Le droit et les déchets agricoles

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Une littérature abondante est consacrée aux déchets. Les déchets agricoles semblent cependant y échapper, contrairement aux déchets ménagers et industriels. L'auteur s'attache à analyser la logique des systèmes juridiques nationaux et communautaires applicables aux déchets afin d'apprécier la place réservée aux déchets agricoles et le caractère attractif ou non de l'origine agricole.
Publié le : samedi 1 novembre 2003
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EAN13 : 9782296337169
Nombre de pages : 254
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LE DROIT ET LES DECHETS AGRICOLES

Logiques Juridiques Collection dirigée par Gérard Marcou
Le droit n'est pas seulement un savoir, il est d'abord un ensemble de rapports et pratiques que l'on rencontre dans presque toutes les fonnes de sociétés. C'est pourquoi il a toujours donné lieu à la fois à une littérature de juristes professionnels, produisant le savoir juridique, et à une littérature sur le droit, produite par des philosophes, des sociologues ou des économistes notamment. Parce que le domaine du droit s'étend sans cesse et rend de plus en plus souvent nécessaire le recours au savoir juridique spécialisé, même dans des matières où il n'avait jadis qu'une importance secondaire, les ouvrages juridiques à caractère professionnel ou pédagogique dominent l'édition, et ils tendent à réduire la recherche en droit à sa seule dimension positive. A l'inverse de cette tendance, la collection Logiques juridiques des Éditions L'Hannattan est ouverte à toutes les approches du droit. Tout en publiant aussi des ouvrages à vocation professionnelle ou pédagogique, elle se fIXe avant tout pour but de contribuer à la publication et à la diffusion des recherches en droit, ainsi qu'au dialogue scientifique sur le droit. Comme son nom l'indique, elle se veut plurielle.

Déjà parus
Eléonore MAULEON, Essai sur le fait juridique de la pollution des

sols, 2003.
Geneviève KOOBI et Gilles GUGLIEMI, La gratuité, une question de droit ?, 2003. Marie-Pauline DESW ARE, Essai sur la nature juridique de la République,2003. Anas BENSALAH ZEMRANI, Les finances de l'Etat au Maroc. Tome 1 : politique financière et droit budgétaire, édition revue et augmentée,2003. Deisy VENTURA, Les asymétries entre le Mercosur et l'UNION Européenne. Les enjeux d'une association interrégionale, 2003. Michel F ARGE, Le statut familial des étrangers en France: de la loi national à la loi de la résidence habituelle, 2003. Placide MOUDOUDOU, Droit administratif congolais, 2003. Sophie DOUA Y, Travail, avenir et génétique, 2003.

Valérie MICHEL, Recherches sur les compétences de la
communauté européenne, 2003.

Collection « Logiques juridiques

»

ALEXANDRA LANGLAIS

LE DROIT ET LES DECHETS AGRICOLES

Préface de Raphaël Rami Doyen de l'Université de droit de Nantes

L'Harmattan 5-7, rue de l'École-Polytechnique 75005 Paris

FRANCE

L'Harmattan Hongrie Hargita u. 3 1026 Budapest HONGRIE

L'Harmattan Italia Via Bava, 37 10214 Torino ITALIE

(Ç)L'Harmattan, 2003 ISBN: 2-7475-5242-X

A Hieo, Irène, JO$el'h, Guillau,.,e et Yohann

PREFACE

S'attaquer à une thèse sur les déchets agricoles représente un triple défi intellectuel. Le premier a trait au positionnement du chercheur: travailler sur les déchets convie la société, toujours bienveillante, à ironiser sur la thématique retenue; et quand en plus, la sphère retenue porte plus précisément sur l'agriculture, et que l'auteur est une femme, la même société, toujours bienveillante aura tendance à reproduire des poncifs que

l'on croyait du siècle dernier. L'auteur en a fait son affaire et ce n'est pas ou plus - celle du préfacier. Mais au contraire, les deux autres défis le mettent en cause.

Quand on confie une thèse - ce livre en est issu - à un « doctorant », la
première obligation consiste à respecter trois règles: le sujet doit être porteur, il doit être faisable, il doit être adapté à l'auteur potentiel. L'objectivité a en ces trois matières des limites.. .mais il existait quelques indices qu'elles pouvaient être respectées dans le cadre de la rencontre première, il y a quelques années, entre le thème retenu, le directeur de thèse (l'actuel préfacier) et l'auteur de la future thèse. D'abord, la notion de déchets est une notion fabriquée, au carrefour entre l'économie et le droit économique d'une part, et le droit de l'environnement d'autre part, certes; mais aussi au carrefour du vieux (le droit civil) et du neuf (le droit européen). Fertilités croisées.. ... l'appréhension juridique du secteur méritait la recherche - c'est à la lecture qu'on le vérifie. Surtout quand on ajoute à cela qu'ici c'est la notion de déchet agricole qui est interrogée: comme l'explique Alexandra Langlais, l'agriculture produit, et commercialise. Ce qui n'est pas commercialisé, à la part de la consommationpersonnelle près, est du « surplus », çà n'est pas, ni, au sens du droit civil, ni au sens du droit européen, du « déchet ». Le paradoxe, ici, caractéristique de l'inhumanité de l'économie moderne qui gouverne nos

sociétés, est que l'on peut commercialiser des produits inconsommables, et que des produits consommables ne sont commercialisés, ni toujours commercialisables... ceux -là, qui pourraient nourrir, vont pourrir .et d'autre part, la production des denrées commercialisées, commercialisables, consommées et consommables va aussi « produire» du déchet, d'autre nature. Pas toujours recyclables, mais parfois recyclées, ces matières connectent par les problèmes qu'elles créent pour toutes les catégories - et pas seulement pour les agriculteurs - la production agricole - et donc

l'économie agricole - au monde - et donc au droit de l'environnement. Il y
avait l'occasion d'une recherche spécialisée mais transversale. L'ensemble constituait aussi un terrain d'élection de l'écologie, et donc de perfectionnement de l'approche théorique du droit de l'environnement: penser globalement pour agir localement, en ces domaines, suppose que le

droit se décloisonne, qu'il résiste à l'économisme, qu'il fasse œuvre - ou
plutôt que les juristes fassent oeuvre -de création, en respectant la Raison.
Sur ce dernier point, les choses paraissent encore perfectibles: A. Langlais dresse le tableau du présent, figuratif, pointilliste ou surréaliste, c'est selon, et esquisse des chemins pour l'avenir, sans jamais s'effacer derrière les faits. C'est pourquoi le directeur de thèse laisse volontiers désormais la place au lecteur... sûr qu'il est de lui transmettre ainsi un outil de plaisir et de réflexion!

Raphael Romi, doyen de la faculté de droit de Nantes

SOMMAIRE
INTRODUCTION. .......... ..................... ............................................ .. ........... ......... ... 13

PREMIÈRE PARTIE UNE NÉCESSAIRE DÉFINITION DES DÉCHETS AGRICOLES
TITRE 1- L'IDENTIFICATION DES DÉCHETS ISSUS D'UN PROCESSUS PRODUCTION DU VIVANT MODERNISÉ DE 23

Chapitre 1- Les déchets issus du processus de production du vivant. Chapitre 11-Les déchets issus de la modernisation du processus de production
du vi v ant. ................. ............... ..... ................................ ......... ... ... .. .......... ........... .........

25
5 1

TITRE II - L'UTILISATION DUD ÉCHE T

COMME CRITÈRE DÉTERMINANT

DE DÉFINITION 69

Chapitre 1-Le comportement du détenteur à l'origine de la qualification de déchet ChapitreII - La valeur intrinsèque du déchet à l'origine de sa qualification DEUXIÈME PARTIEQUELLE GESTION POUR LES DÉCHETS AGRICOLES?
TITRE 1- UNE RECONNAISSANCE INCERTAINE DÉCHETS AGRICOLES DU VIVANT DE LA CATÉGORIE DES

71 95

121

Chapitre 1- L'utilisation «dans le cadre de l'exploitation agricole» comme critère de définition 123 Chapitre 11-L'exclusion conditionnée par l'existence d'une législation couvrant ces déchets ... 135
TITRE II- LA PERTINENCE D'UNE CATÉGORIE SPÉCIFIQUE REGARD DU CONTEXTE DE PROTECTION INTEGRÉE DE
L ' ENVIRONNEMENT.

DE DÉCHET AU
157

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . .. .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Chapitre 1- La nécessité d'un régime spécifique «à démarche intégrée» Chapitre II-Le degré d'intégration des exigences environnementales dans la poIitique agricole commune

159 183

ABRÉVIATIONS
AJDA Amén.-Env. BDEI Ba min. envir. Bull. civ. Casso CE CEMAGREF eaux CJCE CPEN CET C. rur. CUMA D. FEOGA Gaz. Pal. ITCF INRA JO J.-cl.Env. JCP JOCE LPA MAE M.B MTD OCM PMPOA RD rur. Rec. REDE RFDA RGDIP RJE RJF RTD civ. RTD com. RTD euro TA TGAP UGB ZES Actualité juridique de droit administratif Aménagement- Environnement Bulletin du droit de l'environnement industriel Bulletin officiel du ministère de l'environnement Bulletin des arrêts de la cour de cassation (chambres civiles) Cour de Cassation Conseil d'État Centre d'étude du machinisme agricole du génie rural et des
et des forêts Cour de Justice des Communautés Européennes Code permanent environnement et nuisances Contrat territorial d'exploitation Code rural Coopératives d'utilisation de matériel agricole Dalloz- Sirey (recueil) Fonds européen d'orientation et de garantie agricole Gazette du Palais Institut technique des céréales et des fourrages Institut national de recherches agronomiques Journal officiel (de la République Française) Juris-classeur Environnement Juris-classeur périodique Journal officiel des Communautés Européennes Les Petites Affiches Mesures agri-environnementales Le Moniteur belge Meilleure technique disponible Organisation commune de marchés Programme de maîtrise des pollutions d'origine agricole Revue de droit rural Recueil des arrêts de la CJCE et Recueil Lebon Revue européenne de droit de l'environnement Revue française de droit administratif Revue générale de droit international public Revue juridique de l'environnement Revue de jurisprudence fiscale Revue trimestrielle de droit civil Revue trimestrielle de droit commercial Revue trimestrielle de droit européen Tribunal administratif Taxe générale sur les activités polluantes Unité gros bétail zone d'excédent structurel

INTRODUCTION

La "crise de la vache folle" met la Politique agricole commune (PAC) sous les feux de la rampe, l'obligeant une nouvelle fois à se réformer. Cependant, les enjeux de cette réforme (une meilleure prise en compte des consommateurs et plus généralement de l'environnement), n'étaient-ils pas aussi ceux de la réforme de 1992 et plus récemment de l'Agenda 2000 à travers la notion d' «agriculture durable» ? A l'origine, la PAC n'avait pas pour objet la protection de l'environnement. Dès 1988, les mesures communautaires d'aides au retrait des terres arables, d' extensification et de reconversion de la production ouvraient pourtant une brèche à la remise en cause du système agricole communautaire: "alors que depuis près d'un demi-siècle sont enseignés les bienfaits de la modernisation et de la productivité, la reconnaissance soudaine des vertus de l'extensification et de la jachère est de nature à bouleverser le paysage juridique"I. Destinées à alléger le budget communautaire consacré à l'agriculture par une réduction de la production, ces mesures avaient une incidence environnementale. c'est à la suite à la réforme la PAC de 1992, via le règlement du 30 juin 1992 concernant les méthodes de production agricole compatibles avec les exigences de la protection de l'environnement ainsi que de l'entretien de l'espace naturel2, que la PAC a pris une véritable coloration environnementale. En effet, "il ne s'agit plus seulement de produire ou de "moins produire" des biens agricoles", mais aussi de produire autrement et où "l'entretien de l'environnement devient une activité spécifique,,3. Pour autant, cette prise de conscience environnementale a été jugée "extraordinairement timide alors qu'elle aurait dû jouer un rôle fondamental dans la mesure où les effets d'une telle politique se seraient immédiatement fait sentir positivement sur les équilibres écologiques comme sur le maintien du tissu social rural,,4. Ce règlement de juin 1992, s'inscrivant comme une prise en compte des exigences de l'environnement dans la politique agricole (considérant 1), n'a constitué qu'une étape de cette intégration des préoccupations environnementales dans la PAC. Cette disposition, posée depuis l'Acte unique européen en 19865, forme la pierre angulaire du "développement durable" au sens du cinquième programme d'action communautaire en matière d'environnement6. Dans une communication relative à l'évaluation de ce programme, la Commission déclare explicitement que "renforcer la politique environnementale ne suffit pas: il faut aussi que les activités économiques tiennent mieux compte des objectifs environnementaux,,7. En ce sens, la Commission a, au préalable, précisé les "pistes pour une agriculture durable"s et l'orientation du volet environnemental de la nouvelle réforme de la PAC présentée dans l'Agenda 2000. Si, "l'insuffisance des progrès enregistrés par la PAC explique en partie la décision de lancer une nouvelle réforme,,9, l'actualité agricole exige une réforme plus profonde. Ces réformes n'ont pas donc suffi ou ne sont pas suffisantes, même si elles ont amorcé une véritable mutation de l'agriculture européenne. Son réveil "d'une absurde course au rendement dont la crise de la vache folle serait le dramatique mais utile signal"lO, est accéléré par les scandales qui continuent d'éclater. L'affaire belge du poulet à la dioxine en 1999, celle des porcs autrichiens soignés par des médicaments susceptibles d'avoir des conséquences plus dramatiques que la maladie de la vache folleIl et enfin plus récemment l'épidémie de fièvre aphteuseI2 confirment le dysfonctionnement de la PAC et discréditent sa capacité à engager une vraie réforme en faveur du consommateur et de l'environnement. En effet, "la boulimie de la production et les exigences de la balance du commerce

extérieur ont laissé faire des aberrations dans le cycle de production, dont la crise de la vache folle n'est que la manifestation la plus spectaculaire et dramatique,,13. En d'autres termes, la "crise de la vache folle" ne doit pas être "l'arbre qui cache la forêt", elle ne peut pas masquer les autres conséquences, pour l'instant invisibles, d'une agriculture trop productiviste. Face aux consommateurs informés et inquiets, les décideurs agricoles nationaux et communautaires n'ont d'autres alternatives que d'agir; les réponses concrètes à cette prise de conscience de l'intérêt des consommateurs et de l'environnement sont à l'heure actuelle des mesures curatives et d'urgence. Outre les coûts financiers de la crise à résoudre14, il s'agit par exemple de restaurer la confiance des consommateurs par la multiplication des tests de dépistage opérés sur les bovins. La prévention de la cause profonde de la maladie de la vache folle, transmissible à I'homme, semble occuper une place subsidiaire, légitimant une nouvelle fois la primauté de l'intérêt économique: la restauration de la confiance des consommateurs, qui vise à permettre une reprise de la consommation et donc de la filière bovine, est la première des priorités. L'origine de la crise ou plus exactement sa rapide propagation aux animaux puis à I'homme est clairement attribuée aux farines animales, constituées de déchets d'animaux. Cette crise est donc intimement liée à un problème de gestion des déchets. Ces déchets d'animaux faisaient l'objet de la directive n° 90/667/CEE du 27 novembre 1990 arrêtant les règles sanitaires relatives à l'élimination et à la transformation des déchets animaux, à leur mise sur le marché et à la protection contre les agents pathogènes des aliments pour animaux d'origine animale ou à base de poisson15. Elle s'applique, en effet, aux déchets d'animaux, définis comme carcasses ou parties d'animaux ou de poissons, non directement destinés à la consommation humaine (art. 2). Cette directive relevant de la Politique agricole commune (fondée sur l'article 43 du Traité CEE ), opère une distinction entre les matières à haut et à faible risque. Cette distinction détermine les mesures à prendre lors de la transformation et l'élimination de ces matières, mesures qui sont d'ailleurs identiques: transformation dans des usines agréées, incinération ou enfouissement (art. 5 et 6). Cela étant, la distinction établie entre ces deux catégories de déchets n'est pas claire puisqu'elle repose sur la détermination du caractère sérieux ou non des "risques de propagation des maladies transmissibles aux animaux et à I'homme" que peuvent entraîner les résidus d'animaux mentionnés à l'annexe III de la directive (art. 2-2 et 3). Or, cette appréciation n'est aucunement explicitée par la directive qui "n'apporte (...) aucune précision sur les paramètres qui devraient être pris en compte pour évaluer l'importance de ce risque,,16. En outre, cette directive comprend incidemment des dispositions relatives à la protection de l'environnement, celles concernant l'enfouissement des cadavres d'animaux (art. 3-1 dernier alinéa). Ces lacunes de la directive ne pouvaient être que patentes face aux réalités de la "crise de la vache folle". Celle-ci suppose en effet de déterminer les substances susceptibles d'intégrer l'alimentation animale et celles qui doivent quitter la filière. Autrement dit, elle implique de déterminer l'étendue du risque et la destination des substances désormais exclues de l'alimentation animale. C'est actuellement l'objet de la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant les règles sanitaires applicables aux sousproduits animaux non destinés à la consommation humaine17. Parmi les objectifs de la proposition, il est clairement formulé que "le fondement de cette proposition est l'interdiction de recycler dans la chaîne alimentaire certains produits d'origine animale, à savoir les cadavres d'animaux et les sous-produits déclassés. Les seules matières premières dont il y a lieu d'autoriser l'emploi pour la production d'aliments pour animaux sont ainsi les matières issues d'animaux déclarés propres à la consommation humaine". En ce sens,

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elle distingue trois catégories de sous-produits animaux 18afin d'établir une "liste positive" de matières autorisées à entrer dans la composition des aliments pour animaux; il s'agit des «sous-produits d'animaux dérivés d'animaux sains (c'est-à-dire les produits issus d'animaux mis à mort en abattoir après avoir subi une inspection sanitaire conformément à la législation communautaire, le lait issu d'animaux sains, les poissons capturés en haute 19. mer)>> En outre, cette proposition de règlement établit des passerelles avec les législations communautaires en matière d'environnement: la directive-cadre relative aux déchets et la directive précitée relative aux déchets d'animaux. Elle précise que les cadavres d'animaux étant exclus de la directive relative aux déchets (art. 2 de la directive-cadre), ils relèvent de la directive relative aux déchets d'animaux mais seulement pour ce qui concerne les conditions d'enfouissement. En revanche, s'agissant des conditions d'incinération des déchets d'animaux et des "produits issus de l' équarrissage (farines de viande et d'os et graisses fondues)", la législation applicable est celle relative aux déchets. Les cadavres d'animaux font donc l'objet d'un régime spécifique parmi les déchets susceptibles d'être exclus de la directive-cadre relative aux déchets. La prise en compte des substances destinées à devenir des aliments pour animaux est assurée au titre de la politique de la santé publique20 et de la politique de l'environnement. Elle constitue un désaveu de la PAC qui n'a pas su intégrer santé publique et protection de l'environnement dans la définition et la mise en oeuvre de ses axes. Dès lors, "face à ces risques de démantèlement ou de démembrement, la PAC -qui se réduirait ainsi aux seules organisations communes de marché- doit réagir et accepter un réel aggiornamento, consistant notamment dans une réforme des dispositions tant substantielles que procédurales du Traité en matière agricole, et en mettant en relief ses atouts forts, qui sont principalement la promotion d'une politique de qualité, l'ouverture sur le secteur agroalimentaire, la diversification des productions vers des débouchés industriels, énergétiques et plus largement non-alimentaires, la capacité exportatrice, l'apport au développement régional et à l'aménagement du territoire,,21. La réforme vers laquelle semble devoir s'engager la PAC à la suite de la crise de la "vache folle" est une opportunité pour amorcer un véritable tournant. Elle ne peut consister en déclarations générales d'intention en faveur de la protection de la santé publique et de l'environnement. Elle doit, en effet, régler des difficultés concrètes concernant le lien unissant l'agriculture à la santé ou plus généralement à l'environnement. Autrement dit, elle devra apporter des réponses précises concernant les rapports qu'entretient l'acte de production agricole avec la santé humaine et la protection de l' environnemenr2. Parmi ces rapports, les déchets produits par l'agriculture occupent une place centrale puisqu'ils sont indissociables de l'acte de production agricole. Néanmoins, l'agriculture s'est longtemps caractérisée par des pratiques ancestrales et à tendance autarcique, incluant dans le cycle de production, ses propres résidus, y compris ceux des villes23. Les déjections animales constituaient un précieux engrais pour les cultures, les restes de végétaux, une base alimentaire pour les animaux..., autant de substances qui n'avaient "pas le temps" de devenir des déchets. Nous sommes désormais loin de cette agriculture paysanne, celle-ci ayant fait place à une agriculture professionnelle, modernisée et tournée vers l'extérieur. Loin de "vivre sur soi-même en autarcie familiale", l'agriculteur doit désormais "satisfaire de nouveaux besoins, conquérir les marchés en expansion, choisir les moyens de production les mieux adaptés, les combiner de la manière la plus rentable, faire rendre au maximum des capitaux rares et chers,,24. Cette transformation s'est rapidement accentuée après la mise en place de la PAC orchestrant un

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modèle d'agriculture productiviste. Elle marque aussi la fin de la capacité des agriculteurs à "auto-gérer" leurs résidus et donc l'apparition de déchets. Corollaires de la production agricole, ils ne peuvent être appréhendés distinctement puisque leur nature et leur quantité ont évolué au gré de ce modèle jugé trop productiviste. C'est donc bien au moment de la définition et de la mise en oeuvre de la PAC que la question des déchets doit être abordée et intégrée. Toutefois, avant d'apporter des solutions concrètes destinées à prévenir les conséquences négatives des déchets de l'agriculture sur l'environnement, encore faut-il que ces derniers soient identifiés. Comme en témoigne, la proposition de règlement relative "aux sous-produits d'animaux", une protection sanitaire et environnementale efficace nécessite de définir et de catégoriser précisément les matières pouvant inclure une filière "noble" (l' alimentation animale) et celle destinées à l'élimination. Une logique identique devrait animer la question de l'ensemble des déchets agricoles. Cependant, ces derniers, conséquences de cette évolution de l'agriculture, ne semblent pas avoir laissé d'empreintes significatives justifiant une intervention particulière du droit. Les législations communautaires et françaises consacrées aux déchets ne s'appliquent pas spécifiquement à ceux d'origine agricole. De même, la doctrine s'étend peu sur ces derniers, se contentant d'une définition générale25 ou plus souvent reste silencieuse26. Cependant, la loi du 15 juillet 1975 modifiée relative aux déchets27 entend s'appliquer à tous les déchets, qu'elle définit comme «tout résidu d'un processus de production, de transformation ou d'utilisation, toute substance, matériau, produit ou plus généralement tout bien meuble abandonné ou que son détenteur destine à l'abandon» (art. L 541-2 al. 1 du code de l'environnement). Sans considération de leur origine, "toute personne qui produit ou détient des déchets, dans des conditions de nature à produire des effets nocifs sur le sol, la flore et la faune, à dégrader les sites (...) et d'une façon générale à porter atteinte à la santé de l'homme et à l'environnement, est tenue d'en faire assurer l'élimination conformément aux dispositions de la présente loi, dans des conditions propres à éviter lesdits effets" (art. 2, art. L. 541-2 du code de l'environnement). Dès lors, à partir du moment où des substances, peu importe leur origine, répondent à la qualification de déchets, leur gestion est organisée par le régime général relatif à ces derniers. Ainsi, seule la qualification de déchets serait pertinente. Pour autant, la législation française ne s'adresse plus particulièrement qu'aux déchets ménagers et industriels. Or, les déchets agricoles, au même titre que les autres déchets devront respecter l'objectif de l'an 2002 posé par la loi du 13 juillet 1992 modifiant celle du 15 juillet 197528 : "à compter du 1er juillet 2002, les installations d'élimination des déchets par stockage ne seront autorisées à accueillir que des déchets ultimes" (art. 2-1 al. 2). Défini comme "un déchet résultant ou non du traitement d'un déchet qui n'est plus susceptible d'être traité dans des conditions techniques et économiques du moment, notamment par extraction de la part valorisable ou par réduction de son caractère polluant ou dangereux", le déchet ultime conduit clairement à envisager d'autres alternatives à la simple mise en décharge. Pour ce faire, ces déchets doivent être identifiés et leur traitement en vue de la réduction de leur caractère polluant ou de l'extraction de leur part valorisable doit être aussi précisé; des destinations adaptées, autres que la mise en décharge29doivent être explicitées selon les déchets identifiés. Dès lors, le silence de la législation française au sujet des déchets agricoles suppose-t-il le manque de particularités permettant de justifier ou d'exiger une prise en compte spécifique? Doit-on interpréter ce silence comme l'intégration implicite de ces déchets au sein de catégories existantes dont l'objet est de déterminer le régime applicable? Cette interprétation entre, a priori, en contradiction avec la directive-cadre du 15 juillet

16

1975 relative aux déchets30; celle-ci évoque clairement la question des déchets agricoles, mais les exclut de son champ d'application: "sont exclus du champ d'application de la présente directive (H.) lorsqu'ils sont déjà couverts par une autre législation (...) les cadavres d'animaux et les déchets agricoles suivants: matières fécales et autres substances naturelles et non dangereuses utilisées dans le cadre de l'exploitation agricole" (art. 2). L'application de la définition du déchet aux substances et objets d'origine agricole ne peut donc être considérée comme suffisante pour déterminer le régime qui leur est applicable, étant donné qu'ils sont susceptibles d'être exclus du régime général. Contrairement à la législation française, celle communautaire ne détermine pas le régime applicable à tous les déchets. Cela étant, elle ne définit pas de manière explicite les déchets agricoles qu'elle entend exclure de son champ d'application. Face à ce silence et ces incertitudes, on est en droit de s'interroger sur la capacité de la réglementation actuelle à assurer une gestion31efficace des déchets agricoles, puisque non clairement pris en compte, ils risquent d'échapper à toute réglementation ou du moins d'être réglementés de manière incohérente. Il apparaît donc tout aussi opportun d'interpréter ce silence et cette exclusion incertaine comme une reconnaissance implicite d'une particularité des déchets agricoles. En d'autres termes, doit-on envisager un statut des déchets agricoles? Selon Cyrille De Klemm, "le statut juridique -bien que sa définition soit discutée- est l'ensemble formé par la qualification juridique et le ou les régimes juridiques qui lui sont associés,,32. Plus précisément, il définit la qualification comme "le processus qui conduit le juriste à faire entrer les faits jugés pertinents dans les catégories de droit" et le régime juridique par "l'ensemble des règles qui, à un moment donné, s'appliquent à une catégorie juridique donnée". Il s'agit donc de déterminer si la création d'une nouvelle catégorie juridique, celle des déchets agricoles, associée à un régime juridique particulier, se justifie: la particularité des déchets agricoles est-elle suffisante pour mériter un mode de gestion propre? Parce qu'elle constituerait la quintessence de cette nouvelle catégorie de déchets, définir ce qu'il faut entendre par déchet agricole est nécessaire. En effet, d'une part, la définition du déchet agricole participe à la qualification des substances et matières agricoles susceptibles d'intégrer la catégorie des déchets. D'autre part, cette définition invite à s'interroger sur le caractère suffisamment attractif de l'origine agricole du déchet pour en révéler l'existence ou non d'une catégorie particulière de déchets. Cette particularité ne peut se manifester qu'à l'égard des autres catégories de déchets existantes, elles-mêmes destinées à affiner la gestion applicable à ces derniers. Autrement dit, la pertinence d'une catégorie spécifique de déchets agricoles ne peut se mesurer que par son caractère irréductible à toute autre catégorie de déchets. Dès lors, plusieurs alternatives s'offrent à cette démarche; l'absence de particularité attachée à l'origine agricole du déchet et donc son intégration dans les catégories de déchets préexistantes confirmerait la position française et la gestion de ces déchets dans le silence du droit relatif aux déchets. Dans ce cas, seule la qualification de déchet serait pertinente et l'intérêt porté aux déchets agricoles se résumerait à leur identification. Ce faisant, s'ils présentent une particularité les rendant irréductibles aux autres catégories de déchets, en permettant notamment un éclairage de leur exclusion du champ d'application de la directive-cadre relative aux déchets, leur gestion devra être affinée. Par conséquent, même si le caractère relatif du déchet est encore sujet à divergences et fait l' objet de nombreuses tentatives de clarification et de délimitation à l'égard du produit, tenter de définir ce qu'il faut entendre par déchet agricole reste une étape indispensable (Partie I). En révélant, le caractère des déchets qu'elle comporte, elle

17

est, seule, en mesure de déterminer si l'origine du déchet est un élément suffisamment pertinent pour justifier une nouvelle catégorie de déchet, nécessitant une gestion adaptée (Partie II).

Partie 1- Une nécessaire définition du déchet agricole Partie 2 - Quelle gestion pour les déchets agricoles?

NOTES
1

I-P Tomasi, Droit rural et protection IOCE n° L 215 du 30 juiU. 1992.

de l'environnement,

Thèse dactylographiée,

Lyon TII, 1990, p. 149.

2

3

V. Adam, Un nouvel effet de la réforme de la politique
RD rur., n° 248, déco 1996, p. 465.

agricole commune:

la "redéfinition"

de l'agriculteur

et

de son métier,

4 S. Charbonneau, Les paradoxes juin-juiU. 1995, p. 297.

écologiques

de la PAC à travers ses fondements

juridiques,

RD rur., n° 234,

5

Article 6 du Traité d'Amsterdam, "les exigences de la protection de l'environnement doivent être intégrées dans
et actions de la Communauté visées à l'article 3, en particulier

la définition et la mise en oeuvre des politiques afin de promouvoir un développement durable".
6

Il couvre la période 1993-1997. Résolution du Conseil et des représentants des gouvernements des Etats

membres réunis au sein du Conseil du 1er févr. 1993, IOCE n° C 138 du 7 mai 1993.
7

Communication

de la Commission, L'environnement

en Europe:

quelles orientations pour l'avenir ?,
et de

Evaluation globale du programme communautaire de politique et d'action en matière d'environnement développement durable "Vers un développement soutenable", COM (1999) 543 final du 24 novo 1999, p. 2. 8 Communication

de la Commission, Pistes pour une agriculture durable, COM (1999) 22 final du 27 janv. 1999 : "pratiquer une "agriculture durable" équivaudrait à gérer les ressources naturelles de manière à garantir que l'on puisse également en tirer profit à l'avenir. Cette définition de la durabilité va dans le sens de l'intérêt des agriculteurs. Une vision plus élargie étend cependant la notion de durabilité à un ensemble plus vaste d'éléments liés au sol, et à son utilisation, tels que la protection des paysages, des habitats et de la biodiversité, ainsi qu'à des objectifs généraux tels que la qualité de l'eau potable et de l'air", p. 6.
9

C. London, Agriculture Le monde, L'agriculture

et environnement: {Jolamour",

une intégration

délicate ?, LPA, 1erjuin 2000, n° 109, p. 7.

10

28-29 janv. 2001, p. 16. en plein scandale, 25 janv. 2001, p. 2.

Il

Le monde, La filière porcine autrichienne

12La fièvre aphteuse logique productiviste

n'est pas le résultat d'une agriculture intensive, " à ceci près que c'est surtout au nom d'une et mercantile que l'on a renoncé à la vaccination en 1990", Laurent Zecchini, L'inéluctable réforme de la PAC, Le monde, 23 mars 2001, p. 15. 13Le monde, Vers une remise en cause de la politique 14 Pour M. dessous du déclenchent au-dessous financement agricole commune des quinze, 28-29 janv. 2001, p. 2.

Fischler, commissaire européen à l'agriculture, "il y a un risque évident que les cours tombent au"filet de sécurité" fixé par le règlement (seuil au-dessous duquel les achats publics d'intervention se automatiquement), ce qui obligera certains pays à intervenir pour acheter toutes les viandes offertes du prix", Le monde, Les coûts de la vache Jolle seront immenses, 28-29 janv. 2001, p. 2. Le de la crise divise les Etats Membres (principalement la France et l'Allemagne), laissant craindre une

18

logique de "renationalisation" de la PAC, A. Leparmentier, La France et l'Allemagne d'urgence à prendre pour aider les éleveurs, Le Monde, 25-26 févr. 2001, p. 5.
15

s'opposent

sur les revenus

JO CE n° L 363 du 27 déco 1990. N. De Sadeleer, Le droit communautaire COM (2000) 574 final. et les déchets, Bruylant, Bruxelles, 1995, p. 361.

16

17

18Les sous-produits relevant de la première catégorie, c'est-à-dire ceux présentant le risque le plus élevé (art. 4), doivent être considérés comme des déchets et être éliminés. Ceux relevant de la deuxième catégorie, c'est-à-dire ceux présentant un risque lié aux maladies animales autres que les encéphalites spongiformes transmissibles (EST) ou lié à la présence de résidus de médicaments vétérinaires ainsi que le lisier... peuvent être recyclés pour des utilisations autres que l'alimentation animale (art. 5). 19Sur la définition
20

précise des matières de la catégorie 3, V. l'article 6 de la proposition

de règlement.

La proposition de règlement est fondée sur l'article 152 du Traité CEE relative à la santé publique. 21 C. Blumann et V. Adam, La politique agricole commune dans la tourmente: la crise de la "vache folle", eur., avr.-juin 1997, p. 293.

RTD

22 J usqu' à présent, il a été considéré que "les politiques poursuivies ont favorisé une agriculture duale et une polarisation du territoire amplifiée par la dissociation des fonctions productives et environnementales", F. Bonnieux et D. Vermersch, La dimension environnementale dans la réforme de la PAC, Economie rurale, n° 249, janv.-févr. 1999, p. 90. C'est aussi en ce sens que M. Corcelle écrit que "dans une perspective d'avenir, la seule justification réelle pour sauvegarder la structure spécifique de l'agriculture européenne sera de se fonder sur une logique de production agricole intégrant réellement la dimension environnementale", G. Corcelle, Agriculture et environnement: une liaison tourmentée mais tellement naturelle J, Revue du marché commun de l'Union européenne, n° 345, mars 1991, p. 180. 23 C. De Silguy, Histoire des hommes et de leurs ordures, Du moyen âge à nos jours, éd. Le cherche midi, Paris, 1996, p. 89 et S. A l'égard des boues d'épuration dont 60 % des 750 000 tonnes séchées sont produites par la société, "le monde agricole conteste aujourd'hui son rôle de décharge publique", B. Hopquin, Désormais, les agriculteurs boudent les boues d'épuration, Le Monde, 28 novo 2000, p. 14.
24

R. Launay, G. Debroise, J. P Beaufrere, L'entreprise agricole, Armand Colin, 1967, Paris, Coll. U, p. 9. Sur
et activités agricoles et agroalimentaires, Tec et

cette évolution de l'agriculture, V. aussi M. Landier, Economie doc., Lavoisier, 1993, p. 2 à 12.

25 Les déchets agricoles sont "les déchets qui proviennent de l'élevage ou de l'abattage récolte des vergers et des champs", M. Weber, La gestion des déchets industriels Communauté européenne, Etude de droit communautaire, Genève, 1995, p. 40. 26V. notamment Science politique, M. Prieur, Droit de l'environnement, Précis Dalloz,

des animaux et ménagers

et de la dans la

4e éd., Paris, 2001, colI. Droit public et

p. 592 et S. des déchets et à la récupération des matériaux, JO

27 Loi n° 75-633 du 15 juill. 1975 mod. relative à l'élimination du 16. 28 Loi n° 92-646 du 13 juill. 1992 relative protection de l'environnement, JO du 14. à l'élimination

des déchets ainsi qu'aux

installations

classées

pour la

29 En réduisant la nocivité des déchets et en privilégiant leur valorisation à la mise en décharge, la définition du déchet ultime est présentée comme une définition évolutive et respectueuse de la hiérarchie des principes communautaires en matière de déchets, C. Huglo, Le traitement et l'élimination des déchets ultimes, LP A, 27 févr. 1995, n° 25, p. 9. 30JO CE n° L 194 du 25 juill. 1975.

19

31 Par "gestion", il faut entendre "la collecte, le transport, la valorisation et l'élimination des déchets, y compris la surveillance de ces opérations ainsi que la surveillance des sites de décharge après leur fermeture" (art. 1 g) de la directive relative aux déchets). Cette notion n'a pas été retenue par la législation française qui a maintenu une obligation générale d'élimination (art. 2 al. 2 de la loi du 15 juillet 1975) : "utilisée dans le langage courant pour désigner une disparition physique, elle qualifie légalement la chaîne d'opérations qui comporte la collecte, le transport, le stockage, le tri et le traitement nécessaire à la récupération des éléments et matériaux réutilisables ou de l'énergie, ainsi qu'au dépôt ou au rejet dans le milieu naturel et tous autres produits dans des conditions propres à éviter les atteintes à la santé humaine et à la protection de l'environnement", P. Billet, Déchets, notions générales, J. el. env., fasc. 810, 1998, p. Il, point 47.
32

C. De Klemm,

Les éléments
sous la direction

de l'environnement
d'Alexandre Kiss,

en droit positif,
Coll.

in L'écologie
L'harmattan,

et la loi, Le statut juridique
Paris, 1989, p. 51.

de

l'environnement,

Environnement,

20

PREMIERE PARTIE

UNE NECESSAIRE DEFINITION DES DECHETS AGRICOLES.

Selon la directive communautaire relative aux déchets, est considéré comme déchet, "toute substance ou tout objet qui relève des catégories de l'annexe I, dont le détenteur se défait ou dont il a l'intention ou l'obligation de se défaire" (art. 1). La doctrine s'accorde à reconnaître l'existence d'une double définition du déchet. Tout d'abord, il s'agit de celle "objective,,1, "physique,,2 ou de "dimension substantielle"3 qui vise à déterminer les substances ou objets relevant de l'annexe I, c'est-à-dire les substances et objets qui sont considérés comme déchets par l'annexe I, elle-même détaillée par un Catalogue européen des déchets (CED)4. Puis, il s'agit de celle "subjective"S, "juridique,,6 ou de "dimension fonctionnelle,,7 qui correspond à l'action, l'intention ou l'obligation de se défaire pour le détenteurs. Les efforts dont l'Union européenne a fait preuve pour faciliter l'identification des déchets n'ont pas obtenu les résultats escomptés. Ces efforts se sont traduits, à la suite de la directive du 18 mars 1991 modifiant celle du 15 juillet 1975 relative aux déchets par la mise en place de listes de déchets (annexe I et CED). Néanmoins, le contenu de ces listes conduit à reconnaître que les déchets ne peuvent être définis que par l'action, l'intention ou l'obligation de se défaire. En effet, la dernière catégorie visée par l'annexe I lui retire tout caractère limitatif puisqu'elle vise "toute matière, substance ou produit qui n'est pas couvert par les catégories ci-dessus" (catégorie Q 16)9. De la même manière, le CED présente une liste qui n'est ni contraignantelO,ni exhaustive11. Pour autant, si le critère d'identification objectif n'est pas pertinent pour définir un déchet, il reste indispensable, en l'espèce, pour déterminer l'origine agricole des déchets ou établir qu'ils sont ceux issus d'un processus de production du vivant modernisé (Titre I). Néanmoins, ces substances et objets identifiés comme étant des déchets agricoles, n'obtiendront cette qualification que si leur détenteur s'en défait, en a l'intention ou l'obligation de s'en défaire. Le critère de l'utilisation de la substance ou de l'objet présumé "déchet" apparaît donc comme le critère déterminant pour le définir (Titre II).

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TITRE I L'IDENTIFICATION DES DÉCHETS ISSUS D'UN PROCESSUS DE PRODUCTION DU VIVANT MODERNISÉ

Tandis que pour définir les déchets agricoles, l'annexe l de la directive relative aux déchets présente une utilité mineure, le CED fournît quant à lui, un certain nombre d'indices. Tout d'abord, il classifie les déchets selon la source qui les produit. Ce premier repérage par origine permet de retrouver à la rubrique 02 "les déchets provenant de la production primaire de l'agriculture, de I'horticulture, de la chasse, de la pêche et de l'aquaculture ainsi que de la préparation et de la transformation des aliments". On peut d'ores et déjà s'interroger sur la portée de la distinction entre l'agriculture, l'horticulture, la chasse, la pêche et l'aquaculture. Le terme de production agricole semble a priori réservé à l'élevage, la culture et la sylviculture. Par ailleurs, l'examen de cette rubrique rend compte de la modernisation de la production agricole. Elle considère notamment que les déchets de matières plastiques (02 01 04) ou les déchets agrochimiques (02 01 05) sont des déchets produits par le secteur primaire. Cependant, le recours à la rubrique 02 01 99 "déchets non spécifiés ailleurs" parmi celles désignant les déchets issus de la production primaire, ne permet pas de dégager de manière exhaustive l'ensemble des déchets issus de la production agricole. De même, parce que le CED mentionne, en remarque introductive, qu' «une installation spécifique peut devoir classer ses activités dans plusieurs chapitres»12, l'identification des déchets agricoles nécessite de délimiter le champ d'application de l'agriculture, du processus de production agricole. Etant donné que l'agriculture se caractérise par une production de matières vivantes, mais que cette production s'est fortement modernisée, il a semblé opportun de distinguer les déchets issus du processus de production du vivant (Chapitre I) des déchets issus de la modernisation de ce processus de production (Chapitre II).

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CHAPITRE I : LES DÉCHETS ISSUS DU PROCESSUS DE PRODUCTION DU VIVANT

Le processus de production du vivant (ou l'agriculture) n'est défini ni par le droit français ni par le droit communautaire. Chacun d'eux s'emploie plutôt à délimiter le champ d'application du régime juridique agricole tout en procédant de manière différente: le droit communautaire par une définition des produits agricoles et le droit français par une définition de l'activité agricole. Selon l'article 32 91 du Traité "le marché commun s'étend à l'agriculture et au commerce des produits agricoles. Par produits agricoles, on entend les produits du sol, de l'élevage et de la pêcherie, ainsi que les produits de première transformation qui sont en rapport direct avec ses produits". Selon l'article L. 311-1 du Code rural, "sont réputées agricoles, toutes les activités correspondant à la maîtrise et à l'exploitation d'un cycle biologique de caractère végétal ou animal et constituant une ou plusieurs étapes nécessaires au déroulement de ce cycle ainsi que les activités exercées par un exploitant agricole qui sont dans le prolongement de l'acte de production ou qui ont pour support l' exploitation,,13. L'absence de définition de l'agriculture ainsi que "la différence d'approche conceptuelle et méthodique de la notion d'agriculture en droit français et en droit communautaire,,14 ne doivent pas faire obstacle à l'identification des déchets issus de l'agriculture. Tout d'abord, parce que "si l'article 38 du Traité (art. 32 du Traité d'Amsterdam) s'intéresse longuement à la présentation et à la définition des produits agricoles, il ne fait pas totalement abstraction de l'activité humaine en amont qui permet la création des produits agricoles. On pourrait même soutenir le contraire puisque la première phrase de l'article 38 ~1, proclame que "le Marché commun s'étend à l'agriculture et au commerce des produits agricoles" ,,15. Ensuite, le droit communautaire comme le droit français ont tous deux une conception extensive de ce qui se rattache à l'agriculture, c' està-dire à la fois ce qui touche à la formation de produits agricoles et les activités qui lui sont intimement liées. Pour ce qui concerne le droit français, ces activités sont classiquement distinguées par la doctrine entre les activités agricoles par nature et les activités agricoles par relation. Les approches communautaires et françaises ne sont donc pas étrangères l'une de l'autre; elles peuvent s'accorder en considérant l'activité humaine à l'origine de la création de produits agricoles qu'elles entendent de manière extensive. Il s'agit de la production agricole et des activités qui lui sont liées. Ainsi, les déchets issus du processus de production du vivant peuvent non seulement être ceux provenant de l'activité de production agricole (Section I) mais aussi ceux provenant des activités directement attachées à cette production (Section II). SECTION l : LES DÉCHETS PROVENANT DE L'ACTIVITÉ AGRICOLE DE PRODUCTION

L'activité de production agricole correspond pour le droit communautaire à la création des "produits du sol, de l'élevage et de la pêcherie" selon les termes de l'article 32 ~ 1. Pour le droit français, elle coïncide avec la définition classique de l'activité agricole par nature, c'est-à-dire "la maîtrise et l'exploitation d'un cycle biologique de caractère végétal ou animal et constituant une ou plusieurs étapes nécessaires au déroulement de ce cycle

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