Le président du Sénat depuis 1875

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La littérature constitutionnelle fait peu cas des présidences d'assemblées, le président du Sénat est pourtant un acteur privilégié de la "théâtrocratie parlementaire". Sous les Républiques précédentes, le prestige et l'influence qu'on lui reconnaît découlent de la puissance de son Assemblée. Depuis 1958, il est victime de la rationalisation du parlementarisme et de la sacralisation de l'exécutif. Cette perte de prestige et d'influence mérite relativisation dans la mesure où la fonction présidentielle conserve des attributions constitutionnelles, parlementaires et une influence politique non négligeable.
Publié le : lundi 1 mars 2004
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EAN13 : 9782296355620
Nombre de pages : 403
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LE PRESIDENT DU SENAT
DEPUIS 1875

Logiques Juridiques Collection dirigée par Gérard Marcou
Le droit n'est pas seulement un savoir, il est d'abord un ensemble de rapports et pratiques que l'on rencontre dans presque toutes les fonnes de sociétés. C'est pourquoi il a toujours donné lieu à la fois à une littérature de juristes professionnels, produisant le savoir juridique, et à une littérature sur le droit, produite par des philosophes, des sociologues ou des économistes notamment. Parce que le domaine du droit s'étend sans cesse et rend de plus en plus souvent nécessaire le recours au savoir juridique spécialisé, même dans des matières où il n'avait jadis qu'une importance secondaire, les ouvrages juridiques à caractère professionnel ou pédagogique dominent l'édition, et ils tendent à réduire la recherche en droit à sa seule dimension positive. A l'inverse de cette tendance, la collection Logiques juridiques des Éditions LHarmattan est ouverte à toutes les approches du droit. Tout en publiant aussi des ouvrages à vocation professionnelle ou pédagogique, elle se fixe avant tout pour but de contribuer à la publication et à la diffusion des recherches en droit, ainsi qu'au dialogue scientifique sur le droit. Comme son nom l'indique, elle se veut plurielle.

Déjà parus
Stéphanie HENNETTE-V Christophe FOUASSIER, en France, 2003 AUCHEZ Disposer de soi, 2003. Le droit de la création cinématographique

Patricia ROSIAK, Les transformations du droit international
économique,2003. Jacques ZILLER (dir.), L'européanisation des droits constitutionnels à la lumière de la constitution pour l'Europe, 2003. Florence CROUZA TIER-DURAND, La fin de l'acte administratif unilatéral, 2003. Cathy POMART, La magistrature familiale,2003.

Jean-Marc POISSON, Les droits de l'homme et les libertés
fondamentales à l'épreuve de la dualité de juridictions, 2003. Alexandra LANGLAIS, Le droit et les déchets agricoles, 2003. Eléonore MAULEON, Essai sur le fait juridique de la pollution

des

sols, 2003.
Geneviève KOUBI droit ?, 2003. et Gilles GUGLIEMI, La gratuité, une question de

Franck LAFF AILLE Maître de conférences en droit public Université de Reims Champagne-Ardenne

LE PRESIDENT DU SENAT DEPUIS 1875
Préface du Professeur Jean-Pierre MACHELON

L'Harmattan 5-7, me de l'École-Polytechnique 75005 Paris

FRANCE

L 'Harmattan Hongrie Hargita u. 3 1026 Budapest HONGRIE

L'Harmattan Italia Via Bava, 37 10214 Torino

ITALlE

cg L'Harmattan, 2003 ISBN: 2-7475-6196-8 EAN : 9782747561969

AVERTISSEMENT

Cet ouvrage est tiré d'une thèse soutenue en novembre 1997 sous la direction de Monsieur le Professeur Jean-Pierre Machelon à l'Université de Paris V-René Descartes.

Etaient membres du jury : Monsieur le Professeur Jean-Pierre Machelon, Professeur à l'Université de Paris

v
Monsieur le Professeur Bernard Chantebout, Professeur à l'Université de Paris V Monsieur le Professeur Jean-Claude Colliar<L Professeur à l'Université de Paris I Monsieur le Professeur Jean Gicquel, Professeur à l'Université de Paris I Monsieur, Jacques OIlé-Laprune, Secrétaire général du Sénat

Pour les besoins de la publication, la thèse a été réduite de moitié. Nous renvoyons notamment à la bibliographie origineIle comprenant plus de 100 pages.

Que trouvent ici l'expression de ma profonde gratitude:

Monsieur Jean-Dominique Giuliani Monsieur Jean-Marcel Jeanneney Monsieur Jean-Noël Jeanneney
Madame Chantal Kerbec Monsieur Philippe Martial Monsjeur AJam Méar Monsieur Jean RauIme Monsieur Joël Riquet Monsieur Maurice Schuman (+) Monsieur Georges-Eric Touchard L'ensemble du personnel de la Bibliothèque du Sénat que je remercie pour son dévouement et son amabilité..

A mes parents, éternellement

A S., pour la première phrase

Au Professeur J.-P. Machelon, pour sa confiance et sa patience

SOMMAIRE

PREMIERE PARTIE: D'ASSEMBLEE.
TITRE 1 : L'accession

LE PRESIDENT

DU SENAT,

PRESIDENT

à la présidence du Sénat.

Il Chapitre 1 : L'élection du président. Il Chapitre 2 : La longévité des titulaires. TITRE 2 : La situation parlementaire du président.

Il Chapitre 3 : Le statut présidentiel. Il Chapitre 4 : La direction des travaux parlementaires. TITRE 3 : La mission spécifique du président. Il Chapitre 5 : La défense du bicaméralisme. Il Chapitre 6 : La présidence du « Grand conseil des communes françaises ».

SECONDE PARTIE: LE PRESIDENT SYSTEME POLITIQUE FRANÇAIS. TITRE 1 : Vers la présidence de la République. Il Chapitre 7 : L'antichambre de l'Elysée.

DU SENAT, ELEMENT

DU

Il Chapitre 8 : L'intérim de la présidence de la République. TITRE 2: Les relations du président du Sénat avec les autres organes constitutionnels. Il Chapitre 9 : La présidence d'organes politiques. Il Chapitre 10 : Le président du Sénat et lejuge constitutionnel. TITRE 3: Le rôle du président du Sénat en période de bouleversements institutionnels. Il Chapitre Il : Les conflits entre les pouvoirs publics. Il Chapitre 12 : Les changements de régimes politiques.

PREFACE

Jean-Pierre Machelon Professeur à l'Université René Descartes-Paris 5, directeur d'études à l'Ecole pratique des Hautes Etudes (Section des sciences historiques et philologiques)

Qu'y-a-t-il de commun, dans l'ordre politique, entre le duc d'Audiffret-Pasquier, Jules Ferry, Antonin Dubost, Jules Jeanneney, Gaston Monnerville ou René Monory ? C'est apparemment ce que voulait savoir Franck Laffaille lorsqu'il entreprit, avec une belle fougue et un rien de fascination, d'étudier en vue du doctorat en droit" le président du Sénat depuis 1875 n. Le Petit-Luxembourg résidence chargée d'histoire des présidents de Chambres hautes, après avoir été celle du futur Louis XVIII et, fugitivement, de Bonaparte - gardait à ses yeux une part de mystère à laquelle on se serait à tort résigné. De fait, malgré un indéniable regain d'intérêt pour le droit parlementaire, indissociable de l'actuelle montée en puissance du droit constitutionnel et des incertitudes des trois cohabitations, les juristes, aujourd'hui comme hier - à la notable exception, il est vrai, d'Yves Daudet (pUP, 1965) et d'Arnaud Martin (LGDJ, 1996) -, ne s'intéressent pas spécialement aux présidents d'assemblée (sinon d'un point de vue indirect, fragmentaire et strictement positiviste) ; et, depuis la thèse (inédite) de Jean-Pierre Aubert (paris, 1970), ils n'ont pas consacré de travaux d'importance au président du Sénat. L'indifférence est ici à la mesure d'un ancien consensus. Au temps de la me République, les débats doctrinaux ne manquaient pas sur le rôle du président de la Chambre des députés: fallait-il à cette place un " président technicien" ? Pouvait-il légitimement" descendre du fauteuil" pour participer aux débats ou aux votes, à la manière d'un Gambetta ou d'un Herriot? Devait-il être élu au scrutin public, comme cela fut tenté en 1924, ou au scrutin secret, suivant l'usage ancien auquella Chambre revint moins de deux années plus tard? Les controverses, en revanche, épargnaient toujours les présidents du Sénat. En raison, sans doute, de la primauté politique des élus du suffrage universel direct; peut-être aussi, on l'oublie parfois, parce que, sauf exceptions (Le Royer, Dubost, Jeanneney), les hôtes du PetitLuxembourg eurent jadis des fonctions relativement brèves, et parfois éphémères: ils furent quinze à se succéder entre 1876 et 1940 (contre six depuis lors, pour un laps de temps équivalent). Qui croirait cependant que la présidence du Sénat est, en France, une magistrature sans histoire? Voici en tout cas la preuve du contraire, que j'ai grand plaisir à présenter au public. Tiré d'une monumentale thèse de droit public, qui lui a valu les plus vifs éloges, l'ouvrage de Franck Laffaille, aujourd'hui maître de conférences à l'Université de Reims, s'inscrit dans la meilleure tradition universitaire. Il a pour premier mérite d'être résolument (quoique raisonnablement) multidisciplinaire. Le " droit politique" (pour reprendre l'expression par laquelle Jean-Jacques Rousseau désignait la branche du droit relative à l'activité politique), n'y est jamais isolé de son contexte. L'analyse juridique, qui porte sur plus d'un 13

siècle de pratique constitutionnelle et parlementaire, est nourrie en permanence et en profondeur par des apports, dûment choisis, venus de l'histoire et de la science politique; l'auteur, au surplus, n'ignore pas le point de vue du comparatiste, et il ne néglige pas, à l'occasion, de faire appel aux enseignements du droit administratif et fmancier, ainsi qu'à leurs techniques. Nul doute en particulier que le lecteur appréciera la connaissance scrupuleuse de l'histoire de la République qui transparaît dans chacun des douze chapitres et qu'attestait en soutenance l'essentiel d'une bibliographie de près de deux mille titres. Elle donne au livre chair et vie. Mais, s'il raconte volontiers l'événement, Franck Laffaille sait aussi, en bon juriste, classer, ordonner et éventuellement expliquer. Ille fait en mettant délibérément de côté les découpages chronologiques calqués sur les ruptures constitutionnelles. Quitte à désorienter de prime abord, son propos s'inscrit dans la logique de continuité propre au droit parlementaire, dont un mot sufftra pour rappeler la force. Depuis longtemps, les spécialistes ont relevé que le droit élaboré par les assemblées politiques aux fms de préserver leur liberté de délibération et de régler leur vie intérieure - c'est-à-dire le droit parlementaire au sens strict, qui ne recouvre pas la totalité des règles (notamment constitutionnelles) applicables au Parlement - n'évolue pas au même rythme que les régimes politiques. Partiellement autonome, il est un conservatoire de traditions. On trouve aujourd'hui encore, dans le règlement de l'Assemblée nationale, des dispositions venues en droite ligne de la Révolution française (par exemple, sur le régime disciplinaire des députés et l'échelle des sanctions qu'ils encourent) ; la place éminente qu'occupent dans les assemblées les commissions permanentes spécialisées témoigne aussi du poids du passé, de même que la faiblesse persistante des commissions d'enquête et de contrôle; et, comme pour respecter le dogme jacobin, l'égalité de droits et de d'expression entre les élus demeure effectivement sanctionnée. La présidence des assemblées politiques offre certainement l'une des meilleures illustrations de la continuité institutionnelle. Dans la conception française, elle a toujours été et reste, y compris sous la Ve République, à mi-chemin entre la présidence forte, mais dépolitisée et impartiale, du speaker anglais et la présidence de type majoritaire à l'américaine: tenus à la neutralité dans leurs assemblées, les présidents sont à l'extérieur libres de leur activité politique et militante. Les bouleversements constitutionnels successifs ont laissé subsister cet équilibre fondamental. Franck Laffaille a beau jeu, dès lors, d'insister sur la permanence de la fonction de président du Sénat, au point d'en faire le fil rouge de sa thèse. Pourtant un tel parti n'allait pas de soi. Chacun sait que le président du Sénat de la me République, arbitre de subtiles combinaisons centristes qui pouvaient être fatales aux gouvernements, n'occupait pas la même place dans le jeu politique, ne jouait pas le même rôle, n'appliquait pas les mêmes règles, ni ne disposait des mêmes ressources d'influence que ses homologues, d'ailleurs très différemment pourvus, de la fort peu sénatoriale IVe République et de la Ve, présidentielle et bipolarisée. Il y aurait en outre quelque artifice à opposer radicalement la continuité du droit parlementaire et les ruptures du droit constitutionnel. Immergé dans le droit constitutionnel, le droit parlementaire est inintelligible abstraction faite des régimes politiques qu'il contribue à régir. Fût-il entendu de manière 14

étroitement technique, il apparaît peu ou prou tributaire des grandes orientations constitutionnelles, et il porte la marque de leur diversité. Franck Laffaille n'en disconvient pas, mais il ne s'arrête pas à l'objection. A bon droit somme toute, il ne la juge pas pertinente. Il traite du président du Sénat, non du Sénat. Or il est d'observation courante que, si la Ve République a sensiblement amoindri la position des assemblées politiques, elle a conforté celle de leurs présidents. Non seulement le changement constitutionnel de 1958 n'a pas affecté leurs pouvoirs dans la conduite des débats, ni à vrai dire (même s'il n'est pas identique) leur rôle de premier plan dans le fonctionnement du régime politique, mais la Constitution a renforcé leur autorité en abolissant le principe de leur renouvellement annuel; et elle les a gratifiés de prérogatives nouvelles leur permettant notamment de décider de l'irrecevabilité de certaines propositions ou amendements. Ils ont conquis de surcroît, praeter legem, une sorte de mission de défense et illustration des pouvoirs du Parlement, particulièrement valorisante au Sénat, où, à partir de 1962, " l'adversité" (J. George]) a favorisé un remarquable phénomène d'identification entre l'assemblée et son président; renforcé serait mieux dire, car le même président avait, dès avant, habilement concouru à sortir le Conseil de la République de l'arrière-plan où les Constituants" sénatophobes " de 1946 l'avaient relégué. Un examen cursif de la pratique, des précédents comme des simples usages, permet d'ajouter que dans le domaine administratif les présidents du Sénat n'ont cessé de développer, au détriment des questeurs et du Bureau collégialement, le rôle relativement mineur qui leur est dévolu à titre individuel dans le règlement. Indépendamment des évolutions constitutionnelles, ils ont dans la réalité des faits conquis comme présidents du Bureau la haute direction des services et la maîtrise de l'organisation interne de leur assemblée. Sans délaisser le droit constitutionnel général, Franck Laffaille, dans son livre, ouvre donc légitimement de larges avenues au droit parlementaire. Le parti qu'il a pris tombe de plus à point nommé. A côté de travaux fragmentaires, souvent sur des questions de procédure, il est heureux qu'une large réflexion multidisciplinaire vienne conf1I111er ue, loin d'être voué aux exercices de pure technique ou à la q compilation de données ponctuelles, l'étude spécifique des organes et activités parlementaires constitue une branche carrefour, sinon une science auxiliaire, du droit constitutionnel.

* * *
Purement thématique dans ses grandes articulations, le plan retenu par l'auteur fait se succéder deux points de vue, pour camper le président dans son assemblée, puis pour situer le personnage consulaire dans le système politique. Eclairante est la sociologie des vingt et un élus, qui tous n'étaient pas centristes et qui ne furent pas tous présidents de la République. La galerie de portraits est contrastée. Mais les présidents ont eu en commun de s'affranchir du jeu politique partisan. Propre à
garantir l'impartialité des titulaires

- vertu

cardinale au Palais du Luxembourg

-,

cette qualité a favorisé la longévité de certaines présidences. De certaines seulement: une typologie des évictions est esquissée qui rappelle fort à propos qu'en France la Chambre haute siège dans un palais florentin... La position d'arbitre 15

du président du Sénat justifie les prérogatives dont il dispose pour assurer la direction des travaux parlementaires. Elle est également inséparable de son statut et de son rang dans la hiérarchie des pouvoirs publics. A cet égard, il importe de dire clairement, comme le fIrent en leur temps les présidents Monnerville et Monory, qu'en raison des dispositions constitutionnelles relatives à l'intérim ce rang, aujourd'hui sous la Ve République, comme avant-hier sous la me, ne peut être que le deuxième, nonobstant les textes à valeur réglementaire fIXant de manière moins favorable l'ordre des préséances. L'obligation coutumière de neutralité qui pèse sur les présidents du Sénat (plus lourdement que sur les présidents de la Chambre basse), et que les titulaires de la charge n'ont jamais manqué d'assumer, est l'une des constantes les plus remarquables de la fonction. Dans sa préface à la thèse d'Henry Ripert sur La présidence des assemblées politiques (paris, Arthur Rousseau, 1908), Paul Deschanel en faisait" la raison d'être et la condition de la présidence" (p. VII). Ene a pleinement survécu à la République parlementaire, bridant inévitablement la latitude d'action des présidents du Sénat. Faudrait-il alors renforcer leurs pouvoirs? Notre auteur ne va pas jusque là. Il montre bien, pourtant, l'affaiblissement de l'influence présidentielle; frappée par la crise de la représentation politique et la rationalisation du parlementarisme, celle-ci est à l'étiage lorsque la majorité sénatoriale se trouve dans l'opposition. Sur d'autres sujets, en rapport avec ce qu'il nomme" la mission spécifique du président ", c'est-à-dire la défense du bicamérisme et la représentation des collectivités territoriales, son propos, toujours modéré, est parfois plus critique. Non qu'il s'interroge de quelque façon sur l'utilité du Sénat comme" législateur pratique" (Antonin Dubost, 20 février 1906), tourné en priorité vers les questions d'ordre technique, ou sur l'opportunité d'élargir son rôle traditionnel à des domaines nouveaux, notamment européens ou internationaux; pour évoquer l'une des principales innovations récentes, il parle en termes positifs de ln diplomatie parlementaire (en omettant toutefois d'indiquer, à titre de point d'histoire, que c'est le président du Sénat qui a montré à l'Assemblée nationale le chemin de l'audace, en prenant l'initiative, le 9 février 1993, d'inviter le chancelier Kohl à s'adresser aux sénateurs dans l'hémicycle). Pas davantage Franck Laffaille ne révoque en doute la légitimité de la Chambre haute à représenter la minorité politique (comme entre 1997 et 2002), ou tout simplement sa légitimité démocratique. Mais il ne tient pas pour insignifiante, ou contraire à la Constitution, la contestation assurément excessive du mode d'élection et des pouvoirs des sénateurs relancée au printemps 1998 par les propos du Premier ministre Lionel Jospin sur le Sénat, " anomalie parmi les démocraties" ; et il juge bien faible l'esprit de réforme qui souffle aujourd'hui au Palais du Luxembourg. A ses yeux, la défense des collectivités locales par" l'assemblée de la décentralisation" - thème (de plus en plus) privilégié des discours présidentiels - ne saurait sufftre à justifier la puissance sénatoriale, ni conduire à absoudre les sénateurs d'avoir progressivement érigé en système le cumul des mandats, dont il détaille sans indulgence les inconvénients. La seconde partie de l'ouvrage met en perspective institutionnelle le président du Sénat tout au long des trois Républiques. Franck Laffaille s'attache tout d'abord 16

au passage du Petit-Luxembourgà l'Elysée.Attentif au tt désengagementpartisan",

à " l'arbitrage passif" et à " l'impartialité" qui, des deux côtés de la Seine, lui semblaient prévaloir au sommet de l'Etat à la grande époque de la République parlementaire, il constate une" homologie fonctionnelle" propre à faire de la présidence du Sénat" l'antichambre" de la présidence de la République; l'occurrence s'étant vérifiée cinq fois, grâce en bonne partie à l'esprit de corps sénatorial, il fait revivre les figures paisibles de Loubet et Fallières, puis de Doumergue, Doumer et Lebrun. " L'antichambre" subsiste sous la Ve République, en conséquence des dispositions constitutionnelles attribuant au président du Sénat l'intérim de la magistrature suprême en cas d'empêchement du titulaire; mais, comme on le sait, elle est moins fréquentée. Il y a malgré tout quelques leçons à tirer des deux intérims ouverts à ce jour, en particulier du premier, celui de 1969, durant lequel Alain Poher eut à annoncer et à mener sa candidature à l'élection présidentielle. On lira ci-après, pour rendre compte de son échec, que le régime sui generis qu'est la Ve République est incompatible avec la notion d'arbitre modérateur. Sans pousser trop loin la lucidité rétrospective, il est possible d'ajouter une explication plus circonstancielle. Le président du Sénat, qui avait hésité douze jours à être candidat, s'était comporté fmalernent en président du conseil pressenti de la IVe République, alors que son adversaire faisait à la télévision et dans le pays une campagne électorale très active, en alertant l'opinion contre" un intérim de sept ans ". La suite du livre réserve une place de choix aux rapports fort compliqués du président du Sénat et du juge constitutionnel. ElIe met parfaitement en lumière l'ancienne et irréductible méfiance de la Haute Assemblée à l'endroit de la juridiction constitutionnelle. La continuité se retrouve là où on ne l'attend guère. Sous la IVe République, le Comité constitutionnel, qui s'était vu assigner comme mission de défendre les prérogatives de la seconde Chambre contre les empiètements éventuels d'une Assemblée nationale toute-puissante, ne fut saisi qu'une seule fois par le président du Conseil de la République (dûment mandaté par ses collègues). Pour la majorité des sénateurs et leur président, mieux valait, en cas de difficulté, emprunter des voies de contoumement politiques plutôt que d'en appeler à un organe extérieur dont la saisine supposait la reconnaissance d'un différend juridique entre les deux assemblées. La même réserve vis-à-vis du règlement juridictionnel des conflits politiques se retrouve sous la Ve République, pour culminer dans les années 1980 ; elle se laisse discerner jusque dans les nominations de membres du Conseil constitutionnel par le président du Sénat, qui bénéficièrent parfois à des personnalités politiques connues pour leur conception restrictive du contrôle de constitutionnalité. Gaston Monnerville, quoique dans l'opposition, répugnait à saisir le Conseil constitutionnel, dans lequel il ne pouvait voir un allié. Alain Poher, à l'origine par sa saisine de la grande décision du 16 juillet 1971, en désapprouvait les conséquences. Avec des arguments qui ne convainquent pas Franck Laffaille (ni la plupart des constitutionnalistes), il tenta de s'opposer à l'activisme prétorien du Conseil constitutionnel; tenant du légicentrisme traditionnel (à la différence de son prédécesseur et de ses successeurs), il refusa de reconnaître au juge constitutionnelle rôle de gardien de la Constitution et de défenseur des libertés, autrement dit celui de principal contrepouvoir .

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Bien d'autres analyses et notations dépeignent le président du Sénat en " acteur

essentiel" du système politique et en ft organe régulateur, protecteur des institutions n. Les conflits entre les pouvoirs et les changements de régime sont
scrutés à cette fin comme autant de moments privilégiés, qui permettent de mesurer la capacité d'intervention de l'homme d'Etat. Le rôle, parfois méconnu, de Gaston Monnerville dans l'établissement de la Ve République est ainsi utilement précisé. Favorable, en 1958, au retour au pouvoir du général de Gaulle, le futur opposant orchestra avec une rare efficacité le lobbying sénatorial. Franck Laffaille porte sur son action un regard sympathique qui fait contraste avec sa sévérité pour d'autres acteurs politiques, Jules Jeanneney notamment, qui lui paraît, lors du naufrage de la me République, avoir été prisonnier d'une conception purement arbitrale et neutre de sa fonction lui interdisant de montrer fermement à ses coHègues la direction qui s'imposait. Maints détails soulignent aussi la force d'attraction de l'institution étudiée. Sait-on qu'à l'instar de Grévy pour la présidence de la République, Antonin Dubost, président du Sénat de 1906 à 1920, et son successeur Léon Bourgeois avaient manifesté au début de leur carrière la plus vive hostilité pour l'assemblée qu'ils représentèrent? C'est assez dire que le lecteur trouvera dans le livre de Franck Laffaille, à côté du propos technique attendu du juriste, ample et diverse matière à réflexion. Il est plus que temps de le laisser les découvrir.

18

La littérature constitutionnelle fait peu cas des présidences d'assemblée, a fortiori de la présidence d'une chambre élue au suffrage universel indirect et donc moins - différemment disent les sénateurs - représentative de la souveraineté nationale. La présidence du Sénat est, il est vrai, enserrée dans un cadre dual qui analyse les systèmes politiques tantôt en fonction des attributions de l'exécutif: tantôt au regard des prérogatives des assemblées elles-mêmes. Etudier la présidence de la seconde chambre ne consiste pas seulement à se pencher sur une institution. Cela conduit aussi à s'interroger sur l'enracinement et l'évolution du bicaméralisme en France et, ce faisant, du régime parlementaire et de la République depuis 1875. Membre du quadricéphalisme institutionnel consacré par les textes constitutionnels aux cotés du chef de l'Etat, du chef du gouvernement et du président de la chambre basse, le président du Sénatl est un acteur privilégié de ce que Thibaudet appelle la « théâtrocratie parlementaire »2. Pourtant, le désintérêt historiographique vis-à-vis de la fonction de président des assemblées est patent3. Elle semble victime de la suprématie des assemblées: le parlementarisme absolu s'avère réticent à faciliter un processus d'individualisation. Une telle analyse résulte du poids du passé: les assemblées révolutionnaires sont méfiantes envers toute personnalisation du pouvoir. L'histoire constitutionnelle française s'est révélée il est vrai cahotique. Et le président de la seconde chambre est aussi le fruit de ce passé vers lequel il convient de se tourner. Grande est la tentation de se pencher sur l'illustre ancêtre, le Sénat romain. Mais ce dernier et les secondes chambres françaises se situent dans un contexte incomparable et se voient conférer des missions différentes4.
Pourtant certains présidents

- Monnerville

en particulier

- aiment

faire appel à

l'histoire pour célébrer la sagesse et l'impérieuse nécessité de l'institution sénatoriale: «Face à l'assemblée du peuple se trouvait le Sénat, et rien ne se faisait si ce n'est par le Sénat et le peuple romain ~..). Senatus populusque
Romanus »5.

prestigieux de sénateur? De manière topique, cette disposition figure à l'article 1er du règlement et
souligne la volonté de continuité avec le prestigieux Sénat de la TIr République. Cela participe au mouvement de « remontée continue)} évoqué par Monnerville, à savoir le constant souci présidentiel de revaloriser un Conseil de la République victime de la « sénatophobie » du constituant. 2 Voir A THIBAUDE T, La vie de Maurice Barrès, Gallimard, 1921, p.279. 3 Une seule thèse est exclusivement consacrée à la fonction de président du Sénat depuis 1875, celle de monsieur Aubert. 4 Jamais le Sénat romain ne songe àjouer le rôle d'une chambre représentative au sens moderne du terme; bien au contraire, il entend constituer une élite qui ne veut point être confondue avec la multitude. En ce sens, écrire que le président du Sénat français est le successeur même lointain des présidents du Sénat romain n'a guère de signification. Voir G. MONNERVll..LE, Le Sénat, institution fondamentale d'une République démocratique, Serpic, 1965, p.12-13.

1 Par souci de commodité, l'expression « président du Sénat)} se substitue à l'idoine expression générique « président de la seconde chambre)} qui s'imposerait eu égard à l'existence du Conseil de la République sous la we République. L'expression «président du Sénat}> visant les trois républiques peut aisemment se justifier: un des premiers actes du Conseil de la République n'est-il pas de modifier le règlement afin que les membres de la seconde chambre recouvrent le titre

-

-

19

L'institution sénatoriale a vocation à assurer la conservation de la République; Monnerville est un fidèle lecteur de Montesquieu6. Etudier la présidence du Sénat romain permet certes de découvrir certaines caractéristiques inhérentes à la présidence d'un corps politique. « Le Sénat sert de garde-fou pour éviter ou limiter le règne de l'arbitraire »7. S'agissant des institutions françaises, il faut attendre la Constitution de l'an ill pour que naissent le bicaméralisme en France et la fonction de président du Conseil des Anciens. Portalis - notamment - exerce ce magistère mais son interventionnisme ne fait pas école au sein des assemblées parlementaires. La fonction présidentielle ne peut guère s'enraciner, à l'image d'un régime connaissant une successions de crises politiques. Sous la Constitution puis sous l'Empire, le Sénat devient le serviteur de Bonaparte et l'exécutant de sa politique. Son président est dépourvu de toute indépendance: il est certes à la tête d'une institution dotée de réelles attributions mais qui ne saurait s'opposer aux volitions de l'Empereur8. Le schéma est identique sous le second Empire. Troplong préside aux destinées de la seconde chambre de 1852 à 1869. Il est l'un des rédacteurs de la Constitution de 1852 et contribue au rétablissement de l'Empire; Napoléon ill désigne une personnalité fidèle à la tête de l'organe qui s'érige en garant des institutions impériales9. Sous la Restauration et la Monarchie de juillet, la fonction présidentielle commence à être façonnée par ses titulaires. En vertu de la Charte de 1814, la Chambre des pairs est présidée par le chancelier de FrancelO,à savoir un membre du gouvernement dont la politique est susceptible d'être critiquée par son assemblée. Cela jure avec le rôle modérateur qui revient à la Chambre des Pairs conformément au but poursuivi par le système bicaméral11. L'histoire de la présidence de la seconde chambre sous la Restauration se confond avec celle de Dambray: il demeure au plateau jusqu'au 13 décembre 1829, date de son décès. Lui succède le marquis de Pastoret. Cette désignation n'est pas un choix arbitraire du roi désignant à sa convenance un haut dignitaire du régime: le marquis de Pastoret est depuis 1821 vice-président de la Chambre des Pairs. Le roi désigne ainsi une personnalité qui, par ses fonctions antérieures, démontre des qualités certaines.

6 Voir MONTESQUIEU, Considérations sur les causes de la grandeur des Romains et de leur décadence, Olivier Orban, 1987, p.97 et 98. 7 Voir A. CHASTAGNOL, Le Sénat romain à l'époque impériale, Recherches sur la cornrosition de l'Assemblée et le statut de ses membres, Les Belles lettres, 1992, p.10. La servilité du Sénat et de son président est manifeste lorsqu'ils ne s'opposent pas au sénatusconsulte du 15 nivôse an vm qui prévoit la déportation de 130 jacobins accusés à tort d'avoir participé au complot de la« machine infernale». Voir J. GODECHOT, Les institutions de la France sous la Révolution et l'Empire, 2e édition, PUF, 1968, p.569 et 570. 9 Suite au décès de Troplong, la présidence échoit à Rouher. Mais Rouher manifeste peu d'intérêt pour cette fonction.. 10Voir l'article 29 de la Charte du 4 juin 1814. Il Voir P. ~ L'évolution du régime représentatif vers le régime parlementaire de 1814 à 1816, thèse de la Faculté de droit de Paris, Rousseau & Cie, 1929, p.212. 20

Le président de la Chambre des Pairs commence à apparaître tel un organe au dessus des contingences partisanes. Il dispose de surcroît d'une attribution importante alors que s'enracinent les usages et les mécanismes inhérents au régime parlementaire: il entretient les communications de son assemblée avec les autres
organes constitutionnels
12.

La Charte constitutionnelle du 14 août 1830 reprend les dispositions de la Charte de 1814. Pasquier, parent du futur premier président du Sénat de la me République, conf'ere à sa fonction une dignité remarquable. Impartialité et neutralité sont érigées en une obligation que ses successeurs s'évertueront à respecter à partir de 1870. Ne voit-on pas Sainte-Beuve affirmer: «~..) son jugement excellent que plus rien n'influençait s'appliqua aux choses avec calme, avec étendue et lucidité,. son caractère obligeantfaisait merveille, retranché dans sa dignité inamovible »13. Pasquier donne ses lettres de noblesse à la fonction présidentielle :il contribue à l'enracinement des institutions représentatives et appartient à ces « talents variés et brillants» évoqués par Tocqueville dans ses Souvenirsl4. La figure de Pasquier nous conduit naturellement à la présidence de l'Assemblée nationale de 1870. Loin de surprendre, ce raccourci montre combien la présidence actuelle est redevable envers cette personnalité de la Restauration. Est née et s'enracine une présidence indépendante de l'exécutif Durant la période transitoire 1870-1875, la présidence de l'Assemblée nationale demeure un symbole de neutralité et de non engagement partisan. Et un homme incarne cet état, le duc d' Audiffret-Pasquier, futur président du Sénat. Ses successeurs, sous les illème, IVème et Vème Républiques, continueront la voie par lui tracée, les titulaires érigeant la fonction en office réellement impartial. Magistère impartial. Mais quid de son influence dans la vie politique nationale? Selon René Cassin, «il y a une conception de la présidence dans le Parlement français qui n'est pas celle de tous les pays étrangers (...). Chez nous, le président est le monsieur qui monte en séance et dirige les débats })15. La présidence d'assemblée serait une fonction prestigieuse au rôle effectif incertain. Elle est décrite par Philippe Lauvaux comme une «institution d'une importance relativement secondaire en régime parlementaire })16. raisonnement est Ce censé valoir afortiori pour le président de la seconde chambre. L'activité du président du Sénat, à la lecture de la table analytique des comptesrendus des séances, semble limitée: allocution à l'occasion de sa réélection, éloge funèbre de sénateurs, lecture d'un décret portant nomination de l'un de ses pairs à un portefeuille ministériel, témoignage de sympathie adressé à un Etat étranger après

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14

13 Voir C.-A. SAINTE-BEUVE,

Voir la loi du 13 août 1814.
Nouveaux Lundis, tome IV, Michel Lévy Frères, 1865, p.284..

15Voir les procès-verbaux des séances du Conseil d'Etat des 27 et 28 août 1958 in Documents pour servir à l'histoire de l'élaboration de la Constitution du 4 octobre 1958, volume DI, Du Conseil d'Etat au référendum, 20 aoot-28 septembre 1958, La Documentation française, 1991, p.342.
16

Voir A DE TOCQUEVILLE, ouvenirs, 2eédition, Gallimard, 1947,p.30. S

Voir P. LAUVAux, Leparlementarisme,collection« Que sais-je ? », PUP, 1987,p.52.
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un drame national, ouverture et clôture de la session ordinaire, lecture du décret convoquant le Parlement en session extraordinaire17... Le président du Sénat doit vaincre un double scepticisme: celui inhérent à sa mission parfois jugée peu valorisante, celui relatif à sa qualité de président d'une seconde chambre qui fait l'objet de contestations traditionnelles. La doctrine de la me République faisait pourtant montre d'une révérence marquée envers la fonction présidentielle dont le rôle est jugé «extrêmement important »18.Joseph Barthélémy écrit: « Les présidents de nos assemblées sont de grands personnages dans l'Etat. »19.Quant à Ripert, il déclare au début du siècle: « La présidence des assemblées politiques confère aux hommes qui en sont investis de nombreuses et importantes prérogatives et une autorité morale qui est faite à la fois du respect inspiré par la fonction et de la considération accordée au mérite des titulaires »20.Le président est l'un des « personnages politiques importants »21de la République. Le prestige et l'influence qu'on lui reconnaît découlent de la puissance de son Assemblée. A travers la valorisation de la fonction présidentielle, les auteurs louent le régime parlementaire lui-même. Organe prépondérant dans la mystique révolutionnaire et seul dépositaire de la volonté nationale, le Parlement fait bénéficier de son aura les présidents des chambres. Cela est vrai en particulier pour le Sénat, alors pierre angulaire du régime. Dans un tel contexte, la fonction présidentielle apparaît comme un démembrement de cette entité sacralisée qu'est l'institution parlementaire. Le Sénat étant prestigieux et puissant en raison de sa qualité d'organe parlementaire, son président doit être regardé comme un acteur constitutionnel essentiel. En cas de crise ministérielle, le président du Sénat est mandé par le chef de l'Etat; celui-ci ne constitue jamais un ministère sans avoir préalablement consulté «les hommes politiques les plus importants, notamment les présidents des deux chambres »22.Selon Hauriou, « l'entente entre ces trois hommes a paré à des dangers graves pour l'Etat »23.L'influence présidentielle semble alors réelle. Ripert estime, sur le fondement d'une comparaison avec le speaker de la Chambre basse américaine, que « les présidents des assemblées européennes ont à jouer un rôle politique qui, sans être prépondérant, reste néanmoins important »24.Eu égard à la partialité du speaker, cet apparent regret est sans fondement: on ne doit pas exiger
17Voir à titre d'exemple l'année 1925 et les interventions de J. de Selves, table analytique des comptes rendus du Sénat, session ordinaire et extraordinaire de 1925, Imprimerie du Sénat, p.390 et 391. 18Voir J. POLLET, La présidence des Chambres françaises, Poitiers, Imprimerie du « Courrier de la Vienne », 1908, p.l. 19Voir JOSEPH-BARTHELEMY, Le gouvernement de la France, Payot, 1925, p.46. 20Voir H. RIPERT, La situation parlementaire des présidents d'assemblées, RPP, avril-mai-juin 1908 tome LVI, p.253. 2f Voir A ESMEIN, Eléments de droit constitutionnel français et comparé, quatrième édition, Librairie de la société du recueil J.-B. Sirey & du journal du Palais, 1906, p.787. 22Voir F. MOREAU, Précis élémentaire de droit constitutionnel, huitième édition, Sirey, 1917, p.403. 23Voir M. HAURIOU, Précis de droit constitutionnel, deuxième édition, Sirey, 1929, p.503. 24Voir H. RIPERT, La présidence des Assemblées politiques, Arthur Rousseau, 1908, p.3. 22

du président du Sénat un activisme susceptible de générer un engagement partisan accru. La Ive République traduit un effacement de la seconde chambre et un affaiblissement corrélatif de celui qui la dirige2s. Les propos de Pierre Cot en décembre 1946 à la tribune de l'Assemblée nationale résument le peu d'estime suscité par la seconde chambre et son président: «Le président du Conseil de la République (...) n'existe pas, il est simplement l'homme qui préside, il n'a pas de prééminence, il n'a pas de qualité »26. Si ces dires représentent une lecture idéologique, non juridique du texte constitutionnel et méritent réfutation, ils s'avèrent révélateurs de la conception de députés porteurs d'une vision absolutiste de la souveraineté nationale. Ce déclin ne saurait faire l'objet d'une contestation mais doit être nuancé en raison de la faible durée de la Ive République en comparaison de la longévité des régimes la précédant et lui succédant. De plus, le président du Conseil de la République concourt à la « remontée continue» de son AssemblOOV il recouvre une : latitude d'action certaine dans le cadre d'un régime d'assemblée qui sacralise le principe d'autonomie du corps parlementaire. La présidence des Assemblées est aussi regardée depuis 1958 avec une certaine condescendance. Malgré un prestige protocolaire indéniable, elle est perçue moins à travers le prisme de ses pouvoirs - étendus - et de son influence réelle - parfois discrète - qu'à travers la place des Assemblées et du Sénat en particulier au sein du régime politique. Le président du Sénat, tout comme son Assemblée, est victime de la rationalisation du parlementarisme et de la sacralisation de l'exécutif: «La présidence des assemblées parlementaires a perdu sous la ye République une partie de l'importance politique qu'elle avait sous la me et la Ive République »28.Pourtant, le Sénat français est la seconde chambre la plus puissante des Etats unitaires démocratiques - à l'exception du Sénat italien - et son président bénéficie d'importantes attributions dont ne sont pas toujours pourvus ses homologues étrangers. Ce constat - position dévalorisée et fonction en déclin - est il pertinent? On ne saurait réduire en effet la fonction présidentielle à l'organisation passive des débats parlementaires. Eriger en postulat le déclin de la fonction présidentielle est contestable. Cette soi-disant perte de prestige et d'influence mérite relativisation dans la mesure où la fonction présidentielle conserve d'identiques attributions sur le plan parlementaire. Non seulement il est inexact de conclure à la faible valorisation et au déclin de la fonction présidentielle, mais il est possible de démontrer la permanence de l'influence présidentielle et sa spécificité.
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26Voir la 2e séance du 22 décembre 1946, JO, Assemblée nationale, Débats parlementaires, 23 décembre 1946, p.280. 27Voir B. CHANTEBOUT, Gaston Monnerville, président de la seconde chambre (1947-1968) in J. AUGARDE, S. DREYFUS, E. JOUVE (dir.), Le président Gaston Monnerville, Actes du Cinquième col1oque international &ancophone du Canton de Payrac (Lot), col1ection «mondes francophones », série colloques de l'ADELF, nOV,ADELF,1996, p.202. 28Voir D. G. LAVROFF, Le droit constitutionnel de la ~ République, Dalloz, 1995, p.466. 23

Voir G. VEDEL,Manuel élémentairede droit constitutionnel, Sirey, 1949,p.410.

Devenir le premier des sénateurs dans le cadre de régimes qui, à l'exception de la Ive République, instaurent un bicaméralisme égalitaire ou faiblement inégalitaire, permet de bénéficier d'une position institutionnelle privilégiée. Présider l'un des organes en charge de «vouloir pour la nation}) transforme le président en une incarnation de la démocratie représentative. Etudier la fonction présidentielle doit certes permettre de mettre en valeur les prérogatives dévolues au président de la seconde chambre. Mais l'objectif est aussi de souligner que celui-ci fait souvent l'objet d'une analyse inadéquate quand est mis en avant son interventionnisme modéré. Le président du Sénat subit une comparaison peu appropriée eu égard aux attributions et aux missions des deux têtes de l'exécutif. Est alors opérée une lecture contestable de la figure présidentielle. On ne saurait lui demander de réaliser des tâches qui ne ressortissent pas à sa compétence: son titulaire n'a pas vocation à s'ériger en rival du chef de l'Etat ou du chef du gouvernement. Le magistère présidentiel, placé sous le sceau de la neutralité arbitrale, ne le souffie pas, tout comme doit être récusée toute tentative de l'ériger en chef de la majorité parlementaire. Le président de la seconde chambre est en premier un président d'assemblée désigné selon une procédure particulière, détenteur d'attributions et de missions spécifiques. Cette qualité et ces prérogatives lui confèrent la légitimité, le pouvoir et le devoir d'intervenir dans le champ politique en vertu de prescriptions constitutionnelles ou coutumières. En d'autres termes, la qualité de sénateur-président lui permet de se projeter au sein du système politique afm de défendre son assemblée ou les institutions républicaines s'HIes estime menacées. La fonction présidentielle se doit d'être appréhendée tout d'abord à travers le prisme sénatorial. Emanation de son assemblée, le président de la seconde chambre est élu par ses pairs et jouit d'une stabilité remarquable. L'étude de la situation parlementaire du président permet de mettre en exergue son statut au sein de la seconde chambre dont il assure la direction des travaux parlementaires. Investi d'une mission spécifique - légitimer le Sénat, le premier des sénateurs se fait le défenseur du bicaméralisme et le héraut des collectivités locales en tant que président du « grand Conseil des communes françaises }). Impossible à défmir à travers le seul prisme sénatorial, la fonction présidentielle doit aussi s'analyser au regard de sa position privilégiée au sein du système politique. Elle est regardée comme l'antichambre de la magistrature suprême, que le président soit élu par ses pairs réunis en Congrès ou se voit confier, par le texte constitutionnel, la charge intérimaire. Les relations avec les autres organes constitutionnels ne sauraient être éludées: le président du Sénat assure la direction de différents organes parlementaires ou parajuridictionnels et entretient des liens particuliers avec le juge constitutionnel. Garant de l'ordre constitutionnel, le président du Sénat intervient en période de bouleversements institutionnels, quand surviennent des conflits entre les pouvoirs publics ou des changements de régime politique.

24

Aussi ce travail fait-il l'objet d'une classique division binaire: le président du Sénat est de prime abord appréhendé comme président d'assemblée puis en tant qu'élément du système politique français.

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PREMIERE

PARTIE :

LE PRESIDENT

DU SENAT~ PRESIDENT

D'ASSEMBLEE.

Une fois élu par ses pairs (Titre I), le sénateur accédant au plateau bénéficie d'une situation parlementaire privilégiée (Titre II). Une mission spécifique lui échoit, celle de se faire le héraut du bicaméralisme et de rappeler le lien qui unit Sénat et collectivités locales (Titre ID).
TITRE I: L'ACCESSION A LA PRESIDENCE DU SENAT.

Longtemps désigné par le pouvoir exécutif, le président du Sénat est désormais élu par ses pairs (Chapitre 1). Les titulaires jouissent d'une stabilité remarquable, spécifique à la seconde chambre (Chapitre 2).
CHAPITRE 1 : L'ELECTION DU PRESIDENT.

Les procédures instituées pour l'élection à la présidence (Section 1) conduisent à la désignation de personnalités politiques d'horizons divers sous la me République (Section 2) puis sous l'empire des Constitutions de 1946 et 1958 (Section 3).
Section 1 : Le déroulement de l'élection présidentielle.

L'élection présidentielle se déroule selon des modalités particulières (91); la Haute assemblée connaît avant la désignation du président définitif un président provisoire qui assure la régularité du scrutin (92).
~ 1 : Le mode d'élection.

La faculté pour une chambre de désigner son président représente un « intérêt vital »1pour apprécier son indépendance. L'article Il de la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875, l'article Il de la Constitution de 1946 et l'article 32 de la Constitution de 1958 constitutionnalisent l'idée simple mais juste, avancée par Siéyès: « on ne saurait être mieux et plus honorablement présidé que par celui que J'on choisit soi-même »2.
1 Voir A. ESMEIN, Eléments de droit constitutionnel français et comparé, 3e édition, Larose, 1903, p.712. 2 Voir E. SIEYES, Vues sur les moyens d'exécution dont les représentants de la France pourront disposer en 1788, cité par C. BENOIST in la préface de l'ouvrage de F. MOREAU et J. DELPECH, Les règlements des assemblées législatives, Giard, 1906, p.XXIV. 27

A côté du mode de désignation, existe une autre question d'importance: la durée du mandat. Selon Eugène Pierre, «La force d'un mandat électif ne se mesure pas toujours à sa durée; il est incontestable néanmoins qu'une autorité quotidiennement remise en question s'use vite; les rivalités la pressent; elles peuvent trop facilement l'empêcher d'être impartiale})3 L'exemple des assemblées révolutionnaires est à cet égard révélateur. Sous les me4 et :rve5Républiques, le président est élu pour la durée de la session, c'est-à-dire pour l'année. La fréquence de l'élection suscite des critiques justifiées. Pourquoi conserver le principe du renouvellement annuel alors que les motivations conduisant à J'instauration d'un tel régime ont disparu? Nul ne craint en effet, sous les Ille et :rve Républiques, que le président du Sénat acquiert une autorité et des soutiens tels qu'il présenterait un danger pour la liberté des délibérations. Nul ne redoute qu'il se fasse l'auxiliaire du pouvoir exécutif afin de fomenter un hypothétique coup d'Etat. Dans les années cinquante, François Goguel préconise un allongement de la durée du mandat présidentiel6. L'élection annuelle s'avère pesante et dangereuse: elle peut conduire un président à restreindre sa latitude d'action pour ne pas se créer d'inimitiés. Dans le but d'éviter une instabilité consécutive à la défaite du président sortant, l'idée d'une présidence permanente peut être avancée, à l'instar de Bentham. Ce dernier désapprouve la désignation de présidents éphémères qui voient dans cet office le moyen de parvenir à d'autres responsabilités. Mais le raisonnement de l'inventeur du Panopticon et de l'utilitariste moral ne vaut guère pour les présidents de la seconde chambre qui, à l'exception de Say, n'abandonnent pas le PetitLuxembourg pour un portefeuille ministériel. Le corollaire indispensable de cette permanence consiste en la possibilité pour l'assemblée de révoquer son président'. Ce système apparaît peu pertinent, pérennisant une charge politique qui doit se ressourcer par le biais du processus électif. De surcroît, l'usure du temps peut conduire à des destitutions susceptibles de faire naître un climat acrimonieux. Elire le président pour une durée équivalente à celle du mandat sénatorial - neuf ans - semble abusif: une assemblée doit pouvoir «destituer» une personnalité contestée de manière plus fréquente. Une telle durée porte en elle les germes d'un immobilisme peu souhaitable. Une solution acceptable réside dans la prise en compte de la spécificité sénatoriale, dans ce renouvellement triennal qui fait de la
3 Voir E. PIERRE, Traité de droit politique électoral et parlementaire, tome I, n0429, op. cit., p.467 -468. 4 Voir l'article Il de la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875 sur les rapports entre les pouvoirs publics; l'article 4 du règlement du Sénat du 10 juin 1876 in R BONNARD, Les règlements des assemblées législatives de la France depuis 1789, Sirey, 1926, p.433. 5 Voir l'article Il de la Constitution du 27 octobre 1946 ; l'article 9 alinéa 1 du règlement du Conseil de la République du 21 janvier 1947 in Conseil de la République, Règlement, Constitution, Lois organiques, 4e édition, Imprimerie des Journaux officiels, 1958, p.22. 6 Voir F. GOGUEL, Les méthodes du travail parlementaire in F. GOGUEL (dir.), Le travail parlementaire en France et à l'étranger, PUF, 1955, p.32. , « Sans le pouvoir de destituer, le pouvoir d'élire serait pis qu'inutile; car le plus odieux des ennemis, c'est un ami infidèle ». Voir J. BENTHAM, Tactique des Assemblées législatives, tome I, Bosanges Frères, 1822, p.71. 28

seconde chambre une assemblée non tributaire des oscillations politiques quotidiennes. Aussi la solution intermédiaire adoptée par la Constitution de la ye République paraît-elle satisfaisante8. En ce qui concerne les conditions requises pour être élu, un régime identique est applicable depuis les débuts de la me République: un candidat doit obtenir la majorité absolue des voix9, c'est-à-dire des suffrages exprimés, au premier ou au second tourlO.Si aucun candidat ne s'impose selon la majorité requise, il y a, sous les Ille et IVe Républiques, ballottage entre les deux sénateurs qui, ayant obtenu le plus de suffrages au second tour, restent seuls en présence. Le règlement du Sénat de la ye République ne mentionne pas que doivent seuls s'affronter au troisième tour les deux membres arrivés en tète lors du scrutin précédent11.Cela permet par exemple à Poher de se porter candidat au troisième tour de scrutin en 1968. La majorité relative suffit lors de cette ultime confrontation. En cas d'égalité, le plus âgé est élu12: loin d'être une clause de style, cette « gérontocratie élective» départage Champetier de Ribes et Marrane en 1947. Contrairement à un principe établi - les actes des représentants de la nation doivent être publics afin qu'ils assument leurs responsabilités - l'élection du président du Sénat se déroule au scrutin secret13.L'objectif est d'éviter les pressions grossières et de préserver l'indépendance du président. La publicité du scrutin, en ce qu'elle restreint la liberté des élus, est assimilée par Delpech14 à un mandat impératït: notion prohibée par la tradition politique française et par les textes en raison de sa contradiction formelle avec la fiction de la souveraineté nationale15. L'autorité présidentielle serait atteinte dans son principe même dans l'hypothèse d'une élection au scrutin public16. Si la distinction scrutin public/scrutin secret s'avère symbolique pour bien des sénateurs qui ne dissimulent guère leur intention, elle se révèle utile pour ceux qui entendent conserver une liberté de vote. Que l'on songe à l'élection de Champetier de Ribes : en raison de la puissance du parti de Thorez au lendemain de la seconde guerre et de l'alliance entre communistes
8

L'étude des travaux préparatoires de la Constitution révèle que la durée du mandat

présidentiel fait l'objet d'une réflexion approfondie tant au regard des expériences passées que des exemples étrangers. Devant le conseil d'Etat, lors des séances des 27 et 28 août 1958, Raymond Janot souligne les carences du régime antérieur, source d'inconvénients majeurs pour l'indépendance du président. 9 En application du décret du 2 février 1852, les bulletins blancs ne sont pas comptés comme suffiages et sont déduits du chiffie d'après lequel se calcule la majorité absolue. Voir E. PIERRE, Traité de droit politique électoral et parlementaire, tome I, n0426, op. cit., p.461. 10 Voir l'article 6 du règlement du Sénat de la République; l'article 7 du règlement du Conseil de la République; l'article 3 alinéa 6 du règlement du Sénat de la ye République. 1] Voir l'article 3 alinéa 6 du règlement du Sénat de la ye République. 12 Voir l'article 6 du règlement du Sénat de la ur République; l'article 7 du règlement du

nr

Conseil de la République; l'article 3 alinéa 6 du règlement du Sénat de la ye République. 13Voir l'article 10 alinéa 3 du règlement du Conseil de la République; l'alinéa 4 de l'article 3 du règlement du Sénat de la ye République. Le règlement du Sénat de la République ne prévoit pas l'élection du président au scrutin secret. 14Voir J. DELPECH, A propos du mode d'élection à la présidence de la Chambre des députés,

nr

RDP

15Voir L. DUGUIT, Droit constitutionnel, Fontemoing, 1907, p.307. 16Voir H. RIPERT, La présidence des Assemblées politiques, Arthur Rousseau Editeur, 1908, p.442. 29

1906,

tome

xxm, p.5.

et socialistes, un scrutin public aurait conduit à une stricte discipline de vote au profit de Marrane. Quand bien même le scrutin secret consiste en une fiction, il appartient à la catégorie de ces fictions utiles qui évitent la cristallisation des antagonismes politiques. On ne saurait en effet mésestimer les carences du scrutin secret: un défaut de transparence est inhérent à ce mode de désignation en ce qu'il est susceptible de générer des ralliements inavouables. Ceci est préférable aux imperfections du scrutin public qui porte en lui les germes d'une accentuation des clivages politiques ou du moins risque de nuire à la courtoisie sénatoriale que les présidents de la seconde chambre aiment tant évoquer.
&2 : Les présidents provisoires.

Il revient au doyen - le plus âgé des membres présents - de présider la séance lorsque la Haute assemblée se réunit pour élire son Bureaul7. Le doyen a pour mission d'opérer le tirage des bureaux, de demander aux sénateurs de fIXer la date de la séance durant laquelle le Bureau défmitif est élu, et de conduire les scrutins jusqu'à leur terme18.Le scrutin est dépouillé par des scrutateurs tirés au sort et le résultat proclamé par le président d'âgeI9. Ce dernier, bien que non élu, dispose de l'ensemble des attributions inhérentes à sa fonction. Mais, sous les Ive et ye Républiques, aucun débat ne peut avoir lieu sous sa présidence2°; on veut ainsi éviter des débats houleux alors que le président de séance dispose d'une légitimité amoindrie. Lors de l'élection présidentielle de 1992, de Montalembert le rappelle: « (...) il me semblerait peu courtois de penser qu'un président d'âge ne peut pas agir avec l'autorité d'un véritable président »21. L'absence de légitimité élective du président d'âge se traduit de facto par une autorité amoindrie. Son allocution peut cependant se révéler audacieuse. Les allocutions du doyen d'âge répondent au souci de louer le rôle fondamental du Sénat, protecteur des institutions républicaines, chambre de réflexion, gardien de l'orthodoxie fmancière. En cela, le doyen d'âge sacrifie à un rituel qui ne le distingue guère du président défmitif. Le premier doyen, de Rumilly, se félicite en 1876 de la naissance des lois constitutionnelles et souligne que la seconde chambre reçoit une puissance à laquelle ne pouvaient prétendre les assemblées sénatoriales précédentes: elles «n'émanaient que du pouvoir d'un seul »22.Dès cette époque, le Sénat est
17Voir l'article 1 alinéa 1 du règlement du Sénat de la IIf République; l'article 2 alinéa 1 du règlement du Conseil de la République; l'article 1 alinéa 1 du règlement du Sénat de la République. 18Voir E. PIERRE, Traité de droit politique, électoral et parlementaire, n0408, op. cit., p.447. 19 Voir l'article 1 du règlement du Sénat de la me République; l'article 10 alinéa 4 du règlement du Conseil de la République; l'article 3 alinéas 4 et 5 du règlement du Sénat de la République. . 20 Voir l'article 2 alinéa 3 du règlement du Conseil de la République et l'article 1 alinéa 3 du règlement du Sénat de la ye République. Le règlement du Sénat de la Dr République ne contient aucune disposition interdisant l'organisation d'un débat sous la présidence du doyen d'âge. 21Voir la séance du 2 octobre 1992, JO, Sénat, Débats parlementaires, 3 octobre 1992, p.2433. 22 Voir la séance du 8 mars 1876, Annales du Sénat, session ordinaire de 1876, tome 1er, du 8 mars au Il avril 1876, Imprimerie et Librairie du Journal officiel, 1876, p.3. 30

ve ve

regardé comme le « gardien fidèle de la Constitution »23,une sage institution de paix et de conciliation qui ne saurait être une arme de parti24. Tantôt est regrettée l'inégalité de traitement entre les deux chambres: selon le doyen, seule une répartition plus égale des projets de lois est susceptible de faciliter un examen sérieux des réformes utiles25.Tantôt est soulignée la faible part réservée à la seconde chambre dans les institutions, à l'instar du doyen Masson en 195426; ce discours est repris par de Montalembert en 1989 qui dénonce les récurrentes critiques relatives à la faible représentativité du Sénat27. Certains doyens profitent également de la tribune que l'âge leur offre pour avancer des projets novateurs. Wallon, père des lois constitutionnelles de 1875, exprime le voeu que la catégorie des sénateurs élus par leurs pairs ne s'éteigne pas avec le décès du dernier inamovible. Aussi propose-t-il en 1900 une réforme de la loi portant élection des sénateurs afm qu'entrent au Sénat des personnalités prestigieuses qui ont perdu toute attache avec leur département et ne peuvent se faire élire par les grands électeurs28. L'appel à une Europe pacifique et solidaire est constant. Durant l'entre-deuxguerres, l'accent est mis sur les garanties découlant du respect du traité de Versailles29. En 1931, Fleury insiste sur l'attitude de fermeté que la France doit adopter vis-à-vis des autres nations européennes. Soucieuse de sa sûreté, la France n'est point pour autant belliqueuse: le doyen se félicite de ses intentions pacifiques en rappelant qu'elle présente en 1929 à Genève un projet d'union fédérale européenn~o. En 1995, Maurice Schumann achève son discours en souhaitant l'avènement d'une Union Européenne forte d'une trentaine de membres et plaide en faveur d'une « Europe politique dont l'urgence s'impose désormais »31. Le doyen Fayard, quant à lui, place en 1906 son allocution sous le sceau de l'utopie: il réclame - dans un discours à la tonalité kantienne - la constitution d'un tribunal d'arbitres auquel les peuples soumettront leurs litiges afm que la guerre ne soit plus « qu'un souvenir des temps passés »32et que « le droit prime la force »33.

23Ibid., p.3. 24Voir la séance du 13 janvier 1880, Annales du Sénat, session ordinaire de 1880, tome 1er, du 13 au 30 janvier 1880, Imprimerie et Librairie du Journal officiel, 1881, p.4. 25 Voir l'allocution de G. de Rumilly, Séance du 9 janvier 1883, JO, Sénat, Débats parlementaires, 10 janvier 1883, p. I. 26Voir la séance du 12 janvier 1954, JO, Conseil de la République, Débats parlementaires, 13 janvier 1954, p.12. Dès 1948, le doyen Gasser souligne la tâche qui attend le Conseil de la République: « faire de l'autre Assemblée la coadjutrice, à égalité, de nos travaux ». Voir la séance du 16 novembre 1948, JO, Conseil de la République, Débats parlementaires, 17 novembre 1948, p.3432. 27Voir la séance du 2 octobre 1989, JO, Sénat, Débats parlementaires, 3 octobre 1989, p.2430. 28Voir la séance du 9 janvier 1900, JO, Sénat, Débats parlementaires, 10 janvier 1900, p.2. 29Voir l'allocution de G. Denis, séance du 8 janvier 1924, JO, Sénat, Débats parlementaires, 9 janvier 1924, p.2; l'allocution de P. Fleury, séance du 12 janvier 1926, JO, Sénat, Débats parlementaires, 13 janvier 1926, p.2. 30Voir la séance du 13 janvier 1931, JO, Sénat, Débats parlementaires, 14 janvier 1931, p.3. 31Voir la séance du 2 octobre 1995, JO, Sénat, Débats parlementaires, 3 octobre 1995, p.1771. 32Voir la séance du 9 janvier 1906, JO, Sénat, Débats parlementaires, 10 janvier 1906, p.2.
33 Ibid., p.2.

31

En raison des nombreuses tâches qui lui incombent, le président du Sénat ne peut assurer la direction de l'ensemble des débats. Le remplace alors un des viceprésidents. En séance, ce dernier jouit de l'intégralité des attributions imparties au président34. Du début de la me République au renouvellement de 1992, le Sénat comprend quatre vice-présidents35. Il faut attendre la modification réglementaire adoptée le 18 décembre 199136pour que le nombre de vice-présidents soit porté à six?7.La réforme est tardive: Barthélémy et Duez soulignent dès les années trente la multiplication du nombre des séances38. La courtoisie sénatoriale se traduit traditionnellement par une répartition consensuelle et équilibrée des charges entre les différentes formations politiques. Cependant, en 1992 et 1995, le groupe communiste n'est pas représenté dans le collège des vice-présidents39suite à la politique d'obstruction radicale qu'il mène en maintes occasions. Si le vice-président bénéficie des attributions traditionnelles de tout président de séance, sa légitimité ne peut être regardée comme identique à celle dont jouit le président du Sénat. Certes, des vice-présidents font montre d'une autorité remarquable qui n'a rien à envier à celle du président. Dailly n'hésite pas à morigéner les ministres pour leur absence lors des séances de questions orales au Pourtant, même Dailly sénateur expérimenté doté d'une forte personnalité ressent parfois la nécessité de se référer aux déclarations du président du Sénat pour conforter ses propres dires. Lors de la séance du 26 juin 1992, il cite une déclaration de Poher selon laquelle l'absence des ministres concernés conduit désormais au renvoi des questions à une date ultérieure41. Comment ne pas constater que bien des personnalités accédant à la chaire présidentielle occupent précédemment les fonctions de vice-président? Dans une optique stratégique, la vice-présidence est regardée comme un instrument privilégié de conquête de la présidence de la Haute Assemblée. Accéder à la vice-présidence contribue à se forger une stature présidentielle.
gouvernemenfID

.

-

34

TIexiste une attribution personnelle du président du Sénat: lui seul est à même de se

prononcer sur l'irrecevabilité de l'article 41 de la Constitution de 1958. Quand la direction des débats est assurée par un vice-président, celui-ci s'enquiert de l'opinion du président. 35 Voir l'article 4 du règlement du Sénat de la République; l'article 10 alinéa 1 du règlement du Conseil de la République. 36 Voir la séance du 18 décembre 1991, JO, Sénat, Débats parlementaires, 19 décembre 1991, p.5576 et s. 37Voir l'article 3 alinéa 1 du règlement du Sénat de la ye République. 38 Voir JOSEPH-BARTHELEMY et P. DUEZ, Traité de droit constitutionnel, Dalloz, 1933, p.533. 39Voir la séance du 7 octobre 1992, JO, Sénat, Débats parlementaires, 8 octobre 1992, p.2587 ; la séance du 5 avril 1995, JO, Sénat, Débats parlementaires, 6 avril 1995, p.542. 40 Voir la séance du 26 juin 1992, JO, Sénat, Débats parlementaires, 27 juin 1992, p.2098.

nr

41

Dailly ajoute: «Vous voyezque mes propos étaient très en retrait par rapport à ceux qu'avec

l'autorité qui est la sienne M. Le président du Sénat tenait de ce fauteuil à l'un de vos prédécesseurs (...). n faut que tout soit bien clair! Ma position n'est pas simplement celle d'un président de séance. C'est la doctrine du président de la Haute Assemblée! }).Ibid., p.21 0 1. 32

Martel en 1876, Le Royer en 1881, Challemel-Lacour de 1889 à 1893, Dubost en 1906, Jeanneney de 1925 à 1927, Lebrun en 1926 et 1927, Monnerville en 1946 sont autant de vice-présidents portés à la tête de la Haute assemblée. On ne saurait pour autant évoquer une quelconque automaticité: de grands sénateurs occupent la fonction de vice-président mais n'accèdent pas au plateau. Bérard, Boivin-Champeau, Bienvenu-martin, Rabier, Magnin42, Peyrat43, FranckChauveau, Demôle, Bardoux, Scheurer-Kestner, Duclerc, de Kerdrel, Marrane soit renoncent à être candidats, soit sont battus lors des élections présidentielles auxquelles ils participent (Bienvenu-Martin, Duclerc, Marrane, DaillyM). Dans le cadre de la compétition pour la présidence, l'importance de la fonction de vice-président doit être relativisée en raison de l'existence d'autres facteurs explicatifs: le parcours politique, la propension à ne pas se créer d'inimitiés, l'inexistence d'ambitions extra-sénatoriales, la capacité d'agréger des suffrages de groupes politiques différents, ou encore d'imposer sa candidature au sein de son propre mouvement politique.
Section 2 : Les présidents du Sénat élus sous la Ille Républiaue.

S'applique la « loi tendancielle de séduction tous azimuts »45inhérente à toute manifestation électorale: le candidat doit drainer des suffrages émanant de courants politiques différents. Bien des personnalités portées à la présidence de la Haute assemblée bénéficient d'une image qualifiée de modérée; il est soutenu qu'elles occupent rarement des fonctions politisées, telles la présidence du Conseil46.On ne peut pourtant souscrire pleinement à cette thèse puisqu'un quart des présidents du Sénat de la me République - Ferry, Loubet, Fallières, Bourgeois, Doumergue assume une telle responsabilité. De même, les fonctions de ministre des Finances (Say, Doumer, R. Monory), garde des sceaux (Martel, Le Royer, Dubost), ministre des Affaires étrangères (Challemel-Lacour) deviennent des domaines sensibles si le titulaire conduit une politique audacieuse. Que l'on songe aussi au poste de l'Instruction publique: détenu par Ferry, il lui vaut une haine inextinguible d'une partie de la classe politique. Cette césure fonctions politisées/fonctions peu politisées se doit donc d'être relativisée. Un critère temporel paraît plus pertinent: le président élu est un homme exempt d'ambitions gouvernementales, aspirant à un office éloigné des luttes partisanes. La présidence du Sénat est convoitée des années après avoir été ministre ou chef du gouvernement. Le contexte politique et les rapports de force existant entre les différents groupes sénatoriaux ont leur importance: la personnalité élue est choisie par le groupe majoritaire au Sénat ou les ftactions coalisées. L'autorité personnelle du candidat au
42 Magnin est vice-président de 1884 à 1890, de 1894 à 1901, en 1905. 43Peyrat est vice-président de 1884 à 1889. 44Le 5 avril1995, le bureau confère à Dailly le titre de vice-président honoraire du Sénat. Voir le BIRS, n0604, p.22.
45

-

46 Voir J.-P. AUBERT, Le président du Sénat depuis 1875, op. cit., p.ll. 33

Voir P. BRAUD,Le suffrage universelcontre la démocratie,PUF, 1980,p.28.

sein de son propre mouvement se révèle cruciale: elle permet d'emporter une lutte interne souvent synonyme de victoire définitive. Les personnalités qui accèdent au plateau connaissent pour la plupart une carrière politique d'hommes du centre; par leurs idées, leur comportement, elles transcendent les clivages politiques traditionnels et se rallient des suffrages à droite et à gauche de l'échiquier politique sénatorial. Martel, Le Royer, Loubet, Fallières, de Selves, Lebrun, Jeanneney, Champetier de Ribes, Monnerville, Poher, René Monory accréditent cette thèse. Mais que dire de Ferry? De Bourgeois et de Dubost opposés dans leur jeunesse à un Sénat puissant? De Challemel-Lacour, engagé dans les luttes de parti? De Paul Doumer, au parcours sinueux et controversé? Avant tout, il importe que le candidat soit un sénateur expérimenté, que ses fonctions gouvernementales soient anciennes. Ferry est un homme marginalisé depuis huit années quand il se présente à l'élection présidentielle; Lebrun démissionne en 1919 de son ministère des régions libérées et est élu président en 1931 ; Challemel-Lacour est ministre des affaires étrangères en 1883 et, dix années plus tard, est devenu un sénateur assagi. Il existe un élément déterminant: le candidat est dans la dernière étape de sa carrière politique. L'accès à la chaire sénatoriale représente un aboutissement; les sénateurs votent en faveur d'un candidat pour qui la charge de président représente l'ultime consécration. L'existence de cinq présidents devenus chef de l'Etat n'infmne pas cette thèse: via l'adéquation fonctionnelle et la notion d'arbitrage, présidence du Sénat et présidence de la République se ressemblent. Le PetitLuxembourg ne doit pas être un lieu où s'élabore une stratégie de conquête visant à occuper des charges où prédominent des intérêts partisans. L'analyse des différentes élections présidentielles depuis 1876 révèle que nombre de personnalités accèdent au Petit-Luxembourg en obtenant de confortables majorités susceptibles de leur conférer légitimité et autorité. A côté des présidents que l'on peut qualifier d'unanimistes (~1), se trouvent des sénateurs élus à une forte majorité (~2). Plusieurs élections ne s'inscrivent pas dans ce cadre consensuel et se révèlent indécises (93).
~1 : Les vrésident unanimistes.

Les présidents unanimistes transcendent les clivages politiques en raison de leur modération idéologique, leur parcours politique, et leur qualité de « parlementaire technicien». Dans des contextes et des périodes différents, ils se caractérisent par une capacité à agréger les suffrages de leurs pairs en se présentant, avec succès, comme des personnalités se plaçant au-delà des contingences partisanes. La position institutionnelle antérieure de Pasquier - président de l'Assemblée nationale lors des derniers mois de son existence - facilite son élection à la présidence du Sénat en 187641.Désigné sénateur inamovible le 9 décembre 187548,
41Voir C. DE MAZADE, Chronique de la quinzaine, Revue des Deux Mondes, 14, 1876, p.703. 48Voir J.-M. MAYEUR, A CORBIN (dir.), Les immortels du Sénat, 1875-1918, Publications de la Sorbonne, 1995, p.204. Voir la séance du 9 décembre 1875, Annales de l'Assemblée nationale, tome XLIII, du 1erau 17 décembre 1875, Imprimerie du Journal officiel, 1876, p.195. Pasquier est élu dès le premier tour: il obtient 551 voix sur 688 votants. 34

son prestige est grand en raison de son rôle politique majeur entre 1870 et 1875 : il est une des personnalités qui permettent l'adoption des lois constitutionnelles en facilitant le rapprochement du centre droit et du centre gauche. La manière dont il préside aux débats de l'Assemblée nationale lui vaut de solides amitiés. Quand il se présente le 13 mars 1876 aux suffrages de ses pairs, il remporte un franc succès tant sa désignation à la tête de ce Sénat conservateur et royaliste semble naturelle; la droite et le centre gauche, acquis à Pasquier, y plus détiennent 50% et 28% des sièges. Pour la première et la dernière fois, le Sénat se donne pour président un conservateur, c'est""à-dire un homme qui voit dans le Sénat un instrument de renaissance de la monarchie en France. Ce n'est pas le cas de Say, républicain de la première heure. Parent du célèbre économiste théoricien de la « loi des débouchés », Say est ambassadeur à Londres quand s'organisent en 1880 les manoeuvres politiques destinées à le faire accéder à la présidence du Sénat. Tout comme son prédécesseur Martel, il tend à être regardé comme l'homme que Gambetta, alors président de la Chambre des députés, soutient pour combattre la candidature de Jules Simon. Si celle de Say trouve ici une explication partielle, sa victoire s'explique par son image de défenseur de l'orthodoxie budgétaire49. Say reçoit le soutien du centre gauche, de la gauche et de l'Union républicaine. Le 25 mai 1880, il obtient 147 voix contre 4 à Le Royer5°.Président« de passage », il démissionne en janvier 1882 pour retrouver la fonction à laquelle on l'identifie, celle de ministre des finances. Il revient à Elie Le Royer de lui succéder. Membre de la gauche républicaine, Le Royer accède à la présidence de l'institution sénatoriale le 3 février 1882, obtenant 168 voix sur 175 suffrages exprimés51.Il bénéficie de plusieurs atouts: il présente le profil idéal pour postuler à la présidence du Sénat et aucun candidat sérieux n'entre en lice pour le concurrencer. Avec l'élection de Le Royer apparaît un phénomène qui se répète à plusieurs reprises sous la Ille République: l'accession à la présidence du Sénat survient après plusieurs tentatives infructueuses. Ainsi, Le Royer se porte candidat en 1880 et 1882 contre Say: il obtient quatre voix à chaque scrutin. Ces participations sont certes symboliques - Le Royer sait ne pas pouvoir l'emporter - mais leur importance ne doit pas être sous-estimée: elles constituent le prélude à une campagne ultérieure qui se veut victorieuse. Il s'agit de prendre acte pour les élections suivantes. Dans la voie initiée par Le Royer, Challemel-Lacour2 se présente à la présidence de la Haute assemblée à plusieurs reprises, participations destinées à

49 Voir M. BOTTIN, Histoire des finances publiques, Economica, Poche finances publiques, 1997, p.75. 50Ce succès aisé est terni par les remous suscités par le traité de commerce franco-anglais. Say est mis en cause, ce qui le conduit à abandonner le temps de la séance le fauteuil présidentiel. Le débat tourne autour de la correspondance échangée entre l'ambassadeur Say et Lord Granville: la lettre de Say engage-t-elle trop la liberté de la France au point de vue des négociations futures? 51Voir la séance du 3 février 1882, JO, Sénat, Débats parlementaires, 4 février 1882, p.39. 52 Challemel-Lacour est emprisonné soils le Second Empire avant d'être condamné à l'exil pendant sept années pour avoir professé des idées républicaines. Exilé à Zurich, cet iconoclaste traduit G. Léopardi, puis se tourne vers la philosophie d'un Schopenhauer qu'il contribue à faire connaître en 35

enraciner l'idée qu'il est à moyen terme un prétendant légitime à la charge tant
convoitée53.

La mort de Ferry survient le 17 mars 1893. Les groupes républicains se réunissent pour désigner leur candidat, c'est-à-dire le futur président. Dans le cadre de ce scrutin préliminaire, trois tours se révèlent nécessaires pour départager Constans, Magnin et Challemel-Lacour. Ce dernier arrive en tête. Il est logiquement élu président le 27 mars 189354; il est membre de la Haute assemblée depuis 1876. Son passé plaide en sa faveur. Dans son célèbre discours du 19 décembre 1888, il condamne le boulangisme tout en rejetant la responsabilité sur les radicaux accusés d'avoir contribué à l'affaiblissement de la République55. D'autres présidents du Sénat méritent le qualificatif de présidents unanimistes : on les trouve non pas au XIXè mais au XXè siècle. L'élévation à la magistrature suprême de Fallières laisse vacante la présidence de la Haute assemblée; Dubost est porté au fauteuil le 16 février 1906 par 241 voix sur 246 votants56. Les élections sénatoriales qui précèdent ce scrutin ne modifient guère la physionomie du corps sénatoriap7. Sénateur de l'Isère, vice-président du Sénat, président de l'Union républicaine, Dubost s'impose lors de la réunion plénière des républicains58. Il est élu en dépit de l'hostilité de Bourgeois qui, après avoir renoncé à se présenter, appelle à voter en faveur de Magnin. La défaite de ce dernier n'est pas tant un échec personnel l'ancien gouverneur de la banque de France est une personnalité respectée - qu'un revers pour les radicaux. L'activité du sénateur Dubost, inscrit au groupe de la gauche radicale et radicalesocialiste, est considérable et toute entière axée sur les questions budgétaires, fmancières et économiques. Siégeant à l'influente Commission des fmances, il en devient le rapporteur général en 190059.L'allocution du nouvel élu est d'ailleurs tournée vers les questions de fmances et de contrôle des dépenses60.

France et, dans la ligne du maître allemand, développe une pensée placée sous le sceau du pessimisme. 53Challemel-Lacour est candidat en 1889, 1890, 1891, 1892 et obtient respectivement 1, 1, 6, 4 voix. Voir la séance du 10 janvier 1889, JO, Sénat, Débats parlementaires, Il janvier 1889, p.3 ; la séance du 16janvier 1890, JO, Sénat, Débats parlementaires, 17 janvier 1890, p.5; la séance du 15 janvier 1891, JO, Sénat, Débats parlementaires, 16janvier 1891, p.5 ; la séance du 14 janvier 1892, JO, Sénat, Débats parlementaires, 15 janvier 1892, p.3. 54Voir la séance du 27 mars 1893, JO, Sénat, Débats parlementaires, 28 mars 1893, p.430. 55Voir la séance du 19 décembre 1888, JO, Sénat, Débats parlementaires, 20 décembre 1888, p.1625 et s. 56Voir la séance du 17 février 1906, JO, Sénat, Débats parlementaires, 18 février 1906, p.127. 57 AI' exception d'une légère progression de la gauche qui remporte 4 sièges et représente 41% de l'Assemblée (23% pour le centre, 26% pour le centre droit, 9% pour l'extrême droite, 1% pour l' extrême gauche). 58

-mais fi' obtient pas la majorité absolue requise.

TIarrive en tête au premier et au second tour

- 85 voix

contre 64 à Magnin, puis 104 contre 90

TIl'emporte au dernier tour par 117 voix contre 83 à M~in et devient le candidat unique des républicains. Voir Le Figaro, 16 février 1906. 5 Voir J. JOLLY (dir.), Dictionnaire des parlementaires français, tome IV (1889-1940), PUP, 1966, p.1513. 60Voir la séance du 20 février 1906, JO, Sénat, Débats parlementaires, 21 février 1906, p.139140. 36

Intraitable gardien de l'orthodoxie financière, le Sénat appelle à sa tête celui qui en son sein est une figure de proue en ce domaine61.A chaque réélection - il demeure quatorze années au Petit-Luxembourg - il se plaît à rappeler ces exigences. Les élections sénatoriales du 9 septembre 1927 emportent renouvellement du tiers de la Haute assemblée. Non réélu sénateur, de Selves ne peut concourir à sa propre succession. Le groupe de la Gauche démocratique désigne Doumer candidat à la présidence du Sénat: il s'impose avec 49 voix contre 37 à Clémentel et 24 à Jeanneney lors de la réunion préparatoire. L'Union républicaine décide de présenter en son nom Chéron et Lebrun.. Doumer est élu dès le premier tour par 238 voix sur 240 suffrages exprimés62. Auteur d'un parcours politique sinueux et riche, Doumer se constitue au fil des ans la réputation d'un modéré, particulièrement compétent en matière fmancière, ce qui est d'importance lorsqu'on prétend s'imposer au Sénat. Tel est le cas de Jeanneney, sénateur de la Haute-Saône, entré au Sénat en 190963,vice-président de la Haute assemblée et président de la Commission des fmances. Le 3 juin 1932, il est un candidat porteur de légitimes espérances: sa courte défaite l'année précédente devant Lebrun en fait le prétendant naturel à la chaire présidentielle. Il est élu dès le premier tour, recueillant 228 voix sur 232 suffrages exprimés64. Les circonstances s'y prêtent: le meurtre du chef de l'Etat Doumer conduit les sénateurs à privilégier l'unité nationale. L'Union républicaine, l'Union démocratique et radicale et la Gauche radicale soutiennent la candidature de Jeanneney. A côté des présidents unanimistes, on trouve des sénateurs accédant au plateau avec une forte majorité de suffrages, mais n'ayant pas recueilli la quasi totalité des
VOIX.

~2 : Les présidents élus à une forte majorité.

Suite à la démission de Le Royer en 1893, les républicains mettent en avant différentes personnalités pour lui succéder. Sont évoqués les noms de Magnin, Challemel-Lacour, J. Simon, Loubet. Ferry l'emporte au sein des gauches. Après avoir été désigné président du Conseil le 22 février 1883, il devient, dix ans après, le candidat des gauches. Il est sénateur depuis le 4 février 1891. En raison du rapport des forces politiques prévalant au palais du Luxembourg, il est certain de devenir le cinquième président du Sénat, ce qui advient le 24 février 1893. Magnin et Challemel-Lacour se désistent en sa faveur; la droite ne peut
61

Selon Goguel, aucun rapporteur général de la Commissiondes finances du Sénat n'a laissé
essai d'histoire parlementaire, Bibliothèque d'histoire politique et constitutionnelle,

« un souvenir aussi éclatant qu'Antonin Dubost ». Voir F. GOGUEL, Le rôle financier du Sénat
français,
2

m,

Sire~, 1937, p.l09. 63Collaborateur de Clemenceau, Jeanneneyest sous-secrétaire d'Etat à la présidence du Conseil du 16 novembre 1917 au 20 janvier 1920. Voir Dictionnaire des parlementaires français, Notices bibliographiques sur les ministres, les députés et sénateurs de 1889 à 1940, tome VI, PUF, 1970, p.2021. 64Voir la séance du 3 juin 1932, JO, Sénat, Débats parlementaires, 4 juin 1932, p.880. 37

Voir la séance du 14janvier 1927,JO, Sénat, Débats parlementaires, 15janvier 1927,p.17.

espérer influencer l'issue du scrutin. Ferry obtient 148 voix sur 229 suffrages exprimés pour 39 seulement à de Kerkel65.Un nombre non négligeable de sénateurs 100 environ- vote blanc ou contre lui66. Transparaît chez les Pères conscrits la volonté de valoriser le rôle de la Haute assemblée à travers l'élection de Ferry qui demeure, malgré sa retraite depuis 1885, une des grandes personnalités de la République. Le Sénat entend sortir du dédain respectueux dont on l'accable et signifier qu'il est l'égal, sinon plus, de la Chambre des députés. Le Sénat ne peut oublier le combat mené par Ferry en 1884 pour défendre ses attributions et préserver son existence même67.Dans le passé, il s'oppose en effet aux projets des radicaux68.Ce vote du 24 février est un hommage, acte de justice politique qui redonne sa place à un homme d'Etat au sein des institutions de la République. Confier la présidence à Ferry est pour le Sénat un moyen de souligner qu'il est définitivement entré en République. Le républicanisme des trois prédécesseurs de Ferry ne saurait être contesté mais la personnalité de ce dernier est lourde de symbole: en accomplissant cet acte, le Sénat clame qu'il n'est plus le cheval de Troie de la réaction. Il semble répondre par ce geste aux paroles de Le Rayer qui évoque un an auparavant les « attaques injustes qui, de temps à autre, se font jour au

dehors» 69.
La seconde chambre s'enorgueillit de porter à sa tête celui qui un jour s'écrie: «Le Sénat conservateur? Oui, mais de la République »70. Le Sénat élit Ferry, caution de sa légitimité républicaine71. Cette élection est exceptionnelle par sa configuration: est nommée une personnalité dont la caractéristique première n'est pas d'être un sénateur expérimenté mais un ancien président du Conseil dont l'action politique est contestée. Il ne s'agit pas d'un homme politique qui se distingue par un travail quotidien de sénateur suscitant l'admiration tranquille de ses pairs. Lors de son allocution du 27 février 1893, Ferry évoque ce «rôle élevé d'arbitre»72 qui a vocation à être le sien. Il n'entend pas être au Sénat ce que Gambetta est à la Chambre des députés entre janvier 1879 et octobre 1881. Ferry se contente des attributions traditionnelles dévolues au président du Sénat: assurer l'ordre et la régularité des travaux parlementaires, émettre sur l'orientation politique indiquée par le Sénat un avis que solliciterait le chef de l'Etat. Une action gouvernementale concurrentielle ne sera pas menée à partir du Petit-Luxembourg F3.
65Voir la séance du 24 février 1893, JO, Sénat, Débats parlementaires, 25 février 1893, p.203. 66Vingt sénateurs issus de la Gauche démocratique et de l'Union républicaine combattent avec vigueur la candidature de Ferry. 67En 1965, lorsque Monnerville bat campagnedans toute la France pour légitimer l'opposition sénatoriale au pouvoir gaulliste, il souligne le rôle joué par Ferry grâce à qui « la notion de Sénat barrage contre le suffiage universel devint complètement périmée». Voir G. MONNERVILLE, Le Sénat, Institutionfondamentale d'une République démocratique, Serpic, 1965, p.27. 68Cité par G. CATY, La révision de 1884, Politique, 1966, 33-36, p.116. 69Voir la séance du 14 janvier 1892, JO, Sénat, Débats parlementaires, 15 janvier 1892, p.5. 7°Cité par G. MONNERVILLE, Le Sénat, Institution fondamentale d'une République démocratique, Serpic, 1965, p.2S. 71Voir A RAMBAUD, Jules Ferry, Plon, 1903, p.482. 72Voir la séance du 27 février 1893, JO, Sénat, Débats parlementaires, 28 février 1893, p.209. 73Voir C. BULOZ, Chronique de la quinzaine, Revue des Deux Mondes, 116, 1893, p.230.

-

38

En portant à sa tête ce « républicain de naissance »74,le Sénat élit l'un des plus grands hommes d'Etat de la me République, celui qui, dans un moment d'éloquence, affmne un jour: «La République sort triomphante d'une crise redoutable: qu'importe qu'elle me laisse sur le champ de bataille »75.La victoire de Ferry à la présidence du Sénat ?... Selon le Times, un événement plus important que «tout ce qui est arrivé depuis longtemps dans la politique française »76. Les élection d'autres personnalités, sans avoir ce retentissement, méritent attention. Depuis le 5 janvier 1879, le Sénat est républicain; la nouvelle majorité entend imposer un de ses hommes au plateau. La droite qui représente 50,5% du Sénat en 1876 ne détient plus désormais que 40% des sièges; la gauche passe de 16, 5% à 26%, le centre gauche de 28 à 29%. Martel obtient le 15janvier 158 voix sur 243 et s'impose devant Pasquier qui réunit 81 suffrages 77. Martel devient le candidat des républicains car il est mieux à même de combattre la candidature de J. Simon. Derrière cette cabale contre Jules Simon, se profile la figure de Gambetta qui redoute l'élection d'un personnage aussi influent à la tête de l'institution sénatoriale. Près de vingt ans plus tard, son successeur est Loubet. Le 16 janvier 1896, ce dernier obtient la majorité absolue dès le premier tour et recueille 186 voix sur 222 suffrages exprimés78.Désigné comme l'unique candidat des gauches, son succès est attendu. Les adversaires de Constans, conscients de l'impossibilité de l'emporter avec Magnin, décident de se tourner vers Loubet, devenu candidat de conciliation susceptible de fédérer les suffrages. Ephémère président du Conseil en 1892, Loubet devient l'une des hautes personnalités de la seconde chambre après son accession à la présidence de la Commission des fmances79. Ses discours, dans lesquels il dénonce les errements suivis en matière budgétaire, rencontrent l'entière approbation des sénateurs. De telles préoccupations s'inscrivent dans le cadre de l'orthodoxie financière que le Sénat entend faire prévaloir. Sa première allocution présidentielle est consacrée en majeure partie à ces questions: «le Sénat a fait entendre de nombreux avertissements pour éviter les embarras financiers et l'établissement de nouveaux impôts »80.Il appelle la Haute assemblée à
74 Voir R. GIRARDET, Jules Ferry, fondateur de la République, collection ({ Civilisations et sociétés », Editions de l'EHESS, p.244. 75Cité par M. POTTECHER, Jules Ferry, Gallimard, 1930, p.244. 76Voir M. RECLUS, Jules Ferry (1832-1893), Flammarion, 1947, p.415. 77Le passé de Martel est pour beaucoup dans cette victoire: à l'Assemblée nationale, il siège au centre droit et est l'un des membres les plus actifs de la députation du Pas-de-Calais. Dès 1871, il devient vice-président de l'Assemblée nationale, préside la commission des grâces après la commune, est élu membre de la première commission des Trente. TIpasse ensuite au centre gauche et au Groupe Lavergne: il est le seul député du Pas-de-Calais à voter l'amendement Wallon et les lois constitutionnelles. Le 9 décembre 1875, il est, en compagnie de Pasquier, élu sénateur inamovible dès le premier tour. Voir J.-M. MAYEUR, A.. CORBIN (dir.), Les immortels du Sénat, 1875-1918, Publications de la Sorbonne, 1995, p.421 et 422. 78 Voir la séance du 16 janvier 1896, JO, Sénat, Débats parlementaires, 17 janvier 1896, p.s. Bérenger, Constans et Peyral recueillent respectivement 18, 12 et 3 voix. 79Voir F. ROUSSEL, La vie politique et parlementaire en France, RPP, 1896, 7, p.411. 80Voir la séance du 20 janvier 1896, JO, Sénat, Débats parlementaires, 21 janvier 1896, p. 7. 39

ne pas se départir de sa vigilance coutumière. En 1899, Loubet devient le premier sénateur à accéder à la magistrature suprême. Toutes les élections présidentielles ne présentent pas le caractère unanimiste précédemment évoqué. Certaines se révèlent fort indécises.
93 : Les élections indécises.

Sénateur depuis 1910, Doumergue accède à la présidence de la Chambre haute le 22 février 1923 quand Bourgeois se retire. Si un républicanisme fondé sur le principe de laïcité le rapproche de la gauche, un patriotisme réaffmné le lie à la droite. Au moment de son élection, Doumergue n'est plus engagé directement dans l'action gouvernementale: voilà près de neuf années qu'il a été chef de gouvernement, son cabinet chutant le 2 juin 1914. Doumergue préside le groupe de la Gauche démocratique et la Commission des Affaires étrangères. Son autorité et son prestige sont grands au palais du Luxembourg; des hommes d'influence tels que Bérard ou Pams, membres de la Gauche démocratique aux ambitions connues, doivent s'incliner. Les deux candidats en lice, Doumergue et de Selves ne peuvent se départager au premier tour de scrutin et recueillent chacun 111 voix. Le second tour pennet à Doumergue d'obtenir la majorité absolue requise: 142 suffrages sur 278 votants se portent sur son nom - Bérard s'est désisté en sa faveur - tandis que de Selves réalise un score honorable avec 133 voix81.La majorité absolue étant fIXée à 140 voix, seules deux voix permettent à Doumergue de s'imposer sans recourir à une troisième confrontation. Cette élection de 1923 est en réalité un scrutin qui voit s'opposer deux blocs. S'affrontent le Bloc de gauche et le Bloc national: la Gauche démocratique compte 162 membres, les autres groupes formant un total de 152 sénateurs. L'avance de Doumergue sur de Selves est de 9 suffrages... La césure duale et son corollaire, la discipline des groupes, empêchent tout regroupement unanimiste derrière un candidat de conciliation. Fin politique, Doumergue vote, quelques semaines avant l'élection et contrairement à la décision de son parti, en faveur du gouvernement sur la question de l'entrée des troupes françaises dans la Ruhr. Il réclame même l'affichage du discours de Poincaré à la tribune du Sénat! Dans son allocution du 23 février, il insiste sur la question des relations franco-allemandes et sur le respect du traité de Versailles82. Doumergue est en effet perçu par certains sénateurs comme un «président d'attente »83: il quitte le palais du Luxembourg dès juin 1924 pour la présidence de la République. La candidature de de Selves est alors posée par ses amis de l'Union et de la Gauche républicaine. Défait de peu par Doumergue en 1923, de Selves peut arguer de son score passé honorable pour briguer avec confiance la chaire présidentielle. II tente en vain d'emporter la présidence du Sénat en 1919 et 1920 mais s'incline devant Dubost.
81 82

83 Voir FRANCOIS-ALBERT,

Voir la séance du 22 février 1923, JO, Sénat, Débats parlementaires, 23 février 1923, p.364. Voir la séance du 23 février 1923, JO, Sénat, Débats parlementaires, 24 février 1923, p.368.
Chronique politique, 40 RPP, 114, 1923, p.478.

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