Le contrôle des finances publiques aux Comores

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Cet ouvrage concret, fruit d’une recherche approfondie et d’une expérience de dix ans dans les finances publiques, traite du contrôle des finances des sultans batailleurs. Il étudie le système des finances publiques coloniales et celui de Mayotte.. L’auteur apporte une contribution précieuse au développement ordonné des Comores.
Publié le : mercredi 1 novembre 2000
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EAN13 : 9782296249004
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ABDOU CHACOUROU

ABAL ANRABE

LE CONTROLE DES FINANCES PUBLIQUES AUX COMORES

Editions l'Harmattan 5 - 7, rue de l'Ecole Polytechnique 75005 Paris

A ma famille, En compensation du temps que je lui ai volé.

A MHAMADIY

A ABDOU

HADJI (Papa Nadia)

Mort brûlé vif dans un incendie de voiture à FOUMBOUNI (Comores) en 1987, qui encourageait les enfants des famillè's' pauvres à se rendre à l'école.

@ L'Harmattan, ISBN 2

1992

- 7384 - 1119

- 3

Collection Logiques Juridiques dirigée par Gérard MARCOU

Déjà parus:

- ASSOCIATION INTERNATIONALE DES JURlSTES DEMOCRATES, Les Droits de l'Homme: universalité etrenouveau, 1789-1989, 1990. - BOUTET D., Vers l'Etat de Droit, 1991. - SIMON J. P., L'Esprit des règles: réseaux et règlementation aux Etats-Unis, 1991. - ROBERT P. (sous la direction de), Les Politiques de prévention de la délinquance à l'aune de la recherche, 1991. - ROBERT P. (sous la direction de), Entre l'ordre et la liberté, la détention provisoire, deux siècles de débats, 1992.

ABREVIATIONS UTILISEES

- A.C.C.T - A/F - A.G.I
(Comores)

: Agence centrale comptable du trésor : Assemblée Fédérale (Comores) : Administration Générale des

ImpÔts

- A.J.D.A. (France)
- A.N.S.O.M.

- B.A.D. . B.D.C. - B.A.D.E.A

- C.C.C.E. - C.D.B - C.D.B.F

.

- C.E.RS.O.I sociétés de - C.F.A

- "Chrono"
- CO.MO.TEL

: Actualité juridique du droit administratif - PARIS) : Archives nationales - Section Outre-Mer (France-Dépôt d'AIX-en-PROVENCE) : Banque Africainede développement : Banque de développement des Comores : Banque Arabe de développement pour l'Afrique :Caisse centrale de coopération économique (France) : Cour de discipline Budgétaire : Cour de discipline Budgétaire et Financière : Centre d'études et de recherche sur les l'Océan Indien (France - AIX-en-PROVENCE) : (Franc C.F.A) - Colonies françaises d'Afrique (avant les indépendances) - Communautés françaises d'Afrique (après les indépendances, fin des années 60) : Classeur chronologique des décrets, arrêtés,

- C.RC
- D.O.M - T.O.M - ECO. POR

décisions... : Comores - HÔtel

.

- E.E.D.C - E.E.P.P. para- F.E - F.E.D - F.M.J - I.B.M - J.O -J.O.C - J.O.RF - L.G.D.J.
Jurisprudence

: Chambre régionale des comptes (France) : Département d'Outre-Mer- Territoire d'Outre-Mer : Economie du port (Comores) : Electricité et eau des Comores : Entreprises et établissements publics et publics (Comores) : Finances d'Etat (Comores) : Fonds européen de développement : Fonds Monétaire International : (ordinateur) International Business Machine : Journal Officiel : Journal Officieldes Comores : Journal Officielde la République Française Librairie Générale de Droit et de

4

: Office National d'Importation et de Commercialisation du riz (Comores) : Office des Postes et Télécommunications - O.P.T (Comores) : Présidence de la République (Comores) - PIR : Règlement d'administration publique (France) - R.A.P : Revue de Dtoit public (France - PARIS) - RD.P. : Revue française d'Administration publique - RF.A.P. (France - PARIS) Revue française de finances publiques (France - RF.F.P: PARIS) (Commis des S.A.F .J) Services administratifs, - S.A.F.J.: financiers et. judiciaires Société Nationale des Hydrocarbures (Comores) - S.N.H: Société Nationale d'Imprimerie (Comores) - S.N.I: Société Nationale maritime des Comores - S.N.M.C.: Société nationale de transport aérien (Comores) - S.N.T.A: -S.O.C.O.V.I.A: Société comorienne de viande et de produits alimentaires - S.O.N.A.C.O.R: SOciété nationale pour le commerce régional (Comores) - SO.NA.TRA.M:Société nationale de transport maritime (Comores) - S.T.A.B.E.X : Caisse de stabilisation et de soutien des productions et des prix agricoles (Comores) Services des tabacs et allumettes des Comores - S.T.A.C: -T.G.C: Trésorerie Générale des Comores Trésorier Payeur général - T.P.G:
- O.N.I.C.O.R

5

INTRODUCTION

INTRODUCTION

indispensable publics.

Le contrôle des finances publiques aux Comores(1) est pour assurer une gestion claire et honnête des services

La première tentative d'organisation et de contrôle de (2) dans les sultanats finances publiques est apparue vers 1845 instituent un système d'Anjouan et de Moheli (3) . Les souverains fiscal. Les recettes servent à financer l'effort de guerre. Les sultans supervisent la collecte d'impôts et procèdent eux-mêmes aux opérations de dépenses. L'administration est embryonnaire. Cependant, une nouvelle administration de type français commence à s'installer à Mayotte. Le contrôle administratif est institué.

(1) l'Archipel des Comores comprend: Moheli

Grande-Comore, Anjouan. Mayotte et

(2) GEVREY : "les lies Comores" . 1870 P 180 (3) /I n'existe pas de documents comptables de l'administration pré-coloniale. les sultans ont peut-être privilégié la pratique orale à la pratique écrite. On ignore la langue officielle usitée. le sultan d'Anjouan SALIM s'exprime correctement en Arabe, en Français et en Anglais, la Reine de Moheli en Français et en Anglais.

8

1

.

Naissance
Le contrôle

et évolution
a connu

du contrôle. administratif
évolution.

une double

a) : La première
correspond à celle

s'ét~nd

de 1841 à 1975. Cette
française aux Comores

période
(4

de la présence

L

Le

contrôle est exclusivement centré sur la régularité des opérations du budget local. Il est organisé parla puissance tutrice et- exercé par le Gouverneur (l'administrateur supérieur; le haut commissaire de la république ou le délégué de la république) et des fonctionnaires des finances. Le Gouverneur a la direction supérieure des finances de l'administration intérieure, indique l'article 11 de l'ordonnance du 7
septembre 1840 (5)

.

La commission

de contrôle

qu'il

nomme

se

limite à directeurs écritures résultats comptes

"rapprocher les comptes d'exercices rendus par les de l'intérieur (ordonnateur principal du budget local) des des trésoriers payeurs et de constater la concordance des compris dans ces comptes avec les résultats des écritures et de gestion des comptables locaux (6) "Les procès-verbaux

(4)

a)

Le 25

avril

1841,

le sultan

de l'lie 1843 des

Mayotte,

Andriana-Souly Recueil des

cède

en

"toute propriété et souveraineté, de la France de M. De CLERCa. b) Le 6 Juillet l'indépendance J.O.C nationales (Journal 1975, unilatérale Officiel d'Outre-Mer

à la France".

Traités

la chambre des - Dépôt

députés du 16

des mars

Comores 1976

proclame

de l'Archipel. Comores)

-

Archives

d'AIX-en-PROVENCE

(5) Cette ordonnance

concernant

le gouvernement

du Sénégal

et dépendances ministérielle

est rendue applicable à Mayotte et dépendances par dépêche du 6 janvier 1846. Annuaire de Nossi-Bé. 1880
Archives Nationales

-

Dépôt

d'AIX-en-PROVENCE.

(En 1846, Nossi-Bé (6) Art. 148 alinéa

faisait partie des dépendances

de Mayotte).

2 du décret

en date du 26 septembre
1855. p. 535 et suivantes

impérial sur le service financier des colonies 1855. ln bulletin des lois du 19 Novembre

9

de la commission établir" .

énoncent

les résultats

des comparaisons

qu'elle

a dû

En outre, des visites périodiques d'inspection, demandées par le Ministre de Tutelle, Ministre de l'Administration des Colonies, sont également effectuées dans les administrations locales. Les principes budgétaires s'appliquent ici à des sommes de faible importance. Après l'indépendance, les nouvelles autorités organisent le contrôle des finances du nouvel Etat. C'est l'avènement de la deuxième (2ème) évolution du contrôle administratif. - b) Le contrôle des finances des indépendances L'accession à l'indépendance, comme le souligne Professeur PHILIP Loïc, s'est traduite par une prise en charge administration très coûteuse et de nombreux services (7) M. le d'une

Par ailleurs, financier les mêmes indique de du ceci:

l'article termes. "Les

141 du décret (Bulletin Enfin, Conseils conseil et des des l'article placés privé, autres 19~2

du 20 novembre 400 auprès conseil des

1882

sur 1882)

le régime reconduit 1912 conseil conseil de et du de gestion

des colonies

lois du 20 novembre de chaque comptes du

du décret du 30 Décembre Gouverneur; annuels service d'administration,

gouvernement, constatent payeur de 30 définitif du à 11098. trésorier

protectorat, compte (Décret 11081

la concordance l'administration".

comptables

local

décembre

- J.a.R.F.

du 31 décembre

1912.

pp

(7) Voir PHILIP (L) : Finances
budgétaire et financier

publiques. finances

Problèmes

généraux

et

droit p 53

- "Les

des pays en développement"

10

- b 1 } l'extension des services publics le secteur privé est incapable d'assurer le développement rapide industriel et commercial, pour satisfaire les besoins collectifs de la jeune nation. l'Etat se lance dans une politique d'encouragement d'activité industrielle et commerciale. Son champ d'activité s'est considérablement élargi: il crée des entreprises ayant des statuts divers. Certaines poursuivent une finalité d'intérêt général comme AIR-COMORES; l'Office du Riz, la SO.CO.VIA (société Comorienne pour la viande). D'autres assurent une exploitation industrielle et commerciale à risque; c'est le cas de : E.E.D.C. (Electricité et eau des Comores) ; la Société de gestion Moroni-HaHaya etc.. Il existe des établissements publics à caractère administratif (A.G.I : Administration générale des Impôts) et des Société d'Economie mixte (C.R.E.D.I.COM - Crédit des Comores; S.T.A.B.E.X - la caisse de stabilisation des exportations). Enfin il institue les gouvernorats; une collectivité décentralisée. la participation de l'Etat consiste en apport de capital, de subventions, en garantie d'emprunt (Ex. P.T.T. et E.E.D.C), en immeubles (servant de bureau ou de logement du personnel. STABEX et CREDICOM). Il met son matériel et ses fonctionnaires à la disposition des nouvêaux services. Bref, l'Etat contribue à l'apport des éléments constitutifs de nouvelles entreprises publiqùes. Il veut faire évoluer les structures commerciales et celles de l'économie. Ce grand mouvement d'extension du secteur public s'est accompagné d'un élargissement de la sphère de contrôle. - b 2 ) ElarÇlissement de la sphère de contrôle le contrôle des finances publiques s'est étendu au nouveau secteur public. Il s'applique aux organismes de toute nature bénéficiaires de fonds publics. le ministère de tutelle (par ex. le Ministère de la Jeunesse et des Sports) d'un service qui octroie des subventions est tenu du contrôle de l'utilisationdes fonds concédés. le rapport de bilan du premier mandat du présid~nt ABDAllAH (1978-1984) reproche la mauvaise gestion des sel"tices publics: "les entreprises publiques ont failli à leurs missions".\Par ailleurs, le montant du budget de l'Etat approche les sept (7) milliards de francs C.F.A(8) (en 1987).

(8) 1 Franc C.F.A = 0,20 FF

11

le contrôle de légalité, hérité de la colonisation se révèle insuffisant(9) . les entreprises publiques reçoivent maintenant la consigne qe faire des bénéfices pour renflouer les caisses du trésor. les subventions destinées aux entreprises publiques à caractère industriel et commercial sont suspendues. les dettes des établissements publics n'émargent plus sur le budget général de l'Etat. Elles sont supportées par les entreprises et établissements bénéficiaires des fonds empruntés. Au niveau des gouvernorats, les principales recettes sont maintenant collectées par l'administration générale des impôts. les services fiscaux et de contrôle de prix, autrefois décentralisés sont maintenant intégrés dans l'A.G.!. le contrôle financier local est institué pour la première fois. la gestion publique doit s'inspirer aujourd'hui des principes généraux de gestion. la norme de légalité est complétée par la norme économique. le Ministre des finances èst sommé de mieux gérer les services publics et de surveiller l'utilisation des biens publics. Ce souci de mieux gérer la chose publique est universel. Il habite aussi les dirigeants des pays développés. Est également universelle la définition donnée au concept de contrôle. 2

.

le concept

de contrôle

le contrôle des finances publiques a connu deux acceptions: - la première évoque l'idée de vérification et de comparaison, le contrôle se propose de vérifier la conformité d'un acte ou d'une gestion avec les règles de droit applicable à cet acte ou à cette gestion. s'agit pour le Gouverneur, l'administrateur " supérieur des colonies, de veiller au respect des dispositions législatives et réglementaires en matière budgétaire et comptable. "l'inspecteur colonial veille à -la régularité du service administratif et requiert à cet effet l'exécution des lois, ordonnances et règlements(1 0).

(9) Le décret du 29 décembre

1912 sur le régime à caractère

des finances financier

d'Outre-Mer (n'est-ce pas

demeure "visé" dans tous les textes une bizarrerie juridique ?) (10) Art. 3 de l'ordonnance du 7 septembre

1840. op. cit.

12

Pendant la période de l'autonomie interne, le président du conseil de gouvernement nomme les 6 membres de la commission de contrôle. Cette dernière proèède aux rapprochements de comptes des ordonnateurs locaux (entre autres le directeur du budget local ordonnateur délégué du Ministre des finances) avec ceux du T.P.G. et

des comptableslocaux.
contrôle.

.

Puis Je concept a évolué avec l'extension de la sphère du - La deuxième acception: Le respect formel des textes est complété par la référence aux principes généraux de bonne gestion. Le contrôleur n'est pas seulement un vérificateur, un "huissier" de comptes, il ne doit pas se borner à constater, comparer les comptes, la gestion publique par rapport à une norme juridique. Il doit être un bon gestionnaire, un manager de gestion publique. Il contrôle donc la forme et la qualité du service, apporte des appréciations, porte parfois des réflexions sur les actes accomplis ou en cours d'accomplissement. lui arrive de demander " des sanctions(11) . La matière qui fait l'objet du contrôle doit être appréhendée dans sa totalité. 3 . la notion de finances publiques en droit financier comorien Les finances publiques ont pour objet l'étude des problèmes financiers concernant les personnes publiques. Si les auteurs sont unanimes pour indiquer l'objet des finances publiques, ils ne sont pas, en revanche, tous d'accord sur les critères de définition de la notion de finances publiques. luc SAIOJ en

(11) Les rapports

et les réflexions

des jeunes

inspecteurs

du ministère

des

finances ne sont pas souvent pris én compte par l'administration. Surtout lorsque le jeune fonctionnaire a eu des antécédents militants. On leur prête l'idée de vouloir bouleverser toute la structure de l'administration.

13

1982(12) fait part des divergences des auteurs et évoque une longue liste de définitions doctrinales. Il s'arrête sur une définition apparemment consensuelle: "... seraient publiques les finances (ou les deniers) maniées en vertu d'une prérogative de puissance publique" . Cette définition présente deux caractères importants: - Elle repose sur un critère de prérogative de puissance publique. - Elle rapproche la notion de finances publiques des opérations des administrations, de la comptabilité publique. Aux Comores, les choses en sont autrement. La notion de comptabilité nationale est inexistante. La notion de prérogative de puissance publique ne convient pas exactement à ce petit pays où il n'y a pas de système de sécurité sociale, ni de système mutualiste. Les personnes publiques sont facilement repérables. Le critère le mieux approprié pour définir les finances publiques aux Comores serait peut-être organique. Les textes financiers fondamentaux (constitution(13), loi organique(14) ...) n'utilisent pas directement l'expression "finances publiques" ou l'expression "personnes publiques". Ils ont recours à des terminologies relatives aux finances publiques comme "budget de la République", "comptes des collectivités territoriales", "budget autonome des établissements publics à caractère industriel et commercial". Les finances publiques sont définies ici par rapport aux organismes gestionnaires de finances publiques.

(12) Luc SAIDJ constitutionnel

: "Recherche et financier

sur la notion positiF. R.D.P.

de finances

publiques

en droit

1982, pp 1297 à 1342

(13)

La constitution
1985
Ministère 1985

de 1978 révisée par les lois 82-018/PR
du 2 janvier
République

du 5 novembre
hors
des

et 85-001/PR
de l'Intérieur.

1985.
Fédérale

Document
Islamique

commerce.
Comores

-

(14)

Loi N° 79-8 A/F portant Document Ministère

texte

organique

du budget

de "Etat

Fédéral.

des finances

- 1985 - Comores

14

La constitution là-dessus:

comme

la loi organique publiques

ont été très claires

- a) La notion de finances

Constitutior'l
Constitution

de 1978

au reQard de la .

L'expression "finances publiques" ne figure pas dans la de 1978. La constitution de 1978 dispose dans son article 30 que "le budget de la République doit être fixé chaque année par la loi de finances" (Art. 30 alinéa 20) et que "les comptes de la République et des collectivités territoriales doivent être approuvés par l'Assemblée Fédérale" (Art. 30 alinéa 22) La loi fondamentale distingue les comptes de la République de ceux des collectivités territoriales. Doit-on comprendre par là que les collectivités territoriales ne font pas partie de la République? Les rédacteurs de la Constitution se sont ici trompés de termes. Ils ont utilisé le terme de "République" à la place de "Etat". Ils ont confondu donc le budget et les comptes de l'Etat avec celui de la République. La confusion des termes "République" "Etat" apparaît également à l'alinéa 8 de l'article 30 qui dispose ainsi "les établissements publics et fédéraux, les sociétés d'Etat et les sociétés d'économie mixte auxquelles la République participe..." s'agit ici de la participation de l'Etat (sous forme de subvention...) " dans les établissements publics régionaux (des îles) et fédéraux (de l'Etat). L'autre référence importante aux finances publiques concerne les budgets des îles. "La loi de l'île détermine les ressources et les charges de son budget". Elle ne soulève aucune ambiguïté. Ce n'est donc pas la loi fondamentale qui nous éclairera sur la notion de finances publiques. Tout au moins, a-t-elle indiqué les organismes ou les activités qui relèvent de la catégorie des finances publiques. - b) Le texte organique Le texte organique du budget n'emploie pas non plus l'expression "finances publiques". utilise plusieurs termes qui y " font référence: - "Les charges et les ressources de l'Etat Fédéral" - "La loi de finances prévoit et autorise, pour chaque année, l'ensemble des charges et des ressources de l'Etat Fédéral dans le cadre des objectifs des plans de développement et, compte tenu de l'équilibre économique et financier défini par le budget économique fédéral" (Art. 1 e r).

15

La loi organique lève ici la confusion entretenue par la Constitution entre le budget de la République et de l'Etat. Elle détaille le contenu des charge et des ressources de l'Etat. Elle évite toute confusion entre les charges et les ressources de l'Etat avec celles d'une autre administration publique comme les gouvernorats etc... - "Les budgets annexes". La' loi organique apporte une précision supplémentaire. Elle reconnaît l'existence de budgets annexes à côté du budget général; même si les opérations des premiers s'exécutent dans les mêmes conditions et selon les mêmes règles que les opérations des seconds (Art. 19 Alinéa 4). - "Les budgets des établissements publics fédéraux". Le texte organique prend soin de distinguer les services de l'Etat Fédéral à caractère industriel et commercial, des établissements publics fédéraux à caractère administratif. Les deux catégories d'établissements sont dotées de budget autonome. La différence provient de ce que les ressources ordinaires de la deuxième catégorie d'établissement sont en majorité constituées de subventions "d'équilibre" servies par le budget fédéral. Aux Comores, les termes de "finances publiques" ne sont donc pas employés dans les textes financiers fondamentaux. La Constitution et la loi organique n'ont pas donné de définition exacte de la notion de finances publiques. Elles ont plutôt fait référence aux organismes gestionnaires de finances publiques. Ce sont ces derniers qui constitueront le champ d'application du contrôle. Une fois le domaine des finances publiques circonscrit, il convient d'examiner l'objet du contrôle.

4 - L'objet

du contrôle

Le système de contrôle des finances publiques de l'époque coloniale tendait à assurer un contrôle de l'exécution régulière des budgets. A l'accession à l'indépendance, s'est développé un contrôle de la qualité de gestion. Les nouvelles autorités devront gérer au mieux les faibles ressources publiques. En plus de l'application d'une règle de droit, le contrôleur se référera à une norme de gestion. Le contrôle peut, à cet instant là, être fondé sur l'économie de gestion (par la chasse au gaspillage, la

16

recherche du moindre (de l'acte administratif de rendement et de politique financière du

coût de l'acte administratif...}, sur l'efficacité accompli, en essayant d'introduire les notions coût-avantage...) et sur la rationalité de la gouvernement
de l'économiE;} d~ CJestiQn

Les pouvoirs publics devraient travailler au moindre coût, c'est-à-dire faire des économies dans leur gestion. Autrefois, l'ancienne puissance tutrice subventionnait les budgets locaux et couvrait ainsi les erreurs de gestion. Aujourd'hui, le contrôle doit viser à lutter contre le gaspillage, le laisser-aller..., gaspillage que l'on peut relever à tous les niveaux de l'Administration: de la consommation de fournitures de bureaux, aux frais de missions extérieures des Ministres. La création de nouvelles institutions de contrôle (contrôle de dépenses engagées en 1981, les commissions consultatives de marchés, le service central des logements...) et l'amélioration des procédures budgétaires (regroupement des grosses dépenses "matériel" au sein d'un "chapitre commun" géré par le Ministre des Finances...) ont contribué à réduire les excès de dépenses de l'Administration. En matière de personnel, le contrôle de l'économie de gestion a pour but de contenir les embauches sauvages de l'Administration, les surclassements oulet l'avancement rapides des fonction naires. La chasse systématique au gaspillage et la recherche du moindre coût ne doivent pas empêcher le contrôleur de signaler les défauts d'organisation et de faire des propositions de réformes de procédures administratives.

- a)

Un contrôle

- b) Le contrôle de l'efficacité
Cela suppose que le contrôleur n'arrête pas son raisonnement sur la régularité de l'acte contrôlé; il doit également asseoir son jugement sur une norme d'efficacité, c'est-à-dire comparer les résultats de l'Administration par rapport aux moyens . consentis par cette dernière. L'appréhension de la notion de rendement est peut-être plus délicate dans les administrations ministérielles que dans les établissements publics producteurs "d'outputs" commercialisés. Le contrôle d'efficacité sera donc renforcé dans les sociétés d'Etat et les établissements publics à caractère industriel et commercial; là où les résultats peuvent être mesurés. En somme, l'analyse coût-avantage doit être intégrée dans le processus de prise de décision au sein de l'Administration.

17

de la rationalité Comme l'écrit Jean GOOAR0(15) : "le contrôle de la rationalité est d'abord un contrôle de la cohérence dans l'action administrative, un contrôle de la logique interne qui doit présider à toute action administrative". Le processus de contrôle s'intègrera donc dans la politique financière de l'Administration. Le contrôle de la rationalité est nécessaire dans un pays où l'économie est très vulnérable (taux de croissance faible et vite couvert par "acéroissement démographique(16) ). Le contrôleur cherchera donc à apprécier l'acte de gestion en fonction de l'ensemble des informations et des connaissances dont il dispose, et de la rationalité économique de la politique financière du gouvernement. Il aura recours à de nombreuses et diverses modalités de contrôle. les

- c) Le contrôle

différents

peuvent être classés de diverses façons: - Suivant le moment où ils s'exercent. On distingue à cet instant-là: le contrôle préalable, le contrôle concomitant et le contrôle a posteriori. - Suivant leur forme: Il yale contrôle sur pièce et le contrôle sur place. - Suivant les agents intéressés: on trouve les contrôles sur les ordonnateurs, les contrôles sur les comptables.

- Les contrôles

types de contrôle: des finances publiques

(15)

Jean GODARD: publiques". R.D.P.

"Brèves remarques sur 1970, P 525 et suivantes.

le contrôle

des

finances

(16)

Le taux de croissance du produit intérieur brut (P.I.B) était en 1984 identique à celui de l'accroissement démographique, soit 3,3% par rapport à 1983. Le P.I.B. était de 31,4 milliards de francs C.F.A contre 30,4 en 1983 et 29,3 en 1982. Il atteint 32,6 milliards de francs C.F.A en 1985. Pour plus de détails, voir le bilan de l'exécution macro-économique du plan intérimaire 1983-1986 - Direction Générale du Plan MoroniComores.

18

l'organe de contrôle. On peut citer le contrôle administratif, le contrôle judiciaire et le contrôle politique. Toutes ces classifications se rapportent à des contrôles de la norme législative et réglementaire (juridique) et aux principes généraux d'une gestion publique saine. Ces contrôles s'exercent dans des conditions différentes, selon qu'il s'agit de finances de l'Etat, de finances des gouvernorats ou de celles des organismes bénéficiaires de fonds publics. A cet égard, on examinera, après l'étudé de l'historique:
-

- Enfin, suivant

Dans une Première

partie le contrôle

des finances

de l'Etat Dans une Deuxième partie le contrôle des finances publiques non étatiques: il s'agit: . du contrôle des finances des gouvernorats . et du contrôle des finances des entreprises et établissements publics et de tous les organismes bénéficiaires de fonds publics.

19

HISTORIQUE

"La recherche compréhension

historique est indispensable à la connaissance de la situation du Droit des finances publiques".

et à la

P 6 . HENRIISAIA dans Finances publiques Introduction critique - Economica. 1986

22

BIBLIOGRAPHIE DE L'HISTORIQUE

r

.

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. Etudes de finances publiques Economica 1984

.

L'article

de GAUDEMET

(J)

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- ISAIA (H) et SPINDLER

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Il . Ouvrages - A.N.S.O.M.

Spécialisés

sur

les

Comores: section Outre-Mer) (J.O.C) de 1892 à
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. Annuaire
.

(Archives

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23

- MACCARTHY

(0) Les lies arabes" in les Îles africaines de la

-

NEWIT

Malyne * :. The Cornaro Islands (Struggle against dependency Ocean) 1982

Mer des Indes .

1848.

.

in the
ocean trade

Indian

. The
89-90.

Cornaro

Islands

in indian

before

the 1983

19 th century.

T XXIII



'" - Autres:
Consultations aux archives nationales

-

- Bulletin des lois (de 1841 à 1946) - Journal Officiel de la République Française (JORF)
Revue "l'Afrique et l'Asie" n° 81-82, 1er trimestre 1968. p 39 à 63. "La notion de classe, nobles et notables, leur impact dans la vie politique comorienne d'aujourd'hui" .

.

A senior lecture in history at the university of the history of portuguese Africa. ANSOM : Archives Nationales. Section Provence

of Exeter Outre-Mer.

in USA; Dépôt

specialist d'Aix-en-

24

HISTORIQVE

(3) types

L'Archipel des Comores a connu, dans son histoire,trois d'Administration: - L'Administration pré-coloniale, - l'Administration coloniale - et enfin l'Administration actuelle. L'historique portera sur:

1 - L'organisation et le contrôle des finances des sultanats 2 - Le contrôle des finances publiques des établissements coloniaux des Comores 3 - Le. contrôle des finances publiques sous le régime colonial évolué.

25

NTROLE
Vers le XVlème siècle, une organisation en sultanats se substitue à l'ancienne chefferie traditionnelle bantoue gouvernée par un mafé (chef) 1 . Une tentative d'organisation d'une administration financière est apparue alors dans les sultanats d'Anjouan ( ~ 1) et de Moheli (~ 2). - ~1 : lE SYSTEME FINANCIER DU SULTANAT D'ANJOUAN d'Anjouan

le fonctionnement des finances du Sultanat semble être mieux organisé en recettes qu'en dépenses.

a) L'organisation de la collecte des ressources: le sultan s'arroge le droit de la réglementation et de la perception des recettes. "Nul Anjouanais, quel que soit son rang, ne peut acheter, ni vendre un article dont le prix n'est pas fixé d'avance

par le sultan2.

.

le sultan reçoit un droit de 10% qu'il prélève sur la valeur des articles importés, et 5% sur celle des articles exportés et plus de 50 (cinquante) piastres3 de droit d'ancrage. Il prélève en nature sur le produit de terre, une dîme qui sert à entretenir des "Cheikhs" (des prêtres musulmans). Par ailleurs, il perçoit personnellement une prime de 30 (trente) francs

MARTIN 2

(J) "La notion de clan" p. 45

C'est une mesure prise par le sultan SALIM d'Anjouan (âgé de 35 ans) .en 1845, dans une réunion spéciale tenue dans son palais. Propos rapporté par le BRON DE VEXELLA dans "L'univers" îles d'Afrique, publié par GEVREY pp 180-181 et MACCARTHY p 127 Les Îles africaines de la mer des indes. 1848. Les monnaies courantes aux Comores sont: la piastre, entière ou coupée et les pièces d'or de 20 francs (pour plus de détails, voir GEVREY pp 182-183. op. cit.)

3

26

français. sur chaque contrat d'engagement... de travailleur passé dans 1 l'île par les planteurs de Mayotte. Le droit de justice qui appartient au sultan est délégué à des cadis qui achètent leur place. Enfin, le système pénal est essentiellement fiscal. Les peines d'emprisonnement se muent en amendes plus ou moins considérables. Ainsi s'exerce la pratique de collecte et de levée d'impôt à Anjouan. Le système de dépense est identique à ceux appliqués dans les autres îles. b) Le système de dépenses Les dépenses prioritaires concernent "les gros travaux" de reconstruction de palais du sultan, des murailles et citadelles qui entourent presque toutes les villes et des lieux de culte; en l'occurrence les mosquées2. En effet, ces édifices font souvent l'objet des pillages et razzias des pirates, des bombardements des puissances étrangères3 ; des ravages des cyclones et autres calamités naturelles (notamment à la saison chaude). Arrivent en deuxième position, par ordre d'importance, les dépenses domestiques. Il s'agit d'entretien du palais du sultan, ainsi que sa grande famille princière (les latéraux et collatéraux) ; des harems et surtout de la garde personnelle du sultan. Cette dernière comprend au maximum cent (100) fantassins. En 1693, Halima 1ère de DOMONI (Anjouan) louera les services de deux pirates célèbres: MISSION (gentilhomme provençal

Une curiosité des sultans comoriens. Les sultans aliènent souvent des hommes et des terres dont la propriété est incertaine (les travailleurs en esclaves, par exemple)
2 DOMON I (Anjouan) est détruite en 1790. En 1805, les pirates rasent la grande mosquée de Mutsamudu (à Anjouan) et la ville d'Iconi (qui se trouve au centre-est 3 de la Grande-Comore). '

A cette époque
au gré
étrangères

des

(1840-1880), alliances entre

les sultanats se forment et se dissolvent sultans et surtout avec les puissances
- Allemagne - Hollande - France)

(Zanzibar

- Angleterre

27

français, converti très jeune à la piraterie) et l'italien CARACCIOLI (dominicain défroqué) 1 . les fêtes sont moins somptueuses. Par ailleurs, les sultans d'Anjouan comblent de "prévenances,,2 leurs hôtes étrangers. Ils offrent des présents et des souvenirs. Enfin, pour accroître les revenus de ses plantations, le sultan Abdallah 1113, successeur de Salim (le précurseur d'un code d'impôts. comorien), s'endette auprès de banquiers et usuriers mauriciens. 1\ meurt et laisse une dette très lourde à son successeur4, un de ses oncles, Saïd ATTOUMANI. l'autre forme de tentative d'organisation de finances indigènes est perceptible à MohelL

- ç 2 - l'ADMINISTRATION

FINANCIERE

DE MOHEU

les budgets sont réduits. les ressources des sultans maigres et les dépenses sont essentiellement de défense. a} Les revenus des sultans Ils proviennent pour la plupart, de droits de droit d'entrée et "d'une sorte d'impôt territorial"S

sont

sur les navires,

.

MARTIN 2 Oscar

(J) Tome MACCARTHY

1 Quatre

Îles entre

pirates

et planteurs

p 24

P 121. Op. cit.

3

"Abdallah III avait séjourné à Maurice et était relativement familiarisé avec les moeurs européennes, avait une expérience diplomatique dans ses relations avec les anglais". MARTIN (J) P 24 tome 1 : Quatre Îles entre pirates et planteurs 1983 Les sultans anjouanais s'expriment généralement en plusieurs langues (anglais, français, swahili, arabe et le dialecte comorien d'Anjouan). Ils voyagent fréquemment en arabie, parcourent toute la côte orientale d'Afrique, connaissent Bombay, les Indes et d'autres protectorats anglais.
Oscar MACCARTHY. P 120. op. cit.

4

5

28

contrat

Ils comprennent: - Une prime de quinze francs qu'il perçoit d'engagement de travailleur passé à Moheli1.

sur chaque

- Un droit d'entrée et de sortie sur lesmarchandises2 et du produit de ses terres. - La corvée des citoyens. Il convient par ailleurs d'ajouter pour la période 18651886, les bénéfices et retombées financières des cultures et commerce de café, de coton, de sésame, de cocos, de cordes de LAMBERT3. Si les recettes sont maigres, en revanche, les charges de la royauté sont très lourdes. J2). L~s dépenses de la royauté Elles comprennent: - Les indemnités versées aux propriétaires de terrains et cocoteraies aliénés par les souverains. - L'achat d'armements, en général des obus de 8etdes pièces de 4 mm, en bronze. - L'entretien du palais royal, - et surtout les dépenses de reconstruction des remparts, des lieux de culte etc...

Cet engagement de travailleur est une nouvelle forme d'esclavage. prime d'engagement disparaît avec l'abolition de l'esclavage. 2 "C'est pourtant là que se trouve le seul bon port des Comores de Mayotte". GEVREY p. 191. Op. cil.

La

après ceux

3

LAMBERT est un breton. Il est l'un des principaux conseillers de RADAMA Il, Roi de l'Imérina à Madagascar, qui l'a fait Duc d'Emirne en 1862; chassé de Madagascar après l'assassinat de son protectéur, il est dépossédé des établissements industriels qu'il avait fondés à Madagascar. Il se réfugie à l'lie Maurice, puis à la Réunion, Mayotte, et finit son périple à Moheli. Le 13 février 1865, il signe un traité commercial, lui concédant la mise en valeur du sol de Mohéli. "II reçoit pour une durée de 60 ans la concession de toutes les terres qu'il voudra prendre pour mettre en valeur l'lie de Moheli". Art. 1er.

29

L'lie de Moheli est le plus souvent vassale des sultans de (Anjouan) ou de la Grande-Comore, qui font des sur ses maigres recettes. En outre, elle est ravagée pendant des siècles (XVUOXVlllo ; XIXo et début XXo jusqu'à 1903) par des guerres sanglantes, des révoltes d'esclaves, des soulèvements contre les levées d'impôts, des révoltes, des insurrections et des assassinats de souverains. L'anarchie et l'absence de pouvoir se sont souvent traduites par une absence de fonds pour les souverains. Ainsi, les finances des sultans sont précaires. Mutsamudu prélèvements Vers la fin du XIXO siècle, le canal de Suez est ouvert. La flotte marchande britannique se détourne d'Anjouan. Les flottes commerciales portugaise et hollandaise ne réapparaissent plus aux Comores. Le 25 Avril 1841, ANDRIAN-SQUL V, sultan de Mayotte "cède en toute propriété et souveraineté" à la France 1, l'lie de Mayotte2, contre une rente annuelle viagère personnelle3 de 100 piastres (5 000 F courant 1841)4.

Recueil des traités de la France. p 99 de Mr. DE CLERCa. 1843
2 Pour de plus amples informations sur les conditions de cession de Mayotte, voir Fernand HUE et Georges HAURICOT in nos petites colonies pp. 144-145-146. Année 1884. Pierre COUDERT L'archipel des Comores. La France de l'Qcéan Indien. Madagascar-Comores. La côte française de Somalie. L'inde française. p. 234. 1952 Louis-Philippe d'Orléans, roi des français, entérine l'accord de cette vente le 18 février 1843. ANDRIAN-SOUL y meurt deux années après l'entrée en vigueur de cet accord.

3

4

30

Affaiblis, appauvris par les interventions militaires, les efforts de reconstruction et de défense, las des finances qui ne suivent plus, les autres sultans des Comores demandent la protection de la France 1.

Voir note du 10 Juillet 1886 relative à l'établissement du protectorat français sur les Comores. J.a.R.F. 11 juillet 1886.

31

"Le développement attitude mentale"

n'est jamais

que le résultat

d'une

Rapport du bureau d'enquêtes et d'études statistiques (B.E.E.S) du Commissariat au plan. 1966. p 88 "La situation économique et sociale des Comores".

32

~-.E ~DE

~

la France introduit une administration proche de la sienne dans les établissements coloniaux des Comores. le contrôle est exercé d'une part par le Ministre de la Marine, de la Guerre, des Colonies ou des Territoire.s d'Outre-Mer elle Gouverneur (~ 1) et d'autre part par les agents de l'administration financière et la cour des comptes ( ~ 2). - ~ 1 : lE$ CONTROLES DE TUTEllE EXERCES PAR lE
MINISTRE DES COLONIES ET LE GOUVERNEUR

On examinera la tutelle du Ministre de la Marine, Guerre et des Colonies, avant celle du Gouverneur.
.

de la

de la tutelle du Ministère de la marine. de .Ia guerre et des colonies. le Ministre des Colonies exerce un contrôle de tutelle générale sur l'exécution des budgets des colonies au moyen des documents qui lui sont transmis par les gouverneurs. Il tient une comptabilité spéciale du service local des colonies 1. Cette comptabilité embrasse tous les faits de recettes et de dépenses, et les comptes des directeurs de l'intérieur et des trésoriers payeurs de chaque établissement. Il donne avis au Gouverneur de chaque colonie, des recettes et des dépenses faites pour le compte de cette colonie2. II est consulté sur les règlements relatifs à l'organisation administrative des colonies. Il se concerte avec son homologue du ministère des finances ~ur les dispositions réglementaires intéressant le régime financier des colonies3. En revanche, à l'endroit du service local des Comores, le Ministre des colonies exerce une surveillance constante sur
1

- l'exercice

Art.110 2 3

-

Décret

du 26 septembre du 26 septembre

1855. op. cit 1855. op. cit.

Art 87 - Décret

Art. 222 Alinéa 2 - Décret du 20 novembre 1882. Bulletin des lois. 2ème semestre du 20 novembre 1882. p 1400 'à 1439. J.a.R.F. du 25.11. 1882

33

l'exécution des budgets. Il est omniprésent. Les arrêtés rendus par le commandant supérieur de Mayotte sont immédiatement soumis à son approbation. Ces arrêtés sont toutefois provisoirement exécutoires 1. L'administration de Mayotte, les résidents2 de la GrandeComore, d'Anjouan et de Moheli, correspondent directement avec le Ministre des colonies. Toutefois, ils sont tenus d'adresser un duplicata de leurs rapports au Gouverneur de la Réunion (Gouverneur de Mayotte). Le budget local de Mayotte est préparé par l'administration des colonies, en conseil facultatif, et soumis par le Gouverneur de la Réunion, à l'approbation du Ministre des colonies. Les budgets des sultanats, à la Grande-Comore, à Anjouan et Moheli, sont dressés par les résidents, homologués par les sultans et transmis au Gouverneur qui les soumet à l'approbation du Ministre des colonies. Il désigne les deux notables titulaires, ainsi que leurs suppléants, qui sont membres du conseil d'administration3 et qui assistent par conséquent à la discussion des questions du budget ou d'impôt intéressant leur île. Enfin, la colonie de Mayotte et les protectorats de la Grande-Comore, d'Anjouan et de Moheli, conservent leur autonomie budgétaire. Mais les budgets sont discutés au conseil d'administration siègeant à Mayotte et arrêtés par le Ministre des colonies4. On observera une primauté du ministère de la marine sur le ministère des finances. Ainsi, le ministre de la marine, de la guerre et des colonies exerce un contrôle de tutelle générale et un contrôle spécifique sur le service local des Comores. Mais ce contrôle du Ministre est lointain, alors que celui du Gouverneur, représentant du pouvoir central sur l'Archipel est

Art 2
Partie 2

-

Décret

du 27 Octobre
du 27 octobre

1886
1886.

-

Bulletin pp 708

des et 709

lois.

2ème

semestre.

principale

Décret du 23 Janvier 1896 qui organise la colonie de Mayotte possessions des Comores. Bulletin des lois du 23 Janvier 1896 Décret du 9 septembre 1899. Art. 3. J.O.R.F. 1899. Op. Cit. du 13 septembre

et des

3 4

1899

Art. 4 - Décret du 9 septembre

34

mieux ressenti par les indigènes,
les territoires. 2

du fait peut-être

de sa présence

sur

aouverneurs

-

.

Le contrôle

de

tutelle

exercé

par

les

et administrateurs

supérieurs

Mayotte et les protectorats des Comores sont administrés par des gouverneurs et des administrateurs supérieurs. On distinguera les pouvoirs financiers des gouverneurs (a) de ceux des commandants ou administrateurs supérieurs (b)
a) Les pouvoirs financiers des Qouvernel!rs : Deux gouverneurs ont administré l'Archipel des Comores. - Le premier (1887-1896) est institué par un décret de Il est assisté d'un chef de service de l'intérieur.

. - Le deuxième (1899-1908) Gouverneur est nommé aux du décret du 9 septembre 1899 qui réorganise la colonie de Mayotte et les protectorats des Comores. Le Gouverneur èst représenté à la Grande-Comore d'une part, et à Anjouan et Moheli de l'autre, par un fonctionnaire du corps des administrateurs coloniaux. Il est assisté d'un secrétaire général (ou d'un directeur de l'intérieur) et d'un conseil d'administration2 qui se réunit sous sa présidence. Le Gouverneur est ordonnateur principal des dépenses des budgets de Mayotte et des protectorats3. L'administrateur de chaque protectorat est par délégation du Gouverneur, ordonnateur secondaire des dépenses de ce protectorat.
termes

18871.

Décret 2

du 5.09.1887

. J.a.R.F. 9.9.1887.

p 4085

et 4086

Les organes délibératifs conseil d'administration,

sont: le conseil privé, le conseil consultatif, le conseil général, l'assemblée territoriale.

le

3

est ordonnateur secondaire des dépenses du budget colonial (les " services d'Etat dans les colonies). L'ordonnateur principal est le ministre des colonies.

35

Le Gouverneur
Mayotte, comptes

centralise

la comptabilité

des budgets

de
les du

.

sultanat 1 .

de la Grande-Comore, d'Anjouan et de Moheli. Il présente annuels, approuvés par le Ministre des colonies. Les dépenses du protectorat sont à la charge du budget

Le résident de France effectue la liquidation, l'ordonnancement et le mandatement de toutes les dépenses du sultanat. Le Gouverneur nomme tous les ans, une commission de vérification de trois membres, chargée de la vérification et de l'apurement des comptes. Le système de contrôle supervisé par le Gouverneur rencontre des difficultés: - La transmission administrative des pièces entre les protectorats et Mayotte où réside le Gouverneur, est lente. - L'absence de communications régulières entre les îles affecte la subordination des différents résidents ou administrateurs, avec le Gouverneur. - Enfin, la présence à Mayotte d'un Gouverneur et d'un secrétaire général, ainsi que les frais de protectorat sont supportés de plus en plus difficilement par les budgets locaux. Le système administratif devient dispendieux. Les contrôles du Gouverneur sont illusoires. On supprime l'emploi de Gouverneur et on expérimente un autre système administratif, dirigé par un administrateur supérieur. b) La surveillance supérieurs Le système de Gouvernorat n'a pas donné de bons résultats. Mayotte et les protectorats des Comores sont administrés par des fonctionnaires qui portent le titre de commandant ou administrateur supérieur, dépendant du Gouverneur général de la Réunion ou de Madagascar. En effet, le groupement des Comores est trop petit pour constituer une colonie autonome. Dès sa prise de possession (en 1841), Mayotte est dirigée par, d'abord un commandant supérieur exercée par les administrateurs

Les revenus publics du royaume et ceux provenant du domaine privé du sultan sont versés à une caisse tenue par un fonctionnaire nommé par le gouvernement français. Ce comptable est chargé de la perception des impôts ainsi que du paiement des dépenses.

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