Le droit public

De
Cet ouvrage présente étape après étape l’intégralité du programme de droit public des concours administratifs. Il se compose des quatre matières suivantes :


- Droit constitutionnel : fondé sur la Constitution, il définit les règles relatives à l’organisation et au fonctionnement de l’État ;

- Droit administratif : il traite des droits et obligations des autorités administratives (gouvernement, administration, collectivités locales, établissements publics) ainsi que de leurs moyens d’action ;

- Finances publiques : cette partie étudie le budget de l’Etat tel que l’organise la LOLF et les règles concernant les impôts et les taxes ;

- Institutions européennes : ici sont décrits les institutions et les organes de l’Union européenne, leur rôle et leur fonctionnement ; on y trouvera aussi de nombreux éléments sur les évolutions actuelles et futures de l’Union.
Publié le : mardi 19 mai 2015
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EAN13 : 9782110099921
Nombre de pages : 272
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1. Quelques mots d’histoire sur le droit
Le droît est aussî ancîen que a vîe en socîété : à par-tîr du moment où es hommes sont entrés dans ’ère de ’exîstence coectîve, îs ont éprouvé e besoîn de réger eurs rapports� Maîs depuîs ’époque prîmîtîve, es sources, es domaînes d’înterventîon et e contenu du droît ont subî de profondes mutatîons, dues aussî bîen à ’évoutîon des technîques qu’à cee des îdées : a dîversîicatîon des règes suît en effet a compexîté croîssante de ’organîsatîon socîae�
1. Une démocratisation progressive
À ’orîgîne, î s’agîssaît prîncîpaement de faîre régner ’ordre au seîn de a communauté et d’assurer a cohé-sîon de cee-cî� Les règes à respecter émanaîent de dîrîgeants que ’on croyaît învestîs d’une mîssîon quasî dîvîne : es sorcîers des trîbus ancîennes commandaîent grâce aux pouvoîrs magîques qu’îs revendîquaîent et cette référence au surnature s’est perpétuée jusqu’aux monarques de ’Ancîen Régîme, quî étaîent consîdérés comme es « îeutenants de Dîeu » sur a terre à partîr et en vertu de a cérémonîe du sacre�
Dès ’Antîquîté, toutefoîs, d’autres socîétés s’étaîent dégagées de ’emprîse reîgîeuse : a Grèce, puîs Rome, înstaurèrent arépublique, forme de gouvernement où es dîrîgeants ne tîennent pus eurs pouvoîrs de a voonté dîvîne maîs du choîx popuaîre� Au cours de eur hîstoîre, a pupart des pays ont connu des pérîpétîes quî es ont faît oscîer de ’un à ’autre de ces modèes d’organîsatîon ; maîs presque partout, aujourd’huî, e 1 droît s’est acîsé et, sauf queques exceptîons , î ne se récame pus de a reîgîon�
Cea ne sîgnîie pas que esconsidérations moralesen sont absentes : on peut y rattacher des prîncîpes tes que ’égaîté de tous devant a oî, a protectîon socîae, ’aîde aux personnes démunîes, quî fondent en grande partîe es systèmes jurîdîques� Maîs cette morae repose désormaîs sur a notîon de droîts de ’homme, dégagée e auXVIIIsîèce par es « phîosophes des Lumîères », tes Montesquîeu et Rousseau, quî ont înspîré a Révoutîon de 1789 aînsî que a Décaratîon des droîts de ’homme et du cîtoyen adoptée à cette époque et dont es prîn-cîpes sont toujours en vîgueur�
D’autres pays, notamment es États-Unîs, ont partîcîpé au même moment à ce mouvement d’îdées en adoptant e une Décaratîon d’înspîratîon anaogue� Et auXXsîèce,
1� Prîncîpaement dans ceux des pays quî appîquent a oî îsa-mîque(charia)
a communauté înternatîonae s’y est égaement raîée : une Décaratîon unîversee des droîts de ’homme a été votée par ’ONU (Organîsatîon des natîons unîes) en 1948, c’est-à-dîre au endemaîn de a Seconde Guerre mondîae et de a chute du nazîsme� Ee a été suîvîe deux ans pus tard par une Conventîon européenne, puîs compétée ensuîte par des pactes reatîfs aux droîts cîvîs et poîtîques et aux droîts économîques et socîaux� Tous ces textes énoncent une sérîe de droîts consîdérés comme înhérents à a dîgnîté de a personne humaîne et à a utte contre ’oppressîon : îbertés îndîvîduees et coectîves, înterdîctîon des dîscrîmînatîons racîaes, suffrage unîverse, caractère démocratîque des înstîtu-tîons ; es gouvernants sont tenus de es respecter et es cîtoyens peuvent en exîger e respect� Aînsî, au i des temps, ’absoutîsme roya de ’Ancîen Régîme a-t-î cédé e pas à a souveraîneté popuaîre�
2. Un domaine en extension
La compexîté de a vîe socîae est aujourd’huî sans commune mesure avec ce qu’ee étaît avant a révo-utîon îndustrîee� Les rapports économîques se sont mutîpîés, tandîs que se faîsaît jour a nécessîté de pro-téger es travaîeurs : esdroits des contrats, du com merce et du travailsont aors apparus et ont connu un déveoppement consîdérabe� L’expansîon de a cîrcu-atîon automobîe a engendré eCode de la routeet e droit des assurances� L’apparîtîon de nouvees tech-noogîes a égaement dû être encadrée par e droît : î faaît protéger es îndîvîdus contre ’utîîsatîon abusîve des ichîers înformatîsés et régementer e recours aux substances pouantes de même que es manîpuatîons génétîques pour prévenîr eurs conséquences dange-reuses� Et ’on pourraît cîter bîen d’autres exempes de cet accroîssement du domaîne du droît�
Paraèement, e rôe des pouvoîrs pubîcs s’est modî-ié : aux tâches tradîtîonnees de maîntîen de ’ordre s’est ajoutée a mîssîon pus arge et pus ambîtîeuse d’assurer de bonnes condîtîons de vîe à a coectîvîté, voîre de favorîser e progrès économîque et socîa� Ce 2 que ’on appee ’înterventîonnîsme s’est consîdéra-bement accru avec es deux guerres mondîaes suc-cessîves et a grande crîse économîque de 1929 : es servîces pubîcs se sont mutîpîés, aînsî que es presta-tîons de toutes sortes et a régementatîon de secteurs auparavant consîdérés comme reevant excusîvement de ’înîtîatîve prîvée� Peu à peu, ’admînîstratîon a prîs en charge a fournîture de ’eau, du gaz et de ’éectrîcîté,
2� Par opposîtîon à a doctrîne îbérae du «aîssez-faîre» es acteurs e prîvés, quî a prévau jusqu’à a in duXIXsîèce� Cette doctrîne trouve un proongement aujourd’huî avec e mouvement favorabe à a dérégementatîon, quî împîque notamment ’ouverture à a concurrence de domaînes réservés aux servîces pubîcs et înspîre en grande partîe a poîtîque économîque de ’Unîon européenne�
Introduction générale 7
’organîsatîon des transports en commun, e fonctîon-nement d’étabîssements scoaîres ou hospîtaîers ; ee octroîe aussî des aîdes économîques ou socîaes et réaîse des équîpements� Toutes ces actîvîtés ont îné-vîtabement entraïné ’édîctîon d’uncorps de règlesencadrant es înterventîons pubîques et précîsant es condîtîons dans esquees es partîcuîers peuvent en bénéicîer : ces règes sont prîncîpaement contenues dans edroit administratif� Maîs comme ’înterventîon-nîsme suppose des crédîts et des învestîssements, e droit des finances publiques, quî engobe es pres-crîptîons reatîves au budget de ’État et à a iscaîté, s’est déveoppé sîmutanément�
Enin, î faut tenîr compte de ’extensîon des reatîons înternatîonaes et surtout de a constructîon européenne� D’une part, es traîtés et accords de toutes sortes, aînsî que es organîsatîons mutînatîonaes dont a France faît partîe (par exempe, ’Organîsatîon înternatîonae du travaî) devîennent pus nombreux et sont à a source de normes spécîiques� Pus împortante encore par ses conséquences sur ’ordre jurîdîque est ’Unîon euro-péenne, grande productrîce de règes quî sont appî-cabes dans es pays membres et constîtuent désormaîs une branche spécîique du droît, edroit européen
Au tota, e droît actue ne ressembe pus guère à ceuî e duXIXsîèce� D’une part, î est devenu sî fournî que de nombreux auteurs, maîs aussî des magîstrats, dénoncent ce qu’îs dénomment « ’înlatîon normatîve » : tous es ans, par exempe, a France adopte près d’une centaîne de oîs et 1 800 décrets quî vîennent s’ajouter au stock des textes en vîgueur et auxques î faut ajouter a rége-mentatîon européenne, quî représente un voume annue équîvaent� D’autre part, en raîson de a mutîpîcîté de ses domaînes d’înterventîon, e droît s’est spécîaîsé en dîverses branches dont e nombre peut être îustré par ceuî des enseîgnements dîspensés dans es unîversîtés : aors qu’on en comptaît une vîngtaîne dans es années 1950, î y en a pus de quarante aujourd’huî, dont e droît des assurances, de a proprîété îttéraîre et artîstîque, de ’urbanîsme, de a santé… La subdîvîsîon prîncîpae, toutefoîs, n’a pas changé : on dîstîngue toujours e droît pubîc du droît prîvé, es dîverses branches spécîiques s’însérant dans ’une ou ’autre de ces catégorîes – avec parfoîs, on e verra, queques zones mîxtes�
2. Droit public et droit privé
En théorîe, a dîstînctîon est nette� Maîs sî e domaîne du droît pubîc est bîen déîmîté, ceuî du droît prîvé connaït queques încursîons�
– Ledroit privéest ceuî quî régît es rapports entre es partîcuîers� I comprend tout d’abord edroit civil,
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dont une grande partîe concerne a famîe : aînsî en est-î des règes reatîves au marîage, à a iîatîon, au dîvorce, maîs aussî de cees quî ont traît aux patrîmoînes (régîmes matrîmonîaux, successîons, donatîons)� C’est égaement e droît cîvî quî régemente a proprîété prî-vée des bîens et a responsabîîté quî peut încomber aux partîcuîers s’îs sont à ’orîgîne d’un dommage, par exempe à ’occasîon d’un accîdent de a cîrcuatîon�
Vîent ensuîte e droît commercîa, putôt dénommé aujourd’huîdroit des affaires: î s’appîque, par exempe, aux contrats de vente, à a constîtutîon et à a vîe des entreprîses, aux assurances� Comme ’est de son côté e droît cîvî, î est contenu dans un code�
– Ledroit public, au contraîre, régît ’organîsatîon et e fonctîonnement des pouvoîrs pubîcs, aînsî que eurs rapports avec es cîtoyens� I régemente aussî bîen ’éectîon du présîdent de a Répubîque que es com-pétences attrîbuées aux coectîvîtés terrîtorîaes (com-munes, départements et régîons), e recouvrement des împôts et es contrôes quî s’exercent sur ’admînîstra-tîon� C’est égaement uî quî déinît et protège es îbertés îndîvîduees et coectîves dont bénéicîent es cîtoyens�
I exîste cependant queques secteurs du droît que ’on pourraît quaîier de mîxtes : c’est par exempe e cas dudroit pénal, quî s’apparente au droît prîvé dans a mesure où î déinît es reatîons înterdîtes entre partî-cuîers (par exempe, e vo ou es mauvaîs traîtements înlîgés par des parents à eurs enfants), maîs reève aussî du droît pubîc puîsqu’î détermîne es poursuîtes et es peînes qu’encourent es auteurs d’înfractîons� On ne ’abordera pas dans e cadre de cet ouvrage, quî est consacré au droît excusîvement pubîc�
3. Les composantes du droit public
Ce droît comprend quatre branches prîncîpaes�
1. Le droit constitutionnel
Ceuî-cî déinît es règes reatîves à ’organisation et au fonctionnement de l’État� I précîse aînsî e mode de désîgnatîon et es compétences respectîves des autorîtés poîtîques (prîncîpaement e présîdent de a Répubîque, e Parement et e gouvernement), aînsî que es rapports quî s’étabîssent entre eux : par exempe, es condîtîons dans esquees ’Assembée natîonae peut renverser e gouvernement� Suîvant a manîère dont î organîse ces rapports et es pouvoîrs qu’î accorde respectîvement au Parement et au présîdent de a Répubîque (ou à toute autre personne exerçant es fonctîons de chef de ’exé-cutîf, comme e Premîer mînîstre en Grande-Bretagne),
î détermîne a nature du régîme poîtîque : ceuî-cî sera quaîié deparlementairesî es Assembées peuvent ren-verser e gouvernement, deprésidentielsî es pouvoîrs égîsatîf et exécutîf sont îndépendants ’un de ’autre�
Le droît constîtutîonne détermîne aussî edomaine réservé à la loi, consîdérée comme une norme de rang supérîeur à ceuî des actes dîts « admînîstratîfs » (en partîcuîer es décrets prîs par e gouvernement) parce qu’ee émane de parementaîres dîrectement îssus du suffrage unîverse� Et î ixe égaement e statut et es prîncîpaes attrîbutîons d’autres organes jouant un rôe împortant dans a vîe pubîque, comme e pouvoîr judî-cîaîre ou e Conseî constîtutîonne�
Ce droît est prîncîpaement înscrît dans aConstitution, quî a un rang pus éevé que a oî dans a mesure où cee-cî ne peut contredîre es dîsposîtîons qu’ee édîcte� Les textes constîtutîonnes commencent en généra par un Préambue, quî pose des prîncîpes généraux tes que e caractère démocratîque des înstîtutîons ou es îber-tés fondamentaes reconnues aux cîtoyens et se réfère aux Décaratîons des droîts mentîonnées cî-dessus� Dans de nombreux pays, e respect de cet ensembe de dîsposîtîons est assuré par une Cour constîtutîonnee (en France, e Conseî constîtutîonne) quî peut déca-rer înappîcabes es textes partîcuîers, y comprîs es oîs, quî uî seraîent contraîres�
2. Le droit administratif
I se sîtue un cran au-dessous� I ne traîte en effet que desdroits et obligationsdesautorités administra tives, c’est-à-dîre e gouvernement (quî est un organe à a foîs poîtîque et admînîstratîf, maîs n’est consîdéré îcî que sous ce second aspect), es mînîstères et eurs servîces déconcentrés, es coectîvîtés terrîtorîaes et es étabîssements pubîcs (cette dernîère catégorîe comprend par exempe es unîversîtés et es hôpîtaux)� I détermîne a nature et e contenu des actes que ces organes peuvent édîcter, chacun dans sa sphère d’attrî-butîons, a procédure suîvant aquee ces actes doîvent être prîs et a responsabîîté qu’îs peuvent entraïner à ’encontre de eurs auteurs dans ’hypothèse où ceux-cî auraîent contrevenu à ces règes� I régît aussî es rap-ports que es autorîtés admînîstratîves entretîennent avec eurs agents et avec es cîtoyens, aînsî que es contrôes quî s’exercent sur ees�
S’î est moîns éevé par son domaîne d’înterventîon, ce droît est cependant ceuî quî a eplus d’incidencessur a vîe quotîdîenne des cîtoyens, dans aquee e fonc-tîonnement des servîces pubîcs joue un grand rôe : a durée du mandat des parementaîres, par exempe, n’înlue pas au même degré sur es condîtîons d’exîs-tence îndîvîduee que a bonne marche des servîces de santé ou de transport�
A a dîfférence du droît constîtutîonne, maîs aussî du droît cîvî, e droît admînîstratîf ne igurepas tout entier dans des textes� Pus récemment apparu, î a ong-temps résuté – et résute encore en partîe – de prîn-cîpes et de dîsposîtîons concrètes posés par es arrêts du Conseî d’État, quî est pacé à a tête des jurîdîc-tîons chargées d’exercer e contrôe des actîvîtés admî-nîstratîves� Suîvant a termînoogîe cassîque, c’est un droît pusjurisprudentiel: es règes reatîves à a res-ponsabîîté des agents et des servîces, par exempe, ont été progressîvement dégagées par es arrêts parce qu’î n’exîstaît pas à ’époque de textes quî eur soîent appîcabes�
3. Le droit des finances publiques
I a un objet pus cîrconscrît et se subdîvîse en deux secteurs prîncîpaux� Le premîer a traît aubudget de l’État: des règes précîses détermînent e mode et e caendrîer d’éaboratîon de a oî annuee de inances (et des éventuees oîs rectîicatîves), a nature des res-sources et cee des charges obîgatoîres, ’équîîbre quî doît s’étabîr entre es dépenses et es recettes� Le second secteur concerne e montant et es modaîtés de recouvrement desimpôts ou taxesde toute nature quî peuvent être exîgés des habîtants� Ce droît est à a foîs touffu et très technîque� I comprend des règes protectrîces des contrîbuabes, maîs aussî des dîspo-sîtîons répressîves à ’encontre de ceux d’entre eux quî ne s’acquîtteraîent pas de eurs obîgatîons�
4. Le droit européen
C’est e pus récent� I est né de aconstruction de l’Union européenne, quî a commencé par cee du Marché commun, et beaucoup de ses dîsposîtîons sont donc de nature économîque : par exempe, toutes cees quî concernent es aîdes à ’agrîcuture ou a îbre cîr-cuatîon des capîtaux et des marchandîses� Les traî-tés utérîeurs (Maastrîcht, Amsterdam, Lîsbonne) ont poussé très oîn ’întégratîon des États membres : sont apparues des règes reatîves à a réductîon des déicîts budgétaîres, maîs aussî à a poîce de ’îmmîgratîon, à a protectîon de ’envîronnement et à ’actîon cuturee�
Dès ’orîgîne, es traîtés – et a Cour de justîce de ’Unîon européenne chargée de es faîre respecter – ont posé en prîncîpe que e droît européen avaît une force supérîeure à cee des droîts natîonaux ; même es Constîtutîons doîvent être modîiées orsque ’une de eurs dîsposîtîons uî est contraîre (certaîns États membres, y comprîs a France, n’acceptent pas toujours voontîers cette consé-quence)� De pus, ce droît connaït une extensîon consî-dérabe : en 1993, déjà, e Conseî d’État estîmaît que e nombre annue des textes émanant de Bruxees étaît
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3 supérîeur à ceuî des textes natîonaux (oîs et décrets) et ce lux n’a faît que s’accroïtre� I est tout aussî împor-tant par es conséquences qu’î înduît : argement înspîré par e îbéraîsme économîque, c’est uî quî a împosé, par exempe, a suppressîon des monopoes de ser-vîce pubîc dans es téécommunîcatîons, es transports aérîens et a fournîture d’énergîe (gaz, éectrîcîté…)�
4. Les tendances de l’évolution
Le droît pubîc înterne aux États se caractérîse depuîs e sîèce dernîer par un approfondîssement de soncarac tère démocratique� Le droît constîtutîonne a connu des hauts et des bas suîvant es régîmes poîtîques quî se sont succédé : ’Empîre et e régîme de Vîchy étaîent marqués par ’autorîtarîsme et a régressîon des droîts de ’homme ; es Répubîques successîves ont entraïné, au contraîre, des progrès dans ces deux domaînes� I est acquîs aujourd’huî, par exempe, que es gouver-nants doîvent émaner, dîrectement ou îndîrectement, du suffrage unîverse, que a parîté entre es femmes et es hommes devraît être assurée dans es fonctîons éectîves, que es juges doîvent bénéicîer d’un statut garantîssant eur îndépendance�
Par aîeurs, es droîts dont jouîssent es cîtoyens se sont accrus : auxdroits individuelstes que a îberté d’expressîon ou ’égaîté devant es charges pubîques se sont d’abord ajoutés desdroits collectifscomme e droît de grève et e droît d’assocîatîon ; puîs sont apparus ce que ’on appee des« droitscréances », c’est-à-dîre a possîbîîté d’obtenîr des prestatîons de a coectîvîté, prîncîpaement dans e domaîne socîa : aînsî, a pro-tectîon de a santé et ’assîstance en cas de chômage ou de maadîe� Certes, ’effectîvîté de ces prestatîons dépend en partîe de a conjoncture économîque : c’est e cas, par exempe, du droît d’obtenîr un empoî quî est înscrît dans e préambue de a Constîtutîon� Et ’édîice tout entîer demeure soumîs aux aéas de ’Hîstoîre, en ce sens que ’avènement d’un régîme totaîtaîre pour-raît e mettre à bas, ou du moîns uî împrîmer de pro-fondes ézardes� Maîs aujourd’huî cette sorte de régîme a moîns de chances de perdurer qu’ee n’en avaît dans e passé, notamment en raîson du renforcement, après 1945, des înstîtutîons înternatîonaes tees que ’ONU et de ’avènement du droît d’îngérence, et î paraït assuré qu’après un temps pus ou moîns ong, ’évoutîon pro-gressîste reprendraît son cours�
Le droît admînîstratîf a connu un mouvement anaogue� I étaît fondé à ’orîgîne sur une înégaîté foncîère entre
3� Conseî d’État,Rapport public pour 1992, La Documentatîon françaîse, p� 16� Le droit public 10
’admînîstratîon et es usagers : a premîère, parce que consîdérée comme déposîtaîre de ’întérêt généra, bénéicîaît à ’égard des seconds de pouvoîrs appeés « prérogatives de puissance publique »,tes que ceuî de prendre des décîsîons îmmédîatement appîcabes et d’en assurer ee-même ’exécutîon forcée, es înté-ressés ne pouvant contester ces décîsîons qu’après coup� De pus, pour préserver es servîces d’éventuees pressîons, on admettaît qu’îs devaîent œuvrer dans e secret, c’est-à-dîre sans înformer es cîtoyens de eurs motîfs, nî même de eurs projets� Cette sîtuatîon it pro-gressîvement ’objet de crîtîques de pus en pus vîves, fondées sur e sentîment que a démocratîsatîon des înstîtutîons poîtîques contrastaît avec a persîstance d’un autocratîsme admînîstratîf ; une sérîe de réformes fut aors décîdée�
La premîère en date fut a transposîtîon aux décîsîons admînîstratîves des droîts de a défense reconnus devant es trîbunaux : es personnes à ’égard desquees ’admî-nîstratîon envîsageaît de prendre une sanctîon reçurent a possîbîîté d’accéder à eur dossîer et de présenter des observatîons ; cette possîbîîté fut ensuîte éten-due à toutes es décîsîons défavorabes, par exempe e retraît d’une autorîsatîon� Pus tard, on admît que ’admînîstratîon ne devaît pus être une cîtadee, maîs une « maîson de verre » : des oîs adoptées à a in des années 1970 autorîsèrent de manîère générae ’accès aux dossîers qu’ee détîent (sous certaînes réserves destînées à protéger e secret de a vîe prîvée), et uî irent obîgatîon de motîver ses décîsîons et d’îndîquer es voîes de recours ouvertes à eurs destînataîres�
Paraèement, se déveoppèrent dîverses formes d’as sociation des citoyensà ’actîon admînîstratîve : par exempe, ’enquête pubîque préaabe aux opératîons d’urbanîsme ou d’aménagement du terrîtoîre, a par-tîcîpatîon des ocataîres aux organes de gestîon des ofices pubîcs d’HLM, de même que cee des éèves et de eurs parents aux conseîs d’admînîstratîon des coèges et des ycées� Et, de manîère générae, es servîces se concertent davantage avec eurs usagers qu’îs ne e faîsaîent autrefoîs, par e bîaîs d’enquêtes d’opînîon et de consutatîons dîverses�
Sî ’on ajoute à ces dîverses réformes ’approfondîs-sement du contrôe exercé sur ’admînîstratîon par es trîbunaux, aînsî que ’apparîtîon de médîateurs natîo-naux ou sectorîes chargés d’apanîr es dîficutés que peuvent rencontrer es cîtoyens dans eurs rapports avec es servîces, on constate que a baance entre a posî-tîon des premîers et des seconds s’est rééquîîbrée : e pouvoîr admînîstratîf n’a certes pas dîsparu, maîs ses condîtîons d’exercîce ont consîdérabement évoué�
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