Le quinquennat, cinq ans après

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La loi constitutionnelle du 2 octobre 2000, réduisant de sept à cinq ans la durée du mandat présidentiel, est venue accroître la suprématie du chef de l'Etat et la subordination du Parlement. Ce constat révèle que le droit constitutionnel français a plus que jamais besoin d'une rupture constitutionnelle d'envergure qui implique de moderniser le rôle du parlement et de responsabiliser les activités présidentielles... Si une rupture s'avère nécessaire, acceptera-t-on de supporter tous les fracas qu'elle implique ?
Publié le : samedi 1 mars 2008
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EAN13 : 9782296193222
Nombre de pages : 199
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LE QUINQUENNAT, CINQ ANS APRÈS

Logiques Juridiques Collection dirigée par Gérard Marcou
Le droit n'est pas seulement un savoir, il est d'abord un ensemble de rapports et pratiques que l'on rencontre dans presque toutes les formes de sociétés. C'est pourquoi il a toujours donné lieu à la fois à une littérature de juristes professionnels, produisant le savoir juridique, et à une littérature sur le droit, produite par des philosophes, des sociologues ou des économistes notamment. Parce que le domaine du droit s'étend sans cesse et rend de plus en plus souvent nécessaire le recours au savoir juridique spécialisé, même dans des matières où il n'avait jadis qu'une importance secondaire, les ouvrages juridiques à caractère professionnel ou pédagogique dominent l'édition, et ils tendent à réduire la recherche en droit à sa seule dimension positive. A l'inverse de cette tendance, la collection Logiques juridiques des Éditions L'Harmattan est ouverte à toutes les approches du droit. Tout en publiant aussi des ouvrages à vocation professionnelle ou pédagogique, elle se fixe avant tout pour but de contribuer à la publication et à la diffusion des recherches en droit, ainsi qu'au dialogue scientifique sur le droit. Comme son nom l'indique, elle se veut plurielle.

Dernières parutions Richard GAUDET, Contrôle fiscal, Les vices de procédure, 2007. Delphine Edith EMMANUEL ADOUKI, Le Congo et les traités multilatéraux, 2007. Eric DEWEDI, La protection de la vie privée au Bénin, 2007. COMBEAU Pascal (sous la dir.), Les contrôles de l'État sur les collectivités territoriales aujourd'hui, 2007. BaYER Vincent, La gauche et la seconde chambre de 1945 à nos jours, 2007. DIALLO Ibrahima, Le droit des collectivités locales au Sénégal, 2007. HANICOTTE, Devoirs de l'homme et constitutions, 2007. KAMARA Moustapha, Les opérations de transfert des footballeurs professionnels, 2007. ROCA David, Le démantèlement des entraves aux commerces mondial et intracommunautaire (tomes I & II),2007. CHAR VIN Robert, Droit à la protection sociale, 2007. LABRECQUE Georges, Les différends internationaux en Asie, 2007. PAÏVA de ALMEIDA Domingos (sous la dir.), Introduction au droit brésilien, 2006.

Pierre BOURDON

LE QUINQUENNAT, CINQ ANS APRÈS

Préfàce de Marc Frangi

L'Harmattan

@ L'Harmattan, 2008 5-7, rue de l'Ecole polytechnique; 75005 Paris http://www.librairieharmattan.com diffusion.harmattan@wanadoo.fr harmattan 1@wanadoo.fr

ISBN: 978-2-296-05192-8 EAN : 9782296051928

Remerc.ieme:nts

Je remercie Monsieur Marc Frangi, Maître de conférences de droit public à l'Institut d'Etudes Politiques de Lyon, pour ses très précieuses recommandations et l'excellente pédagogie dont il m'a fait profiter. Tous les députés qui ont répondu à mes questions, par écrit ou au cours d'un entretien, doivent également recevoir mes sincères remerciements. Par ailleurs, l'aide technique du personnel du service des archives parlementaires de l'Assemblée nationale a tout à fait contribué aux recherches fructueuses que j'y ai effectuées. Les encouragements et l'inspiration que m'apportent continuellement les membres de ma famille, dont mes parents et ma sœur, sont pour beaucoup dans la réalisation de cet ouvrage. Enfin, je remercie, tout particulièrement, Emmanuelle.

Pour mon Père

«

Il devrait y avoir, en toute Constitution,

-

un centre de résistance contre le pouvoir prédominant et par conséquent, dans une Constitution démocratique, un moyen de résistance contre la démocratie» 1. John Stuart Mill, Le gouvernement représentatif(1861).

power

should be, in every polity, a centre of resistance to the predominant - and in a democratic Constitution, therefore, a nucleus of resistance to the democracy» (MILL John Stuart, Considerations on Representative Government, Prometheus Books, New York, 1991, pages 252253) .
in the Constitution

1 «There

Liste des a.bréviations
JO : Journal
Officiel de la République Française LGDJ : Libraire Générale de Droit et de Jurisprudence PUAM : Presses Universitaires d'Aix-Marseille PUP : Presses Universitaires de France RDP : Revue du Droit Public RRJ : Revue de la Recherche Juridique

CNIP : Centre Nationale des Indépendants et Paysans CPI : Cour Pénale Internationale CSA: Conseil Supérieur de l'Audiovisuel DL : Démocratie Libérale FGDS : Fédération de la Gauche Démocrate et Socialiste FRS : Forum des Républicains Sociaux lEP : Institut d'Etudes Politiques NI : Non-inscrits PCF : Parti Communiste Français PS : Parti Socialiste RPR : Rassemblement Pour la République UDF : Union pour la Démocratie Française UDR : Union des Démocrates pour la République UMP : Union pour un Mouvement Populaire UNR : Union pour la Nouvelle République

dép. : déposé le dir. : sous la direction de rapp. : rapporteur

Sommair-e
Préface Introduction
Première Partie - Les incohérences et déséquilibres, avant et après le quinquennat
Titre 1 - Le déséquilibre institutionnel antérieur au quinquennat Chapitre 1 - La source principale de la puissance du chef de l'Etat Chapitre 2 - La suprématie du Président et la faiblesse du Parlement Titre 2 - Les variations et révélations dues au quinquennat Chapitre 1 - Le paradoxe Chapitre 2 - L'incohérence Deuxième Partie - Les réformes constitutionnelles nécessaires, après le quinquennat Titre 1 - La délicate mais importante question de la responsabilité présidentielle Chapitre 1 - Une exception constitutionnelle française Chapitre 2 - L'enseignement par la comparaison Titre 2 - Un statut pour l'opposition comme nouvelle mécanique institutionnelle Chapitre 1 - Une opposition à l'état de symbole Chapitre 2 - Vers des droits spécifiques pour l'opposition

Conclusion Annexes Bibliographie Table des matières

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L'ouvrage que l'on va lire est la version actualisée et corrigée du texte présenté le 21 juin 2007 à titre de mémoire de fin d'études à l'Institut d'Etudes Politiques de Lyon par Pierre Bourdon. Le jury, qui était présidé par Charles Lagier, Avocat au barreau de Lyon et Maître de conférences de droit public à l'Institut d'Etudes Politiques de Lyon, était composé de Gilles Thévenon, Chargé de cours à l'Institut d'Etudes Politiques de Lyon ainsi que de l'auteur de ces lignes (par ailleurs directeur de recherches du candidat). Pendant plus d'un quart de siècle, le projet d'institution du quinquennat à la place du septennat fut une « Arlesienne» du droit constitutionnel français. En effet, si la réduction de la durée du mandat présidentiel fut périodiquement évoquée à partir de 1973, elle ne fut effectivement mise en place que par la loi constitutionnelle du 2 octobre 2000, à la fois pour renforcer la démocratie et pour limiter le risque d'une nouvelle cohabitation. Cette révision fut complétée par la décision d'inverser le calendrier électoral afin. de permettre aux Français d'élire le Président de la République avant de choisir la majorité parlementaire chargée de mettre en œuvre le programme du nouveau chef de l'Etat. Le quinquennat a renforcé le poids institutionnel du Président de la République et accentué l'affaissement politique du Parlement qui pourtant, dans le texte même de la Constitution du 4 octobre 1958, dispose formellement d'un ensemble de compétences essentielles. L'ouvrage de Pierre Bourdon, rédigé dans une langue claire, témoigne du sérieux et de l'assiduité de son auteur tout au long de sa recherche documentaire (qui comprend une approche de droit comparé) et de sa réflexion, mais aussi de la maturité de son analyse et de son argumentation.

TIconvient de souligner qu'il est rare qu'un auteur aussi jeune, encore au seuil des études doctorales, soit déjà en mesure de pouvoir publier son premier travail de recherche. Au travers de la question de la durée du mandat présidentiel, Pierre Bourdon s'est livré à une étude complète de la fonction présidentielle, assortie de diverses propositions. TI expose une analyse stimulante de son évolution depuis 1958, notamment sur la notion controversée d'arbitrage, dont l'exercice concret s'avère délicat alors que le chef de l'Etat, autorité qui devrait être située au-dessus des partis, apparaît aussi comme étant le véritable chef de la majorité parlementaire, plus encore depuis l'inversion du calendrier électoral. Pierre Bourdon évoque aussi la question de la revalorisation du rôle du Parlement tout en notant que c'est plus d'une opposition parlementaire dont le statut devrait être reconnu et renforcé que d'une majorité disciplinée envers le Président et son programme que pourrait venir le nécessaire contrepoids à la puissance présidentielle. Travail de perspective autant que de bilan, cet ouvrage est publié alors même qu'un projet de révision de la Constitution, dans le but de contrebalancer les effets pervers du quinquennat par la revalorisation du rôle du parlement, est en cours de préparation. Nul doute que la lecture du livre de Pierre Bourdon sera profitable à toute personne intéressée par cette question.

Marc Frangi Maître de conférences de droit public à l'Institut d'Etudes Politiques de Lyon Docente Erasmus à l'Università di Bologna

16

Introduction
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D'où provient la progression de l'audience électorale des partis politiques dits «de gouvernement» lors du premier tour de l'élection présidentielle de 2007 ? L'introduction du quinquennat présidentiel serait-elle l'une des causes de la marginalisation des autres groupements politiques qui tirent traditionnellement leur aura d'une opposition minutieuse et systématique? Le Président de la République, désormais élu pour cinq ans, est plus clairement que jamais l'ordonnateur d'une politique suivie par son gouvernement et légiférée par un Parlement élu quelques semaines plus tard. Sous le régime du mandat présidentiel à sept ans, des élections législatives à plus ou moins mi-parcours pouvaient remettre en cause la légitimité du chef de l'Etat. La coïncidence des élections présidentielles et législatives écarte désormais ce risque ou cette chance. Au moment du scrutin présidentiel de 1981, la logique voulait que des élections législatives aient lieu deux ans plus tard. Pour celui de 1988, sans une dissolution post-présidentielle, les députés ne devaient voir leur mandat renouvelé qu'en 1991. Lors de l'élection présidentielle de 1995, des élections législatives n'intervenaient pas avant 1998 si le Président Jacques Chirac n'avait pas choisi de dissoudre l'Assemblée nationale en 1997. Le mandat des députés courant pour cinq années, celui du chef de l'Etat pour deux de plus, tous ont eu rendez-vous avec leurs électeurs la même année, en 2002. Avec l'introduction du quinquennat, le choix électoral ne peut plus être révisé au cours du mandat présidentiel. Les électeurs le savent formellement lorsqu'ils sont dans l'isoloir. lis s'engagent
2

LASCOMBE

Michel,

«Le

soleil

a rendez-vous

avec

la

lune:

quel

réaménagement des pouvoirs entre le Président ministre? », RDP, nOl/2, 2002, page 235.

de la République

et le Premier

dorénavant pour cinq ans et cela suggère réflexion. Autrement dit, il ne s'agirait plus de s'égarer au détriment de son parti pour le profit d'un autre. il faut, dès lors, rationaliser son vote et faire que sa voix soit utile ou en tout cas la moins inutile possible. Dans ces conditions, le dividende revient aux partis politiques dont les chances d'accéder aux fonctions gouvernementales sont les plus importantes. En 2007, il s'agissait bien des partis politiques liés à François Bayrou, Ségolène Royal et Nicolas Sarkozy. Cette nouvelle forme de rationalité électorale issue du quinquennat méritera attention et vérification lors des prochains rendez-vous présidentiels. Mais pourquoi avoir réduit le mandat du Président de la République à cinq ans ? Comprendre l'instauration du quinquennat aujourd'hui nécessite d'abord de connaître le septennat d'hier, le contexte de sa création ainsi que l'évolution des pouvoirs dont a disposé le Président de la République pendant toute l'histoire constitutionnelle de la France. Partons de la défaite de l'Empereur Napoléon III à Sedan le 2 septembre 1870: «La République, parée de toutes les vertus, s'impose à tous les esprits »3. Elle est proclamée le 4 septembre et un gouvernement provisoire de la Défense nationale se met alors en place. Un armistice est signé le 28 janvier 1871 avec l'Empereur d'Allemagne Guillaume rr. Les traités de Versailles et de Francfort, des 26 février et 10 mai, viennent confirmer la paix. Entre-temps, est élue le 8 février 1871 une Assemblée nationale dans laquelle on trouve 19 députés bonapartistes, 162 républicains, 182 légitimistes, 214 orléanistes et 80 députés rassemblés autour d'Adolphe Thiers4. Ce dernier est, à plusieurs reprises, la pièce maîtresse des différents exécutifs depuis 1830. Adolphe Thiers est, tout d'abord, un «homme clé de la monarchie de Juillet »5. C'est lui qui, en effet, avait convaincu Louis-Philippe d'Orléans de prendre le
3

ALBERTINI Pierre, SICART Isabelle, Histoire du septennat: 1873-2000,
22ème édition,

Economica, Paris, 2001, page 8. 4 P ACTET Pierre, Institutions politiques, droit constitutionnel, Armand Colin, Paris, 2003, page 286. 5 ALBERTINI Pierre, SICART Isabelle, op. cit., page 10. 18

pouvoir en 1830. Le Roi lui en saura gré puisqu'il en fera plusieurs fois son ministre et son Président du ConseiL Ecarté en 1840, Adolphe Thiers glisse alors dans l'opposition et soutiendra la révolution de 1848 qui fait naître, à son issue, la IIodeRépublique. Dans ce régime, la création de la fonction de Président de la République est associée à une élection de celui-ci au suffrage universel masculin pour un mandat de quatre ans non renouvelable immédiatement6. Lors de la première élection présidentielle de l'Histoire de France, le 10 décembre 1848, Adolphe Thiers apporte son soutien à un autre Louis, en la personne de Louis-Napoléon Bonaparte, futur Napoléon III. Cependant, étant hostile au coup d'Etat du 2 décembre 1851, Adolphe Thiers s'oppose au régime jusqu'aux évènements de 18707. Après la défaite de Sedan, un consensus existe effectivement autour de sa personne. A son tour, Adolphe Thiers devient le chef du pouvoir exécutif par la loi du 17 février 1871. A l'Assemblée nationale, la division des monarchistes, entre légitimistes et orléanistes, complique la décision sur la forme finale du régime politique à adopter: quelle monarchie ou quelle République?8 Cette condition de forme est un des critères de distinction entre les régimes politiques. Malgré la domination des monarchistes dans l'Assemblée, Adolphe Thiers affIrme

secrètement que « la réorganisation de la France (...) se fera sous
la forme de la République »9. Lors d'élections législatives partielles le 2 juillet 1871, le camp républicain vient même à s'enraciner un peu plus: son audience électorale s'accroît. Surtout, le 5 juillet, le Comte de Chambord, soutenu par le Comte de Paris, refuse dans un manifeste le symbole du drapeau républicain à trois couleurs:

6 Articles 43 et 45 de la Constitution du 4 novembre 1848. 7 Une nouvelle Constitution, présentée le 14 janvier 1852, est approuvée par un plébiscite le 21 janvier. Le Second Empire, plébiscité le 21 novembre 1852, est proclamé le 2 décembre. 8 Les légitimistes sont les partisans du Comte de Chambord, Henri V, petit-fils de Charles X de Bourbon. Les orléanistes sont les partisans du Comte de Paris, Philippe IV, petit-fils de Louis-Philippe d'Orléans. 9 Cité par ALBERTINI Pierre, SICART Isabelle, op. cil., page Il. 19

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