LE RECOURS POUR EXCES DE POUVOIR AU CONGO

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Domaine quasiment inexploré du contentieux administratif en raison de son aridité et de sa complexité, le recours pour excès de pouvoir au Congo est le moyen grâce auquel la Cour suprême exerce le contrôle juridictionnel des décisions des autorités administratives. L'État de droit se définissant par la soumission de l'État au droit fournit tout l'intérêt que recèle le recours pour excès de pouvoir. Le lecteur trouvera ici une synthèse claire, précise et concrète des règles régissant cette matière.
Publié le : mercredi 1 janvier 2003
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EAN13 : 9782296306691
Nombre de pages : 130
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DROIT

ADMINISTRATIF

LE RECOURS POUR EXCES DE POUVOIR AU CONGO

Collection Logiques Juridiques
dirigée par Gérard MARCOU Le droit n'est pas seulement un savoir, il est d'abord un ensemble de rapports et pratiques que l'on rencontre dans presque toutes les formes de sociétés. C'est pourquoi il a toujours donné lieu à la fois à une littérature de juristes professionnels, produisant le savoir juridique, et à une littérature sur le droit, produite par des philosophes, des sociologues ou des économistes notamment. Parce que le domaine du droit s'étend sans cesse et rend de plus en plus souvent nécessaire le recours au savoir juridique spécialisé, même dans des matières où il n'avait jadis qu'une importance secondaire, les ouvrages juridiques à caractère professionnel ou pédagogique dominent l'édition, et ils tendent à réduire la recherche en droit à sa seule dimension positive. A l'inverse de cette tendance, la collection «Logiques juridiques» des Éditions L'Harmattan est ouverte à toutes les approches du droit. Tout en publiant aussi des ouvrages à vocation professionnelle ou pédagogique, elle se fixe avant tout pour but de contribuer à la publication et à la diffusion des recherches en droit, ainsi qu'au dialogue scientifique sur le droit. Comme son nom l'indique, elle se veut plurielle.

Dernières parutions

Serge AZALIER, La connexité en droit civil, 2002. Karine MICHELET, Les droits sociaux des étrangers, 2002. Elise FRELON, Les pouvoir du conseil souverain de la nouvelle France dans l'édification de la norme (1663-1760), 2002. Karine FOUCHER, Principe de précaution et risque sanitaire, 2002. Fabrice RIEM, La notion de transparence dans le droit de la concurrence, 2002. Delphine EMMANUEL ADOUKI, Droit international public. Tome 1. Les sources, 2002. Anne TEISSIER-ENSMINGER, L'enchantement du droit: légistique platonicienne,2002. Solange NGONO, Le procès pénal camerounais au regard des exigences de la chartre africaine des droits de l'homme et des peuples, 2002.s Michel LASCOMBE, Le droit constitutionnel de la Vème République, 2002. Marie-Dominique CHARLIER-DAGRAS, La laïcité française à l'épreuve de l'intégration européenne. Pluralisme et convergences, 2002.

Auguste ILOKI

Président de la Chambre administrative et constitutionnelle de la Cour suprême Chargé de cours à l'Université Marien NGOUABI

LE RECOURS POUR EXCES DE POUVOIR AU CONGO

1 ère édition 2002

L'Harmattan 5-7, rue de l'École-Polytechnique 75005 Paris FRANCE

L'Harmattan Hongrie Hargita u. 3 1026 Budapest HONGRIE

L'Harmattan Italia Via Bava, 37 10214 Torino \ ITALlE

<9L'Harmattan,2002 ISBN: 2-7475-3496-0

AVANT-PROPOS
e droit administratif est conçu comme un ensetnble de notions et de règles applicables à l' adtninistration. Sa particularité est qu'au contraire du droit privé, qui régit les situations des personnes dont l'égalité est recherchée, il s'applique par hypothèse aux parties qui se trouvent dans un rapport juridique naturellement déséquilibré: une personne privée qui défend un intérêt strictement particulier et l'administration qui poursuit la satisfaction de l'intérêt général. Le droit administratif ne suscite guère depuis l'accession du Congo à l'indépendance, d'importantes applications jurisprudentielles. Pourtant, le contenu des principes telletnent généraux posés par le législateur devrait être en réalité précisé par le juge adn1inistratif. On ne peut dans un tel contexte que relever peu de réflexions doctrinales. Les raisons peuvent être recherchées dans le déroulement de 1'histoire politique du pays qui ne recelait pas les facteurs favorisants du développement du droit administratif pourtant indispensable pour répondre aux exigences de l'État de droit. Celui-ci fonde sa légitimité dans la garantie des droits de l'homme et s'Ïtnpose al~jourd'hui dans tous les pays comme une nécessité impérieuse. Il est évident que l'on ne peut plus actuelletnent caractériser les rapports du droit et de l'administration en se référant uniquement au système largement dépassé de l'affranchissement de celle-ci au droit, qui symbolise sa puissance, faisant fi des impératifs de légalité, les autorités administratives agissant selon leur propre gouverne. C'est au contraire le système de la soumission de l'administration au droit qui prédomine, en d'autres termes, celui de l'autolimitation de l'administration par le droit, ce qui n'exclut pas l'imbrication de ces systèmes dans la mesure oÙ il est concevable que dans certains cas l' adlninistration se soun1ette au droit con1n1un con1n1e les particuliers. Il en est ainsi notamment du régime juridique des activités des établissements publics à caractère industriel et con1mercial qui sont pourtant des personnes publiques dotées de la personnalité morale et investies d'une mission de service public. Une vue idéaliste de l'État de droit suggère l'absorption totale des rapports de force par les rapports de droit. L'administration se voit aussi appliquer un droit spécial, en l'occurrence le droit administratif en raison de sa spécificité. Il constitue

L

en effet le régime de droit applicable à l' adlninistration agissant par le biais des autorités administratives qui contribuent à la création des règles du droit administratif. Aussi, l'administration est-elle auteur du droit administratif, notamment par voie de décisions adn1inistratives susceptibles de contrôle de légalité par la Cour suprême. Contrairen1ent à l'expérience vécue ailleurs oÙla jurispnldence a joué un rôle de premier plan dans la naissance du droit adlninistratif, la situation au Congo est dominée par l'interventionnisme législatif qui impose ses préoccupations et sa vision de la constnlction de l'État de droit. Celui-ci, en tant que mode d'organisation du pouvoir, comporte la vertu symbolique du refus de l'arbitraire. C'est cela qui explique certainen1ent que l'attitude du juge administratif, qui manque par ailleurs de spécialisation, soit - non pas

d'être le créateur du droit en la matière - mais de se baser sur les sources
écrites comme dans d'autres domaines. L'application des principes généraux du droit constitue également, ici plus que dans d'autres don1aines, le fondement de l'action du juge chargé d'effectuer le contrôle de la légalité des décisions de l'administration. L'attitude des autorités administratives congolaises ayant consisté, il y a une vingtaine d'années, à confondre le statut du magistrat avec celui du fonctionnaire ( notalnn1ent dans l'application de la loi n° 01/82 du 7 janvier 1982 sur les règles disciplinaires applicables aux agents de l'État), occultant par conséquent les prescriptions itnpératives du statut de la magistrature de cette époque ( loi n° 42/61 du 20 juin 1961 portant statut de la magistrature), le respect de la déontologie administrative n'était donc pas de nature à permettre au juge d'affronter à ses risques et périls l'omnipotence de l'administration de laquelle il dépendait étroitement. D'oÙ la quasi absence d'évolution Inarquante, depuis des décennies, de la jurispnldence en droit adlninistratif en général et plus particulièrement en ce qui concerne le recours pour excès de pouvoir. La moisson est en effet à cet égard bien maigre puisque l'on signale même qu'entre 1962 et 1984, soit pendant vingt deux ans, la Chambre administrative de la Cour suprême n'a pu rendre que seize (16) arrêts ( cf. Jean-Marie BRETON..., Droit public congolais, Économica 1987, p.175). Ce bilan est quasÜnent confirmé dans une autre étude oÙ il est indiqué que de 1962 à 1982, et donc en vingt ans, l'activité juridictionnelle de cette chambre s'est lin1itée à la connaissance de dix sept affaires dont treize ont porté sur le recours pour excès de pouvoir et quatre ont concerné le pourvoi en cassation (.cf. Jean-Marie BRETON. .., « La jurisprudence administrative de la Cour suprême de la République populaire du Congo», les Cours suprêmes en Afrique, III, la 6

jurisprudence administrative, Gérard CONAC et Jean de GAUDUSSON, Economica 1988, pp.70-71). C'est bien l'illustration de ce que la jurisprudence en tant que source prétorienne du droit administratif dans le domaine considéré du recours pour excès de pouvoir occupe jusqu'alors une place étriquée au Congo, même si le juge paraît, à ses risques et périls peut -être, actuellen1ent plus hardi qu'il ne l'était à l'époque de cet aperçu statistique. Certes, des réformes et évolutions n'ont pas manqué de faire jour de sorte qu'avec le mouvement démocratique issu du libéralisn1e politique, un nouveau regard du statut de la magistrature est appanl. Le concept de « pouvoir judiciaire» introduit dans la prelnière constitution pionnière du multipartisme du 15 mars 1992 a semblé libéré les esprits tant du côté de l'administration que de celui des juges. Cette décrispation a été relativement bénéfique à l'évolution du droit administratif dont l'application par les juridictions et notamment la Cour suprême s'est révélée plus active, voire prospère. Le contrôle de la légalité des actes de l'administration est en effet devenu plus audacieux au rythme des réfections et ajouts commandés par les réformes législatives dans les domaines administratif et judiciaire, notamment par le renforcement des pouvoirs des n1agistrats. Sans prétendre viser le droit adn1inistratif dans sa globalité, l'ouvrage se limite à l'étude de ce que l'auteur considère comme essentiel à ce niveau de développement de son pays. En effet, la soumission de l'État au droit est aujourd'hui exigée par les institutions financières internationales pour accorder leur aide au développement des États du tiers Inonde. Chaque État se trouve donc placé dans l'obligation de se conformer non seulelnent à sa propre législation au sens le plus large de ce terme, mais également aux grands principes communément admis qui régissent la vie administrative des nations. De ce point de vue, le contrôle juridictionnel des décisions des autorités administratives s'impose COlnmeune nécessité incontournable. Il est confié par le législateur à une institution judiciaire supérieure, la Cour suprême qui l'exerce par le biais de sa Chan1bre adlninistrative au moyen du recours pour excès de pouvoir. Aussi, doit-on le considérer comme un instrument qui empêche que l'administration apparaisse comme le lieu où sévit l'illégalité, ou encore le refuge de la vengeance dans lequel s'abriterait les règlements de compte dont seraient auteurs les autorités administratives qui disposent légalement du pouvoir de décider unilatéralement. Mais l'annulation d'une décision illégale prise par l'administration contre le citoyen apparaît encore COlnmeune gageure, un 7

acte quasi exceptionnel de bravoure du juge en considération de l'état d'esprit collectif qui dénote la méfiance perluanente à l'égard de l'administration envers laquelle subsistent des séquelles d'assujettissement liées pendant une longue période à l'inféodation de la justice à l'administration, ainsi que des velléités de soumission quasiment permanente à celle-ci. Certes, des progrès sont perceptibles dans l'accomplissement de la mission du magistrat dans ce sens. Toutefois, l'œuvre jurispnldentielle qui paraît timide au regard des solutions attendues, est aujourd' hui relativement louable comparativement au passé, en dépit du luanque de spécialisation des magistrats qui siègent en matière administrative, lesquels sont tous issus du moule judiciaire. Nonobstant le volontarisme avéré de l'administration de se soumettre au droit, une partie, bien que limitée de l'action administrative, doit rester étrangère au droit et donc échapper au juge, particulièrement dans les domaines du pouvoir discrétionnaire, des circonstances exceptionnelles et des actes de gouvernement. Le recours pour excès de pouvoir ne saurait donc les concerner. L'ouvrage se propose d'atteindre un quadruple objectif: répondre aux interrogations de l'ensemble des agents de l'adn1inistration désireux de connaître l'état actuel du droit administratif dans son unique aspect du recours pour excès de pouvoir; satisfaire les besoins didactiques des étudiants en quête de solutions consacrées par le droit administratif congolais sur le sort réservé par la Cour suprême aux décisions administratives entachées d'illégalité. C'est en cela que l'ouvrage recèle, au regard des solutions pratiques qu'il offre, une portée pédagogique inédite; Informer les administrés ou plus généralement les citoyens sur les possibilités qui leur sont proposées par le droit administratif pour sauvegarder leurs droits méconnus par l'administration. Ici, transparaît le caractère vulgarisateur indéniable de l'ouvrage; Sensibiliser les autorités adluinistratives sur l'obligation qui leur incombe de conforn1er leurs décisions à la loi. A leur égard, le livre recèle donc une vertu éducative certaine dans la luesure oÙ la plus haute juridiction nationale procède au contrôle juridictionnel de l'activité de l' administration. Aussi, pour pallier l'absence de recueil de jurispnldence dans ce domaine, l'ouvrage comportera-t-il des arrêts rendus par la Chambre administrative de la Cour suprême sur des points particuliers. Comparativement à l'état de la jurisprudence antérieure, l'on relèvera la relative densité des décisions administratives récentes portant sur la matière étudiée. Leur domaine est varié car elles concernent aussi bien les décrets, les arrêtés, les circulaires, les notes de service et autres 8

types de décisions comportant diverses dénominations dont on ne saurait épuiser l'énumération. Les références aux décisions de la Cour suprême se rapportent davantage à celles qui sont intervenues au cours de la période post conflit, en raison de ce que les événements sociologiquement dramatiques survenus au Congo n'ont pas laissé subsister la documentation dans le domaine concerné. D'où l'importance considérable de cette étude. Convaincu de la satisfaction déjà éprouvée par le lecteur dans ce domaine quasiment inexploré du recours en annulation pour excès de pouvoir, il me revient d'exprimer une fois encore ma profonde gratitude et mes sincères remerciements aussi bien à Ilion épouse Mireille ILOKI, pour sa précieuse collaboration à sa mise en forme, qu'aux éditions L'Harmattan qui ont bien voulu accepter d'éditer cet ouvrage.

Auguste ILOKI

Brazzaville, 15 septembre 2002

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ABRÉVIATIONS ET SIGLES
Aff. Al. A.N.A.C Art. B.I.D.C CI CAB Cf. Ch. adm. Ch. adm. canst. Ch. adm. fin. Ch. civ. Ch. corn. Ch. soc. C.N.S ConcI. C.P C.P.C.C.A.F C.P.P DG D.G.C.R.F E.M.G F.A.C GCS L.G.D.G M.F.B M.E.F.B N° Op. Cit. Ordo P. Parag P.M PNRA P.V. . . . . . . . . . . . . . . . . Affaire Alinéa Agence nationale de l'aviation civile Article Banque internationale de développement du Congo Contre Cabinet Confer Arrêt, Chambre adlninistrative de la Cour suprêlne Arrêt, Chambre administrative et constitutionnelle de la Cour suprême Arrêt, Chambre administrative et financière de la Cour suprême Arrêt, Chambre civile de la Cour suprême Arrêt, Chambre commerciale de la Cour suprême Arrêt, Chambre sociale de la Cour suprêlne Conférence nationale souveraine Conclusions Code pénal Code de procédure civile, commerciale, adn1inistrative et financière Code de procédure pénale Direction générale Direction générale du Crédit et des Relations financières État -major général Forces arlnées congolaises Greffe de la Cour suprême Librairie générale de droit et de jurisprudence Ministère des Finances et du Budget Ministère de l'Économie, des Finances et du Budget Numéro Opus Citat Urn (Ouvrage Cité) Ordonnance Page Paragraphe Premier ministre Plan national de réforme administrative Procès-Verbal

. . . . . . . . . . . . . . . .

RQ R.S.S S. S.A.F

. . . .

Réquisitions Revue de sciences sociales Suivants Services administratifs et financiers

12

SOMMAIRE
AVANT-PROPOS ABRÉVIATIONS
SOMMAIRE

5 ET SIGLES Il

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17

INTRO DUCTIO N PREMIÈRE PARTIE CARACTERES DU RECOURS POUR EXCES DE POUVOIR TITRE I OBJECTIVITE CHAPITRE I L'EXIGENCE DE LEGALITE DE LA DECISION DU RECOURS POUR EXCES DE POUVOIR

--- 23

---27
29 29 30

Section 1.- Le procès intenté contre la décision administrative Section 2.- L'annulation de la décision administrative CHAPITRE II LA SANCTION DE L'ILLEGALITE
admini stratifs

DE LA DECISION de la légalité des actes
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33
3 3

Section 1. - Le contrôle juridictionnel
- - --- - --- --- --- - - - - - - - -- -- - - --

Section 2. - Le moment d'appréciation de la légalité de la décision
administrative

---------

---------------------

----- 39
45

TITRE II RECOURS D'INTERET GENERAL CHAPITRE I LA LIBERTE PO UV0 IR D'EXERCICE DU RECOURS POUR EXCES DE 47

Section 1. - L'obligation de constitueravocat Section2. - Les limitesà l'obligation de constitueravocat

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