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Le statut juridique de Mayotte

De
664 pages
La problématique générale de cet ouvrage consiste à savoir comment le statut juridique de Mayotte peut rendre compte de la double identité, de la double appartenance de cette île : peut-on penser Mayotte abritée du droit international ? Peut-on penser Mayotte uniquement par référence au droit de l'Etat français ? L'auteur préconise la vocation internationale du statut de Mayotte et la vocation franco-comorienne de celui-ci.
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Ahmed ALI ABDALLAH
Le statut juridique de Mayotte Préface de
M. Laurent SERMETConcilier droit interne et droit international :
réconcilier la France et les Comores
out semble avoir été dit sur Mayotte, les Comores et la France ; or le
statut juridique de ce territoire n’a pas encore livré tous ses secrets, ni T
épuisé tous ses e ets. La problématique générale de cet ouvrage consiste
à savoir comment ce statut juridique de Mayotte peut rendre compte de
la double identité, de la double appartenance de cette île.
La réponse à cette question générale se décline en deux aspects très Le statut
complémentaires: peut-on penser Mayotte abritée du droit international?
La réponse à cette question est négative. Peut-on penser Mayotte
uniquement par référence au droit de l’État français? Là aussi, la réponse juridique deest négative. La thèse défendue s’illustre comme suit: elle préconise
la vocation internationale du statut de Mayotte et la vocation franco-
comorienne de celui-ci.
Ahmed ALI ABDALLAH est docteur en droit public. Il est chercheur de Mayotte
l’Université de La Réunion, Centre de Recherches Juridiques (CRJ) de la
Faculté de droit et d’économie. L’auteur est actuellement chercheur associé
au Centre de Recherches en Sciences Humaines (CRSH) de l’Université
d’Ottawa. Il s’intéresse, au droit international public, au pluralisme juridique Concilier droit interne et droit international :
et au droit comparé. réconcilier la France et les Comores
49 €
ISBN : 978-2-343-01608-5 25 25
Ahmed
ALI ABDALLAH
Le statut juridique de Mayotte
Ahmed
ALI ABDALLAH
Concilier droit interne et droit international : réconcilier la France et les Comores

















Le statut juridique de Mayotte
Concilier droit interne et droit international :
réconcilier la France et les Comores



















« Portes océanes »
Collection dirigée par Frédéric Angleviel,
Professeur des universités en histoire

ette collection est dédiée en premier lieu à une meilleure connaissance de
l’Océanie et des espaces insulaires à partir de l’édition cohérente des articles C épars de chercheurs reconnus ou de la mise en perspective d’une thématique à
travers les contributions les plus notables. La collection « Portes océanes » a donc pour
objectif de créer des ponts entre les différents acteurs de la recherche et de mettre à la
disposition de tous des bouquets d’articles et de contributions, publications éparses
méconnues et souvent épuisées. En effet, la recherche disposant désormais de très
nombreuses possibilités d’édition, on constate souvent une fragmentation et une
dissémination de la connaissance. Ces rééditions en cohérence se veulent donc un outil
au service des sciences humaines et sociales appliquées aux milieux insulaires et plus
particulièrement à ceux de l’aire Pacifique.

En second lieu, la collection « Portes océanes » a pour ambition de permettre la
diffusion auprès du public francophone des principaux résultats de la recherche
internationale, grâce à une politique concertée et progressive de traduction. Tout
naturellement, elle permettra aussi la publication de colloques ou de séminaires sans
s’interdire la publication d’ouvrages mettant à la disposition du public les derniers
travaux universitaires ou des recherches originales portant sur les milieux insulaires, les
outre-mers francophones et la région Pacifique.

Collection « Portes océanes »

Angleviel Frédéric : Histoire de la Nouvelle-Calédonie. Nouvelles approches, nouveaux objets,
2005.
Faessel Sonia : Vision des îles : Tahiti et l’imaginaire européen. Du mythe à son exploitation
littéraire
(XVIIIe-XXe siècles), 2006.
Moyrand Alain : Droit institutionnel de la Polynésie française, 2007.
Chatti Mounira, Clinchamps Nicolas et Vigier Stéphanie (dir.) : Pouvoir(s) et politique(s) en
Océanie – Actes du XIXe colloque CORAIL, 2007.
Al Wardi Sémir : Tahiti Nui ou les dérives de l’autonomie, 2008.
Angleviel Frédéric (dir.) : Chants pour l’au-delà des mers. Mélanges en l’honneur du professeur
Jean Martin, 2008.
Carteron Benoît : Identités culturelles et sentiment d’appartenance en Nouvelle-Calédonie, 2008.
Angleviel Frédéric et Lebigre Jean-Michel (dir.) : De la Nouvelle-Calédonie au Pacifique, 2009.
Dumas Pascal et Lebigre Jean-Michel (dir.) : La Brousse, représentations et enjeux, 2010.
Debene Marc et Pastorel Jean-Paul (dir.) : La « loi du pays » en Polynésie française, 2011.
Pechberty Dominique : Vie quotidienne aux îles Marquises, 2011. Dominique : Récits de missionnaires aux îles Marquises, 2011.
Maresca Pierre : L’Exception calédonienne, 2011.
Cartacheff Nathalie : La vie quotidienne à Maré au temps des Vieux, 2012.
Bertram Robert : La bipolarisation politique de la Nouvelle-Calédonie depuis 1975, 2012.
Moyrand Alain : Droit institutionnel et statutaire de la Polynésie française, 2012.
Angleviel Frédéric (dir) : Les outre-mers français, Actualités et Études, 2012.
Chatti Mounira (dir.) : Masculin/Féminin : Sexe, genre, identité, 2012.
Angleviel Frédéric (dir.) : La Mélanésie. Actualités et Études, 2012.
Faberon Jean-Yves (dir.) : Pieds-Noirs en Nouvelle-Calédonie. Témoignages et analyses, 2012.
Annick Le Bourlot : À l’Anse Vata, 2013.
Ahmed ALI ABDALLAH




























Le statut juridique de Mayotte
Concilier droit interne et droit international :
réconcilier la France et les Comores






















































































































































































































































































© L’Harmattan, 2014
5-7, rue de l’Ecole-Polytechnique, 75005 Paris

http://www.harmattan.fr
diffusion.harmattan@wanadoo.fr
harmattan1@wanadoo.fr

ISBN : 978-2-343-01608-5
EAN : 9782343016085
À mes parents

À Gisèle


Remerciements

La réalisation d’un travail de cette ampleur, bien qu’elle soit une
démarche individuelle, a nécessité le soutien et l’aide de personnes
importantes dans mon cheminement intellectuel et personnel, qu’il convient
de remercier.
D’abord puisqu’il faut choisir, et j’espère que personne ne m’en tiendra
rigueur, je réserve toute la primeur à mes tendres et chers parents, surtout à
mon regretté père, paix et salut à son âme. Qu’ils puissent trouver dans cet
ouvrage toute ma gratitude éternelle, mon amour et mon sincère
dévouement. A toute ma famille, frères, sœurs, cousines et cousins, oncles
et tantes, etc., je leur dis merci infiniment pour leurs encouragements et leur
soutien affectif.
Ensuite, mes remerciements et mon respect vont, tout particulièrement, à
Monsieur le professeur Laurent SERMET. C’est grâce à ses conseils avisés,
ses remarques pertinentes, que j’ai pu réaliser ce travail. Son expérience, ses
propres études doctrinales et réflexions m’ont foncièrement enrichi. Je tiens
à le remercier non seulement pour sa pertinence dans ses observations et sa
rigueur méthodologique, mais également pour avoir accepté de préfacer cet
ouvrage.
A Mlle Marie Sabrina, cette charmante femme qui a fait plus que
m’accompagner dans ma vie. Tu fus ma confidente, le miroir dans le reflet
duquel une grande partie de ma réflexion a pris racine. Et au-delà de toutes
nos divergences, j’ai toujours trouvé en toi chaleur et amour. Pour tout ce
que tu as fait pour moi ; ton indéfectible affection, ta générosité
désintéressée, ta disponibilité au service de ma réussite, même dans les
moments les plus difficiles, je voudrais t’exprimer ici toute ma sincère
reconnaissance.
Je remercie amplement Mme Amélie ADDE, Maître de conférences à
l’Université de La Réunion, pour tout son soutien et pour la relecture de cet
ouvrage.
A tous mes amis qui, de près ou de loin, m’ont soutenu, encouragé d’une
façon ou d’une autre, je ne cite personne en particulier, au risque d’oublier
quelques uns. Mais, à tous, chacune et chacun, je vous en sais
fraternellement gré.



Préface

C’est pour moi un honneur et plus encore un plaisir que de préfacer la
thèse de Monsieur Ahmed ALI ABDALLAH sur Le statut juridique de
Mayotte.
Le sujet est heureux car le statut de Mayotte mérite bien un travail
doctoral. Du reste, l’ « universitarisation » des questions juridiques
mahoraises est une réalité. Ce travail en témoigne mais aussi ceux de Faneva
Tsiadino RAKOTONDRAHASO, Le statut de Mayotte vis-à-vis de l’Union
européenne, thèse présentée en 2012 à l’Université de Montpellier et de
Mohamed SAIDAL, L'organisation de la justice à Mayotte depuis 1841,
thèse soutenue en 2001, à Paris V.
Mayotte fascine indubitablement et pose d’importantes problématiques, y
compris juridiques.
Dans ses travaux, l’auteur s’est donné comme problématique ambitieuse
la conciliation : concilier le droit international et le droit interne français ;
concilier la France et les Comores. Pour lui, si Mayotte se présente comme
un enjeu de discorde juridique, elle doit aussi devenir un enjeu de concorde
entre Etats. La discorde est juridique puisque La France affirme sa
souveraineté sur le fondement du droit constitutionnel alors que Les
Comores font appel au droit international de la décolonisation pour affirmer
que l’île aux Parfums est la « quatrième patte » du zébu comorien,
empêchant celui-ci de s’épanouir dans le choix de son autodétermination.
Cette thèse ambitionne de réconcilier, ni plus, ni moins, la France et les
Comores par rapport au contentieux territorial sur Mayotte né de
l’indépendance « inachevée » du territoire d’outre-mer des Comores
(TIXIER, 1976). Un différend qui semble aujourd’hui pour certains
« inextricable » (André ORAISON, 2011). L’auteur se départit de cette
position, estimant que la volonté politique des protagonistes pourrait faire
aboutir des solutions équitables à ce différend. La démonstration n’est ni
radicale, ni caricaturale, mais équilibrée et raisonnée, soutenue par un
appareil scientifique, dans laquelle le lecteur trouvera une opinion nourrie,
une vraie thèse, que l’on peut ne pas partager, mais qui a le mérite d’être
soutenue. Celle-ci se résume en deux propositions : la vocation
internationale du statut de Mayotte et la vocation franco-comorienne de
Mayotte.
L’ouvrage d’Ahmed ALI ABDALLAH restera, à coup sûr, incontournable
pour tous ceux qui s’intéressent aux rapports droit international/droit interne
des Etats, à la connaissance des différends de souveraineté, au droit de la
décolonisation et du développement, et à Mayotte et aux Comores en
particulier. Mais il n’est pas sûr que les gouvernants et leurs peuples sachent
dépasser leurs différends, en aient la vertu et le cœur, valeurs dans lesquelles
le droit n’a pas d’emprise. Nous donnons rendez-vous à l’auteur dans une
9
dizaine d’années, en 2025, pour analyser les points d’achèvement des
relations franco-comoriennes !
Un mot plus personnel : avant d’aboutir à cette publication, Monsieur
Ahmed ALI ABDALLAH a connu, outre les angoisses doctorales et les
difficultés financières, les réactions réservées - au mieux sceptiques - à
Mayotte à l’annonce de l’enjeu de son sujet de thèse qui ne semblait pas
s’inscrire dans le projet départemental. Il les a surmontées avec brio, courage
et sérénité. Cette publication lui rend hommage. Elle l’accompagnera dans sa
vie professionnelle.

Laurent SERMET,
Professeur agrégé de droit public,
Université de La Réunion
10
« L’homme est ainsi bâti : quand un
sujet l’enflamme, l’impossibilité
disparaît à son âme […] ».

Jean de La FONTAINE (Fables),
Pocket, 1989, p. 263




Introduction générale

Loin de l’image idyllique de la carte postale qui fait souvent rêver les
globe-trotters en mal d’exotisme, Mayotte est généralement connue comme
l’île qui aime cultiver les paradoxes, les contradictions. C’est l’île aux mille
et une spécificités, une île souvent à contre-courant des évolutions du monde
contemporain. Correspondant à maints égards à la réalité, cette situation rend
l’étude du statut juridique de cette île problématique. A la fois complexe,
difficile à appréhender, mais particulièrement passionnante, elle ne peut pas,
par conséquent, laisser indifférent et invite, de ce fait, à la réflexion. Cette
dernière est d’autant plus importante que, au-delà de son aspect purement
politique, l’examen du statut juridique de Mayotte met en évidence le
rapport parfois ambigu, parfois conflictuel, que peuvent entretenir le droit
1international des Etats et le droit interne d’un Etat . Le différend né de « la
2décolonisation inachevée » des Comores en est une parfaite illustration. Ce
conflit territorial relève plus du droit international, et il ne saurait se résoudre
uniquement par référence au droit constitutionnel interne français.
Où se trouve Mayotte ? Dans l’hémisphère sud, entre l’équateur et le
tropique du Capricorne, à l’entrée Nord du Canal de Mozambique (autoroute
edes hydrocarbures ou route du pétrole), autrefois (vers le 18 siècle) appelée

1 La Doctrine est pléthorique s’agissant de cette problématique. Tous les ouvrages de droit international
en font état. Voir notamment LAGHMANI (S.) et ACHOUR (R.), Droit international et droit interne,
développements récents, Rencontres internationales, Faculté des Sciences juridiques et politiques et
sociales de Tunis, Colloque du 16 au 18 avril 1998, Paris, Pedone, 1999, 318 p ; LAMPUE (P.), Droit
e
d’Outre-mer et de la coopération, Dalloz, 4 éd., Paris, 1968, 385 p ; LAVROFF (D.-G.), Droit d’Outre-
mer et de la coopération, Dalloz, Paris, 1971, 171 p ; LUCHAIRE (F.), Droit d’Outre-mer et de la
ecoopération, Paris, PUF, 2 éd., Coll. Thémis, 1966, 628 p ; DAILLIER (P.), PELLET (A.), [NGUYEN
e
(Q. D.)], Droit international public, 7 éd., Paris, L. G. D. J., 2002, 1510 p ; COMBACAU (J.), SUR (S.),
e
Droit international public, Paris, Montchrestien, 7 éd. 2006, 813 p ; DUPUY (P.-M.), Droit international
e
public, Paris, Précis Dalloz, 7 éd., 2004, 811 p.
2 Il s’agit du titre de la Thèse de TIXIER (Ch.-E.), Une décolonisation inachevée ? : l’affaire des
eComores, Thèse de Doctorat de 3 Cycle de droit, Université Clermont-Ferrand I, 1980, 119 p. Il convient
de souligner que cette décolonisation des Comores a fait l’objet de nombreuses études. Nous les
retrouverons au fil des notes de bas de pages et dans notre bibliographie.
11
la route des Indes, c’est-à-dire la route des épices, fréquentée par les
Portugais, les Hollandais, les Anglais et bien évidemment les Français, etc.,
l’île est à mi-chemin entre Madagascar et l’Afrique. Elle forme un petit
archipel volcanique, constitué d’un plateau basaltique de 374 km². Elle se
situe dans la partie orientale de l’archipel des Comores à moins de 76
kilomètres d’Anjouan, l’île la plus proche, à 200 kilomètres au nord-ouest de
Madagascar, à 1500 kilomètres au nord-ouest de La Réunion et à 8000
kilomètres de la France métropolitaine. Elle comprend deux îles principales
ainsi qu’une trentaine de petits îlots parsemés dans un lagon de plus de 1 500
3km² . L’île principale, la Grande-Terre, est découpée et pentue. Elle est
formée de six massifs érodés dont le point culminant est le Mont Bénara
4(660 m) et fait de Mayotte, l’île la plus basse de l’archipel des Comores .
L’îlot de Pamandzi et le rocher de Dzaoudzi sont reliés par une digue
appelée le Boulevard des Crabes. Ils constituent la Petite-Terre. Le chef-lieu
administratif est Dzaoudzi, mais l’activité économique est concentrée autour
5de Mamoudzou, en Grande-Terre . Les Comores étant d’origine volcanique,
6Mayotte la plus ancienne des îles de l’archipel (environ 8 millions d’années)
possède un relief moins accentué, du fait de l’érosion et de l’enfoncement de
son plateau. Le cratère de Dzaoudzi, occupé par le lac Dziani, en Petite-
Terre, le cirque de Cavani en Grande-Terre, sont les traces d’un volcanisme
7ancien . Les côtes, très découpées, forment des caps, des presqu’îles, des
baies profondes bordées de mangroves. Cette forme particulière de l’île lui
vaut le surnom d’« île hippocampe ».
Au recensement du 31 juillet 2007, la population légale de Mayotte était
8estimée à 186 452 habitants . On constate, donc, une nette augmentation de
la population, avec un accroissement de 26 000 habitants, par rapport au

3
Le lagon de Mayotte est considéré comme l’un des plus grands et des plus beaux lagons du monde,
délimité par une barrière corallienne longue de plus de 160 km.
4 En Grande-Comore, le volcan karthala qui culmine à 2361 m, avec un diamètre de 8 Km, est l’un des
grands volcans en activité au monde ; le mont Ntringui à Anjouan s’élève 1575 m. Pour une étude sur le
volcanisme comorien, voir notamment NASSOR (H.), Contribution à l'étude du risque volcanique sur les
grands volcans boucliers basaltiques, Thèse de doctorat de volcanologie, Université de La Réunion,
2001, 223 p + cartes ; BACHELERY (P.), Le fonctionnement des volcans boucliers. Exemple des volcans
de La Réunion et de la Grande-Comore, Mémoire (HDR), Université de La Réunion, 1999, 788 p. +
Annexes.
5
Il convient de noter que de toute l’île de Mayotte, La Petite-Terre et Mamoudzou sont les zones les plus
urbanisées.
6 BATISTINI (R.), considère en effet que « son état d’extrême dissection et l’existence de sol rouge
profond d’altération montrent que, des quatre îles, c’est la plus ancienne » in L’Afrique Australe et
Madagascar, Paris, P.U.F., 1967, 194.
7
M. Patrick BACHELERY a justement noté que « Mayotte (Maore) représente un stade d’évolution plus
avancé encore, caractérisé par une érosion et une altération de type ferralitique très intenses, et par une
morphologie littorale montrant une côte très découpé… », in Le fonctionnement des volcans boucliers.
Exemple des volcans de La Réunion et de la Grande-Comore, op.cit, p. 180.
8
Cf. Mayotte en 2007, Institut d’Emission des Départements d’Outre-mer (IEDOM), 2008, p. 19. Voir
aussi Mayotte. Rapport annuel 2009, IEDOM, 2010, p. 12.
12
9dernier recensement de 2002 . Mais, surtout, elle a cru de 55 000 habitants
en 10 ans. L’archipel connaît une très forte densité, qui s’élève, en moyenne,
10 11à 511 habitants au km² (428 en 2002) . La natalité y est élevée et bien
12qu’en baisse, reste encore forte, avec un indice synthétique de fécondité de
3,5 enfants par femme en 2007 (4,5 en 2002) alors qu’en Métropole, il n’est
que de 1,7 enfant. La population de Mayotte est jeune. Les moins de 20 ans
représentent 53 % (un habitant sur deux) de celle-ci, le pourcentage le plus
13élevé de tous les territoires français .
La population mahoraise est issue d’un métissage entre les populations
d’origine bantoue d’Afrique et les différentes vagues d’immigration, arabe,
malgache, créole et indienne. La population de Mayotte n’est pas
14francophone, bien que francophile .
Incontestablement, l’île de Mayotte est en pleine mutation. La société
mahoraise des années 1970 ne ressemble en rien à celle d’aujourd’hui. En
effet, les conditions d'existence de la population mahoraise, comparées à
celles des autres îles de l’archipel des Comores, ont connu un progrès sans
15précédent . Les indicateurs de santé à Mayotte sont relativement
16performants . La scolarisation des jeunes augmente d'année en année de
17manière exponentielle . C’est ainsi que pour l’année scolaire 2002-2003, le
18Vice-Rectorat de Mayotte a enregistré 56443 élèves scolarisés . Cependant,
Mayotte est aussi plongée dans le modernisme ; frappée par la société de

9 Au recensement du 30 juillet 2002, la population de Mayotte était estimée à 160 265, cf. INSEE
Mayotte, Lettre d’information, n° 3, octobre 2002, p. 1.
10
La population de Mayotte est, de plus en plus, concentrée autour de Mamoudzou, chef-lieu de l’île, qui
absorbe plus de 53 000 habitants (45 000 en 2002), soit 28% de la population totale. Cf. Mayotte. Rapport
annuel 2009, IEDOM, 2010, op. cit., p. 31.
11 7658 naissances ont été enregistrées en 2007 contre 7486 en 2006 à Mayotte, soit 40 naissances pour
1000 habitants contre 19 pour 1000 habitants à La Réunion et 13 en Métropole. Cf. Mayotte. Rapport
annuel 2009, IEDOM, 2010, op. cit., p. 30.
12
C’est le nombre moyen d’enfants que met au monde une femme d’une génération fictive pendant sa vie
féconde (15/49 ans) avec les taux de fécondité par âge identiques à ceux observés l’année considérée.
13 En 2007, un habitant sur 2 a moins de 20 ans. Le pourcentage des jeunes de moins 20 ans était de 58%
en 1991 et, selon l’INSEE, en 2010, de plus de 50%, du fait du nombre important de jeunes femmes en
âge de procréer, près de 90% des femmes ayant moins de 40 ans en 2002.
14
La langue maternelle des Mahorais est le shimaoré, proche du swahili parlé en Afrique de l’Est et le
shiboushi, un parler sakalave de l’Ouest et du Nord-ouest de Madagascar.
15 A titre d’exemple, citons le domaine des salaires. il faut noter la revalorisation continue du salaire
erminimum interprofessionnel garanti (SMIG). Il est passé de presque 230 € en 1992 à 1002,2€ brut au 1
juillet 2009, soit 937,03€ net pour 169 heures travaillées. Voir FLORENCE (S.), LEBAS (J.), LESIEURS
(S.) et CHAVIN (P.), Santé et migration à Mayotte, Rapport, Agence Française de Développement
(AFD), Paris, INSERM, 2008, p. 10 ; Mayotte. Rapport annuel 2009, IEDOM, 2010, op. cit., pp. 41-43.
16 Le secteur de la santé est composé de deux pôles : un pôle public avec l’hopital de Mamoudzou et ses
annexes et un pôle privé libéral.
17
Cf. Mayotte en 2003, Institut d’Emission des Départements Outre-mer (IEDOM), 2004, pp. 30-32.
Notons que les filles représentent 51% des effectifs dans le secondaire, contre 49% dans le primaire.
18
En 1973, Mayotte comptait 2900 élèves, soit 7% de la population. En 1993, on comptabilisait, avec
l’ouverture des premières écoles maternelles publiques, 1971 élèves inscrits. C’est environ 92% des
enfants entre 6 et 16 ans qui sont scolarisés en 2002, une augmentation de 3 points de plus par rapport à
1997. Ces chiffres augmentent d’année en année. A la rentrée 2002, le système éducatif de Mayotte était
constitué de 68 écoles maternelles, 111 écoles primaires, 14 collèges et 6 lycées dont 3 professionnels.
13
consommation, minant au passage toutes les structures sociales,
culturelles… tous les repères, les leviers de la société. Mayotte vit à l’heure
de l’européanisation des mentalités et des comportements. Ainsi, les jeunes,
surtout les filles sont hostiles à la polygamie et refusent tout autant les
mariages arrangés par leur famille, etc., « parce que le poids du modernisme
prime toujours sur le traditionnel, l’équilibre social se trouve désormais, de
plus en plus ébranlé et menacé par l’apport d’une mentalité extérieure et
19d’un mode de vie souvent inadapté à nos valeurs ancestrales » . Cette
évolution vers la modernité apporte cependant son lot d’inconvénients.
20Ainsi, Mayotte connaît le chômage , la délinquance, l’immigration, etc.
Pour la compréhension et la lisibilité de notre problématique, nous avons
choisi de diviser notre introduction en trois points. Dans le premier point,
nous exposerons les questions juridiques posées par le territoire de Mayotte.
Dans le second, nous ferons état de notre constat face à la situation
paradoxale en cause. Le troisième point présentera notre problématique
générale.

I. Les questions juridiques posées par le territoire de Mayotte

Aborder les questions juridiques posées par le territoire de Mayotte
revient à fixer, dans un premier temps, le cadre d’analyse : les rapports entre
droit international et droits internes ; dans un deuxième temps, l’examen
portera sur les prescriptions du droit international ; dans un troisième temps,
la double revendication constitutionnelle comorienne et française sera
examinée et, enfin, nous approfondirons le problème de la souveraineté
comorienne.

1. Le cadre : les rapports droit international et droit interne

21Le droit international public , sur la base duquel les Comores
revendiquent et fondent leur souveraineté sur Mayotte, concerne l’ensemble
des règles de nature internationale, traité, coutume et autres, qui régissent les
relations entre Etats, ces sujets « primaires » ou « originaires » de l’ordre
22juridique international . Par contraste, le droit interne organise, sur un

19
Cf. ATTOUMANI (N.), Mayotte, Identité bafouée, Paris, L’Harmattan, 2003, p. 13.
20
Au 31 décembre 2003, le taux de chômage s’élève à 29,96% de la population active, contre 29,3% en
2002 alors qu’il était de 4,2% en 1997. Cf. Mayotte en 2007, Institut d’Emission des Départements Outre-
mer (IEDOM), op. cit. p. 11. En 2007, ce taux de chômage avoisinait les 26% de la population active, soit
51 524 personnes. Voir Mayotte. Rapport annuel 2009, IEDOM, 2010, op. cit., p. 37.
21
Le terme « droit des gens » est souvent employé pour désigner le droit international qui « s’entend
traditionnellement de l’ensemble des règles qui régissent « la famille des nations » et dont l’objet serait
fondamentalement d’en garantir la stabilité et la prospérité ». Cf. VERHOEVEN (J.), « L’Etat et l’ordre
juridique international », R. G. D.I.P., 1978, p. 751.
22
Voir en ce sens, le Juge Roberto AGO définissant la communauté internationale comme « une
collectivité humaine qui se distingue avant tout par le fait d’avoir pour membres primaires des entités
14
territoire étatique donné, la condition juridique des personnes, des biens et
des institutions publiques.
23Sans revenir sur une querelle doctrinale entre volontaristes et
24objectivistes , s’agissant du fondement de la force obligatoire du droit
25international , qui n’est pas l’objet de notre étude, on observe que ces deux
corps de règles, celles du droit international et des droits internes,
entretiennent des rapports binaires : distincts, ils sont aussi interdépendants.
C’est toutefois une question complexe que de déterminer l’exactitude de
leurs rapports, tant sont nombreux les courants doctrinaux, l’idéologie et les
26problématiques de ceux-ci . L’hypertrophie du droit interne et de l’Etat, qui
le fonde, peut menacer d’invalidité le droit international. Et pourtant ! Nous
nous inscrivons dans la tendance doctrinale qui affirme que « Le Droit
international est inconcevable autrement que supérieur aux Etats, ses sujets.
27Nier sa supériorité revient à nier son existence » . Supériorité du droit
international par rapport aux Etats et, aussi, par rapport à leurs droits
nationaux. Encore faut-il préciser cette supériorité qui prend, en nombreuses
occasions, la forme de l’indifférence du premier vis-à-vis des seconds. On se
souvient de la fameuse proposition de la Cour permanente de justice
internationale : « Les lois nationales sont de simples faits, manifestation de
la volonté et de l’activité des Etats au même titre que les décisions
judiciaires ou les mesures administratives, au regard du droit
28international » , inaugurant une jurisprudence particulièrement fournie et
29constante . Cette supériorité ne se comprend pas exclusivement en termes

non pas physiques, mais politiques et souveraines… ». Cf. AGO (R.), « Communauté internationale et
organisation internationale », in DUPUY (R.-J.), Manuel sur les organisations internationales (dir.),
e édit.), 967 p., spécialement p. 3 Académie de droit international de La Haye, Londres, Nijhoff, 1998 (2
(pp. 3-12).
23
Pour les tenants de cette théorie, comme Georg JELLLINEK, Heinrich TRIEPEL, Grigori TUNKIN,
Dionisio ANZILOTTI… « le Droit en général est le produit de la volonté des États. […] C’est cette
volonté qui constitue la base de la force obligatoire du Droit international ».
24 La doctrine objectiviste est l’opposée de la doctrine volontariste du droit. Elle est représentée par les
théoriciens du droit naturel comme Hugo de GROOT (Grotius), Francisco DE VITORIA, Francisco
SUAREZ ; Hans KELSEN, le théoricien du normativisme juridique ; Georges SCELLE avec sa théorie
sociologique du droit…
25
Voir en ce sens, LARDY (P.), La force obligatoire du Droit international en droit interne, Paris,
L.G.D.J., 1966, 280 p.
26 Dans son cours de droit international public, à l’Université de la Réunion, le professeur SERMET
expose que les relations drnational et droit interne se lisent à la lumière des notions de dualisme et
de monisme, sous la forme de deux catégories différentes : le monisme ou le dualisme selon le droit
international ; le monisme ou le dualisme selon les droits nationaux.
27 VIRALLY (M.), « Les rapports entre Droit international et droits internes », Mélanges ROLIN, Paris,
Pedone, 1964, p. 49.
28
Cf. C.P.J.I., 25 août 1925, Affaire relative à certains intérêts allemands en Haute Silésie polonaise
(Usine de Chorzów), Série A, n° 6 (exception préliminaire) ; 25 mai 1926 (fond), « Haute-Silésie
polonaise », Série A, n° 7, p. 19 ; C.P.J.I., Avis consultatif sur l'Echange des populations turques et
grecques, 21 février 1925, Série B, n° 10, p. 20 ; C.P.J.I., Avis consultatif sur la compétence des
tribunaux de Dantzig, 3 mars 1928, Série B, n° 15, p. 18.
29
Selon la Cour permanente internationale de justice : « C’est un principe généralement reconnu du droit
des gens que, dans les rapports entre puissances contractantes d’un traité, les dispositions d’une loi
15
de primauté dans les rapports de système et, pour la comprendre pleinement,
il convient de l’énoncer dans sa double forme : quelle réception et place le
droit interne retient-il pour le droit international ? ; quelle réception et place
le droit international réserve-t-il au droit interne ?
L’article 27 de la Convention de Vienne du 23 mai 1969 dispose, en
substance, que les dispositions du droit interne ne sauraient justifier
30l’inexécution d’une obligation internationale . A notre sens, cette
disposition résume la question et doit être entendue largement : dans l’ordre
international, quelle que soit la forme des obligations contractées, l’Etat ne
saurait exciper de son droit national pour entraver une obligation
31internationale qu’il a préalablement contractée . Deux dispositions
constitutionnelles françaises explicitent et soutiennent cette interprétation.
L’alinéa 14 du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, tout
d’abord. En posant que : « La République française, fidèle à ses traditions,
se conforme aux règles du droit international public », le droit
constitutionnel positif s’inscrit parfaitement dans l’esprit de la Convention
32de Vienne et donne une base constitutionnelle à l’article conventionnel .
Lorsque le Conseil constitutionnel interprète cet alinéa comme comprenant,
au titre des règles de droit international public, la règle Pacta sunt
33servanda , il confirme le caractère obligatoire des traités internationaux
34conclus par la France . En revanche, il est inapproprié à nos yeux de relier
l’alinéa 14 du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 et l’article
55 de la Constitution du 4 octobre 1958 (même décision), car cette dernière

interne ne sauraient prévaloir sur celles du traité ». Cf. Avis consultatif sur la Question des communautés
gréco-bulgares, C.P.J.I., 31 juillet 1930, Série B, n° 17, p. 32.
30
« Une partie ne peut invoquer les dispositions de son droit interne comme justifiant la non-exécution
d’un traité. Cette règle est sans préjudice de l’article 46 ».
31
Cf. C.P.J.I., Avis consultatif en date du 4 février 1932, Traitement des nationaux polonais et autres
personnes d’origine ou langue polonaise dans le territoire de Dantzig, Série A/B, n° 44, p. 24.
32 Voir en ce sens, PELLET (A), « Le droit international et la Constitution de 1958 », in La Constitution
en 20 questions : question 11, C. C. 2008, pp. 1-5, http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-
constitutionnel/francais/documentation-publications/dossiers-thematiques/2008-cinquantenaire-la-
constitution-en-20-questions/la-constitution-en-20-questions-question-n-11.17499.html.
33 Selon l’article 26 de la Convention de Vienne 23 mai 1969 sur le droit des traités entre Etats, « Tout
traité en vigueur lie les parties et doit être exécuté par elles de bonne foi ». Selon Dionisio ANZILOTTI,
la bonne foi demeure une règle « indémontrable à laquelle se rattache l’ordre » international. Cf.
ANZILOTTI (D.), Cours de droit international, traduction de GIDEL (G.), 1929, rééd. Panthéon Assas,
L.G.D.J., Paris, 1999, 534 p., pp. 43-44.
34 Décision n° 92-308 DC du 09 avril 1992 « Traité sur l'Union européenne », Recueil, p. 55 ; J.O.R.F., 11
avril 1992, p. 5354. Pour son commentaire, voir notamment : BLUMANN (C.), « La ratification par la
France du traité de Maastricht », R.M.C.U.E., 1994, p. 393 ; FAVOREU (L.), « Le contrôle de
constitutionnalité du Traité de Maastricht et le développement du "droit constitutionnel international" »,
R.G.D.I.P.., 1993/97/1, p. 39 ; GAIA (P.), R.F.D.C., 1992, p. 398 ; GENEVOIS (B.), « Le Traité sur
l'Union européenne et la Constitution », R.F.D.A., 1992, p. 373 ; LUCHAIRE (F.), « L'Union européenne
et la Constitution », R.D.P., 1992, p. 589 ; MATHIEU (B.) et VERPEAUX (M.), « Le Conseil
constitutionnel, la souveraineté et l'Europe », L.P.A., 26 juin 1992, p. 6 ; SIMON (D.), « Le Conseil
constitutionnel français et le Traité sur l'Union européenne », Europe, 1992 (5), p. 1.
16
disposition constitutionnelle formalise la lecture française de la réception du
droit international en droit interne.
35L’article 54 de la Constitution , ensuite. Cette disposition met en place
un mécanisme de contrôle préalable de la conformité du traité à la
Constitution, soit pourrait-on concéder, un mécanisme qui vise à assurer la
primauté de la Constitution. Mais le conflit est résolu au profit du premier. Si
l’Etat, en effet, entend ratifier le traité déclaré contraire à la Constitution,
cette ratification suppose en premier lieu une révision constitutionnelle de
façon à ce qu’il n’y ait aucun obstacle à la règle conventionnelle. Dans ces
conditions, l’article 54 de la Constitution se présente comme une modalité
d’application de l’article 27 de la Convention de Vienne. C’est ainsi que l’on
peut souscrire à la proposition du juriste Hans KELSEN selon laquelle,
hormis le cas de la norme hypothétique suprême (Grundnorm), une
hiérarchie pyramidale des normes est dessinée sous la forme suivante : droit
international, Constitution nationale, loi, règlement… Pour lui, « la norme
qui constitue le fondement de validité d'une autre norme est par rapport à
celle-ci une norme supérieure […] La norme suprême ne peut donc être que
supposée. Sa validité ne peut plus être déduite d'une norme supérieure; le
fondement de sa validité ne peut plus faire l'objet d'une question. Nous
appellerons une semblable norme, une norme supposée suprême : la norme
36fondamentale » . Dans cette hiérarchie des normes juridiques, c’est de la
norme fondamentale d’où sont inférées les règles juridiques. Encore que
37Kelsen ait énormément douté dans ses convictions doctrinales . Encore
surtout que le monisme absolu entre les ordres juridiques n’existe pas, car
ordre juridique international et interne restent irrémédiablement séparés.
Au demeurant, les Etats prévoient, dans leurs Constitutions, les
mécanismes permettant l’application de ce droit supranational aux
institutions étatiques, mais également aux citoyens. Entre ceux qui
privilégient la suprématie du droit international sur le droit interne, et ceux

35
Voir BLUMANN (C.), « L’article 54 de la Constitution et le contrôle de la constitutionalité des traités
en France », Revue générale de droit international public, 1978, tome 1, pp. 537-618 ; GAÏA (P.), Le
Conseil constitutionnel et l’insertion des engagements internationaux dans l’ordre juridique interne,
Contribution à l’étude des articles 53 et 54 de la constitution, Paris, Economica, 1991, 406 p.
36 Cf. KELSEN (H.), Théorie pure du droit (1934), trad. Charles Eisenmann, Éd. Dalloz, coll. Philosophie
du droit, 1962, 496, notamment p. 257. Cette doctrine de la « pyramide des normes » est contestée dès
l’origine par nombre de juristes. Voir notamment KERCHOVE VAN DE (M.), « La pyramide est-elle
toujours debout ? », in Mélanges Paul AMSELEK, Bruylant, Bruxelles, 2005, 854 p., spécialement pp.
471-499; JAKAB (A.), « Problèmes de la Stufenbaulehre. L’échec de l’idée d’inférence et les
perspectives de la théorie pure du droit », Droit et société, 2007/2, N° 66, p. 411-447.
37
Voir la critique l’opposant à VERDROSS qui lui reprocha sa position favorable, pour des raisons
scientifiques, à l’indécision sur le point de savoir si le droit interne ou le droit international primait. Voir
aussi Robert KOLB, Les cours généraux de droit international public de l’académie de La Haye,
Bruylant, Bruxelles, 2003, p. 76, note 35 ; SERRA (A.T.), « Verdross et la théorie du droit », E.J.I.L.,
1995, vol. 6 (1), pp. 55-69 ; GONTIER (Th.), « Le “fétichisme de la norme” : Voegelin critique de
Kelsen », Dissensus, (Revue de philosophie politique de l’Université de Liège), n°1, Décembre 2008, p.
125 et s.
17
qui considèrent le contraire, apparaissent deux théories juridiques opposées
38idéologiquement, mais proches pratiquement : le dualisme et le monisme .
De façon générale, les auteurs volontaristes favorisent le dualisme, tandis
que les auteurs objectivistes optent pour le monisme.
Le monisme avec prédominance du droit interne correspond à une fusion
entre les deux ordres juridiques international et interne. Ils forment par
conséquent un seul corps de règles, « […] conjointement applicables par les
mêmes organes aux mêmes sujets. Ils constituent également le droit de
39l’Etat » . Le danger de cette théorie vient de l’instabilité juridique qu’elle
peut générer, et le fait qu’elle peut conduire à la disparition du droit
international. En effet, comme la primauté est donnée aux règles internes,
celles-ci peuvent facilement écarter les normes internationales, qui leur
sembleront contraires ou non. L’autre branche du monisme, à savoir le
monisme avec primauté du droit international, suppose l’unification des
deux ordres juridiques, mais une prépotence est donnée au droit
international. Cette théorie a eu la préférence de KELSEN, un des fondateurs
de la théorie normativiste du droit. Considérant que les règles du droit
interne découlent du droit international, ce dernier doit définir les
compétences des Etats et, par conséquent, les règles étatiques ne peuvent lui
être contraires. Cette primauté du droit international sur le droit interne a été
consacrée par la jurisprudence internationale en ce sens : « D’après les
principes généralement admis, un Etat ne saurait invoquer vis-à-vis d’un
autre Etat sa propre Constitution pour se soustraire aux obligations que lui
40impose le droit international ou les traités en vigueur » .
Le dualisme, comme son nom l’indique, consiste à considérer que le droit
international est, sinon l’opposé, du moins séparé, du droit interne.
Autrement dit, il s’agit de deux ordres juridiques distincts, voire
indépendants, créateurs de normes juridiques différentes et s’adressant tant à
des sujets qu’à des situations différents. Il existe ainsi, selon les dualistes
(volontaristes), une différence de nature entre le droit international public et
le droit interne. Le droit interne est le produit de la volonté isolée des États,
alors que le droit international public est le produit de la volonté commune
41des États . Les sujets ne sont pas les mêmes : les individus dans le droit
interne et les États et organisations internationales dans le droit international

38
Cf. DAILLIER (P.), « Monisme et dualisme : un débat dépassé ?, in Droit international et droit interne,
développements récents, Rencontres internationales, Faculté des Sciences juridiques et politiques et
sociales de Tunis, Colloque du 16 au 18 avril 1998, sous la dir. LAGHMANI (S.) et ACHOUR (R.),
Paris, Pedone, 1999, 318 p.
39
Cf. COMBACAU (J.), SUR (S.), Droit international public, Paris, Montchrestien, 2004, p. 181.
40
Cf. C.P.J.I., Avis consultatif, 4 février 1932, Série A/B, n° 34, op. cit. Cette position constante est
confirmée par la Cour Internationale de Justice (C.I.J.) en ce sens : « le principe fondamental en droit
international de la prééminence de ce droit sur le droit interne… ». Cf. Recueil, 1988, p. 34.
41 Voir sur cette conception volontariste du droit international, KAMTO (M.), « La volonté de l’Etat en
droit international », Recueil des cours de l’Académie de droit international, Tome 310 (2004), 2007, pp.
13 et s.
18
public. Les structures sont différentes notamment pour ce qui est de la
distinction entre gouvernants et gouvernés. Les objectifs des États sont
particulièrement différents dans les deux droits. Dans les deux hypothèses,
toutefois, l’Etat est à la source de la production normative.
Pour qu’une norme internationale soit applicable au sein de l’ordre
juridique d’un Etat, il faut parfois un acte interne d’introduction, mais
également un instrument reprenant les dispositions internationales pour les
transposer en droit interne. Le droit positif français « ne consacre ni la pure
juxtaposition des ordres internes, ni leur unification au profit du droit
international. Il consacre l’autonomie de chacun des ordres, et en même
temps leur interdépendance, dans la mesure où ils ne peuvent fonctionner les
42uns sans l’autre » . La Constitution du 4 octobre 1958 a aménagé la façon
dont les règles internationales seront appliquées en France, une conception
nationaliste qui peut tendre à l’invalidation du droit international. Cet
aménagement est très marqué s’agissant du droit international conventionnel
43(le droit issu des traités ou accords) avec l’article 55 de la Constitution . Ce
droit conventionnel bénéficie, ipso jure, d’un positionnement supra-législatif
et infra-constitutionnel, sous réserve de l’application du traité ou de l’accord
par l’autre partie signataire (condition de réciprocité). Il n’en va pas de
même s’agissant du droit international coutumier. En effet, il n’existe pas de
dispositions similaires de transposition des règles coutumières alors qu’elles
ont la qualité de lex generalis en droit international public. Ces règles de
droit public international sont, soit supérieures au droit interne français,
parce qu’elles se situent à un niveau supérieur dans la hiérarchie des normes,
soit à un niveau inférieur, et dans cette hypothèse, la France ne peut se
soumettre au droit international que par sa volonté. Dans le premier cas, le
droit international primant sur le droit interne, c’est l’attitude inverse, à
savoir, se plier au droit international, que la France doit adopter. Alors que la
Constitution consacre un monisme avec primauté du droit international
conventionnel, les juridictions ordinaires adoptent, au contraire, une
44conception « constitutionaliste » . Ainsi, en droit interne, la primauté de
l’article 55 ne s’applique pas « aux dispositions de nature
45constitutionnelle » . Autrement dit, la Constitution semble supérieure au

42 COMBACAU (J.), SUR (S.), Droit international public, op. cit., p. 183.
43 Aux termes de l’article 55 C. 1958 : « Les traités ou accords régulièrement ratifiés ou approuvés ont,
dès leur publication, une autorité supérieure à celle des lois… ».
44
C’est la combinaison de l’article 55 avec l’article 54 de la Constitution qui a abouti au primat du droit
constitutionnel sur le droit international. L’article 54 dispose que « Si le Conseil constitutionnel, […], a
déclaré qu'un engagement international comporte une clause contraire à la Constitution, l'autorisation
de ratifier ou d'approuver l'engagement international en cause ne peut intervenir qu'après révision de la
Constitution ».
45 Cf. C.E. 30 octobre 1998, Sarran, R.F.D.A, 1998, p. 1081 et s., conc. MAUGÜE (Ch.) ; ALLAND (D.),
« Consécration d’un paradoxe : primauté du droit interne sur le droit international », ibid., pp. 1094-1104.
Dans le même sens, C. Cass. 2 juin 2000, Mlle Pauline Fraisse, R.T.D. civ. 2000, p. 672.
19
46droit international, une « consécration d’un paradoxe » dans la mesure où
c’est la norme constitutionnelle qui le rend applicable dans l’ordre juridique
interne.

2. Les prescriptions du droit international de la décolonisation : uti
possidetis juris et droit des peuples à disposer d’eux-mêmes (consentement
des populations)

Le préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, alinéa 14, reprise
par celle du 4 octobre 1958, prescrit à la France de se conformer aux règles
du droit public international. Ces dispositions ont acquis une valeur
constitutionnelle depuis la décision du Conseil constitutionnel en date du 16
47juillet 1971 « Liberté d’association » .
Pour la doctrine, l’alinéa 14 a sa part d’implicite. Cette disposition
n’assure pas de réception explicite en droit interne français des règles
48coutumières internationales , mais un engagement de la France de les
respecter dans l’ordre international. Qui plus est, avec cet alinéa 14 de valeur
constitutionnelle, la France a pris l’engagement de ne pas violer les règles de
droit international public qu’elle reconnaît. Il en va ainsi de la règle de l’uti
possidetis juris ou principe de l’intangibilité des frontières et de l’intégrité
49territoriale des Etats . C’est une règle ancienne, née de la pratique des
anciennes colonies espagnoles et portugaises d’Amérique Latine. A
50l’origine, coutume régionale , d’où son intitulé « uti possidetis juris de
1810 », elle a favorisé la décolonisation de ces entités coloniales dans le
respect des frontières existantes à l’époque. Ainsi, « Le jus en question n’est
pas le droit international, mais le droit constitutionnel ou administratif du
51souverain avant l’indépendance » . Cette règle de l’uti possidetis ou du
statu quo ante a permis ainsi d’anticiper et d’éviter d’éventuels contentieux

46 Cf. ALLAND (D.), ibid., p. 1094.
47 Cf. Recueil, p. 29.
48
Dans ce sens COMBACAU (J.), SUR (S.), Droit international public, op. cit., p. 187. Pour ces auteurs,
l’alinéa 14 du préambule de la Constitution de 1946 « vise selon toute vraisemblance la coutume, sans
clairement imposer une modalité d’application, ni déterminer sa place par rapport à la hiérarchie des
normes internes. S’agit-il d’une simple déclaration d’intention, d’une réception implicite de l’ensemble
du droit coutumier, de la reconnaissance de sa supériorité sur le droit interne ? ».
49 Sur ce principe, voir notamment, CORTEN (O.), « Droit des peuples à disposer d’eux-mêmes et uti
possidetis juris : deux faces d’une même médaille ? », in Démembrement d’Etats et délimitations
territoriales : l’uti possidetis juris en question, Olivier CORTEN (sous la dir.), éd. Bruylant, Bruxelles,
1999, pp. 403-435 ; VAN MIN (T.), Remarque sur le principe de l’intangibilité des frontières : peuples
Etats du tiers monde face à l’ordre international, Paris, P.U.F., 1978, 108 p ; YACONO (X.), Les étapes
de la décolonisation française, Paris, P.U.F., Que sais-je ?, 1994, 127 p ; DAILLIER (P.), PELLET (A.),
e
[NGUYEN (Q. D.)], Droit international public, 7 éd., Paris, L. G. D. J., 2002, p. 461 et s.
50
Une coutume internationale se définit comme « Une pratique juridique acceptée comme étant le droit »
Cf. Art. 38 § 2 du statut de la Cour Internationale de Justice (CIJ). Elle est dite régionale lorsqu’elle est
localisée ou concerne une région déterminée.
51
Cf. C.I.J. (chambre), arrêt du 11 septembre 1992, « Différend frontalier, terrestre ou insulaire », § 333,
Rec., p. 558.
20
territoriaux entre Etats limitrophes. Codifiée par la Charte de la
Décolonisation en 1960 (Résolution 1514 du 14 décembre), elle a été à la
ebase de l’émancipation au XIX siècle de nombre de pays d’Asie, d’Afrique,
52des Caraïbes, etc.
Au demeurant, les Comores composées des quatre îles ont accédé
globalement à l’indépendance, le 6 juillet 1975, et furent reconnues le 12
novembre de la même année par les Nations unies dans leurs frontières
53naturelles en tant que sujet à part entière du droit international . C’est
l’application du principe de l’intangibilité des frontières coloniales ou
principe de l’uti possidetis juris, qui en constitue le fondement. Ce principe
revêt une importance primordiale en droit international, car il touche à l’un
54des éléments constitutifs d’un Etat et, donc, de son existence même . La
création du nouvel Etat comorien, un ensemble d’îles, met en exergue la
difficulté d’une prise en compte unitaire et non morcelé du TOM des
Comores. Au demeurant, si l’indépendance était naturellement admise par la
puissance coloniale, c’est sur la question de la consistance territoriale du
nouvel Etat que les positions ont divergé irréductiblement. Les autorités
françaises ont favorisé l’émiettement du territoire des Comores en retenant
sous leur juridiction l’île de Mayotte. Ainsi, le fait pour la France d’amputer
le nouvel Etat d’une portion de son territoire reste politiquement contestable
et juridiquement condamné par le droit international. Cette position est par
ailleurs adoptée dès l’origine par la Communauté internationale dans sa
grande majorité. Elle condamne systématiquement la « balkanisation » des
Comores, résultat d’une décolonisation inédite dans les annales de l’histoire
55juridique et politique contemporaines de la France, bâclée et incomplète .
La population d’un Etat correspond à l’ensemble de ses nationaux, un
regroupement de personnes physiques vivant sur son territoire. Ce terme ne
doit pas être confondu avec la notion d’habitants ou de résidants qui est plus
large que celle de nationaux. Les nationaux ou citoyens d’un Etat sont unis à
celui-ci par un lien juridique créateur de droits et d’obligations réciproques.
Par exemple, l’Etat doit protection à ses citoyens et ceux-ci doivent respecter
les règles posées par lui. Cette notion juridique de population était au centre

52 Selon le dernier alinéa de la résolution 1514 (XV), « Tous les peuples doivent observer fidèlement et
strictement les dispositions de la Charte des Nations unies, de la Déclaration universelle des droits de
l’homme et de la présente Déclaration sur la base de l’égalité, de la non-ingérence dans les affaires
intérieures des Etats et du respect des droits souverains et de l’intégrité territoriale de tous les peuples ».
53
Cf. Résolution 3385 (XXX) de l’Assemblée générale des Nations unies, Trentième session, Doc.
eofficiels ONU, Assemblée générale, 2402 Séance plénière, 12 novembre 1975, A/PV.2402, p. 1. Pour les
discours prononcés, lors de cette admission des Comores à l’ONU en tant qu’Etat membre, voir
notamment celui de Saïd Mohamed DJAFFAR, p. 870 et s.
54
Il convient de préciser qu’un Etat constitué, pour avoir le statut de sujet du droit international, doit
posséder un territoire, une population et un gouvernement légitime (une administration permanente) et
une souveraineté internationale.
55 Cf. Résolutions de l’Assemblée générale des Nations unies depuis 1975 notamment la Résolution 31/4
du 21 octobre 1976 ; la dernière en date, la résolution 49/18 du 28 novembre 1994 « Question de l’île
comorienne de Mayotte ».
21
de la consultation populaire de 1974, qui devait conduire à l’éclatement des
Comores. La prise en compte des résultats île par île et le sort particulier
réservé à Mayotte sont le résultat de la modification du texte gouvernemental
56par les Sénateurs . Ceux-ci ont remplacé le terme de « la population » des
Comores par « des populations des Comores ». Ce pluriel fut fatal, car on a
considéré qu’il n’existait pas un peuple comorien homogène, mais un
agrégat de populations qui avait chacune individuellement vocation à
l’autodétermination. C’est la raison pour laquelle l’autre principe de droit
international public, sur le fondement duquel les autorités comoriennes
appuient le rattachement de Mayotte à l’Etat comorien, est le principe du
57droit des peuples à disposer d’eux-mêmes et son corollaire le droit à
58l’indépendance et à l’autodétermination . Celui-ci est érigé en principe
fondamental du droit des gens par la Charte de San Francisco et les autres
textes internationaux fondateurs notamment la résolution 1514 (XV) dite
59Charte de la décolonisation . Elle dispose, en son article 2, que : « Tous les
peuples ont le droit de libre détermination ; en vertu de ce droit, ils
déterminent librement leur statut politique et poursuivent librement leur
développement économique, social et culturel ». C’est en s’appuyant sur ces
dispositions que le peuple comorien, soumis au joug colonial, a revendiqué
son autodétermination et accédé à la souveraineté internationale. Ce principe
est repris par le Préambule de la Constitution de 1958, mis en œuvre par son
article 53. Le droit international public impose une seule et unique condition
pour qu’un territoire colonial puisse prétendre à devenir indépendant : il doit
manifester, de la manière la plus claire possible, sa volonté de se séparer de

56
Voir Amendement n°1 présenté par le Rapporteur de la Commission des lois du Sénat, Baudouin de
HAUTECLOCQUE ainsi libellé : « Dans un délai maximum de six mois [… ] les populations des
Comores seront consultés […]. Cf. J.O.R.F., du 7 novembre 1974, Débats Sénat, séance du 6 novembre,
p. 1602.
57
Cf. Alinéa 6 de la Convention de Vienne sur le droit des traités du 23 mai 1969 qui pose que :
« Conscients des principes de droit international incorporés dans la Charte des Nations unies, tels que
les principes concernant l’égalité des droits des peuples et leur droit de disposer d’eux-mêmes… ». Pour
l’étude du principe, Cf. notamment, SCELLE (G.) « Quelques réflexions sur le droit des peuples à
disposer d’eux-mêmes », Mélanges SPIROPOULOS (J.), Bonn, Schimmelbusch & co, 1957, pp. 385-
391 ; CORTEN (O.), « Droit des peuples à disposer d’eux-mêmes et uti possidetis juris : deux faces d’une
même médaille ? », in Démembrement d’Etats et délimitations territoriales : l’uti possidetis juris en
question, Olivier CORTEN (sous la dir.), op. cit., pp. 403-435 ; GUILHAUDIS (J.-F.), Le droit des
peuples à disposer d’eux-mêmes, Presse Universitaire de Grenoble, 1976, 226 p ;
CALOGEROPOULOS-STRATIS (S.), Le droit des peuples à disposer d’eux-mêmes, Bruxelles,
Bruylant, 1973, 388 p ; CHRISTAKIS (T.), Le droit à l’autodétermination en dehors des situations de
décolonisation, Centre d’Etudes et de Recherches Internationales et Communautaires, Université Aix-
Marseille III, Paris, La documentation Française, 1999, 676 p ; CRISTECU (A.), Le droit à
l’autodétermination, développement historique et actuel sur la base des instruments des Nations unies,
New York, Nations unies, 1981, 121 p ; JOUVE (E.), Le droit des peuples à disposer d’eux-mêmes, Paris,
P.U.F., Que sais-je ?, 1992, 172 p.
58
Voir CHRISTAKIS (J.), Le droit à l’autodétermination en dehors des situations de décolonisation, op.
cit, 676, sp. p. 40. Pour la pratique française, LEMAIRE (F.), La République française et le droit
d’autodétermination, Thèse droit, Bordeaux I, 1994, 788 p.
59 e e
Cf. Résolution 1514 (XV), Doc. officiels ONU, Assemblée générale, 15 session, 947 séance plénière,
14 décembre 1960, pp. 70-71.
22
la puissance coloniale. Les Comoriens ont exprimé majoritairement leur
choix pour l’indépendance, mais cette préférence n’a pas été suivie d’effet.
Au lieu de valider ce choix, les autorités coloniales ont rajouté des
conditions supplémentaires de pur droit interne, particulièrement
draconiennes, à l’octroi de l’indépendance, au motif que les Mahorais
avaient voté contre cette indépendance.
60Dans le cadre de la décolonisation des Comores , la France a mis en
pratique le système dualiste. On peut même noter que ce dualisme juridique,
en permettant la neutralisation du droit international et en favorisant la
primauté du droit interne, s’apparente à un monisme avec prédominance du
droit interne, en l’occurrence, le droit constitutionnel. En effet, en matière de
61décolonisation, les dispositions de l’article 53, alinéa 3 , de la Constitution
du 4 octobre 1958, constituent un des mécanismes de traduction du droit
international dans l’ordre juridique interne français, spécialement du principe
du droit des peuples à disposer d’eux-mêmes. Elles sont, en conséquence, à
la base de l’indépendance du TOM des Comores. Mais, en l’espèce, c’est
une conception nationaliste et juridiquement constitutionnaliste qui a
prévalu. La France a recréé ainsi ses rapports entre droit international public
et son droit interne en faisant avec Mayotte une exception au monisme
constitutionnel qu’elle reconnaît par ailleurs. Le différend territorial entre la
France et les Comores indépendantes à propos de Mayotte est un exemple
parfait de ce rapport de force, de cette confrontation entre droit international
et droit interne.

3. La double revendication constitutionnelle

Bien que les passions sur le maintien de l’île au lagon dans la France,
comme par magie, ne brûlent plus du même feu, la problématique de la
double revendication constitutionnelle de Mayotte demeure entière et
toujours d’actualité. Ainsi, tous les Comoriens, du simple citoyen aux
responsables politiques, souvent lorsque ces derniers sont dans l’opposition
au régime en place, considèrent que l’accès à la souveraineté et à
l’indépendance des Comores sans Mayotte est constitutif d’une des grandes
« manœuvres » politiques du siècle dernier. De surcroît, le rattachement de
Mayotte à la France a été fait et se poursuit au mépris des règles
fondamentales de la décolonisation. Autrement dit, ce rattachement de
Mayotte à la France constitue une spoliation consécutive à une violation
grave et constante du droit international. Pour la société civile, comme pour

60
Voir CHARPENTIER (J.), « Autodétermination et colonisation », in Le droit des peuples à disposer
d’eux-mêmes, Méthode d’analyse du droit international, Mélanges Charles CHAUMONT, Paris, Pedone,
1984, pp. 117-183.
61
« Nulle cession, nul échange, nulle adjonction de territoire n’est valable sans le consentement des
populations intéressées ».
23
les hommes politiques comoriens, « l’île au lagon », partie intégrante de
l’Etat comorien, devra réintégrer sa souveraineté. Tous les textes
62fondamentaux mis en œuvre par les constituants, qui se sont succédé dans
l’archipel, consacrent l’appartenance de Mayotte aux Comores. Ils ont aussi
pris le soin d’inscrire dans leurs diverses dispositions ce retour, aussi lointain
soit-il, affirmant ainsi dans le droit une certitude politique. C’est ainsi que la
Charte fondamentale du 23 avril 1977, première Constitution des Comores
indépendantes, disposa dans son Préambule que : « Le peuple Comorien
proclame :
- sa détermination à libérer par tous les moyens l’île de Mahoré
[Mayotte], partie intégrante de son territoire occupée illégalement par la
erFrance. » Le constituant de 1977 affirmera ensuite à l’article 1 du texte
fondamental que « Le territoire de la République Comorienne comprend
quatre îles :
- Mahoré (Mayotte)
- Ndzwani (Anjouan)
- Mwali (Mohéli)
- Ngazidja (Grande-Comore) ». Elle conclura enfin dans ces dispositions
transitoires et particulièrement à l’article 46, alinéa 2, ceci : « Un référendum
sera organisé après la libération de Mahoré pour ratifier la présente Loi
fondamentale ».
Les Constitutions suivantes ont repris, rituellement, à peu de chose près,
le même schéma et les mêmes dispositions. Il en va ainsi de la dernière
Constitution, adoptée par référendum le 23 décembre 2001, consacrant
l’Union des Comores. L’article 1 de la Constitution pose que « L’Union des
Comores est une République, composée des îles autonomes de Mwali
(Mohéli), Maoré (Mayotte), Ndzuwani (Anjouan), Ngazidja (Grande-
63Comore) ». Contrairement aux autres textes constitutionnels , la
Constitution de 2001, certes, consacre la souveraineté comorienne sur
Mayotte, mais elle ne comporte pas de dispositions transitoires la
concernant. Elle se contente d’affirmer que « Aucune procédure de révision
ne peut être engagée ou poursuivie lorsqu’il est porté atteinte à l’unité du
territoire et à l’intangibilité des frontières internationalement reconnues de
64l’Union ainsi qu’à l’autonomie des îles » .
Cependant, aussi contestable qu’il puisse être selon le droit
65international , le rattachement de Mayotte à la France n’en demeure pas

62 Cf. notamment, Const. de 1977, Const. 1978 révisée le 24 octobre 1983 et le 31 décembre 1984, Const.
de 1992, Const. du 30 octobre 1996 et celle de l’Union des Comores du 23 décembre 2001.
63
Voir notamment la Constitution du 30 octobre 1996, précitée, article 72, dernier alinéa.
64
Cf. Article 37 de la Constitution du 2 décembre 2001.
65 Voir ORAISON (A.), « Nouvelles réflexions sur la conception française du droit des peuples à disposer
d'eux-mêmes à la lumière du « cas mahorais » (Les problèmes juridiques et politiques posés à Mayotte
sur le plan interne et au niveau international après le vote de la loi organique du 21 février 2007) », Revue
de droit international de sciences diplomatiques et politiques, 2009/1, pp. 1-112 ; R.J.O.I, 2009/9, pp.
24
moins fondé et consacré par le droit constitutionnel interne français. Les
autorités françaises, en se fondant sur ce dernier, légitiment le maintien de
Mayotte au sein de la République française. Ce rattachement est
particulièrement fondé sur l’article 53 de la Constitution de 1958.
L’application de cet article à l’hypothèse d’une sécession, à l’égard de
laquelle la Constitution est restée muette, repose sur une formidable, mais
curieuse, interprétation du principe du droit des peuples à disposer d’eux-
mêmes, échafaudée en 1966, lors de la consultation de la Côte française des
66Somalis, par le Professeur René CAPITANT . L’interprétation large de
l’article 53 implique que l’accès à l’indépendance d’un territoire, à travers la
sécession, est constitutionnellement admis malgré le silence du texte. Nous
verrons ainsi qu’outre le consentement des populations sous domination
coloniale intéressées (ce que prévoit le droit international), le législateur
français doit intervenir pour ratifier le choix exprimé par ces populations.
Autrement dit, c’est le Parlement français qui va disposer des peuples et
décider, comme bon lui semble, de leur sort. Cette théorie est contraire au
droit international. Néanmoins, cette doctrine a été consacrée par la
jurisprudence du Conseil constitutionnel dans sa décision n° 75-59 DC du 30
67décembre 1975 . Cette décision, ayant acquis l’autorité de la chose jugée,
fait, en l’occurrence, autorité, même si une évolution relative de la
conception française du droit des peuples à l’autodétermination est décelable
au fil du temps et des décisions prétoriennes.
Un fondement supplémentaire récent, en faveur du rattachement de
Mayotte à la France, est l’article 72-3, alinéa 2, de la Constitution du 4
68octobre 1958, issu de la révision constitutionnelle du 28 mars 2003 .
Mayotte, comme la Guadeloupe, la Guyane, la Martinique, La Réunion,
Saint-Pierre-et-Miquelon, les îles Wallis et Futuna et la Polynésie française,
y est nommée comme collectivité territoriale de la République française. Elle
fait donc partie intégrante de celle-ci. Cependant, Mayotte dispose toujours
d’une vocation à l’autodétermination et à l’indépendance. C’est ce qui
ressort de la décision du Conseil constitutionnel n° 2007-547 DC du 15
février 2007 « Loi organique portant dispositions statutaires et
69institutionnelles relatives à l’Outre-mer » , dans laquelle le juge

121-192. L’auteur a consacré depuis les années 1980 un grand nombre d’études sur la décolonisation des
Comores ; TIXIER (Ch.-E.), Une décolonisation inachevée ? : l’affaire des Comores, Thèse de Doctorat
e
de 3 Cycle droit, Université Clermont-Ferrand I, 1980, op. cit., 119 p.
66 Pour son parcours politique, voir le site de l’Assemblée Nationale : assemblee-nationale.gouv.fr.
67 Cf. J.O.R.F. du 3 janv. 1976, p. 182 ; Rec., p. 26 ; R.J.C., p. I-34. Cette décision a fait l’objet de
plusieurs commentaires, voir notamment, LINOTTE (D.), « Note sous décision du Conseil constitutionnel
e
du 30 décembre 1975 », Gaz. Pal., 1976 (2 semestre), pp. 480-484 ; HAMON (L.), « Note sous décision
75-59 DC du 30 décembre 1975 », Dalloz Sirey, 1976, pp. 537-542…
68 Cf. J.O.R.F., 29 mars 2003, p. 5568 et s.
69 Cf. J.O.R.F. du 22 février 2007, p. 3252. Pour son commentaire, voir notamment : BRONDEL (S.)
« Les réserves du Conseil constitutionnel à l'égard de la loi organique sur l'Outre-mer », A.J.D.A., 2007
(8), p. 398 ; SCHOETTL (J.-E.) « La loi organique portant dispositions statutaires et institutionnelles
25
constitutionnel a apporté certaines précisions à cet égard. Le texte en
discussion était l’article 3 de la loi organique relative à l’Outre-mer du 21
70février 2007 , qui ambitionnait d’introduire un article L.O. 6111-1 dans le
Code général des Collectivités territoriales, rédigé ainsi : « Mayotte fait
partie de la République. Elle ne peut cesser d'y appartenir sans le
consentement de sa population et sans une révision de la Constitution ». En
partie, cette rédaction s’inscrit dans la décision 75-59 DC du 30 décembre
711975, qui a consacré la doctrine CAPITANT .
Depuis 1958, les Mahorais revendiquent la départementalisation de leur
île. Les raisons sont toutes simples, mais diverses. D’abord, la loi du 24
72décembre 1976 , relative à l'organisation de Mayotte, qui a doté l'île d'un
statut de collectivité territoriale sui generis, sur le fondement de l'ancien
article 72 de la Constitution de 1958, n’est pas satisfaisant. Ce statut hybride,
mi-TOM, mi-DOM, du fait de son incertitude, de sa précarité, n’a jamais eu
les faveurs des Mahorais. Depuis plus d’une trentaine d’années, ils veulent
plus d'intégration, un ancrage conséquent dans la République. La
départementalisation leur paraît être l’aboutissement d’un long combat
politique, un gage de sécurité juridique mais aussi et surtout une garantie de
stabilité économique. Cette revendication récurrente d’un département à
Mayotte est acquise. A cet égard, l'Accord sur l'avenir institutionnel de
73Mayotte, signé à Paris, le 27 janvier 2000 entre les élus de l’île aux
parfums et le Gouvernement Jospin, s’est donné comme objectifs notamment
le rapprochement de Mayotte au droit commun (du modèle départemental),
tout en conservant ses spécificités, sur le plan du droit privé. Cet accord a été
soumis à la population le 2 juillet suivant et celle-ci a émis un avis favorable
à 72,94 % des votants. Comme nous le verrons, si les Mahorais ont toujours
été unanimes quant au statut départemental, le processus entamé ne semblait
74pas conforme aux aspirations de tous .
75Rappelons au passage que la loi n° 2000-391 promulguée le 9 mai 2000 ,
organisant la consultation des Mahorais, a été soumise au Conseil

relatives à l'Outre-mer, Les petites affiches, 5 avril 2007 (69), pp. 3-22 ; VERPEAUX (M.), « La
réécriture partielle du droit de l'Outre-mer. À propos de la décision du 15 février 2007 du Conseil
constitutionnel », La Semaine juridique, Edition générale, 2007 (24), p. 13-19 ; PRÉTOT (X.), « Le
Conseil constitutionnel, les finances publiques et les finances sociales. La jurisprudence de l'année 2007.
Les finances publiques et l'Outre-mer », R.F.P., 2008 (103), p. 212-217.
70
Cf. J.O.R.F., n° 45 du 22 février 2007, p. 3121 et s.
71
Il convient de souligner que les dispositions de l’article 3 de la loi du 21 février 2007 in fine « et sans
une révision de la Constitution » ont été censuré par le Conseil au motif que le législateur n’avait à
rajouter une constidion supplémentaire à l’autodétermination.
72
Cf. J.O.R.F. du 28 décembre 1976, p. 7493.
73
Cf. J.O.R.F. du 8 février 2000, p. 1985. Toutefois, cet Accord ne fut signé ni par le député de Mayotte
HENRY Jean-Baptiste, ni par le sénateur Marcel HENRY.
74 Il convient de noter que, pour la première fois, des oppositions à la modification statutaire sont
apparues, non pas sur le principe, mais sur les éléments de fond du statut envisagé. C’est ainsi que
Mayotte a connu une nouvelle réorganisation de son paysage politique.
75
Cf. J.O.R.F. n° 108 du 10 mai 2000, p. 6975.
26
constitutionnel par 61 sénateurs. Et dans sa décision 2000-428 DC du 4 mai
762000 , la Haute juridiction a bien précisé la portée purement consultative du
77vote des Mahorais . Autrement dit, quelle que soit l'issue du scrutin, le
gouvernement ne sera pas lié par celui-ci. D'ailleurs, c'est seulement l'alinéa
782 de l'article premier de la loi , qui a été déclaré contraire à la Constitution
par le Conseil constitutionnel.
79Après tant d'attente et d'incertitude, la loi du 11 juillet 2001 , reprenant
en toutes ses dispositions l’accord de Paris, érige Mayotte en collectivité
départementale de la République. Ce nouveau statut devrait permettre à l'île
non seulement de sortir du provisoire mais également « d'adopter une
organisation économique, juridique, et sociale qui se rapprochera le plus
80. Ainsi, la départementalisation n'étant pas possible du droit commun »
effective, toute confusion entre les notions de département et de collectivité
départementale était à bannir. Sur cette question justement, le Conseil
constitutionnel a clairement posé « qu'en dénommant la nouvelle entité
collectivité départementale, le législateur n'a pas pu entretenir de confusion
avec un département d'Outre-mer, dès lors, notamment, qu'il est clairement
précisé […] que Mayotte continuera de bénéficier de la spécialité législative,
les lois ne s'y appliquant que sur mention expresse et après avis du Conseil
général, que l'objectif est de n'étendre à Mayotte le principe de l'identité
81législative qu'à l'horizon 2010 » .
La loi du 11 juillet 2001 relative à Mayotte a constitué tout de même une
avancée dans la responsabilisation des élus de Mayotte en y étendant la loi
de décentralisation. Les blocs de compétences transférées sont le témoignage
de la volonté de l’Etat de faire avancer les « choses » à Mayotte. Qu’il
s’agisse de la suppression de la tutelle administrative et du transfert de
l’exécutif de la collectivité au président du Conseil général de Mayotte, des
compétences en matière économique, budgétaire et comptable, dans le
domaine de l’environnement, de la culture, etc., les enjeux pour Mayotte

76
Cf. J.O.R.F. du 4 mai 2000 ; www.legifrance.gouv.fr ; www.journal-officiel.gouv.fr; www.conseil-
constitutionnel.fr
77
« […] les autorités compétentes sont habilitées à consulter les populations d'Outre-mer sur leur devenir
au sein de la République et libres de définir l'objet de cette consultation ; que l'accord sur l'avenir de
Mayotte signé à Paris le 27 janvier 2000, qui décrit les grandes orientations du nouveau statut de
« collectivité départementale » envisagé pour Mayotte, est dépourvu de portée normative… ». Cf.
Considérant 12.
78
« Un projet de loi prenant en compte les résultats de cette consultation sera déposé au Parlement avant
le 31 décembre 2000 ». Le conseil déclare, de ce fait, « qu'une telle injonction adressé au
Gouvernement… ne trouve pas de base juridique ni dans l'article 34 de la Constitution ni dans aucune
autre de ses dispositions et porte atteinte au droit d'initiative des lois conférées par son article 39 au
Premier Ministre ; qu'au surplus, cette disposition pourrait donner à penser que le législateur serait tenu
de se conformer au contenu de l'accord au cas où celui-ci serait majoritairement approuvé par la
population de Mayotte... ». Cf. Considérant 13.
79 Cf. J.O.R.F., 13 juillet 2001, pp. 11199-11219. Voir infra Partie II, Chap. 1, Section 2.
80
Cf. Accord sur l’avenir de Mayotte du 27 janvier 2000, op. cit, point I, paragraphe 5.
81
Cf. Considérant n° 16.
27
sont énormes. Cette petite île est-elle prête à relever tous ces défis, à assumer
d’autres responsabilités afin d’accéder totalement au statut tant convoité de
département d’Outre-mer ? En apparence, la réponse semble affirmative. En
effet, les divers textes législatifs et réglementaires intervenus depuis 2001
ont continué à introduire pan par pan les Mahorais dans l’assimilation
juridique.
Depuis 2008, en matière de lois, le principe applicable à Mayotte est celui
82de l’identité législative . Autrement dit, à partir de cette date, les textes
législatifs et réglementaires s’appliquent à Mayotte sans qu’aucune mention
d’applicabilité ne soit nécessaire. Néanmoins, il s’agit d’une « identité
aménagée » car ce principe souffre d’une exception notable. En effet, six
domaines limitativement déterminés, et non les moindres, étaient exclus du
83champ d’application du principe de l’identité législative . Ces matières
84restaient donc régies par le principe de spécialité législative . Les Mahorais
acceptent visiblement ce passage, car il conditionnait l’ancrage de leur île
dans la République française. Refuser cet état du droit serait interprété
comme une remise en cause, voire un reniement, de leur ancien dessein
politique : la départementalisation. Suite à une nouvelle consultation
populaire le 29 mars 2009, les Mahorais ont voté massivement à 95% des
suffrages exprimés (61,02% des inscrits) le changement de statut
administratif de l’île en département d’Outre-mer régi par l’article 73 de la
Constitution du 4 octobre 1958. La loi organique n° 2009-969 du 3 août
2009 relative à l’évolution institutionnelle de la Nouvelle-Calédonie et à la
85départementalisation de Mayotte est intervenue pour valider le choix des
Mahorais. L’article 63 du titre III « Dispositions relatives à Mayotte » de la
loi introduit, dans le Code générale des collectivités locales, un article L.O.
3446-1 stipulant que : « A compter de la première réunion suivant le
renouvellement de son assemblée délibérante en 2011, la collectivité
départementale de Mayotte est érigée en une collectivité régie par l’article
73 de la Constitution, qui prend le nom de “Département de Mayotte” et
exerce les compétences dévolues aux départements d’Outre-mer et aux

82 Le principe est fixé par la loi organique du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et
institutionnelles relatives à l’Outre-mer (DSIOM), précitée, qui introduit un article L.O. 6113-1 du Code
général des collectivités territoriale ainsi rédigé : « Les dispositions législatives et réglementaires sont
applicables de plein droit à Mayotte, à l’exception de celles qui interviennent dans les matières relevant
de la loi organique en application de l’article 74 de la Constitution ».
83 Il s’agit : 1) des impôts et taxes ; 2) de la propriété immobilière et des droits réels immobiliers ainsi que
le cadastre, l’expropriation, la domanialité publique, l’urbanisme, la construction ; l’habitation et le
logement, l’aménagement rural ; 3) de la protection et l’action sociales ; 4) le droit syndical ainsi que le
droit du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle ; 5) de l’entrée et du séjour des étrangers et
le droit d'asile ; 6) des finances communales.
84 Cette spécialisation du droit implique que toutes les lois concernant les 6 matières devront être revêtues
d’une mention expresse d’applicabilité, pour qu’elles puissent être mises en œuvre dans l’île.
85
Cf. J.O.R.F. du 6 août 2009, p. 13095.
28
86régions d’Outre-mer » . Mayotte devient enfin une entité régionale
monodépartementale avec une assemblée unique. Elle va donc inaugurer ou
servir de laboratoire d’essai à la réforme administrative nationale des
collectivités locales. La transformation de Mayotte en DROM est confirmée
par la loi organique n° 2010-1486 du 7 décembre 2010 relative au
87Département de Mayotte et la loi ordinaire n° 2010-1487 du 7 décembre
882010 relative au Département de Mayotte . Mais la départementalisation
est-elle de nature à régler tous les problèmes de Mayotte ? Est-elle la
meilleure solution possible pour Mahorais ? Le statut de collectivité
départementale n’est-il pas le plus adapté aux réalités locales et à son
insertion dans son environnement régional ?
Une autre spécificité de Mayotte est le maintien en vigueur d’un statut
personnel dérogatoire au droit commun pour quatre-vingt-dix pour cent
(90%) de sa population. Le fait est que la population mahoraise demeure, en
grande majorité, d'obédience musulmane sunnite, de rite chaféite, doublée
d’une société traditionnelle avec ses propres règles sociales, ses coutumes
africaines et malgaches, ses propres référents culturels. L’article 75 de la
Constitution donne une base juridique à ce statut personnel à Mayotte. Les
Mahorais, malgré leur volonté de s’ancrer dans la République, leur souhait
d’assimilation, tiennent à leur statut personnel. Il exprime leurs aspirations
culturelles et cultuelles, leurs coutumes. Néanmoins, ce statut personnel de
droit musulman dans un territoire de la République paraît, à tort ou à raison,
incompatible non seulement avec les principes et règles de la République,
89mais surtout avec le droit européen . Pourtant, si en 1976, le législateur
avait fait le choix d'un statut hybride pour Mayotte, c’est parce qu’il estimait
que celui-ci offrait une meilleure souplesse du droit à y appliquer tenant
compte des réalités locales. C’est, dans ce même esprit, que depuis 2001,
l’extension du droit commun à Mayotte ne pouvait être envisagée autrement
que progressive, pour aboutir à l’assimilation juridique en 2010. C’est
pourquoi la spécialité législative était toujours maintenue, comme principe,
jusqu’en 2008. Sans doute, cette fois encore, la prudence semble-t-elle
animée de la volonté législative afin de ne pas brusquer les mentalités
mahoraises. La dualité juridique entre le droit commun et le droit musulman
a été par conséquent privilégiée. Nul ne peut contester que l’ancrage de
Mayotte dans la République demande des efforts consubstantiels dans le

86 C’est le renouvellement partiel du Conseil général des 17 et 22 mars 2011 qui a marqué l’acte de
enaissance du 101 département français, soit le 31 mars 2011.
87
Cf. J.O.R.F., n° 0284 du 8 décembre 2010, p. 21458. La procédure de transformation de Mayotte en
DROM est aussi validée par le Conseil constitutionnel dans sa décision 2010-619DC du 2 décembre 2010
« Loi organique relative au Département de Mayotte », J.O.R.F., 8 décembre 2010, p. 21480.
88 Cf. J.O.R.F., n° 0284 du 8 décembre 2010, p. 21459. La loi ordinaire n’a pas été soumise au Conseil
constitutionnel.
89
Voir en ce sens BERGER (V.), « Le droit international et européen des droits de l’homme et Mayotte »,
in SERMET (L.) et COUDRAY (J.) (sous la dir.), Mayotte dans la République, op. cit., pp. 333-342.
29
changement des mœurs, des mentalités et donc de la culture mahoraise.
Mais, à vrai dire, la transposition du droit commun à Mayotte paraissait-elle
inéluctable ou bien une conciliation entre la tradition et la modernité est-elle
possible ? Autrement dit, Mayotte devait-elle faire table rase de sa base
traditionnelle au profit du droit commun pour sa départementalisation ou
pouvait-elle réussir une évolution maîtrisée de celle-ci ? Il nous semble utile
qu’en tenant compte de la double identité de Mayotte, le statut personnel
mérite d’être maintenu, même si celui-ci devra être rénové et épuré des
éléments paraissant en contradiction avec les principes républicains, mais
aussi les règles européennes. Mais alors que resterait-il ?

4. La souveraineté comorienne : entre le droit et le fait

90La souveraineté, souvent assimilée à l’indépendance , est une
91« liberté » . C’est « Le terme qui, […] est d’ordinaire entendu comme
désignant le pouvoir de l’Etat de décider lui-même sans être soumis, en
droit, à un pouvoir extérieur et supérieur, tout en étant limité par ses
92propres engagements et par le droit international » . Ceci signifie que
l’Etat n’est soumis à aucune autre volonté étatique, si ce n’est la sienne. Il en
résulte une absence de subordination à un autre Etat. C’est le principe de
93l’égalité souveraine des Etats . Ce principe est posé par la résolution n°
2625 (XXV) du 24 octobre 1970 dite Déclaration relative aux principes du
droit international touchant les relations internationales et la coopération
entre Etats de l’Assemblée générale des Nations unies, qui pose ceci : « a)
Les Etats sont juridiquement égaux ; chaque Etat a le devoir de respecter la
94personnalité des autres Etats […] » . On comprend aisément que cette
indépendance ou cette souveraineté demeure une exclusivité de l’Etat à
l’intérieur de son territoire. L’Etat est donc libre de faire ce qu’il veut sur ce

90 « La souveraineté dans les relations entre Etats signifie l’indépendance […] le développement de
l’organisation nationale des Etat durant les derniers siècles et, comme corollaire, le développement du
droit international, ont établi le principe de la compétence exclusive de l’Etat en ce qui concerne son
propre territoire ». Cf. Max HUBERT, R.G.D.I.P., 1935, p. 156. Voir aussi sur cette notion de
souveraineté, CHAUMONT (Ch.), « Recherche du contenu irréductible du concept de souveraineté
internationale de l’Etat », Hommage d’une génération de juristes au Président BASDEVANT, Paris,
Pedone, 1960, pp. 114-151.
91
Cf. STEIN (E.), De l’Etat, 1925, (rééd. 1989), Paris, Le Cerf, 1989, p. 83. « Dans la construction de
l’Etat, la souveraineté joue un rôle analogue à la liberté dans la structure de la personne individuelle
[…] La souveraineté est une liberté ».
92
Cf. Dictionnaire de la terminologie du droit international, op. cit., p. 575.
93
Les notions de souveraineté et d’égalité sont des principes fondamentaux au fondement de la société
internationale. Voir VERHOEVEN (J.), « L’Etat et l’ordre juridique international », R.G.D.I.P., 1978, op.
cit., p. 751 ;
94
Ce principe est repris par la Convention de Vienne du 23 mai 1969 sur le droit des traités entre Etats en
ce sens : « Conscients des principes de droit international incorporés dans la Charte des Nations unies,
tels que les principes concernant [...] l’égalité souveraine et l’indépendance de tous les Etats » Cf. Son
Préambule, alinéa 6.
30
dernier. Ainsi, il dispose non seulement du monopole d’édicter les lois, mais
aussi de la contrainte pour les exécuter sur les personnes et les biens qui s’y
trouvent. On dit, de ce fait, que la compétence territoriale de l’Etat est pleine
et entière. Depuis l’indépendance des Comores, cette compétence est
partielle puisqu’elle ne s’exerce que sur une partie du territoire, l’autre
partie, Mayotte, échappe à l’Etat comorien au profit de la souveraineté de la
France. On pourrait être tenté de croire en effet que la souveraineté étatique
est une règle absolue, mais il n’en est rien. Certes, elle est importante, mais
elle est limitée tant par le droit international, que par tous les engagements
internationaux dont les Etat sont signataires. C’est le principe de
l’autolimitation : l’Etat s’interdit d’empiéter sur la compétence d’autres
Etats, d’intégrer ou non une convention entre Etats, etc. C’est ainsi que la
Cour Permanente de Justice Internationale (C.P.J.I.) déclarait en ce sens
que : « La limitation primordiale qu’impose le droit international est celle
d’exclure - sauf l’existence d’une règle permissive contraire – tout exercice
95de sa puissance sur le territoire d’un autre Etat » .
L’Etat est toutefois une personne morale souveraine, « une fiction
96juridique » . Evidemment, sa volonté et ses compétences ne sont exercées
que par des personnes physiques agissant en ses nom et place. Ces
représentants de l’Etat doivent avoir une certaine légitimité pour agir. Une
des tendances politiques inscrit la légitimité du gouvernement dans les
élections libres et démocratiques. La démocratie, considérée comme « le
97pouvoir du peuple, par le peuple et pour le peuple » , nécessitant une
alternance politique, prohibe tout recours à la force pour gouverner un pays.
Mais la vie internationale n’étant pas si idyllique, il arrive malheureusement
souvent, surtout en Afrique, que la force précède, voire ignore, le droit.
Si les Etats sont égaux en droit international, il existe pourtant une
inégalité de fait entre eux. Il y a des Etats puissants d’un point de vue
politique, démographique, économique, militaire… La Communauté
internationale est faite d’Etats vastes, des Etats faibles, mais c’est justement
leur diversité et leur hétérogénéité qui font la richesse des relations
internationales. Même si le droit international, pour un souci de protection,
accepte la notion de « petits états insulaires », en principe, un Etat égale un
autre pour le droit des gens. Un Etat quel qu’il soit ne reste pas moins
diminué en droit par le fait que sa participation aux relations internationales
est limitée par des considérations économiques, de puissance, de grandeur de
territoire, etc. Le droit international ne subordonne d’ailleurs pas, ni la

95
Cf. C.P.J.I., Affaire du « Lotus » (France c. Turquie), 7 septembre 1926, série A, n° 10.
96 Cf. CHEMILLIER-GENDREAU (M.), « Origine et rôle de la fiction juridique en droit international
public », A.P.D., 1987, pp. 153-162.
97
La paternité de cette formule revient à Abraham LINCOLN, ancien président des Etats-Unis
d’Amérique de 1809 à 1865.
31
création, ni la consolidation d’un Etat à des éléments de puissance, de
moyens économiques, etc.
Cette question cruciale est vite résolue par le droit international. Ainsi, du
fait de leur vulnérabilité, dans les domaines les plus variés, nécessitant la
solidarité internationale, ce dernier a prévu des mécanismes permettant
d’apporter des atténuations non seulement au principe de l’égalité souveraine
des Etats, mais aussi au principe de réciprocité. Pour le premier, c’est le droit
international lui-même qui le limite, les Etats devant impérativement
respecter le droit international, sous peine d’engager leur responsabilité
internationale. Quant au second, il convient de citer notamment l’article 60 §
5 de la Convention de vienne sur le droit des traité : « La condition de
réciprocité est exclue en ce qui concerne les dispositions relatives à la
protection humanitaire contenue dans les traités humanitaires ». Autrement
dit, les Etats doivent se soumettre ou appliquer la disposition d’un traité
humanitaire, même si un ou plusieurs Etats, liés par celui-ci, ne le respectent
pas.
Il est également indéniable que les grandes puissances notamment celles
qui siègent en permanence au Conseil de sécurité des Nations unies,
disposant d’un droit de veto, ont une influence considérable sur les relations
internationales, qu’il s’agisse de la création des Etats nouveaux ou de leur
98participation à la vie internationale . Par leur puissance économique et
militaire, elles jouent un rôle de dissuasion au sein de la Communauté des
Etats, mais surtout de régulation du droit international. De surcroît, nombre
d’Etats sont dépendants de l’aide internationale que ces puissances leur
accordent. Leur souveraineté se trouve donc limitée par toutes ces
considérations et besoins à satisfaire. Certes, il est exact que la souveraineté
étatique apparaît plus comme un mythe qu’une réalité, mais cela ne concerne
pas que les Etats faiblement constitués. Tous les Etats sont soumis à la loi
des marchés. Par la mondialisation, toutes les économies nationales, à des
degrés divers, sont dépendantes des échanges internationaux créant, par
conséquent, une interdépendance des Etats. Cette interdépendance, cette
perte de souveraineté en matière économique « affecte directement leur
99indépendance, leur souveraineté politique entendue lato sensu » . Si,
aujourd’hui, l’Etat est concurrencé par les multinationales, qui détiennent
véritablement le pouvoir économique, il n’en reste pas moins que ce sont eux
qui choisissent les politiques à mettre en place en leur sein. Du coup, si la
souveraineté étatique connaît une crise, elle reste tout de même à la base des
fondements de l’Etat.
Définitivement, pour le droit international, la souveraineté de l’Etat
comorien, aussi « petit » qu’il puisse paraître, aussi vulnérable qu’il soit, doit

98
La France, la Chine, les Etats-Unis, la Russie et la Grande-Bretagne.
99 e
Cf. CARREAU (D.), Droit international, Paris, Pedone, 9 éd., 2007, p. 43.
32
s’exercer sur l’ensemble de l’archipel, car la puissance colonisatrice n’a
aucun droit à modifier à sa guise les frontières héritées de la colonisation.
L’intégrité territoriale est un dogme pour tous les Etats : « l’intégrité
100territoriale et l’indépendance politique de l’Etat sont inviolables » . Elle
est sacrée pour les Etats africains soucieux de préserver leur unité et d’éviter
les possibles désagrégations.

II. Un constat : la complexe mais réelle hybridité de Mayotte

Mayotte a souvent souhaité un destin différent des autres îles des
Comores et manifesté une volonté opposée à celle des autres îles, durant les
années décisives pour l’avenir de l’archipel. Elle possède indéniablement
une double identité. C’est ainsi que sur les aspects historiques, religieux,
culturels et linguistiques, Mayotte est membre à part entière de l'ensemble
comorien. En revanche, sur les aspects de son histoire récente, dans ses
dimensions politiques et juridiques, Mayotte est rattachée à la France. Que
constate-t-on actuellement à Mayotte ? Un cloisonnement étanche, voire une
déconnexion complète, entre les aspects comoriens et français de Mayotte.
En effet, voilà un petit bout de terre juché entre le canal de Mozambique
et Madagascar, à 8000 kilomètres de la France métropolitaine qui, un beau
matin de 1841, devint possession française et ses habitants sujets du Roi.
L’histoire de Mayotte est incontestablement liée à celle des autres îles
formant l’archipel des Comores. En effet, l’histoire de ce dernier est
généralement décrite comme celle d’une succession de sultans qui se
disputaient le pouvoir, des territoires, des privilèges… Les Comores sont,
par conséquent, connus sous le vocable d’archipel des « sultans
101batailleurs » . Ces derniers bien que rivaux nouaient des alliances variables
dans les îles voisines au gré des succès et des revers. Leur but était, le plus
souvent, de contrôler l’une ou l’autre de ces îles.
Au demeurant, Mayotte fut la première de ces îles à devenir colonie
française par le traité de cession signé entre le commandant Pierre

100 Cf. Résol. n° 2625 (XXV) du 24 octobre 1970, point d).
101 Cf. MARTIN (J.), Les Comores : quatre îles entre pirates et planteurs, Razzias malgaches et rivalités
internationales, Paris, l’Harmattan, tome 1, 1983, pp. 21-146, 148 et s ; CHAGNOUX (H.) et HARIBOU
(A.), Les Comores, Paris, P.U.F., Que sais-je ?, 1980, p. 21, 128 p ; Cadi ABOUBACAR (O.-B.),
« Chronique arabe de Maoré », in GOURLET (J.-F.), Chroniques mahoraises (Textes Réunis sous la
dir.), Paris, L'Harmattan, 2001, pp. 31-99 ; AHAMADI (S.), Mayotte et la France. De 1841 à 1912 : La
colonisation de Mayotte ou le tremplin de l’expansion française dans l’Océan Indien occidental (1841-
1912), Mamoudzou (Mayotte), éd. du Baobab, éd. Mahoraises, coll. Mém.1999, 202 p ; TURGIS (P.),
Maoré, Paris, L’Harmattan, 2001, 157, BELLETAN (L.), Histoire des îles. Ha’ Ngazidja, Hi’ Ndzouani,
Maïota et Mwali. Présentation critique des manuscrits arabe et swahili émanant du Grand Qadi de
Ndzaoudzé Oumar Aboubakari Housséni (1865), Moroni, éd. Djahazi, 2007, 293 p ; FAUREC (U.),
L’archipel aux sultans batailleurs, Tananarive, 1941, 147 p ; IBRAHIME (M.), Etat français et colons
aux Comores (1912-1946), Paris, L’Harmattan, 1997, 159 p.
33
102PASSOT , représentant de la France et son sultan, d’origine malgache,
103ANDRIANTSOULY, le 25 avril 1841 . Par la suite, les autres îles
(Grande-Comore, Mohéli et Anjouan) furent placées sous protectorat
104 105français respectivement en 1886 et 1887 . Sans rentrer dans une analyse
purement historique, il convient de relever que ces protectorats ont été
motivés par des considérations d’ordre géostratégique. En effet, du fait de
leur positionnement, les Comores ont toujours été convoitées par d’autres
epuissances occidentales notamment les Portugais, depuis le XVI siècle, les
106Anglais , les Allemands… Les Français ont ainsi mis tout en œuvre pour
asseoir leur domination sur l’ensemble de l’archipel pour éviter qu’aucune
107des îles ne soit accaparée par une autre puissance .
108Le décret du 9 septembre 1899 , portant organisation administrative de
la colonie de Mayotte et les protectorats des Comores, érigea les îles en
établissements coloniaux indépendants, placés sous l’autorité d’un
administrateur ayant son siège à Dzaoudzi. Un autre décret en conseil des
109 110ministres, en date du 9 avril 1908 , rattache l’archipel à Madagascar . Le

102
Pierre PASSOT fut officier français du corps d'artillerie de la Marine ((29 novembre 1806 à Cluny -
Saône-et-Loire). Le 14 juillet 1840, il débarqua à Madagascar, à bord du navire de guerre, La Prévoyante
et, il mît l’île de Nosy-Be sous protection française. En 1841, l’île va être cédée à la France, à la demande
de sa reine Sakalava, Tsiomeko. Il représentera aussi la France à la signature du traité de cession de
Mayotte à la France, le 25 avril 1841. La contrepartie de cette cession correspondait à une rente viagère
de 1000 piastres (300 €) au profit du sultan ANDRIANTSOULY (voir annexes). La population de
Mayotte s'élevait, à l’époque, à 3000 habitants. Commandant supérieur de Mayotte, il promulgua
l'ordonnance proclamant la libération des esclaves et, donc, l'abolition de l'esclavage, le 1er juillet 1847. Il
est mort en 1855. Il agissait sous les ordres du contre-amiral Anne Chrétien Louis DE HELL, gouverneur
de Bourbon (actuelle La Réunion), du 5 mai 1838 au 14 octobre 1841.
103
Ce traité fut ratifié par Louis PHILIPPE, Roi de France, le 10 février 1843. Mais le drapeau tricolore
ne fut hissé sur le Rochet de Dzaoudzi que le 13 juin 1843.
104 Cf. Traité du 6 janvier signé à Moroni avec son Altesse Saïd Ali BEN SAID OMAR, Sultan THIBE de
la Grande-Comore (Ngazidja). Le 26 avril de la même année un autre traité de protectorat fut signé entre
la France et le Sultan de Mohéli, MARJANI.
105
Cf. Traité du 15 octobre 1887 qui n’est autre que la confirmation du projet de protectorat sur l’île
d’Anjouan signé le 21 avril 1886 entre, GERVILLE-REACHE, Commandant de Mayotte, et le Sultan
ABDALLAH III.
106 En 1844, le sultan d’Anjouan avait signé un traité visant à l’abolition de l’esclavage. En 1846, c’est
une maison de commerce qui voit le jour et un consul est nommé à Mutsamudu en 1848. Le 3 juin 1850,
un traité d’amitié et de commerce fut conclu entre l’Angleterre et le sultan d’Anjouan. Cf. MARTIN (J.),
Comores : quatre îles entre pirates et planteurs. Razzias Malgaches et rivalités internationales… op. cit.,
pp. 328-329. Pour le texte du traité, voir ibid., pp. 571-572, note 51. Quant au Consulat, il faut consulter,
ibid., p. 318 et s.
107 Sur l’étude des protectorats et l’installation de la France aux Comores, voir notamment, MARTIN (J.),
Les Comores : quatre îles entre pirates et planteurs, tome 1, 1983, op. cit., p. 148 et s ; tome 2, 1984,
Genèse, vie et mort du protectorat (1875-1912), p. 49 et s ; FLOBERT (Th.), Evolution juridique et
socio-politique de l’archipel des Comores, Thèse d’Etat en droit, Univ. Aix-Marseille III, 1975, vol. I, p.
55 et s ; SAID MOHAMED (S. H.), L’Etat des Comores et le droit international. Le rôle et l’action du
droit international dans la naissance des petits Etats, op. cit., pp. 35-53 ; ZAKI (B.-A.), Le fédéralisme
e
aux Comores, Thèse doctorat 3 cycle de droit, Université de PAU, 1984, p. 231 et s ; VERIN Pierre, Les
Comores, Paris, éd. Karthala, 1994, p. 101.
108 Cf. J.O.R.F., 13 septembre 1899, p. 6144.
109 Cf. J.O.R.F., 10 avril 1908, p. 2508. Il faut relever que, avant ce rattachement à Madagascar, Mayotte
fut rattachée d’abord au Gouvernement de La Réunion le 23 janvier 1896. Mais l’expérience ne fut pas
concluante.
34
111 112décret du 23 février 1914 et la loi du 9 mai 1946 confèrent à l’Archipel
l’autonomie administrative et financière et firent des Comores une entité
administrative à part entière. Mais c’est la loi d’annexion du 25 juillet
1131912 , en vertu de laquelle les Comores deviennent colonie française, qui
réalise le rattachement définitif de l’archipel au gouvernement central de
Madagascar, et ce, jusqu’en 1946. Les décrets d’application des 24
114septembre et 25 octobre 1946 s’avèrent capitaux dans l’histoire
institutionnelle de l’archipel. Le premier texte érigea les îles d’Anjouan, de
la Grande-Comore, de Mohéli et de Mayotte en territoire d’Outre-mer et
conférait à l’administration supérieure, assistée d’un conseil privé (Conseil
du contentieux administratif), des pouvoirs étendus. Le second décret créa
un Conseil général investi de compétences plus étendues que ses
115 116homologues métropolitains . La loi n° 52-130 du 6 février 1952 ,
117complétée par la loi n° 52-412 du 17 avril 1952 , transforme le Conseil
général en Assemblée territoriale dont le siège est transféré à Moroni
(Grande-Comore). La loi-cadre DEFFERRE (Gaston) n° 56-619 du 23 juin
118 1191956 et le décret du 22 juillet 1957 vont par la suite accentuer la
décentralisation administrative de l’archipel. La loi n° 61-1412 du 22
120 121décembre 1961 est une réponse aux inquiétudes des élus Comoriens .
Consolidant le statut de Territoire d’Outre-mer de l’archipel, elle dota les
Comores d’une organisation fondée sur l’autonomie de gestion et une large
122décentralisation pour chaque île. C’est finalement la loi du 3 janvier 1968
modifiant et complétant la précédente qui accorda l’autonomie interne à
l’Archipel. Malgré cette unité politique et administrative, depuis 1841, le
souhait des Mahorais de se maintenir dans la France ne s’est jamais démenti.
Cependant, la situation politique de cet archipel va fondamentalement
changer à partir de la décennie 1970, période durant laquelle les insulaires

110
Cf. FLOBERT (Th.), Evolution juridique et socio-politique de l’archipel des Comores, op. cit., p. 399.
111 Cf. J.O.R.F., 26 février 1914, p. 1807.
112 Cf. J.O.R.F., 10 mai 1946, p. 3973.
113
Cf. J.O.R.F., 3 août 1912, p. 6961.
114
Cf. J.O.R.F., 25 septembre 1946, p. 8195 et 27 octobre de la même année, p. 9146.
115
Il est composé de 24 membres élus au suffrage universel et au scrutin de liste majoritaire à deux tours :
20 membres de statut civil local élus dans une circonscription unique par les « indigènes » pour pourvoir
10 sièges attribués à la Grande-Comore, 5 à Anjouan, 3 à Mayotte et 2 à Mohéli. 4 membres sont élus
dans les quatre îles formant alors 4 circonscriptions pour les citoyens français de droit commun. Cf. C.E.
Ass., 27 février 1970, « Sieur Saïd Ali Tourqui… », Rec. p. 130, chron. Denoix de Saint-Marc (R.) et
Labetoulle (D.), A.J.D.A., 1970, p. 220.
116 Cf. J.O.R.F., 7 février 1952, p. 1587.
117 Cf. J.O.R.F., 18 avril 1952, p. 4083.
118
Cf. J.O.R.F., 24 juin 1956, pp. 5782-5784.
119
Cf. J.O.R.F., 23 juillet 1957, pp. 7268-7273.
120
Cf. J.O.R.F., 23 décembre 1961, pp. 11822-11825.
121 L’article 1 de la loi pose que les Comores forment « au sein de la République française un territoire
d’Outre-mer doté de la personnalité juridique et jouissant de l’autonomie interne dans les conditions
prévues par cette loi ».
122
Cf. J.O.R.F., 4 janvier 1968, pp. 112-113.
35
vont demander à la puissance coloniale, la France, l’accès à l’indépendance.
Sous la pression des mouvements contestataires à l’intérieur comme à
l’extérieur du pays, de la communauté internationale, favorables à la
décolonisation, les autorités constituées ont dû solliciter de la France
l’évolution vers une indépendance. Malgré les promesses du gouvernement
français, Mayotte est restée sous juridiction française, au moment où, le 6
juillet 1975, les autres îles (Anjouan, Grande-Comore et Mohéli) accèdent à
l’indépendance. Ce rattachement ou maintien de Mayotte dans la République
française constitue ainsi pour l’homme de la rue une curiosité, et pour les
juristes, une énigme juridique. La première question fondamentale qui se
pose alors est de savoir comment la France fonde juridiquement et
politiquement ce rattachement. A l’inverse, il y a lieu de se demander quel
fondement ou moyen juridique l’Etat comorien invoque contre le
rattachement de l’île au lagon à la République française. Ces deux questions
nous semblent fondamentales et pertinentes à la fois, dans la mesure où elles
constituent le centre de gravité de notre problématique.
123Refusant l’indépendance du TOM des Comores , dont elle faisait partie
intégrante, en votant contre, lors du référendum d’autodétermination des
populations des Comores, le 22 décembre 1974, Mayotte réclama avec
vigueur son ancrage dans la République française. Mais au sein de cette
dernière, elle demeure particulièrement singulière. Pour MM. Laurent
SERMET et Jean COUDRAY, « [cette] singularité de Mayotte au sein de la
République française suscite, au premier abord, l’étonnement et l’intérêt,
124mais aussi la perplexité » .
Mayotte a une double identité. Celle-ci signifie double appartenance. Elle
est profonde et elle ne peut pas être éradiquée. L'isolement de Mayotte du
reste des Comores et son ouverture à la France exclusivement sont
discutables. Autant, Mayotte est sous juridiction française par la volonté de
l’Etat français et par le souhait des Mahorais, autant elle restera à jamais une
terre comorienne. Cet isolement n'est opportun ni pour les Comores, ni pour
la France. Ceci est d’autant plus vrai que si, les autorités comoriennes restent
exigeantes, quant à la revendication territoriale sur Mayotte, elles le sont
moins, voire ambiguës, quant à la recherche d’une solution définitive à ce
contentieux. Néanmoins, elles ont toujours cherché à faire confiance à la
France en privilégiant tous azimuts le dialogue et la négociation. La France
pour sa part n’a véritablement jamais esquissé la moindre volonté en vue de
chercher les voies et les moyens pouvant conduire au règlement de ce
différend. Au contraire, et c’est regrettable, elle s’enferme de plus en plus
dans une logique qui s’apparente à une politique du « plus fort » dictant la
conduite à tenir aux Comores. Ainsi, pour dépasser la question

123 Résultat du vote à Mayotte : Inscrits : 18109 ; Votants : 12452 ; Bulletins blancs ou nuls : 62 ;
Suffrages exprimés : 12390 ; Pour l’indépendance : 4299 ; Contre elle : 8091.
124
Cf. Mayotte dans la République, Paris, Montchrestien, Collection Grands Colloques, 2004, p. 1.
36
institutionnelle, d’abord, un double effort, de part et d’autre, est
nécessairement envisageable. Premièrement, l’adhésion des Comoriens à
l’idée d’une départementalisation de Mayotte. Secondement, l’acceptation
par les Mahorais de l’institution d’un département sui generis à forte
vocation régionale, qui serait un facteur de développement autant pour les
Mahorais que pour les Comoriens et un vecteur de paix, de stabilité pour
l’archipel. Cette attitude permettra en conséquence de déboucher sur un
dialogue constructif entre la France et les Comores. Pour résoudre ensuite de
manière pérenne bien évidemment ce contentieux territorial
125 126« désagréable » , voire « inextricable » , il faudrait que Comoriens,
Français et Mahorais s’accordent par le biais d’un traité bilatéral, sous
l’égide de la Communauté internationale, sur l’existence d’un seul Etat
comorien, comprenant Mayotte, mais ayant deux administrations différentes.
Cette perspective d’une co-souveraineté franco-comorienne sur Mayotte
conduirait progressivement à une intégration de Mayotte dans son giron
naturel, le jour où sa population le souhaitera et lorsque le Parlement français
souhaitera valider ce choix.
Mayotte est une île à contre courant, en effet, au moment où les Outre-
mers français, pour des raisons diverses, aspirent à des changements
statutaires. Pour les uns, ces mutations pourront aboutir à l’indépendance,
127comme la Nouvelle-Calédonie . Pour les autres, les départements
d’Amérique (Guyane, Martinique, Guadeloupe), la départementalisation
semble avoir atteint ses limites. En effet, si théoriquement depuis la loi du 19
128mars 1946 , l’égalité juridique avec la Métropole fut réalisée dans ces

125 C’est l’ancien Président François MITTERRAND, lors de sa visite au Comores, le 13 juin 1990, qui a
parlé, pour la première fois, de la part d’une autorité française, de ce « contentieux désagréable ». Cf.
MAHAMOUD (W. A.), Scandales politiques en série : Le cri du Président Djohar « La France m’a
déporté », Paris, éd. de l’Officine, 2001, p. 74.
126 Cf. ORAISON (A.), « L’inextricable différend franco-comorien sur Mayotte ». C’est le thême de sa
conférence tenue le 15 octobre 2009 à la Faculté des Lettres et Sciences Humaines de l’Université de la
Réunion.
127
C’est le cas de la Nouvelle-Calédonie avec la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999, J.O.R.F, 21
mars 1999, p. 4197 et suiv. Pour une étude du territoire, voir notamment, ANGLEVIEL (F.), « De la
gestion d’une mosaïque d’identités juxtaposées à la construction d’une identité commune en Calédonie »,
in FABERON (J.-Y.) et Yves GAUTIER (dir.), Identité, nationalité, citoyenneté Outre-mer, La
Documentation française-CHEAM, 1999, pp. 32-50 ; BOUDEELE MARTINI (C.), Droit et politiques du
développement durable en Nouvelle-Calédonie, Thèse de Droit public, Université Montpellier I, 2004,
578 p ; CLINCHAMPS (N.), « Les collectivités d’Outre-mer et la Nouvelle-Calédonie : le fédéralisme en
question », Pouvoirs, n° 113, 2005, pp. 73-93 ; FABERON (J.-Y.) et Guy AGNIEL (dir.), La
souveraineté partagée en Nouvelle-Calédonie et en droit comparé, Paris, La Documentation française,
2000, 463 p ; GOESEL-LE BIHAN (V.), « La Nouvelle-Calédonie et l’accord de Nouméa, un processus
inédit de décolonisation », A.F.D.I., 1988, p. 24 ; LAFARGUE (R.), « L’arrêt de la Cour de cassation du
14 décembre 2004 : la loi du 9 juillet 1970 faisant échapper le statut civil de droit commun au principe de
spécialité législative ne s’applique-t-elle plus en Nouvelle-Calédonie ? », Revue juridique, politique et
économique de Nouvelle-Calédonie, n° 5, 2005, pp. 70-78 ; LE POURHIET (A.-M.), « Nouvelle-
Calédonie : la nouvelle mésaventure du positivisme », R.D.P., 1999, p. 1005.
128
Loi n° 46-451 du 19 mars 1946, J.O.R.F. du 20 mars 1946, p. 2294.
37
129départements, des inégalités sociales et économiques subsistent . Depuis
2008, la crise financière mondiale a ébranlé de manière accrue les économies
insulaires. Celles-ci sont organisées sous forme d’économies de comptoir
130basées sur des monopoles. Un continuum de l’exclusif colonial , elles sont
particulièrement dépendantes des transferts massifs d’argent public, de l’Etat
131français et de l’Union européenne . Etant une chance pour la France, ces
collectivités demandent que celle-ci se concrétise dans les actes. En
conséquence de quoi, il faut imaginer d’autres institutions mieux adaptées
132aux réalités locales, tout en respectant le cadre strict de la Constitution ,
mais encore faut-il aussi envisager un nouveau modèle économique pour ces
territoires par la création d’économies réelles et de moins en moins
133supportées .
134Depuis la réforme constitutionnelle du 28 mars 2003 , on assiste à un
mouvement en faveur de la prise en compte au cas par cas des revendications
et des aspirations légitimes des territoires ultramarins de la France. La
Constitution révisée aménage ainsi la possibilité de statut « à la carte », pour
chaque territoire, et clôture donc le temps de l’uniformisation institutionnelle
135et juridique . Cette réforme constitutionnelle a été complétée par la loi
organique n° 2007-223 du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et
136 137institutionnelles relatives à l'Outre-mer . Le rapport ATTALI , pour la

129 A titre d’exemple, lorsque le chômage en Métropole touche 8,20% de la population, en Outre-mer, il
oscille entre 30 à 45% dans les DOM. L’Outre-mer connaît les prix les plus élevés des denrées de
premières nécessités de 2 à 4 fois plus chères, selon le territoire, qu’en France hexagonale. Les disparités
de salaires y sont aussi flagrantes.
130 Ce système voudrait que les colonies ne puissent commercer qu’avec la Métropole.
131 Il convient de souligner que les mouvements contestataires martiniquais et guadeloupéens, mais aussi
réunionnais ont catalysé des frustrations séculaires et des disparités de tout genre. Ils sont
symptomatiques d’un mal-être généralisé sur fond de revendications identitaires, voire anticolonialistes et
indépendantistes. Au-delà de cette contestation, la réalité est que les ultramarins ne veulent plus d’un
paternalisme condescendant. Ils veulent être entendus et leurs projets pris en compte, une reconnaissance
de leur territoire et de leurs atouts.
132
C’était le souhait des Réunionnais même s’ils ont rejeté l’idée d’une bi-départementalisation de l’île en
2001. Il semblerait aujourd’hui que la possibilité d’une fusion des deux collectivités, département et
Région, ne serait plus un tabou dans la mesure où la réforme « du mille feuilles territoriales » concernera
toute la France.
133 Dans son discours de vœux à la France d’Outre-mer, le Président de la République française, Nicolas
SARKOZY, le 19 janvier 2010, à Saint-Denis (La Réunion), a émis l’idée d’un « développement
économique endogène », en valorisant les économies locales et tourné vers les pays voisins. Cf.
DARGENT (S.) « Sarkozy promet de tenir ses promesses, mais demande des efforts » Le Journal de l’ïle
de La Réunion, Mercredi 20 janvier 2010, p. 10 ; www.elysee.fr.
134 Cf. Loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003, précitée.
135
Dans son discours de voeux à l’Outre-mer, le Président SARKOZY a repris cette idée : « … je ne crois
pas en la vision d’un Outre-mer figé et uniforme. Je crois à la souplesse, à l’adaptation des politiques
locales aux réalités locales. L’unité de la République ce n’est pas l’uniformité : on peut être égaux sans
être semblables ». Cf. Discrours des vœux du Président à la France d’Outre-mer, Petit-Bourg
(Guadeloupe), Dimanche 9 janvier 2011, in http://www.elysee.fr/president/root/bank/pdf/president-
10396.pdf.
136
Cf. J.O.R.F. n°45 du 22 février 2007, précité, p. 3121 et s.
38
libération de la croissance française, propose la suppression progressive des
138départements tant en Métropole qu’en Outre-mer (décision 260) . La
139Commission BALLADUR , qui a travaillé sur la réforme générale des
collectivités locales de la République, va dans le sens d’un regroupement de
Régions, de la fusion des collectivités territoriales, le Département et la
Région (proposition n° 20), et de réductions drastiques du nombre des
collectivités.

III. Problématique générale

La problématique générale consiste à savoir comment le statut juridique
de Mayotte peut rendre compte de la double identité, de la double
appartenance de ce territoire. La réponse à cette question générale se décline
en deux aspects très complémentaires : 1) Peut-on penser Mayotte abritée du
droit international ? La réponse est non. Cela nous conduira à envisager la
vocation internationale du statut de Mayotte, qui induit un dialogue entre le
droit interne (ici français) et le droit international ; 2) Peut-on penser
Mayotte uniquement par référence au droit de l’Etat français ? Là aussi, nous
répondons par la négative. Cela nous amènera à envisager la vocation
franco-comorienne du statut de Mayotte, soit un dialogue entre la France et
les Comores.
La thèse défendue s'illustre comme suit : elle préconise la vocation
internationale du statut de Mayotte ainsi que sa vocation franco-comorienne.
La vocation internationale du statut de Mayotte part de l’idée qu’il faut,
aujourd’hui, dépasser le statu quo qui préside au différend territorial entre la
France et les Comores. Ce statu quo est l’expression d’un antagonisme et
d’un « silence » sur les rapports entre droit interne et droit international. Ce
« silence » montre une opposition entre les Comores pro-internationalistes et
la France, pro-interniste. Aucun dialogue ne s’ensuit. Les solutions du droit
international sont au nombre de deux : une solution stricte, par application
du principe de l’uti possidetis juris, soit le rattachement du territoire de
Mayotte aux Comores. Une seconde solution très innovante consisterait en
l’exercice d’une souveraineté partagée franco-comorienne sur Mayotte. En

137 Cf. Rapport de la Commission pour la libération de croissance française, Trois cent décisions pour
changer la France, Jacques ATTALI (sous la présidence), Paris, La Documentation française, 2008, 245
p. Voir aussi le site Internet : www.liberationdelacroissance.fr.
138 Les élus de la Guyane, favorables depuis longtemps à l’Assemblée unique, demandent instamment aux
autorités centrales la satisfaction de cette revendication. Depuis les référendums de janvier 2010, en
Guyane et en Martinique, la revendication en faveur d’une Assemblée unique regroupant le Conseil
Général et régional est en voie de satisfaction.
139
Cette Commission présidée par l’ancien Premier Ministre français Edouard BALLADUR est mise en
place le 22 octobre 2008, sous l’égide du Président de la République, Nicolas SARKOZY, pour proposer
une réforme des collectivités locales. On peut consulter ce Rapport in
www.reformedescollectiviteslocales.fr, 132 p. Le Comité propose l’instauration, dans les régions et
départements, d’une collectivité unique, proposition 20, p. 128 du Rapport.
39
l’état des forces politiques, les solutions du droit international paraissent
délicates à mettre en œuvre. Aussi la thèse du maintien de Mayotte française
semble devoir l’emporter, mais dans une perspective modernisée. Voilà
quelle pourrait être l’issue du dialogue droit interne et droit international.
La vocation franco-comorienne de Mayotte signifie que le maintien de
Mayotte française doit se penser en termes de double appartenance. Le
renoncement, accepté par l’Etat comorien, devra être accompagné d’une
coopération internationale bilatérale forte. C’est pourquoi le statut territorial
de Mayotte devra avoir une forte implication régionale. De même le statut
personnel mahorais doit se penser en termes de double identité. Dans ces
conditions, un dialogue véritable entre l’Etat français et l’Etat Comorien sur
Mayotte française serait établi. On peut penser ce dialogue durable car il ne
tend à donner une satisfaction exclusive ni à l’un ou ni à l’autre des
protagonistes. Autant le dialogue droit interne et droit international favorise
les intérêts de l’Etat français ; autant le dialogue qui s’ensuit doit satisfaire
les deux parties. Ainsi, afin de répondre aux interrogations soulevées par
notre problématique et pour mieux les appréhender, nous avons choisi de
diviser notre étude en deux parties. La première sera consacrée à la vocation
internationale du statut de Mayotte (Partie I). La seconde partie présentera la
vocation franco-comorienne du statut de l’île (Partie II).

40
Partie 1. La vocation internationale du statut de Mayotte : quel
dialogue entre droit interne et droit international ?


Par statut international, on entend la situation juridique de Mayotte au
regard du droit international mais aussi la question de son rattachement
territorial à l'un des deux Etats en conflit. Le statut international de Mayotte
est actuellement figé sur un schéma issu de l'indépendance, lié à une
confrontation cristallisée entre deux conceptions, deux ordres juridiques
antagonistes. Comment dépasser de façon crédible ce statu quo
institutionnel ?
Le rattachement de Mayotte à la France est sujet à controverse, car il pose
indubitablement des questions aussi bien de droit international que de droit
public interne, en l’occurrence le droit constitutionnel français. Cela nous
conduit à examiner dans un premier chapitre la cristallisation de ce différend
territorial entre ces deux ordres juridiques. Mais cette confrontation stérile
est néfaste autant pour la France que pour les Comores. C’est la raison pour
laquelle il convient, aujourd’hui, de dépasser ce statu quo qui préside au
différend territorial entre la France et les Comores. Ainsi, le second chapitre
de notre étude sera consacré aux solutions du droit international en vue de la
résolution pacifique de ce contentieux malheureux et délicat.

41
Chapitre 1. Du territoire au droit : Mayotte disputée par la
France et les Comores

Le rattachement de Mayotte à la France, son maintien dans la République
française, relève de deux interprétations fondamentalement contradictoires
d’un même principe, le droit des peuples à disposer d’eux-mêmes,
communément connu sous le vocable générique de principe
d’autodétermination des peuples et à l’indépendance, qui en est son
corollaire. Conjugué à d’autres raisons aussi prégnantes les unes que les
autres, elles sont à l’origine du différend territorial sur l’île de Mayotte entre
les Comores et la France (I). La position des principes de droit international
plaide fondamentalement pour le rattachement de Mayotte aux Comores. En
effet, si le TOM des Comores comprenant les îles d’Anjouan de Grande-
Comore, de Mayotte et de Mohéli avait une vocation à la décolonisation et à
l’indépendance, cette dernière devait strictement intervenir dans ses
frontières coloniales et initialement reconnues. C’est ainsi sur la base du
droit international public que l’Etat comorien fonde sa souveraineté sur
Mayotte (II) alors que la France s’appuie sur ses propres règles de droit
public interne pour exercer effectivement sa souveraineté sur cette île (III).

I. Les raisons du différend territorial franco-comorien sur Mayotte

Plusieurs raisons ont conduit au différend territorial entre la France et les
Comores sur Mayotte. Certaines d’entre elles constituent les causes réelles
de l’ancrage français de Mayotte. Car l’accession à la souveraineté
internationale du TOM des Comores, contrairement à ce qui fut, ne pourrait
être que globale, totale. Elle ne pouvait nullement concerner une portion du
territoire d’Outre-mer, mais l’entité unique formée des quatre îles, un
ensemble cohérent tant géographiquement, historiquement que
politiquement. C’est cet ensemble unique doublé d’une cohérence
linguistique et socioculturelle qui, pour le droit et la Communauté
internationale, a accédé à l’indépendance, le 6 juillet 1975. Du coup, le
rattachement de Mayotte à la France s’apparente indubitablement à une
140situation de décolonisation « inachevée » (section 2). D’autres sont les
prémisses indiscutables de ce différend, puisqu’elles ont été le prélude à

140 Cf. TIXIER (Ch.-E.), Une décolonisation inachevée : l’affaire des Comores, op. cit, 119 p. Voir aussi,
M’SA (Y.), Les conséquences juridiques et politiques d'une décolonisation inachevée : l’exemple
e
comorien, Thèse de doctorat de 3 cycle, Université Clermont 1, 2002, 511 p. ; MAHAMOUD (A. W.),
Mayotte : Le contentieux entre la France et les Comores, Paris, L’Harmattan, 1992, 304 p ; VERIN (E.),
et VERIN (P.), Histoire de la révolution comorienne : décolonisation, idéologie et séisme social, Paris,
L'Harmattan, 1999, 160 p ; CAMINADE (P.), Comores-Mayotte : une histoire néocoloniale, Paris,
Agone, 2003, 163 p ; NAHOUZA (N.), Indépendance et partition des Comores (1974-1975), Moroni, éd.
Komedit, 2005, 115 p.
42
l’émancipation du peuple comorien, à l’autodétermination et à
l’indépendance (section 1). En outre, ce contentieux reste persistant du fait
notamment de relations déséquilibrées entre les deux protagonistes et, par
conséquent, aucun dialogue n’existe entre eux (section 3).

Section 1. Les multiples prémisses du différend territorial sur
Mayotte

Jamais l’accession à la souveraineté internationale, donc à l’indépendance
d’un peuple colonial, n’a suscité autant de remous, et continue de produire
autant de conséquences que ne le fut la décolonisation des Comores, un des
141derniers « confettis de l’empire » colonial français. La notion de
décolonisation est apparue en 1836 sous la plume d’un journaliste du
Mémorial Bordelais, Henri FONFREDE. Elle prend de nos jours la
signification du « processus par lequel une colonie devient indépendante ou
142la cessation pour un pays de l’état de colonie » . Le terme n’est utilisé de
manière courante en France que depuis 1952. Alors qu’il a servi à désigner
la libération des colonies de peuplement Européens en Amérique de 1778 à
1825. Il est vrai que pour des motifs, souvent inavoués, économiques comme
143ce fut le cas de l’Algérie , géostratégiques, politiques… pour les Comores,
la décolonisation reste une épreuve épouvantable autant pour le peuple
colonisé que pour la puissance colonisatrice. Chacune des deux parties se
garde de protéger « jalousement » ses propres intérêts, mais en même temps
144cherche à ménager son futur partenaire sur la scène internationale . Ce fut
le cas des Comores, le 6 juillet 1975, lorsque la Grande-Comore, Anjouan et
Mohéli accédèrent à l’indépendance sans Mayotte, la quatrième des îles
formant géographiquement et historiquement l’archipel des Comores.
Comment Mayotte est-elle maintenue dans l’ensemble français ? Pourquoi
ce rattachement est-il contestable et contesté ? Nous tenterons de donner des

141 Ces termes sont tirés du titre de l’ouvrage de Jean-Claude GUILLEBAUD intitulé : Les confettis de
l’empire, Paris, Seuil, 1976, 317 p.
142
Cf. AGERON (Ch.-R.), La décolonisation française, Paris, Armand Colin, Coll. Cursus, 1991, p. 5.
143
L’Algérie fut colonie française par conquête le 5 juillet 1830. Une des grandes colonies d’Afrique par
2sa superficie (2 381 741 km ), des ressources économiques considérables (des réserves pétrolières, du gaz
naturel, des réserves importantes de fer, du zinc, d’uranium et d’or). Il a fallu une guerre pour aboutir à
l’indépendance. Voir infra, Chapitre 2, section 1, § 1, A, 2. Pour une étude complète de ce pays: voir
notamment, STORA (B.) Histoire de l’Algérie coloniale : 1830-1954, Paris, Découverte, réédition 2004,
124 p. ; AGERON (Ch.-R.), Histoire de l'Algérie contemporaine, Presses Universitaires de France (PUF),
1999, 127 p ; AGERON (Ch.-R.), La décolonisation française, op. cit., p. 147 et s., etc.
144 Selon M. André ORAISON, « Le plus souvent, c’est sous la pression des luttes [internes] que les
Nations européennes ont accordé une souveraineté au moins formelle à leurs anciennes dépendances
ultramarines.... Mais elles ont parfois maintenu leur domination sur des territoires aux dimensions et aux
populations réduites ». Cf. ORAISON (A.), « Quelques réflexions critiques sur la conception française du
droit des peuples à disposer d’eux-mêmes à la lumière du différend franco-comorien sur l’île de
Mayotte », R.D.I.S.D.P., 1984, pp. 261-328 ; R.B.D.I., 1983/2, pp. 655-698 ; Voir en ce sens JOUVE (E),
Relations internationales du Tiers-Monde. Le tiers-Monde en lutte, Paris, éd. Berger-Levrault, 1976, p. 2
et s.
43
éléments de réponse à ces deux questions en analysant, d’une part,
l’autodétermination des Comores, à l’origine du contentieux territorial sur
Mayotte (paragraphe 2) et, d’autre part, en examinant l’évolution
institutionnelle des Comores avant 1975 et ses conséquences, antichambre
de l’autodétermination du peuple comorien (paragraphe 1).

Paragraphe 1. L’évolution institutionnelle du TOM des Comores
avant 1975 : la marche vers l’autodétermination du peuple comorien

Pour comprendre les tenants et les aboutissants de la volonté
d’émancipation des Comoriens à l’intérieur comme en dehors de la
République française, il est utile de traiter, d’abord, l’évolution
institutionnelle de cet archipel avant son indépendance (A), ensuite,
d’examiner les partis politiques en présence dans le processus
d’autodétermination des Comores (B). La voie si tumultueuse vers
l’indépendance du TOM des Comores, dont les autorités françaises ont
contribué à l’éclatement, trouve aussi une explication dans cette évolution
institutionnelle. Elle est marquée par une organisation administrative de plus
en plus centralisée, des politiques publiques incapables de sortir le Territoire
du sous-développement, des politiciens en mal d’inspiration et sans
véritables partis politiques, mais surtout l’omnipotence de l’Etat colonial qui
détenait les véritables leviers du pouvoir.

A) L’évolution institutionnelle des Comores avant l’autonomie

La volonté d’indépendance du peuple comorien s’inscrit dans un cadre
général d’émancipation marquant une ère nouvelle, ayant pris de l’ampleur
avec la fin de la seconde guerre mondiale. C’est dire que « les premiers
signes avant coureur “du réveil” des peuples colonisés apparaissent dès les
epremières années du XX siècle (1908 en Indochine). Les insurrections
locales des années 1914 à 1918 (en AOF et en Algérie notamment, la guerre
du Rif ou celle des Druzes) peuvent aussi s’analyser comme les pogromes
145des guerres d’indépendance nationales des peuples colonisés » . Mais,
celle-ci, avec ses horreurs, a conduit les pays européens et l’humanité toute
entière à une prise de conscience en faveur de la paix et de la sécurité
146internationale . La naissance de l’Organisation des Nations unies, en 1945,
avec un nouveau droit de la paix, posant des principes et des objectifs allant
dans le sens de celle-ci et prohibant la guerre, est un formidable accélérateur
de ce mouvement d’émancipation des peuples coloniaux. La France a, de ce

145 Cf. AGERON (Ch.-R.), La décolonisation française, op. cit., p. 5.
146 La fin de la guerre et le vent de liberté qu’elle a entraîné ont fait que la France s’est trouvée dans une
posture favorable à une reconsidération de sa position sur la colonisation des peuples Africains. Des
colonies qui ont payé une lourde tribu pour la libération de ce pays.
44
fait, pris position avec le discours de Brazzaville (Congo) du Général DE
GAULLE du 30 janvier 1944 en faveur de l’émancipation des peuples
147Africains . Une position formalisée par le Préambule de la Constitution du
27 octobre 1946 et celle du 4 octobre 1958 : « La France entend conduire les
peuples dont elle a pris la charge à la liberté de s’administrer eux-mêmes et
de gérer démocratiquement leur propres affaires, écartant tout système de
colonisation fondé sur l’arbitraire ». Les Comoriens ont, par conséquent,
profité de cette nouvelle dynamique pour évoluer petit à petit vers
l’indépendance.

1. Une évolution politico-institutionnelle commune des îles Comores

L’histoire de Mayotte est, incontestablement, liée à celle des autres îles
formant l’archipel des Comores. En effet, l’histoire de ce dernier est décrite
comme celle d’une succession de sultans qui se disputaient le pouvoir, des
territoires, des privilèges, etc. Les Comores sont, par conséquent, connus
comme l’archipel des « sultans batailleurs ». Mais, Mayotte fut la première
de ces îles à devenir colonie française par le traité de cession à la France
ersigné le 25 avril 1841. Ce traité stipule en son article 1 que le sultan « […]
cède à la France, en toute propriété, l’Ile de Mayotte qu’il possède par droit
de conquête et par convention, et sur laquelle il règne depuis treize ans ». La
contrepartie de cette cession, selon l’article 2, est « une rente viagère de
mille piastre (300€) », payable par trimestre et « non réversible » sur ses
enfants. Mais deux des fils du sultan « pourront être envoyés à Bourbon
pour y être élevés aux frais du Gouvernement Français ». Ces dispositions
n’ont jamais été appliquées et cette seconde contrepartie n’a point été
respectée. Aucun des enfants du sultan n’a été envoyé à Bourbon pour y être
élevé. Ceci était prévisible. En effet, avec l’emploi du verbe pouvoir
« pourront » montre que le rédacteur de cet acte a voulu se ménager une
148faculté et non une véritable obligation . C’est à la France de décider si les
circonstances, qui pouvaient être diverses et variées, étaient réunies pour
réaliser cet objectif. De deux choses, l’une : ou bien Passot fut de mauvaise
foi, ou bien savait-il qu’il traitait avec une personnalité qui ne disposait
d’aucune légitimité sur cette île. Il a été aussi prévu que le sultan pouvait
continuer à vivre à Mayotte, mais il ne pouvait détenir aucun pouvoir. Au

147 « … Il est naturel et légitime que les peuples africains accèdent à ce degré politique où ils auront la
responsabilité entière de leurs affaires intérieures, où il leur appartiendra d’en décider eux-mêmes. Bref,
de se gouverner eux-mêmes. » Cf. « Le « doux » processus de décolonisation », Le Monde, Dossiers et
Documents, avril 2010, p. 2 et s. La déclaration de Brazzaville du 24 août 1958 est allée également dans
le même sens et marquera la fin de l’ère coloniale.
148 Sachant que la mauvaise exécution ou la non-exécution d’une obligation, née d’une convention, donne
à la partie lésée le droit de demander au juge la résolution ou la suspension ou l’exécution de la
convention. Le rédacteur du traité de cession a voulu laisser à l’appréciation souveraine de la France le
droit de juger de l’opportunité ou non d’envoyer les enfants du sultan à Bourbon.
45
contraire, il devait se soumettre aux ordres du Roi de France et favoriser
l’exécution de ses lois et décisions (article 3). Si le sultan décidait de rentrer
dans son île natale, Madagascar, la France devait le réaliser, « sans autre
condition », mais la pension de mille piastres cesserait de lui être versée
(article 4).
L’acte de cession de Mayotte à la France pose également l’inviolabilité
de toutes les propriétés à Mayotte. Autrement dit, on reconnaît des droits de
propriété aux Mahorais ayant des terres cultivées (article 5). En revanche,
selon l’article 6 : « les terres non reconnues propriétés particulières
appartiennent de droit au Gouvernement français ». Ce dernier est le seul à
pouvoir en disposer. Une sorte d’expropriation pour cause d’utilité publique
fut envisagée par le texte en ce sens : « […] si pour la sûreté ou la défense de
l’Ile, il était nécessaire d’occuper un terrain habité par un individu
quelconque, celui-ci devrait aller s’établir sur une autre partie de l’Ile
149inoccupée et à son choix » . Ceci contrevient à la règle de l’inviolabilité
des propriétés mahoraises posée par l’article 5. La contradiction est d’autant
plus importante que l’on affirma que le Mahorais exproprié ne saurait être
« en droit d’exiger une indemnité ». Il pourra seulement s’installer sur un
terrain inoccupé de son choix. A contrario, si les terrains inoccupés ne lui
convenaient pas, le Mahorais n’avait aucun autre recours. De même, si tous
les terrains furent occupés, les Mahorais devenaient de jure des habitants
sans terres dans leur propre île.
Pour tendre aussi la main au sultan d’Anjouan, ALAOUI, le
Commandant PASSOT avait prévu que : « En considération des liens de
parenté et d’Amitié qui unissent le Sultan Andrian Souli au Sultan Alaoui, si
ce dernier veut résider à Bourbon, Mayotte ou Nossi Bé, il sera traité de la
manière la plus favorable par tout commandant pour le Roi des
150Français » . Ces dispositions sont de nature à confirmer les liens étroits qui
unissaient les insulaires entre eux en général et, en particulier, entre le sultan
d’Anjouan et le gouverneur de Mayotte ANDRIANTSOULY. Etant précisé
que c’est le sultan ALAOUI qui exerçait, en théorie, la suzeraineté sur l’île
151de Mayotte . En outre, le consentement à être lié par le traité de cession de
Mayotte ne fut pas moins vicié par le fait que les autorités coloniales eurent
forcé la volonté d’ANDRIANTSOULY. Ce dernier, semble-t-il, n’avait
152d’autre choix que d’accéder à la demande française .

149 Cf. Article 5 du traité de cession.
150 8 du traité de cession.
151
Notons que cette stratégie ne fut mise en place que pour annihiler toute contestation, de la part de
celui-ci, de cet acte de cession. Cela conforte l’idée selon laquelle PASSOT n’ignorait pas qu’il avait à
traiter avec un usurpateur et que le véritable détenteur de la légitimité pour engager Mayotte était le sultan
d’Anjouan. Ainsi ce contrat de vente ne pouvait être juridiquement valide puisque l’une des parties
cocontractantes a usurpé le droit d’une tierce personne.
152
A cet égard, les instructions données à PASSOT le 13 février 1841 par l’amiral Anne de HELL
montrent bien cette volonté d’imposer le traité au sultan : « Si revenant sur son offre andriantsouli
46
La cession de Mayotte à la France fut par conséquent contestée par les
sultans des Comores et par la Grande-Bretagne, qui avait des intérêts à
Anjouan. C’est l’une des raisons pour laquelle cette vente, juridiquement
parlant, ne fut entérinée par le roi de France, Louis-Philippe, que le 10
février 1843, soit deux ans après sa conclusion. Le drapeau tricolore ne fut
ainsi hissé sur le « Rocher » de Dzaoudzi que le 13 juin 1843. Cette
contestation portait non seulement sur sa validité mais également sur la
légitimité du signataire, ANDRIANTSOULY. Le motif invoqué est que ce
dernier, s’étant improvisé sultan de Mayotte, alors qu’il n’était que le
gouverneur de l’île, pour le compte du sultan d’Anjouan ALAOUI, réfugié à
153Maurice, aurait vendu une « île qui ne lui appartenait pas » . Pour éviter
des conflits de compétence, d’intérêt, voire d’affrontement entre les deux
puissances, les autorités françaises ont dû, par conséquent, demander des
154explications et des justificatifs à leurs représentants locaux . Une
reconstitution du traité eut été effectuée par le Cadi de Dzaoudzi Oumar
ABOUBAKAR (rédacteur de l’original), à la demande du commandant
155PASSOT, le 14 juin 1843 . Mais la date figurant sur le texte reconstitué
avait été « gravement erronée : 1242 E.M. (au lieu de 1251, correspondant à
1561835) » . Ainsi, une autre mouture du traité reconstitué avec la bonne date
et les signataires du document au nombre de 17 au lieu de 31, comme
précédemment, fut remis à l’officier FAVIN-LÉVÊQUE en septembre
1571843 . Ce dernier était envoyé par le Gouverneur de Bourbon,
158BAZOCHE . Le sultan finira par signer l’acte de renonciation à son trône
le 19 septembre 1843, sous la pression des autorités coloniales qui
159menaçaient de soutenir son rival Saïd HAMZA . Mais il ne reconnaîtra pas

opposait quelques difficultés à notre occupation de l’île de Mayotte, vous lui feriez comprendre tous les
dangers qui pourraient résulter pour lui de nous tromper. Vous emploierez tous vos moyens pour… lui
faire signer l’acte de cession ». Cf. BOISADAM (Ph.), Mais que faire de Mayotte ? Analyse
chronologique de l’Affaire de Mayotte (1841-2000), L’Harmattan, 2009, pp. 20-21.
153 Cf. GEVREY (A.), Essai sur les Comores, Pondichéry, A. Saligny, imprimeur du gouvernement,
1870, pp. 223-224 ; FLOBERT (Th.), Evolution…, op. cit., p. 41.
154
Il est utile de souligner que le roi de France convoqua, de ce fait, le Commandant PASSOT à Paris
pour s’enquérir directement de la situation. Le problème achoppait sur le texte original du traité du 19
novembre 1835, en vertu duquel les notables Mahorais avaient fait allégeance au sultan d’Anjouan. Mais
celui-ci n’a jamais pu être produit.
155 Cf. CAOM SG Mad C.220 D.464, Direction des Archives de France (Dépôt des Archives d’Outre-mer
d’Aix-en-Provence).
156
Cf. BELLETAN (L.), Histoire des îles. Ha’ Ngazidja, Hi’ Ndzouani, Maïota et Mwali. Présentation
critique des manuscrits arabe et swahili émanant du Grand Qadi de Ndzaoudzé Oumar Aboubakari
Housséni (1865), op. cit., p. 175. Pour BELLETAN, « les autorités françaises cherch[ai]ent à convaincre
ou à abuser le sultan Salim (d’Anjouan), retors et ambitieux, et surtout les Britanniques soupçonneux et
mal disposaient à leur égard… ». Cf. Ibidem.
157
M. BELLETAN (L.) notera à juste titre que parmi les 17 signataires de cette convention, « 4 sont
morts et 5 sont réfugiés à Ndzou’ani [Anjouan] ». Idem, page idem.
158 Cf. A.D.R. (Archives Départementales de La Réunion) 56 M 16.
159
L’acte de renonciation fut rédigé en ce sens : « Nous reconnaissons, comme une chose juste et vrai
que, depuis la mort du sultan Alaoui, les sultans d’Anjouan n’ont aucune espèce de droits à faire valoir
47
le traité reconstitué que FAVIN-LÉVÊQUE lui soumettait, même si le
Gouverneur de Bourbon a pu écrire que « le sultan d’Anjouan a été
contraint de reconnaître l’authenticité du traité trouvé dans les archives de
Mayotte […] Notre possession est désormais à l’abri de toute
160 161contestation » . L’abdication du sultan d’Anjouan interviendra en 1909 .
La contrepartie de cette renonciation est la conservation du titre de sultan, de
son pavillon, l’usage de son palais ainsi qu’une pension susceptible d’être
augmentée « dans une mesure laissée à la générosité du gouvernement
français ». Une partie de cette pension serait reversée à ses héritiers directs.
Les mêmes subterfuges furent employés dans les autres îles pour racheter les
autres sultans afin de d’acquérir tout l’archipel.
Par la suite, les autres îles (Grande-Comore, Mohéli et Anjouan) furent
162 163placées sous protectorat français respectivement en 1886 , 1887 et
1641892 . Il convient de relever que ces protectorats ont été motivés par des
considérations d’ordre géostratégique. En effet, du fait de leur
positionnement, les Comores ont toujours été convoitées par les puissances
e 165occidentales notamment les Portugais, depuis le XVI siècle, les Anglais ,
les Allemands… Les Français ont ainsi tout mis en œuvre pour asseoir leur
domination sur tout l’archipel pour éviter qu’aucune des îles ne soit dominée
166par une autre puissance occidentale . Cette soumission de l’archipel à la
juridiction française est aussi favorisée par le concours de plusieurs
circonstances. De manière générale, on était dans une époque que certains
qualifient de « l’ère des concurrences, des rivalités et des confrontations
politiques ou armées ». Une période durant laquelle « les gouvernants
[européens] s’efforcent de restaurer, de maintenir ou d’accroître la
puissance de leur Etat-Nation. Ils pensent y parvenir en exportant leur
drapeau, leurs lois, leur culture, leur langue par l’usage des armes sans trop
se préoccuper des populations qui vont les subir […]. Ainsi naissait un droit

sur l’île de Mayotte et que ces habitants étaient libres d’en disposer selon leur volonté ». Cf.
BELLETAN (L.), Histoire des îles. Ha’ Ngazidja, Hi’ Ndzouani, Maïota et Mwali…, op. cit., p. 177.
160
Cf. A.D.R., 56 M 80.
161 C’est le Gouverneur de Madagascar AUGAGNEUR qui réalisera l’opération le 30 mars 1909. La lettre
d’abdication était formulée comme suit : « Je déclare remettre entre les mains du gouvernement français
les pouvoir que je tiens de lui ». Cf. FLOBERT (Th.), Evolution juridique…, op. cit., p. 128. Voir aussi
pour le texte de la lettre, FAUREC (U.), L’archipel aux sultans batailleurs, op. cit., p. 123-124.
162
Cf. Traité du 6 janvier (…), précité.
163 Cf. Traité du 26 avril (…),
164 Cf. Traité du 27 mars (…), précité.
165
Cf. MARTIN (J.), Comores : quatre îles entre pirates et planteurs. Razzias Malgaches et rivalités
internationales… op. cit., pp. 328-329.
166
M. Thierry FLOBERT a très justement noté que : « En dehors de Mayotte qui avait été occupée parce
qu’on croyait en faire facilement un Gibraltar français, la France n’a colonisé les Comores que pour
empêcher les autres puissances de s’y installer. Poussé par la menace de mainmise anglaise et
allemande, Paris a presque malgré lui occupé tout l’archipel ». Cf. FLOBERT (Th.), Evolution juridique
et socio-politique…, op. cit., p. 137.
48
167de la colonisation légitimant la conquête, l’occupation et l’annexion » .
Mais l’archipel des Comores particulièrement était en proie à des invasions
168malgaches successives et dévastatrices . L’autre circonstance, ayant motivé
la colonisation française sur ces îles, est la perte de l’île de France (Maurice)
en 1814 au profit des Anglais. La France, pour pallier cette déconvenue,
s’est adjugé Mayotte et les autres îles des Comores pour verrouiller l’Océan
169Indien . Finalement, comme le relève M. Philippe BOISADAM : « Il ne
faut […] voir, dans la braderie très mercantile de l’île de Mayotte à la
France, en 1841, que la rencontre d’une sordide lâcheté, vivifiée par les
ravages dévastateurs de l’absinthe, celle d’Andriantsouli, avec un jeune
officier ambitieux, mandaté par le gouverneur de Bourbon pour donner à la
monarchie de Louis-Philippe un solide point d’ancrage dans le canal de
Mozambique, tel qu’il ne puisse pas être disputé par les Anglais […] Il
s’agissait aussi de damer le pion à la couronne britannique à moindre
170frais » . Avec cette main-mise de l’Océan Indien, les Comores vont être
rattachées à Madagascar.

2. Le rattachement de l’archipel à Madagascar

La colonie de Mayotte et les protectorats des Comores furent érigés en
établissements coloniaux indépendants, placés sous l’autorité d’un
administrateur ayant son siège à Dzaoudzi par le décret du 9 septembre
1711899 , portant organisation administrative. Un autre décret pris en Conseil
172 173des ministres le 9 avril 1908 rattacha l’archipel à Madagascar . Selon son
erarticle 1 , « La colonie de Mayotte et les îles et protectorats qui en
dépendent cessent de constituer un gouvernement distinct et sont rattachés
au gouvernement général de Madagascar ». Ces îles conservent néanmoins
leur autonomie administrative et financière (première partie article 2).
Autrement dit, la colonie est censée disposer de son budget propre pour la
gestion des ses affaires locales. Mais elles sont dirigées par un fonctionnaire
colonial sous la tutelle du gouverneur de la grande île (article 2).
Contrairement à ce que relève M. Mahamoud IBRAHIME, le rattachement

167 Cf. ISOART (P.), « Les Nations unies et la décolonisation », in DUPUY (R.-J.), Manuel sur les
organisations internationales (dir.), Académie de droit international de La Haye, op. cit., pp. 604-633,
spécialement p. 605.
168
Il faut préciser que ces invasions ont décimé les populations et les récoltes… et provoqué des
déplacements massifs des habitants des Comores. Les sultans affaiblis devaient chercher des protecteurs
et c’est fatalement vers les puissances occidentales qu’ils ont dû demander secours.
169
Cf. supra, § 1, A, 2. La France se trouvait déjà à Madagascar, à La Réunion puis aux Comores. Elle
contrôlait l’Océan Indien du Nord au Sud, mais surtout le canal du Mozambique. Cela lui permettait
d’avoir un œil sur l’Afrique, du pôle Sud à toute l’Est de ce Continent.
170 Cf. BOISADAM (Ph.), Mais que faire de Mayotte ?..., op. cit., p. 26.
171 Cf. J.O.R.F., 13 septembre 1899, op. cit., p. 6144.
172
Cf. J.OR.F., 10 avril 1908, op. cit., p. 2508,.
173
Cf. FLOBERT (Th.), Evolution juridique et socio-politique de l’archipel des Comores, op. cit., p. 399.
49
de la colonie de Mayotte et dépendances à Madagascar ne signifie pas, en
174théorie juridique, « la perte de l’autonomie de l’archipel » . En pratique,
on peut estimer que le fait d’avoir à la tête de la colonie un fonctionnaire,
sous le contrôle du gouverneur de la Grande île, peut sembler en
contradiction avec les dispositions de la deuxième partie de l’article 2 du
décret. Ce dernier précise que : « elle [la colonie] est administrée, sous la
haute autorité du gouverneur général de Madagascar, par un fonctionnaire
choisi dans les cadres généraux de l’administration coloniale ». Ainsi, les
termes employés, rajoutent à la contradiction une certaine confusion. Car,
autonomie et contrôle « sous la haute autorité » peuvent paraître
antinomiques, dans la mesure où un rattachement suppose une fusion des
deux colonies pour former une entité commune. Cependant, on peut
concevoir deux colonies rattachées juridiquement, mais budgétairement
distinctes. C’est l’esprit et la lettre du décret de 1908. La colonie de Mayotte
et dépendances, certes, ne forment plus un gouvernement distinct. Mais elles
sont rattachées à Madagascar, sans devenir une de ses provinces. Elles
gardent l’essentiel : leur autonomie financière.
Le rattachement de ces îles à Madagascar résulterait de « […]
l’acharnement du gouverneur de Madagascar, Victor AUGAGNEUR, qui
cherche à avoir sous sa responsabilité plus de territoires soit pour sa
carrure personnelle, soit pour justifier le fait qu’il n’ait pas accepté la
réduction de son salaire […] Il s’agit surtout [pour la puissance coloniale]
de faire des économies par la suppression de postes de fonctionnaires aux
175Comores » . Il aurait pu prendre une grande ampleur, en englobant La
Réunion, si les colons Réunionnais ne s’y étaient pas opposés. Du fait du
faible degré de civilisation entre Madagascar et La Réunion, les colons
réunionnais ne pouvaient pas accepter le rattachement « [d’]une île civilisée
176à un pays sauvage » . Attachés à leur autonomie, il n’y trouvaient « aucun
177avantage dans aucun rattachement de colonie » , car cette union est
toujours de nature à avantager « le centre » au détriment du périphérique. Or,
si le gouverneur de Madagascar militait pour ce rattachement, c’était pour en
178tirer un maximum de profits . Cette politique d’austérité budgétaire a fait
perdre aux Comores non seulement de leur stature, mais aussi les postes
coloniaux à responsabilité transférés à Madagascar. Il en va ainsi de la perte

174
Cf. IBRAHIME (M.), Etat français et colons aux Comores (1912-1946), op. cit., p. 30.
175
Cf. IBRAHIME (M.), Etat français et colons aux Comores (1912-1946), ibid., p. 30. L’auteur s’est
référé d’un ouvrage publié par un député de La Réunion HACHEDE (C.), Des groupements de colonies.
A propos du projet de rattachement à Madagascar des îles des Comores et de La Réunion, Paris, Henri
charles-Lavauzelle, 1908 ; SAID MOHAMED (S. H.), L’Etat des Comores et le droit international…, op.
cit., pp. 47-48.
176
Cf. HACHEDE (C.) cité par IBRAHIME (M.), Etat français et colons aux Comores…, ibid., p. 32.
177 Cf. IBRAHIME (M.), Etat français et colons aux Comores (1912-1946), op. cit., p. 29
178 Précisons que les Comores et La Réunion rattachées à Madagascar permettraient à Victor
AUGAGNEUR de réaliser d’énormes économies, en supprimant drastiquement les postes dans ces
colonies et en centralisant les administrations à Madagascar.
50
de fonction de Gouverneur, de conseil du contentieux administratif, de
presque tous les hauts fonctionnaires coloniaux en poste aux Comores. Mais
ce qui a paru injuste et avilissant pour les Comoriens, c’est la substitution
179aux postes importants par des Malgaches .
180Cependant, c’est la loi d’annexion du 25 juillet 1912 , en vertu de
181laquelle les Comores devinrent colonie française , qui réalisa le
rattachement définitif au gouvernement central de Madagascar. Avec cette
loi les trois protectorats des Comores (Anjouan, Mohéli et la Grande-
Comore) vont deviennent des colonies françaises, à part entière. Elles
rejoignent donc Mayotte, qui l’est devenue en 1843. Le régime de
protectorat se substitua ainsi au statut de colonie. Cependant, ces colonies
perdirent leur autonomie de 1908. Ce changement statutaire a été motivé par
divers agissements de la part des colons. En effet, sous le régime de
protectorat, la puissance coloniale envoyait un « Résident » auprès des
autorités locales. Ils ne s'occupaient, en principe, que des relations
extérieures. En réalité, les Résidents français s'emparèrent du pouvoir
politique local. Une forme d’assujettissement politique des Comoriens,
comme de tous les peuples colonisés d’Afrique, apparaît au grand jour. Le
député du Bénin, SOUROU Migan Apithy, releva fort justement, lors des
débats pour l’élaboration de la Constitution de 1946, que « la contrainte est
devenue depuis quelque temps le maître-mot de l’administration coloniale
182[…] On se flatte moins de persuader que de commander » . Dans toute
l’Afrique, en général, et aux Comores en particulier, les résidents imposèrent
la langue française, ce qui n’est pas en soi une mauvaise chose, mais dans le
même temps, « L’on proscrit l’usage des langues indigènes que dans un
mépris ignorant on qualifie de “dialecte”. On pose implicitement que
l’enseignement public n’a d’autre but que de former d’actifs producteurs et
183de bons petits fonctionnaires bien soumis à leurs maîtres » . Tel était le
constat de Léopold Sédar SENGHOR s’élevant contre cette forme
d’assujettissement culturel des peuples colonisés entretenue par le système

179
Cf. MARTIN (J.), Comores : quatre îles entre pirates et planteurs, op. cit., 611 p ; Voir spécialement
le chapitre 2 consacré à La période des razzias malgaches, pp. 81-110. Il faut dire que les Malgaches,
certes voisins, mais ayant des us et coutumes différentes de celles des Comoriens, les difficultés n’ont pas
tardé à apparaître. En se comportant comme les sultans de jadis, ces fonctionnaires Malgaches ont ouvert
la boîte de Pandore à l’intérieur de laquelle étaient enfouis les mauvais souvenirs des razzias Malgaches
sur l’archipel.
180
Cf. J.OR.F., 3 août 1912, op. cit., p. 6961.
181 Cf. Article 1 de la loi ainsi rédigé : « Sont déclarées colonies française, les îles d’Anjouan, de Mohéli
et de la Grande-Comore », en plus de Mayotte devenue colonie en 1843.
182 ere
Cf. J.O.R.F. Débats Ass. Nat., 22 mars 1946, 1 séance du 21 mars, p. 944.
183 ere
Cf. J.O.R.F. Débats Ass. Nat., 22 mars 1 séance du 21 mars, p. 945. Paul ISOART a justement
noté que les pays conquis furent considérés comme des « Territoires déclarés sans maître, jugés délaissés
par des peuplades barbares inaptes à les mettre en valeur, civilisations ignorées ou ridiculisées,
structures socio-politiques estimées inéficaces ou, pis, criminelles, puisque livrant de pauvres primitifs à
des roitelets sanguinaires… ». Cf. ISOART (P.), « Les Nations unies et la décolonisation », in DUPUY
(R.-J.), Manuel sur les organisations internationales (dir.), op. cit., p. 605.
51
colonial. Mais la plus marquante des soumissions est l’assujettissement
économique et humain. En effet, les résidents laissèrent les colons spolier
184entièrement les paysans comoriens de leurs terres , au point que ceux-ci
durent se faire employer dans les plantations coloniales à titre d'engagés
185« volontaires » . Certains d’entre eux vont connaître l’émigration vers des
186contrées lointaines notamment l’île Bourbon (Réunion) . Ils vont être
exploités dans les plantations coloniales, avec des conditions difficiles et une
rémunération quasi nulle. Le système colonial ou « pacte colonial » a abouti
à « un soutien financier de la métropole absolument insignifiant, à un
investissement privé dont le caractère lucratif ne fait plus de doute, à un
accroissement des dépenses publiques dont les budgets locaux assument la
187plus grande part et dont l’impôt de capitation est la principale source » .
188Aux Comores, l’un de ces colons, Henry Joseph Léon HUMBLOT ,
surnommé le « sultan blanc », obligeait les Comoriens à travailler dans ses
189domaines alors que l’esclavage fut aboli (1846) . Il rétorquait aux
Résidents français qu’il avait signé un traité avec Saïd ALI BEN SAID
OMAR, sultan de la Grande (1883-1893), lui permettant d’agir à sa guise et
qu’ainsi les autorités françaises ne pouvaient en aucun cas le contraindre à
obéir aux lois de la République sur un territoire qui n’appartenait pas à la
190France . En effet, arrivé aux Comores en 1883, il signa avec le sultan, à
bord d’un bateau de guerre français (le Boursaint), une convention
commerciale le 5 novembre 1885. Selon son article 2, HUMBLOT devait

184
Cf. notamment ABDELAZIZ RIZIKI (M.), Comores : les institutions d’un Etat mort-né, Paris,
L’Harmattan, 2001, p. 19 et s ; VERIN (P.), Les Comores, op. cit., p. 101 ; SIDI (A.), Anjouan histoire
d’une crise foncière, Paris, L’Harmattan, 1988, p. 37 et s.
185 L’engagisme est la forme déguisée de l’esclavage. Comme celui-ci fut aboli en 1848, il a fallu
compenser la perte de main d’œuvre servile. L’Etat colonial a permis alors l’employabilité dans les
plantations des hommes libres sous contrat : l’engagisme. C’est « un concept juridique de l’Ancien
Régime apparenté au servage ». Cf. LAFERRIERE (L.F.J.), Histoire du droit français, Joubert, 1837, p.
510. Voir pour cette notion, FOUAD (A.A.), L’engagisme comorien à La Réunion dans la première
moitié du XIXeme siècle : pratiques sociales et religieuses, Mém. Master Histoire, université de La
Réunion, 2009, 142 p. L’auteur pense que « l’engagisme et l’esclavage sont deux concepts différents,
mais […] poursuivent les mêmes objectifs : l’exploitation de l’homme par l’homme », ibid, p. 9.
186
Voir notamment HAMADI (T.), Les engagés comoriens à La Réunion : 1885-1905, Mémoire Histoire,
Université de La Réunion, 1993, 240 p ; MIEGE (J.-L.), Histoire d’Outre-mer (Mél. en l’honneur), Aix-
en-Provence, Université de Provence, 1992, 300 p.
187 Cf. Intervention de D’ARBOUSSIER (G.), J.O.R.F., Débats Ass. Nat., 21 mars 1946, séance du 20
mars, p. 900.
188
Léon HUMBLOT fut Résident français aux Comores de 1889 à 1896.
189
L’esclavage fut aboli à Mayotte par ordonnance royale du 9 décembre 1846. Toutefois, le décret
d’abolition de l’esclavage du 27 avril 1948 n’a pas pu s’empêcher de mentionner Mayotte. Ce qui était
normal puisque, même aboli, l’esclavage perdurait. Son article 3 pose ceci : « Les gouverneurs ou
commissaires généraux… sont chargés d'appliquer l'ensemble des mesures propres à assurer la liberté à
la Martinique, à la Guadeloupe, à l'île de La Réunion, à la Guyane, au Sénégal et autres établissements
français de la côte occidentale d'Afrique, à l'île Mayotte et dépendances et en Algérie ».
190 Le 13 juin 1893, la maison de HUMBLOT fut détruite par un incendie. Il échappa ensuite in extremis à
une agression, mais son beau-frère, LEGROS, fut blessé. Au mois d’août, il fut grièvement blessé de
coups de sagaie et de sabre par des individus en plein jour. Voir sur ce point, IBRAHIME (M.), Etat
français et colons aux Comores (1912-1946), op. cit., p. 31.
52
recevoir « en toute propriété sans impôt ni location » toutes les terres de l’île
erqu’il voudrait exploiter. Mais son article 1 pose, quant à lui, que le sultan
s’engageait à ne pas donner son pays ou à le mettre « sous aucun autre
protectorat que celui de la France ». Face à cette « spoliation », les
Comoriens ne pouvaient que se révolter contre l’attitude de HUMBLOT. Un
comportement esclavagiste qui finit par miner les relations cordiales entre le
sultan et ce dernier. L’histoire contemporaine des Comores retient les
évènements d’hostilité contre HUMBLOT en Grande-Comore de ces
nombreux insulaires qui en avaient assez d’être exploités. Les autorités
coloniales décidèrent, sans procès, de démettre le sultan accusé d’avoir
191fomenté une agression contre HUMBLOT . Déchu de ses pouvoirs, il fut
déporté par le gouverneur de Mayotte à Diégo Suarez (Madagascar) puis à
l’île Bourbon. Mais le sultan a toujours nié toute responsabilité dans cette
affaire et n’a cessé de clamer son innocence. Dans un courrier au
Gouverneur de La Réunion du 27 avril 1897, le sultan réclamait le droit de
pouvoir se rendre en France pour assurer sa défense et exposer ses
prétentions devant la Commission d’enquête sur les agissements de
192HUMBLOT aux Comores . Le nouveau Résident français aux Comores,
Eugène Louis Frédéric DECAZES, reconnut l’innocence du sultan en
écrivant au gouverneur de La Réunion : « Comme vous, j’ai la conviction
que la plupart des ses griefs sont vrais » ; en outre, « […] Je reconnais qu’il
193a été la victime d’une grande erreur dont il faut le dédommager […] » . Il
obtiendra alors gain de cause devant la justice judiciaire. Ainsi, le tribunal
civil de la Seine lui donna raison et ordonna sa réhabilitation avec des
194 195indemnités en réparation du préjudice subi . Cette « affaire coloniale » ,
entre Saïd ALI et HUMBLOT, a mis en lumière les errements des colons
soutenus ou tolérés par les autorités coloniales. Le sultan a été contraint de
renoncer à ses droits sur l’île en signant un accord avec le Gouverneur de
Madagascar le 12 septembre 1909. Cette convention fut approuvée en
Conseil des ministres le mois de novembre suivant. Aux termes de celle-ci,
Saïd ALI, « en sa qualité de sultan de la Grande-Comore » s’engage à

191
Voir en ce sens, SAID MOHAMED (S. H.), L’Etat des Comores et le droit international. Le rôle et
l’action du droit international dans la naissance des petits Etats, op. cit., p. 43 et 47.
192 Cf. A.D.R., Courrier du 27 avril 1897 du sultan Saïd ALI au Gouverneur de La Réunion.
193 Cf. A.D.R., Courrier n° 18 du Résident français aux Comores, en date du 5 mars 1897, au Gouverneur
de La Réunion, enregistré le 7 avril 1897 sous le n° 118.
194
Le sultan touchera une indemnité de 20 000 Frs de dommages et intérêts. Cf. DU PLANTIER (N.),
« Les Comores, sa colonisation », in La Revue coloniale, Chabbanel, 1904, p. 405. Il faut préciser aussi
que le sultan avait saisi le Conseil d’Etat pour les mêmes motifs, mais celui-ci rejeta sa demande aux
motifs que les actes dont il demandait l’annulation étaient des actes de puissance publique et qu’il ne
pouvait pas les annuler.
195
Cf. Le sultan Saïd ALI contre la Société de la Grande-Comore, jugement du 23 mai 1912, in Revue des
Grands Procès Contemporains, Paris, L.G.D.J., 1912, pp. 30-31, cité par FLOBERT (Th.), Evolution
juridique et socio-politique de l’archipel des Comores…, op. cit., Biblio., p. 633. On peut y lire les
plaidoiries de Maître Ibrahim OLAGNIER et THIBAULT ; SAID MOHAMED (S. H.), L’Etat des
Comores et le droit international…, op. cit., p. 47.
53
196renoncer à son trône moyennant divers avantages . Par cette convention, la
France admet que l’exil du sultan fut illégal, car fondé sur des motifs
« inexacts et calomnieux ». Il put ainsi se rendre en France en février 1910,
197remettre au Président de la République sa lettre d’abdication et accepta
198ainsi la souveraineté de la France sur la Grande-Comore . Il s’installera à
Madagascar le 30 mars 1910, où il mourut le 10 février 1916 à Tamatave.
199Le décret du 23 février 1914 constitue une régression par rapport à
l’évolution générale des Comores, mais il s’inscrit en droite ligne dans la
volonté de la puissance coloniale de faire des économies d’échelle. En effet,
il fallait que les colonies coûtent le moins possible à la Métropole. Ce décret
pose, dans son article 1, que l’archipel des Comores devient une province de
Madagascar. Les Comores héritèrent donc de la place la moins enviable de
province de Madagascar, une « colonie » d’une autre colonie. Ces îles
perdent du coup leur autonomie financière. C’est ce que pose l’article 2 du
décret en ce sens : « le budget de l’archipel est fondu avec celui de la
Grande Île ». Les Comores ne disposaient plus d’un budget propre, ne
levaient plus l’impôt. La fusion des deux budgets devait être réalisée deux
mois après la publication du décret, soit au mois d’avril 1914. Quant aux
autres matières, la fusion avec Madagascar devait se faire de manière
200progressive . Nous sommes convaincus avec Mahamoud IBRAHIME que
les motivations budgétaires et financières, avancées pour les rattachements
successifs des îles Comores à Madagascar, n’étaient pas objectivement
justifiées. En effet, selon l’auteur « le budget global des Comores [était]
201excédentaire en 1911 et en 1912 » . On assiste à des augmentations de
202recettes dans ces îles . C’est à partir de 1914, au moment où les Comores
sont rattachées budgétairement et administrativement à Madagascar, que la
baisse des recettes fut conséquente (77% de taux de recouvrement). On peut

196
Pour le texte de la convention, voir FAUREC (U.), L’archipel…, p. 109-112. Le sultan touchera sa vie
durant une rente annuelle. Voir en ce sens FLOBERT (Th.), Evolution juridique…, op. cit., p. 131.
197 Cf. J.O.R.F., 12 août 1911, pp. 6805-6806.
198
Le cas de la reine de Mohéli, Salima MACHAMBA, est similaire, même si aucune recherche ne fait
état d’une convention signée entre elle et la France. En tous les cas, une rente viagère lui était allouée.
Une rente prélevée sur le budget des Comores. Installée à Clery où elle disposait d’une ferme, elle vivra à
Pesme (Haute-Saône), ville où elle mourut. Cf. Le Monde, 11 août 1964, Décès en Haute-Saône de la
dernière reine de Mohéli. Cité par FLOBERT (Th.), Evolution juridique…, op. cit., p. 136.
199 Cf. J.OR.F., 26 février 1914, op. cit., p. 1807.
200
Il est utile de relever que l’autonomie administrative fut déjà mise à mal par le décret de 1908 précité.
L’archipel, étant intégré à un ensemble plus vaste, tous les postes importants sont supprimés notamment
celui de gouverneur de Mayotte et dépendances, trésorier-payeur général, conseils des contentieux
administratifs…
201
Cf. IBRAHIME (M.), Etat français…, op. cit., pp. 65-67.
202
Il convient de relever qu’à cette époque, à Anjouan, on est passé de 132 000 F en 1911 à 236 000 F en
1912, soit un accroissement de 79%. Dans la même période, Mayotte enregistre 201 000 F et 346 974 F,
soit 73% d’augmentation. Mohéli en fait autant avec 40 000 F à 60 000 F (150%). Seule la Grande-
Comore connut une augmentation plus faible. L’excédent des recettes sur les dépenses pour l’archipel
représentait à 171 942,18 F en 1912 alors que l’année précédente elle s’élevait à 187 102,04 F. En 1893,
le taux de recouvrement s’élevait à 97%.
54
déduire de ce qui précède que ce rattachement a eu un effet pervers sur les
recettes de l’archipel. Il a produit l’effet inverse, puisque les Comores qui
devraient bénéficier de la richesse de Madagascar se retrouvent en difficulté
financière, en si peu de temps, avec le rattachement à la Grande Île. Ceci est
d’autant plus vrai que les recettes de 1946, au moment du détachement de
203Madagascar, et en 1947 sont « excessivement élevées » . Curieusement,
ces recettes ne servaient pas à améliorer le quotidien des insulaires, mais
204plutôt à payer les agents de l’administration coloniales . Les choses vont-
elle prendre une autre tournure favorable pour les Comoriens avec le statut
d’autonomie ?

B) L’évolution institutionnelle des Comores depuis l’autonomie

Cette évolution institutionnelle des Comores est marquée par des phases
successives allant de 1946 (1), au détachement de ces îles de Madagascar
(2), en passant par la consécration du statut de territoire d’Outre-mer marqué
par les régimes d’autonomie de gestion et interne (3).

1. Le tournant décisif de 1946 dans la politique coloniale de la France

L’année 1946 est un tournant décisif dans les relations entre la France et
ses colonies d’Afrique. Des relations qui ne pouvaient « plus être les
mêmes » qu’auparavant comme disait DE GAULLE, lors de la conférence de
Brazzaville de janvier-février 1944. C’est ainsi que l’esprit de son discours
trouva sa consécration dans la Constitution du 27 octobre 1946, mettant en
eplace la IV République. Dès le Préambule de la norme fondamentale, les
principes et les règles devant régir les rapports entre la France et ses entités
205ultramarines sont posés. Les règles de l’indigénat sont abolies et le
206principe d’égalité des citoyens , qu’ils soient en Métropole ou en Outre-

203
Environ 9 300 000 francs et 6 500 000 francs ; Cf. IBRAHIME (M.), op.cit., p. 66.
204
Le budget de la santé ne représentait que 7,74% du budget général, la justice : 5,84%, l’instruction
publique : 3000 francs, soit 0,88%.
205 Le système fut aboli depuis un décret du 22 décembre 1945, mais il persistait en Afrique par des
arrêtés locaux. Selon l’article 44 du Projet de Constitution du 19 avril 1946 : « Tous les ressortissants de
l’Union française jouissent des droits et libertés de la personne humaine garantis par les articles 1 à 39
de la présente constitution ». Ces articles concernent la Déclaration des droits de l’homme qui avait
e
précédé la charte de l’Etat. C’est lors de la 2 séance du 5 avril 1946 qu’une proposition de loi du député
de la Côte d’Ivoire, Houphouet-BOIGNY, fut adoptée en vue de la suppression du travail forcé. Voici ce
texte : « le travail forcé… est interdit de façon absolues dans les territoires d’Outre-mer ». Cf. J.O.R.F.,
e
du 6 avril 1946, 2 séance du 5 avril, p. 1514, Voir Annexes n° 565 et n° 811, J.O.R.F., Doc. Assemblée
constituante, p. 554, 770 et s ; En ce sens ISOART (P.), « L’élaboration de la Constitution de l’Union
Française : les Assemblées constituantes et le problème colonial », in ISOART (P.), AGERON (Ch.-R.),
Les chemins de la décolonisation de l’empire français 1936-1956 (sous la dir.), Colloque organisé par
l’Institut d’Histoire du Temps Présent des 4-5 octobre 1988, Paris, CNRS, 1988, p. 21.
206
Cf. L’article 44, alinéa 2, Projet de Constitution du 19 avril 1946 est ainsi rédigé : « Tous les nationaux
et ressortissants Français de la Métropole et des T.O.M. jouissent des droits de citoyens ». Celui-ci
55
mer, est proclamé. Une distinction est néanmoins effectuée entre la France
207métropolitaine, les départements et les territoires d’Outre-mer . Ce qui
pouvait paraître, de prime à bord, comme une discrimination va permettre un
formidable élan d’émancipation de ces territoires car la Constitution
reconnaît à ces peuples d’Outre-mer une vocation à la liberté et à
l’indépendance. Désormais, la mission de la France est de « conduire les
peuples dont elle a pris la charge à la liberté de s’administrer eux-mêmes et
de gérer démocratiquement leur propres affaires ». La Constitution trace, de
208ce fait, « les chemins de la décolonisation » des colonies africaines de la
France ou plutôt des territoires d’Outre-mer de la République. C’est un
changement notable dans le vocabulaire mais également dans le
positionnement politique. Le désormais Ministre de « la France d’Outre-
mer » et non plus des colonies, Marius MOUTET, affirmait : « Le fait
colonial brutal […], le maintien d’une souveraineté qui ne reposerait que
sur la force est aujourd’hui impossible. Cette période historique de la
colonisation est révolue. Une nation – la nôtre en particulier – ne
maintiendra son influence dans les territoires d’Outre-mer qu’avec le
209consentement libre des populations qui l’habitent » . L’abandon du
système colonial, la fin de l’Empire, relèverait ainsi, en France, d’une
210« volonté politique » , mais également d’une prise de conscience
généralisée des intellectuels, politiciens, parmi eux des noirs comme Aimé
211 212 213 214CESAIRE , Sédar SENGOR , Lamine GUEYE , FANON Frantz …

deviendra l’article 80 Const du 24 octobre 1946 rédigé comme sus : « Tous les ressortissants des T.O.M.
ont la qualité de citoyens au même titre que les nationaux français ».
207 Cf. Article 60 de la Constitution de 1946.
208 ISOART (P.), AGERON (Ch.-R.), Les chemins de la décolonisation de l’empire français 1936-1956
(sous la dir.), Colloque organisé par l’Institut d’Histoire du Temps Présent des 4-5 octobre 1988, Paris,
CNRS, 1988, 564 p.
209
Cf. J.O.R.F., Débats Assemblée nationale constituante, 24 mars 1946, p. 1037.
210 ISOART (P.), « L’élaboration de la Constitution de l’Union Française : les Assemblées constituantes
et le problème colonial », op. cit., p. 19.
211
Pour Aimé Césaire, il existe une parenté entre le nazisme et le colonialisme » Voici ce qu’il disait :
e
« Ce que le très chrétien bourgeois du XX siècle ne pardonne pas à Hitler, ce n’est pas le crime en soi, ce
n’est pas l’humiliation de l’homme en soi, c’est le crime de l’homme blanc […] d’avoir appliquer à
l’Europe des procédés colonialistes dont ne relevaient jusqu’ici que les Arabes, les Coolies de l’Inde et
les nègres d’Afrique. » Cf. CESAIRE (A.), Discours sur le colonialisme, Présence africaine, 1955,
e e – XXI siècle : de réédition 2004, 60 p., cité par Marc FERRO, Le livre noir du colonialisme, XVI
l’extermination à la repentance, Hachette Littérature, Paris 2004, p. 9 à 10. Voir aussi, CESAIRE (A.),
La tragédie du Roi Christophe, Présence Africaine (1974), 2003, 153 p.
212 Il est un des chantres de la Négritude, député du Sénégal devant l’Assemblée constituante française. Il
deviendra le premier président du Sénégal indépendant.
213
Député du Sénégal devant l’Assemblée constituante. Il se battra contre les discriminations dont sont
victimes les Africains du fait colonial. Selon lui : « Le racisme source de discriminations subsiste partout
[…] Vouloir une politique c’est bien mais la vouloir sans les hommes qui y adhèrent, c’est s’engager
dans une vaine et dangereuse illusion ». Cf. Discours de Lamine GUEYE, J.O.R.F., Débats, Assemblée
constituante, 22 mars 1946, pp. 999-1003.
214
Médecin psychanalyste, il fut l’auteur de Peaux noires et masques blancs, un grand classique littéraire
avant-gardiste du comportement des Noirs.
56
215et de l’opinion publique mondiale . Des hommes et des femmes de tous
pays qui se sont élevés contre le colonialisme, un système non seulement
arbitraire, mais foncièrement discriminatoire. Il faut dire qu’un
216anticolonialisme sévère est apparu aux Etats-Unis avec le Président F. D.
ROOSVELT hostile au colonialisme français. Son successeur Robert
TRUMAN s’inscrivit aussi dans cette optique, mais avec une position
nuancée. Ainsi, dans un mémorandum en date du 5 juin 1945, il présenta son
point de vue : « Notre politique respectera l’intégrité de l’Empire française
tout en offrant aux peuples colonisés l’opportunité d’accéder à
217l’autodétermination » . C’est, nous semble-t-il, une manière de se
démarquer, une sorte de désolidarisation du colonialisme français. Mais
n’est-ce pas là une politique visant à « couper la poire en deux » ? En tous
les cas, les transformations statutaires des Comores depuis 1946 sont le reflet
de cette nouvelle tendance favorable à l’émancipation des peuples. Une
nouvelle donne des relations entre la France et ses territoires d’Outre-mer,
qui se propose comme objectif la conduite par les ultramarins eux-mêmes de
leurs propres affaires et, à termes, la prise en main de leur destin et de leur
souveraineté.

2. Le détachement des Comores de Madagascar

218La loi du 9 mai 1946 conféra à l’Archipel l’autonomie administrative
et financière et fit des Comores une entité administrative à part entière
(article 1). Les Comores sont revêtues du statut de Territoire d’Outre-mer.
Par contre, l’article 2 de la loi abroge l’article 2 de la loi du 25 juillet 1912
rattachant les Comores de Madagascar. Ce détachement des Comores de
Madagascar fut l’œuvre des Comoriens qui se bâtirent pour ne pas dépendre
d’une colonie, elle-même dépendante de la Métropole. Mais les raisons sont
tout à fait ailleurs. Les Comoriens, en voulant exister en tant qu’entité,
montraient à la France que la répartition des ressources était effectuée en
leur défaveur et, de fait, ils étaient mal servis, alors qu’ils apportaient une

215
Voir pour l’opinion publique française, AGERON (Ch.-R.), « L’opinion publique face aux problème
de l’Union Française », in ISOART (P.), AGERON (Ch.-R.), Les chemins de la décolonisation de
l’empire français 1936-1956 (sous la dir.), Colloque organisé par l’Institut d’Histoire du Temps Présent
des 4-5 octobre 1988, Paris, CNRS, 1988, pp. 34-48. L’auteur décrit, sondages à l’appui, les positions de
l’opinion française par rapport à l’empire, à l’Union française puis à la Communauté. Sur cette dernière,
un sondage effectué en février 1959 sur ce que pensent les Français quant à la possibilité accordée « aux
anciennes colonies d’acquérir leur indépendance quand elles le voudraient » a montré que les Français
en approuvaient massivement l’idée à 73% contre 9%. Les Français étaient donc favorables au principe
de la décolonisation. Ibid., p. 46.
216
Il constitue la doctrine opposée au colonialisme. Il est un « faisceau de propositions qui reposent sur
des motivations variées, sinon parfois contradictoires, et débouchent sur des solutions différentes –
depuis le réformisme modéré jusqu’à la contestation radicale ». Cf. MERLE (M.), « l’anticolonialisme »,
in FERRO (M.), Le livre noir du colonialisme…, op. cit., p. 816.
217
Cf. AGERON (Ch.-R.), La décolonisation française, op. cit., p. 78.
218
Cf. J.OR.F., 10 mai 1946, op. cit., p. 3973,.
57
manne financière importante dans le budget de Madagascar et dépendances.
En effet, comme la Grande île était le centre de gravité politique,
économique, etc., l’archipel, un de ses satellites, il ne bénéficiait
qu’insuffisamment des retombées économiques de la colonie de Madagascar
et dépendances. C’est ce qui ressort d’un rapport remis par Francis MURY à
219SARAULT, Ministre des colonies, le 16 février 1921 . Mais ils ont surtout
voulu notifier à la puissance tutrice qu’ils étaient capables d’assumer seuls
leurs responsabilités, qu’ils n’avaient plus besoin d’intermédiaire, pour la
220défense de leurs intérêts au sein des instances coloniales .
221Les décrets d’application des 24 septembre et 25 octobre 1946 relatifs
donc à l’organisation et à l’administration du territoire s’avèrent capitaux
dans l’évolution institutionnelle de l’archipel. Le premier texte érigea les îles
Comores en territoire d’Outre-mer et conféra à l’administration supérieure,
assistée d’un conseil privé (Conseil du contentieux administratif), des
pouvoirs étendus. Le second décret créa un Conseil général investi de
compétences plus étendues que ses homologues métropolitains. Il était
composé de vingt-quatre (24) membres élus au suffrage universel et au
scrutin de liste majoritaire à deux tours. La répartition des sièges était établie
en fonction des deux statuts civils en vigueur dans l’archipel : le statut civil
222local et de droit commun . La loi n° 52-130 du 6 février 1952 transforme le
Conseil général en Assemblée territoriale dont le siège est transféré à
Moroni, chef lieu de la Grande-Comore. La loi-cadre DEFFERRE du 23 juin
223 2241956 et le décret du 27 juillet 1957 vont par la suite accentuer la
225décentralisation administrative de l’archipel .
Au référendum du 28 septembre 1958, les Comoriens approuvèrent
massivement le projet de Constitution. Par leur vote, en acceptant la

219
Cf. FLOBERT (Th.), Evolution juridique et socio-politique de l’archipel des Comores… op. cit., pp.
399.
220 Précisons que c’est alors l’un des plus illustres des Comoriens, Saïd Mohamed CHEIK, qui eut le
privilège de mener le combat en faveur du détachement de l’archipel de Madagascar. Elu, en novembre
1945, premier député des Comores à l’Assemblé constituante, il va matérialiser les complaintes des ses
compatriotes dans un projet de loi demandant l’autonomie administrative et financière vis-à-vis de
Madagascar. Dans son combat, il fut soutenu par Francis MURY, Délégué des Comores au Conseil
Supérieur des Colonies. Leur abnégation a abouti à l’adoption de la loi du 9 mai 1946, détachant les
Comores de la grande île. Elle consacre ainsi la volonté des Comoriens à ne plus dépendre d’une autre
colonie.
221
Cf. J.O.R.F., 25 septembre 1946, op. cit., p. 8195 et 27 octobre de la même année, p. 9146.
222
Le Conseil général était constitué de vingt (20) membres de statut civil local élus dans une
circonscription unique par les « indigènes » pour pourvoir dix (10) sièges attribués à la Grande-Comore,
cinq (5) à Anjouan, trois (3) à Mayotte et deux (2) à Mohéli. Quatre (4) membres sont élus dans les quatre
îles formant alors 4 circonscriptions pour les citoyens français de droit commun.
223
Précitée.
224e.
225 Ces deux textes créèrent, d’une part, un Conseil de gouvernement chargé d’exécuter les décisions de
l’Assemblée territoriale et d’approuver les projets d’arrêts pris par le chef du territoire, dans le cadre de la
réglementation économique et de l’organisation administrative. D’autre part, ils ont étendu les pouvoirs
de l’Assemblée territoriale, en lui accordant de larges pouvoirs réglementaires.
58
Constitution, ils ont fait le choix de rester dans l’ensemble français. Ce fut
l’une des options ouvertes par le projet de Constitution de 1958. En effet, le
projet offrait aux peuples d’Outre-mer de l’Union française la possibilité de
rester ou non liés à la France. Il leur était donc possible de renoncer à porter
leur adhésion aux nouvelles institutions, en rejetant le projet ou y adhérer en
votant positivement. Ceux comme les Comores, ayant adhéré à la
Constitution du 4 octobre 1958, ont montré leur attachement à la France, soit
comme territoire d’Outre-mer, soit comme département d’Outre-mer, soit
enfin comme Etat membre de la Communauté instituée par le titre XII de la
Constitution. Ceux qui répondaient non au référendum devenaient ipso facto
indépendants. Les Comoriens ayant choisi la première option en votant pour
la Constitution, ont manifesté leur préférence au statut de territoire d’outre
mer dans la République française. C’est ainsi que trois mois plus tard, par sa
délibération en date du 11 décembre de la même année, l’Assemblée
territoriale opta pour le maintien du statut de TOM pour l’ensemble de
226l’Archipel . Cette délibération fut suivie par une autre quelques jours après,
soit le 17 décembre, dans laquelle les représentants du peuple comorien
apportaient la précision suivante : « Le choix du statu quo ne signifie pas
immobilisme législatif et réglementaire ». Les Comoriens ont voulu notifier
à la puissance administrante qu’ils étaient ouverts à toutes les évolutions
institutionnelles dans la France et même en dehors d’elle, en devenant un
Etat indépendant. Sans doute, étaient-ils motivés par les changements en
227cours dans leur environnement immédiat .

3. Le statut de TOM : l’ambition de nouvelles responsabilités pour les
Comoriens

Les Comoriens, après avoir obtenu le détachement de l’archipel de
Madagascar, ambitionnaient d’assumer de nouvelles responsabilités dans le
cadre de la République. La loi n° 61-1412 du 22 décembre 1961 est une
réponse aux inquiétudes des élus Comoriens. Cette loi consolida le statut de
Territoire d’Outre-mer de l’archipel et elle dota les Comores d’une
organisation fondée sur l’autonomie de gestion et une large décentralisation
pour chaque île. Les termes utilisés par le législateur colonial ne doivent pas,
toutefois, induire en erreur. En effet, cette autonomie ne concerne rien
d’autre que la gestion des affaires locales. Il ne s’agit, ni plus ni moins, que
d’une autonomie administrative permettant aux Comoriens d’être associés

226
Les élus de Mayotte à l’Assemblée territoriale préféraient plutôt le statut de DOM pour leur île et ont
donc voté contre la délibération.
227
Les Malgaches étaient déjà très engagés dans un processus d’accession à la souveraineté
internationale, qui a effectivement abouti à l’indépendance, le 26 juin 1960. L’indépendance de Zanzibar,
prévue pour octobre 1962, pays très proche des Comores par sa géographie, mais surtout par les liens
familiaux très étroits entre les deux peuples, a joué un rôle éminemment important dans la destinée des
Comoriens.
59
aux politiques et aux décisions relatives à l’archipel. Les Comoriens restaient
tout de même sous tutelle du Haut commissaire, représentant de la
République. Cependant, la décentralisation accordée aux îles constitue une
nette avancée dans la responsabilisation des élus locaux. Une Chambre des
députés de trente et un membres se substitue à l’Assemblée territoriale. Ses
228membres sont élus pour cinq ans au suffrage universel direct . Elle vote
229notamment le budget et les impôts locaux . La Chambre se prononce
également sur les projets soumis par le Président du Conseil de
Gouvernement et délibère sur les affaires communes de l’archipel. Mais
cette compétence reste limitée, car les matières d’intervention ne doivent
relever ni de l’article 34 de la Constitution, ni des attributions du Haut-
Commissaire conformément à l’article 11 de la loi. La loi institue en outre
un Conseil de Gouvernement composé de sept à huit membres, qui désigne
230en son sein son président . Celui-ci est responsable devant la Chambre des
députés (article 5) et dispose du pouvoir réglementaire dans les matières qui
231ne relèvent pas d’une autre autorité . Selon l’article 28 de la loi, le Haut-
Commissaire est le représentant de la République. Il exerce un pouvoir de
contrôle sur les institutions de l’archipel. Il promulgue les lois et décrets,
dirige les services de l’Etat, assure la défense et la sécurité extérieure. Il
exerce enfin un contrôle de la légalité des actes pris par les autorités locales.
Dans le cadre de ce contrôle, le Conseil d’Etat est intervenu pour trancher un
litige concernant l’article 3 de la loi du 22 décembre 1961 relative à
l’organisation des Comores, modifiée par la loi 3 janvier 1968. Le litige
portait sur un décret du 4 septembre 1969 et l’arrêté du 6 septembre 1969 par
lequel le Haut-Commissaire de la République promulgue ledit décret aux
Comores. Aux termes de cet article 3, « Le président du Conseil de
Gouvernement notifie au Haut-Commissaire de la République, qui en accuse
réception, les actes de la Chambre des députés et ceux du Conseil de
Gouvernement. Ces actes sont rendus exécutoire, publiés et mis en
application, à moins que la procédure d’annulation prévue à l’article 28 ne
soit engagée ». En effet, cet article 28 pose en substance que le Haut-
Commissaire de la République dispose de la faculté de demander au Ministre
chargé des territoires d’Outre-mer de prendre un décret sous forme de
règlement d’administration publique pour annuler totalement ou
partiellement tous les actes des autorités locales pour incompétence, excès de
pouvoir ou violation de la loi. A défaut de cette annulation par décret dans
un délai de quatre-vingt dix jours francs, à compter de leur notification au

228
Cf. Article 9.
229
Cf. Article 12. Aux termes de cet article le Président du Conseil est élu par la Chambre des députés. Il
établit les projets de budget du territoire. Il exécute les délibérations de la Chambre des députés, gère les
affaires locales et assure le bon fonctionnement de l’administration.
230
Cf. Article 6.
231
Cf. Articles 2 et 7.
60
Haut-Commissaire de la République, les actes des autorités locales
232deviennent exécutoires de plein droit . En l’espèce, il s’agissait d’un acte
de la Chambre des députés des Comores n° 69-01 du 16 avril 1969, qui fut
notifié au Haut-Commissaire de la République par lettre en date du 25 avril
1969 par le Président du Conseil de Gouvernement. Le Haut-Commissaire
refusa d’accuser réception de cet acte au motif que le Président du Conseil
de Gouvernement avait pris l’engagement verbal de ne pas le rendre
exécutoire. Les requérants, Sieur X… SAID MOHAMED, Sieur IBRAHIM
Y. considéraient que le décret était intervenu au-delà du délai réglementaire.
Le Conseil d’Etat, dans sa décision du 12 octobre 1973 « Sieurs X… SAID
233MOHAMED et IBRAHIM Y… » , va leur donner raison en affirmant non
seulement que : « ce refus d’accuser réception de la notification [de l’acte
de la Chambre des députés des Comores par la lettre du 25 avril 1969] n’a
pu empêcher celle-ci de produire ses effets », mais aussi que les requérants
« sont fondés à soutenir que le décret attaqué, intervenu le 4 septembre
1969, qui annule l’acte […] de la Chambre des députés des Comores, a été
pris après l’expiration du délai de quatre-vingt dix jours francs à compter de
la notification de l’acte en question […] Ledit décret est entaché d’excès de
pouvoir ». En clair, les actes des autorités locales étaient susceptibles
d’annulation de la part de l’autorité de tutelle, mais la procédure était
enfermée dans un délai de quatre-vingt dix jours au-delà duquel les actes
devenaient exécutoires, conformément à la loi du 22 décembre 1961
relatives à l’organisation des Comores, modifiée par la loi du 3 janvier 1968.
La loi du 3 janvier 1968 est intervenue pour modifier et compléter la
précédente en accordant, quant à elle, l’autonomie interne à l’Archipel.
Celle-ci correspond à « une émancipation politique, antichambre de
234l’indépendance » . Il s’agit d’une autonomie politique plus élargie et qui se
rapproche de plus en plus de l’exercice de la souveraineté internationale. Par
conséquent, les compétences sont étendues. Ainsi, la chambre des députés se
voit attribuer une compétence de principe et l’Etat une compétence
d’attribution en matière de défense, de relations extérieures, de nationalité,
de monnaie, de radiotélévision, de transport, de communications extérieures,
en matière de justice… Cette loi marque un nouveau tournant, dans la
mesure où le Président du Conseil devient le chef de l’exécutif de l’archipel.

232
Article 28 de la loi du 22 décembre 1961 modifiée : « Le Haut-Commissaire de la République… peut
demander au Ministre chargés des territoires d’Outre-mer de provoquer l’intervention d’un décret, pris
dans la forme d’un règlement d’administration publique, prononçant l’annulation totale ou partielle de
tous actes des autorités locales pour incompétence, excès de pouvoir ou violation de la loi… Les actes
visés à l’alinéa précédent sont exécutoires si leur annulation n’a pas été prononcée dans un délais de
quatre-vingt dix jours francs à compter de leur notification au Haut-Commissaire de la République ».
233
Cf. C.E. Ass., 12 octobre 1973, « Sieurs X… SAID MOHAMED et IBRAHIM… », Pourvoi n° 78993
79078, publié au Recueil Lebon.
234 MEUNIER (A), « Le statut politique et administratif de l’archipel des Comores de l’annexion à
l’autonomie restreinte (1912-1968), p. 445 ; MOHAMED (S. H.), L’Etat des Comores et le droit
international…, op. cit., p. 63-64.
61
C’est lui qui exerce la tutelle sur les collectivités locales, un contrôle de
légalité des actes de la chambre des députés (article 3). Il dispose de
pouvoirs de police, en devenant responsable de la sécurité intérieure avec
235une garde territoriale . Il est le représentant des intérêts du Territoire non
seulement devant le Haut-Commissaire, mais aussi du pouvoir central à
Paris. L’importance de la loi est significative aussi parce que, cette fois, il
revient aux députés à la Chambre de déterminer non seulement les modalités
de leur élection, les incompatibilités… mais également les modalités de
désignation du Président du Conseil de Gouvernement (article 5). Ils fixent
aussi les mécanismes de mise en œuvre de la responsabilité de celui-ci.
Ces deux statuts administratifs : autonomie de gestion et interne ont été
obtenus sous l’impulsion et le travail combiné des trois des grandes figures
de la politique comorienne, les députés Comoriens à l’Assemblée Nationale
française, Saïd Mohamed CHEIKH, le prince Saïd IBRAHIM et du Sénateur
Ahmed ABDALLAH. La volonté d’indépendance, si elle était justifiée par le
contexte des mouvements d’indépendance, était fondée sur la contestation
du colonialisme mais également sur une désapprobation des institutions
insulaires en place. Car, malgré les avancées institutionnelles, les résultats en
termes de développement économique, social, humain… se sont faits
attendre. Le président du Conseil de Gouvernement, Saïd Mohamed
CHEIKH, le reconnaîtra à demi-mot, affirmant en l’occurrence : « Nous
avons dit, certes, souvent, et d’une manière franche, que nous n’étions pas
entièrement satisfait de l’application des nouvelles institutions. On ne doit
236pas nous en faire grief » . Les masses populaires contestaient
indirectement l’establishment, entretenu par les deux premiers leaders
comoriens, qui n’a pas pu résoudre les problèmes des Comores : la pauvreté
et le sous-développement. Cette contestation fut rude, surtout parce que
ceux-ci ont eu à conduire, certes avec les colons, la politique du pays
pendant de très longues années, sans que les résultats soient à la hauteur des
espérances du peuple comorien. Ils ont néanmoins été à l’origine des deux
grandes formations politiques des Comores de l’époque.

Paragraphe 2. Les forces politiques comoriennes en présence : la
dispersion des forces vives de la Nation

La dispersion des forces vives de la Nation comorienne a été
déterminante dans l’issue du processus d’accession à l’indépendance des
Comores « dans l’amitié et la coopération avec la France ». Ainsi, si le
principe d’une indépendance des Comores a recueilli l’unanimité des partis

235
Cf. Article 4 de la loi du 3 janvier 1968.
236
Discours radiodiffusé prononcé devant l’assemblée territoriale dont nous disposons en fichier audio.
62
237politiques , ils ont été divisés quant à sa mise en œuvre effective, mais
surtout à la gestion future du nouvel Etat. Malgré une fusion de façade des
partis dominantes (A), cet état de fait politicien a joué un rôle important dans
la décolonisation partielle du pays, surtout que la montée en puissance des
partis contestataires a précipité les Comoriens vers une indépendance
immédiate et sans compromis (B).

A) La fusion de façade des partis dominants

Avant l’accession des Comores à la souveraineté internationale, le
paysage politique comorien était naturellement dominé par deux partis
politiques : le Rassemblement Démocratique des Comores (UDC) dit parti
238« Vert » et le Rassemblement Démocratique du peuple Comorien (RDPC)
239ou parti « Blanc » . Ces deux partis étaient incarnés par les deux
personnalités importantes de l’époque : Saïd Mohamed Ben Chech Abdallah
CHEIKH et le prince Saïd IBRAHIM. Ils se partageaient alternativement le
pouvoir depuis que le Territoire d’Outre-mer a obtenu de la puissance
coloniale des droits de suffrage et de représentation au sein des institutions
de la République notamment le Sénat et l’Assemblée Nationale, ainsi qu’au
240niveau local avec l’assemblée territoriale et le Conseil de gouvernement .
Tous ces mandats électifs nécessitaient le concours aux suffrages. Ainsi, les
autorités locales se devaient d’organiser leurs réseaux politiques afin de
pouvoir aborder, dans les meilleures conditions possibles, les futures
échéances électorales. Mais cette volonté de restructuration a été aussi
motivée par le souci d’un positionnement face aux nouveaux enjeux
politiques notamment les revendications indépendantistes et la montée en
puissance des mouvements qui commençaient à contester, de plus en plus,
leur pouvoir et leur leadership. L’analyse va se porter ici sur les premiers
partis politiques : l’union démocratique des Comores (1), le rassemblement
démocratique du peuple comorien (2) et l’union « Udzima » (3) de tous pour
l’indépendance des Comores.



237 Voir pour leur analyse, SAINT-ALBAN (C.), « Les partis politiques comoriens entre la modernité et la
tradition », in Revue Française d’Etudes Politiques Africaines (R.F.E.P.A), n° 94, octobre 1973, pp. 73-
93.
238 Il s’agit de la couleur de leurs bulletins de vote.
239 Ce parti avait aussi choisi le bulletin de couleur blanche, d’où ce raccourci de parti Blanc.
240
Il convient de rappeler qu’à partir de 1946, les Comores sont détachées de Madagascar. Devenues un
TOM à part entière par le 24 octobre 1946, dotées d’une autonomie administrative et financière d’un
organe représentatif, un conseil général aux compétences étendues et composé de 24 élus par le décret du
25 octobre 1946. Ce dernier deviendra en 1952 (loi du 6 février) l’Assemblée territoriale des Comores. Le
Territoire va disposer d’un conseil de gouvernement en 1956 et obtiendra son autonomie de gestion en
1961 puis son autonomie interne en 1968. Il disposera donc d’un siège à l’Assemblée Nationale (il en
aura deux en 1975) et d’un conseiller de la République (Sénateur).
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1. L’Union démocratique des Comores (UDC)

L’Union Démocratique des Comores fut initiée par Saïd Mohamed
CHEIKH à partir de septembre 1954. A cette date, le député des Comores à
l’Assemblée Nationale française réunissait à son domicile ses amis et
collaborateurs pour mettre en place une stratégie afin de soutenir les
membres qui se présenteraient aux élections locales et nationales. Ce fut au
départ l’unique objectif du parti, mais le but inavoué était de barrer la route à
l’opposition menée par le Prince Saïd IBRAHIM. Un jeune historien
comorien note, à juste titre, que cette structure « n’a de parti que de nom »,
241car elle n’avait « ni statut, ni programme politique » . Cependant, ce Club
d’amis, assis sur la notabilité comorienne, militait fermement pour
l’autonomie élargie de l’archipel et contre toute forme de velléité
d’indépendance.
Au demeurant, Saïd Mohamed CHEICK était certes convaincu de la
nécessité d’émancipation des Comoriens (il en avait fait son cheval de
bataille), mais estimait que ses compatriotes n’étaient pas suffisamment
armés pour relever les immenses défis d’une indépendance et encore moins
d’une rupture brutale avec la France. Ainsi avait-il martelé, comme pour
rassurer ses compatriotes, devant l’Assemblée territoriale des Comores le 26
mars 1963, après une série de rencontres avec le Général DE GAULLE, que
242« l’indépendance est un droit qui ne nous est pas refusé » . Toutefois, il lui
paraissait nécessaire que les Comoriens aient des responsabilités
importantes, afin d’être des acteurs du développement de leur archipel.
Ainsi, le 12 décembre 1961, il demanda aux autorités nationales un « statut
évolutif susceptible de s’adapter au grand courant en marche » pour
l’archipel, tout en gardant des liens privilégiés avec la France. Lors de ses
diverses interventions à l’Assemblée nationale française, comme devant
l’Assemblée territoriale, il a toujours défendu cette position. Ainsi avait-il
suggéré aux autorités françaises l’idée d’un transfert de compétences en
matière législative aux assemblées locales de tout l’Outre-mer, ces dernières
243devant pouvoir légiférer dans les matières les concernant . Le motif d’une
telle démarche était l’inadéquation des lois conçues en métropole aux
réalités locales. S’adressant directement aux mouvements indépendantistes,
auxquels il était farouchement hostile, il dira ceci : « Les évènements qui ont
eu lieu dans divers pays d’Afrique doivent faire réfléchir ceux qui, par

241 Cf. BAKARI (I.-M.), Les Comores en gestation ou la vie politique de l’archipel de 1970 à 1975,
Mém. de Maîtrise d’Histoire, Université de La Réunion, 1996, p. 33.
242
Cf. SAID MOHAMED (S. H.), L’Etat des Comores et le droit international. Le rôle et l’action du
droit international dans la naissance des petits Etats, op. cit. p. 32.
243 Selon CHEICK, « dans un régime démocratique […] la loi doit être faite par ceux à qui elle
s’applique ». […] C’est à chaque territoire d’Outre-mer qu’il appartient dans le cadre de ses
compétences propres de se donner sa réglementation particulière ». Cf. Discours radiodiffusé prononcé
devant l’assemblée territoriale dont nous disposons en fichier audio, précité.
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inconscience et par ignorance, élaborent des projets séduisants », car « S’il
est exaltant de prôner l’indépendance, encore faudrait-il qu’il soit durable et
qu’il apporta mieux être et non l’anarchie, la misère et un asservissement
réel ». Il n’a pas non plus hésité à les fustiger en soutenant « qu’un pays
calme et prospère peut sombrer rapidement dans le chaos et l’anarchie à
cause de l’ambition et de l’impatience de quelques dirigeants inconscients et
244irresponsable » . Il était, avec ses « fidèles », plutôt favorable à la
conservation des liens durables avec la France, mais des « liens emprunts de
compréhension mutuelle ». Il va sans dire que les Comoriens attendaient de
la France plus d’attention et de volonté pour développer ce territoire. Ils
s’attendaient à recueillir les fruits de leur fidélité à la France, « au moment
245où les autres divorçaient » avec elle, pour reprendre les propres termes du
premier Président du Conseil de Gouvernement.
A partir de décembre 1968, CHEIKH entreprend la restructuration de son
groupe de réflexion pour en faire un véritable parti politique. Les objectifs
du nouvel ensemble se résumerait en trois points : la formation et l’éducation
des Comoriens (1), le renforcement de l’unité de l’archipel (2), la lutte pour
le bien-être de la population en créant, par conséquent, les conditions d’un
meilleur avenir (3). Sur le plan socio-économique, l’UDC se donnait comme
priorité le soutien indéfectible au développement du pays et la défense des
intérêts des travailleurs Comoriens. Dans sa structure le parti ne différait pas
246des partis traditionnels . Sur un plan financier, il vivait, en théorie, des
247cotisations de ses membres, soit mille francs CFA (1000 CFA) , des dons
248et legs, des revenus des manifestations qu’il organisait . Il regroupait en
son sein les premières générations de l’élite politique du pays. M. Nakidine
249MATTOIR le classe dans la catégorie des « partis conservateurs » . Ce
parti a toujours été majoritaire jusqu’en 1971 et avait des militants sur

244 Ibidem.
245 Le premier président du Conseil faisait allusion au référendum de 1958 et des indépendances de 1960.
Ibid.
246
Le parti était structuré de la manière suivante : à la base, est créée une cellule villageoise avec un
représentant et un suppléant. Une sous-section qui comporte un bureau formé de quatre délégués. Un
comité central qui est l’organe décisionnel du parti de quatre membres pour chaque île. Ces membres ont
la lourde tâche d’élire huit membres d’honneur pour une durée de quatre années. Au niveau de chaque
circonscription se trouve une section au sein de laquelle siège un bureau de six membres. Le comité
central se réunit trois fois en session ordinaire et le congrès regroupant l’ensemble des militants est prévu
chaque année.
247 Si la carte de membre valait 1000 Francs, les députés à la Chambre versaient chaque mois la somme de
2000 Francs, 1000 Francs pour les Parlementaires, 5000 Francs pour les ministres au Conseil et 1000
Francs pour les agents de l’administration.
248
Le Parti était aussi financé largement par les milieux d’affaires. Ceux-ci, avaient ainsi une grande
influence dans ses choix et décisions. Certains d’entre eux, comme Ahmed ABDALLAH, étaient
impliqués dans la politique, mais finançaient aussi les campagnes électorales.
249 Cf. MATTOIR (N.), Les Comores de 1975 à 1990…, op. cit., p. 31. Dirigé par le Docteur Saïd
Mohamed CHEIKH, il avait comme secrétaire général Mohamed TAKI, entouré de Saïd ATTOUMANE,
Ahmed ABDALLAH, Mikidache ABDOURAHIM, Ali MLAHAILI....
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