Ce qui n'exclut pas qu'un commerce parfois important puisse avoir lieu à l'intérieur de frontières de ces pays, sans être pris en compte par la CITES. Les préoccupations de ces Etats exportateurs pauvres sont en priorité, et parfois exclusivement liées à l'augmentation du PNB, et donc à l'encouragement du commerce international et des exportations.

Mais ces intérêts peuvent donner naissance à deux types d'objectifs: à court et long terme. On peut choisir d'exploiter immédiatement et de façon intensive les ressources naturelles que représentent les espèces sauvages, afin d'acquérir rapidement les moyens du développement. Ou bien l'on peut chercher à maîtriser l'exploitation, la réduire, voire dans certains cas l'interdire complètement, quitte à affaiblir le potentiel économique actuel, afin de préserver les ressources pour un usage durable ou futur. Un équilibre harmonieux entre ces deux solutions peut parfois être trouvé, mais le plus souvent, la situation économique catastrophique de ces Etats fait que les gouvernements sont confrontés à un choix douloureux. Il s'agit en quelque sorte pour eux de choisir entre le bien-être immédiat de leurs citoyens, et l'intégrité du patrimoine qui sera laissé aux citoyens de demain. Il faut donc bien se rendre compte que les représentants de ces Etats, souvent au bord de la faillite économique, doivent penser aux intérêts des générations futures, mais qu'ils ont en même temps entre les mains le sort incertain de la génération actuelle. Ce souci est clairement exprimé dans le préambule d'une des résolutions sur le 55

commerce de l'ivoire40, votée en 1983 à la demande des Parties africaines: "les Parties africaines participant à cette session de la Conférence des Parties... reconnaissent que si les espèces de faune et de flore sauvages sont préservées en Afrique pour leur valeur intrinsèque, elles n'en constituent pas moins une ressource économique majeure pour le continent, ressource qui peut et doit être utilisée à bon escient dans leur propre intérêt et dans celui des populations locales; Soulignant le souci profond des Parties africaines... de garantir l'efficacité de la Convention et de faire en sorte qu'elle n'empêche pas le commerce légitime d'espèces de faune et de flore sauvages et ne réduise en rien la rentabilité de ce commerce, et estimant que ce serait aller à l'encontre des objectifs de la Convention que de l'utiliser de façon à dévaluer la faune et la flore sauvages"

Pour les gouvernements soucieux d'une gestion durable de leurs espèces sauvages, la CITES est un instrument de coopération précieux, qui leur permet d'obtenir une protection accrue de leurs espèces en demandant leur inscription aux annexes de la convention, et d'obtenir l'aide des Etats importateurs dans la répression des trafics illégaux par un double contrôle aux frontières. Pour les gouvernements qui veulent rester maîtres de leur choix de développement actuel, les règles collectives de la CITES peuvent apparaître comme un obstacle. D'un côté, le fait de rester à l'extérieur de la CITES ne garantit pas la liberté du commerce41.Cependant, la ratification de la convention implique que l'Etat délègue à la Conférence des Parties les choix en matière d'exportation de ses espèces sauvages. Il lui faudra alors convaincre, démontrer, prouver que ses propositions sont les bonnes, afin que ses pairs acceptent que telle espèce ou telle population puisse être commercialisée, ou entérinent les quotas d'exportation qu'il avance. En cas de refus, le gouvernement a toujours la possibilité d'opposer une réserve à l'inscription d'une espèce à une annexe, ce qui le place de facto dans la position
ambigüe d'Etat non-partie pour ce qui concerne le commerce de cette espèce
42.

En marge de cette catégorie des Etats exportateurs, il faut distinguer certains pays qui ne sont plus seulement exportateurs, mais que nous qualifierons de réexportateurs, ou de transformateurs. Ce sont à quelques exceptions près les pays que l'on a qualifiés de "Nouveaux Pays Industrialisés", les NP143.
40RC 4.14 sur le commercede l'ivoire travaillé.
41 42

cf infra. articles XV, XVI et XXIII de la convention. 43 Certes, la plupart des pays en développement se sont récemment industrialisés, à des rythmes différents. Mais la catégorie des NPI comprend surtout les pays de l'Asie du Sud-Est (Corée du Sud, Taïwan ou Hong-Kong), qui se sont lancés dans une "stratégie d'industrialisation fondée sur l'intégration au marché mondial et sur la recherche de la compétitivité". Alors que la démarche classique des Etats du Tiers-monde visait plutôt, jusqu'alors, à développer une production tournée vers la satisfaction des besoins nationaux, avec intervention protectionniste de l'Etat qui réservait le marché intérieur à ces produits nationaux. Sur l'explication de ces deux stratégies, voir Bernard Chantebout, op. cil., p. 26 et p. 122 et s. 56

Ce sont souvent des pays qui ont été exportateurs de leurs propres espèces sauvages, qui ont acquis un savoir-faire dans les domaines de la transformation et de la vente, et qui, face à l'épuisement de leurs propres ressources, se tournent désormais vers de nouveaux marchés fournisseurs de matière brute, afin de réexporter un produit transformé vers d'autres pays consommateurs. On peut ainsi citer l'exemple des pays du Sud-Est asiatique, qui transforment et réexportent des bois tropicaux (notamment la Thaïlande) et de l'ivoire africain (Hong-Kong, Taïwan, Macao, et plus récemment la Chine), après avoir presque anéanti leurs propres forêts et leurs populations d'éléphants d'Asie. Ainsi, en 1987, avant l'interdiction du commerce de l'ivoire, Hong-Kong, Taïwan, Macao et la Chine importaient pour le transformer 68% de l'ivoire brut vendu dans le monde (le Japon en importait à la même époque 22%, mais essentiellement pour
la consommation nationale)
44.

Les objectifs de ces Etats sont souvent plus simples que ceux des Etats exportateurs et importateurs. En effet, le fait d'utiliser des espèces sauvages qui ne sont pas prélevées sur leur propre sol rend ineffectif l'argument de la préservation d'un patrimoine à transmettre aux générations futures. En revanche, l'importance économique des secteurs commerciaux pèse très lourd dans la décision des gouvernements. C'est ainsi, qu'en 1989, à la suite de l'interdiction du commerce de l'ivoire par la septième conférence des Parties, on a pu assister à des manifestations populaires imposantes, menées par les graveurs et sculpteurs d'ivoire de Hong-Kong, qui, en démontrant l'importance économique et sociale de leur activité, ont arraché au gouvernement britannique l'inscription d'une réserve permettant le commerce de l'ivoire, provisoire et limitée au territoire de Hong-Kong. Enfin, les gouvernements de ces nouveaux pays industrialisés ne subissent pas encore la pression d'organisations écologistes bien organisées, ni d'une opinion publique sensibilisée à ces questions. Le phénomène commence à naître, mais le développement démocratique de ces pays n'est pas toujours à la hauteur de leur développement économique. Ces Etats réexportateurs sont donc ceux dont les objectifs sont tournés vers le plus court terme, mais on peut signaler que leur présence aux sessions publiques de la Conférence des Parties est toujours étrangement discrète, et leurs interventions excessivement rareS45. Le débat reste donc le plus souvent entre Etats importateurs et exportateurs.
44

sources:Ivory Trade ReviewGroup, The ivory tradeand thefuture of theAfrican Elephant,op. cit.,

p. 18. 45 La pratique de la réexportation est en outre un phénomène difficile à contrôler, qui sert parfois de moyen pour brouiller les pistes et blanchir des trafics illicites. Ces pratiques ont fait l'objet de plusieurs remarques dans les rapports du Secrétariat, et de plusieurs résolutions: RC 3-9 (paragraphes b et c), RC 4-17, RC 5-16,5-11 (paragraphe c), RC 6-6 et RC 7-6. 57

B . Les intérêts contradictoires

des Etats importateurs du Nord

Les Etats importateurs, consommateurs d'espèces sauvages et de leurs produits sont en quasi-totalité les pays riches, développés, les pays "occidentaux" (terme impropre puisque la catégorie inclut le Japon et le Moyen-Orient), dont les ressortissants ou les institutions peuvent s'offrir le luxe d'une consommation d'espèces exotiques. Il s'agira non seulement du commerce des produits de luxe comme l'ivoire, la corne, les fourrures, peaux et cuirs rares, les plumes..., mais également d'un commerce d'animaux ou de plantes vivants, à destination, soit de l'agrément des particuliers (cactus et plantes exotiques, oiseaux, poissons d'aquariums), soit des cirques, zoos et expositions, soit encore des laboratoires d'expérimentation (primates) ou des museums et collections scientifiques46. Le commerce des espèces exotiques recouvre donc une grande variété de transactions qui représentent souvent une valeur ajoutée importante, et ne sont pas négligeables dans l'économie d'un pays industrialisé. A priori, les représentants des Etats importateurs peuvent donc avoir le même souci que ceux des Etats exportateurs, visant à maintenir ces activités commerciales au niveau optimum. En revanche, il existe un phénomène nouveau dans les pays industrialisés, et que l'on ne retrouve qu'à l'état embryonnaire dans les pays en voie de développement: il s'agit de la montée en puissance du mouvement écologiste. Ce mouvement peut être diffus, et représenter l'émergence spontanée d'une opinion publique, préoccupée par les grands équilibres naturels au niveau planétaire, ou simplement sensibilisée au destin de la vie sauvage par la diffusion d'images sanglantes sur les massacres de bébés phoques ou d'éléphants, ou le martyre des animaux à fourrure. Ou bien ce mouvement peut être déjà bien organisé, relayé par un tissu associatif important et bien financé47, t parfois également par une expression e politique structurée dans ce que l'on appelle les "partis verts", plus ou moins représentatifs et influents. Aussi, les gouvernements démocratiques des pays développés doivent-ils prendre en compte davantage ces expressions d'une opinion publique informée, sensibilisée, agissante. Ils ont tout à gagner à agir dans le sens de ces nouvelles sensibilités.
46

Tous ces aspectsdu commercesont règlementéspar la convention,qui prévoit des procédures

différentes selon, par exemple, que l'importation obéit à des "fins principalement commerciales" (articles 1II-3-c et 1II-5-c), ou constitue un échange entre scientifiques (article VII-6), ou selon que le spécimen vivant est directement issu du milieu sauvage ou a été reproduit artificiellement (pour les plantes) ou élevé en captivité (pour les animaux) (articles VII-4, VII-5 et VII-7-b).
47

cf infra sur les ONG.

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En premier lieu, ils gagnent en efficacité. En effet, qu'ils prennent ou non des mesures pour limiter le commerce international d'espèces sauvages, on peut penser que tôt ou tard, l'opinion publique agira d'elle-même. Par exemple, à la suite de campagnes de presse et de boycott bien organisées, on a vu le marché des fourrures s'effondrer dans de nombreux pays européens ces vingt dernières années. Ensuite, il est sûrement plus facile -de se faire une image de gouvernement conscient des enjeux écologiques, en votant à la CITES pour la protection d'espèces symboliques, "sensibles" et très médiatisées (éléphants, félins, baleines...), plutôt que de se préoccuper du génocide des insectes pollinisateurs par les pesticides de son industrie nationale. L'agonie d'une abeille n'a jamais été très télégénique. C'est pourquoi on assiste de plus en plus au sein de la CITES à des positions des pays industrialisés fondées davantage sur un bénéfice médiatique et électoral que sur la réalité des menaces qui pèsent sur une espèce. Les gouvernements des pays industrialisés acceptent de moins en moins d'écouter les arguments sur la dépendance économique des pays exportateurs. Les débats se font de plus en plus selon un processus déclaratif que selon une véritable recherche de coopération et de règlement consensuel des problèmes. Ce phénomène empêche généralement toute possibilité de solution fine au problème de la survie de telle espèce: pour les Etats soucieux de leur image, il faut désormais s'en tenir à des messages simples, presque manichéens, immédiatement assimilables par le public.
La différence et l'éloignement des intérêts des pays exportateurs et importateurs, qui sont accentués par une médiatisation peut-être trop forte des débats à la CITES, pourra poser des problèmes lors de l'élaboration de la norme commune.

Ainsi, même si l'on peut affiner la distinction entre les intérêts des Etats exportateurs et importateurs, il apparaît cependant que le maintien d'une activité commerciale légale, et la lutte contre les trafics illicites constituent bien des objectifs communs à tous les gouvernements signataires de la CITES. La convention apparaît ainsi comme l'instrument d'une coopération visant à protéger les intérêts économiques des Etats. Cependant, l'établissement d'une coopération formalisée, notamment par la délégation de certaines décisions à la Conférence des Parties, entraîne une limitation des compétences dont disposait jusque-là chaque Etat concernant ses espèces sauvages. Aussi le second objectif des représentants étatiques sera-t-il d'éviter que le Traité n'empiète trop sur sa souveraineté juridique.

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1 . 2 . lA COOPERATION,
RESPECTUEUSE

MODALITE DE lA SOUVERAINETE ETATIQUE

Le droit international, et peut-être plus que tout autre le droit international de l'environnement, se heurtent toujours à la revendication de la souveraineté nationale. Les rédacteurs de la CITES devaient donc, pour vaincre les réticences étatiques, garantir que la nouvelle convention n'aboutirait pas à une dépossession du droit des Etats de gérer leurs ressources naturelles. Il s'agit de leur garantir que la part de compétence qu'ils consentent à abandonner sera clairement limitée.
Cette garantie s'adresse d'une part à la collectivité des Etats, ou si l'on préfère, à l'Etat pris comme entité juridique, seul auteur du droit international. C'est pourquoi la convention maintient le principe que l'édiction et la modification de la norme interétatique appartiennent exclusivement aux Etats (9 1). D'autre part, la garantie s'adresse à chaque gouvernement signataire individuellement: les compétences qu'il délègue à la Conférence des Parties sont limitées et il dispose d'une certaine marge de liberté concernant l'application de la convention sur son territoire (9 2).

*

1- LES ETATS CREATEURS DE LA NORME INTERNATIONALE

Collectivement, les Etats restent les seuls auteurs de la norme internationale. Certes, la CITES présente un aspect novateur, puisqu'elle prévoit l'intervention des nouveaux acteurs du droit international que sont les ONG (B). Mais ces acteurs non gouvernementaux n'ont qu'un rôle consultatif. La création finale de la norme appartient exclusivement aux sujets originaires du droit international que sont les Etats (A).

A . Compétence normative Les Etats, seuls sujets du droit international à détenir la personnalité internationale et la plénitude des compétences internationales, sont les seuls auteurs de la règle de droit, le seul pouvoir de décision de la CITES, agissant au sein de la Conférence des Parties et du Comité permanent (1).
Ce pouvoir créateur s'exprime par deux moyens: le vote de résolutions et le vote d'amendements au texte de la convention ou à ses annexes (2).

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