Le système de la Convention européenne des droits de l'homme

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Les quarante-sept États de la « grande Europe » qui ont adhéré au Conseil de l’Europe, et parmi lesquels figurent les vingt-sept membres de l’Union européenne, trouvent dans la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales des principes qui s’imposent aux lois et aux jurisprudences nationales.


L’interprétation dynamique et exigeante donnée par la Cour européenne des droits de l’homme aux différents articles de la Convention leur a donné une portée insoupçonnée et l’impact de la Convention a été d’autant plus fort que les juges nationaux ont progressivement reconnu la pleine supériorité des traités sur les lois. Une hiérarchie commune des normes s’applique désormais en Europe.


Cet ouvrage souligne combien l’autorité acquise par la Convention implique un dialogue entre les juges nationaux, qui en sont les premiers interprètes, et la Cour européenne des droits de l’homme. Les conceptions se rejoignent facilement en ce qui concerne la nature et la portée des droits protégés.


Des standards de procédure se mettent en place. Mais, parce qu’ils touchent au quotidien, parfois à l’intime des juridictions nationales, ils peuvent susciter des tensions qu’une écoute réciproque, respectueuse des marges nationales pour atteindre des objectifs communs, doit permettre de surmonter.


Cet ouvrage constitue pour les juristes comme pour les citoyens une voie d’accès commode pour comprendre les droits que la Convention leur garantit, pour en mesurer la portée et pour connaître les voies de recours qui leur sont offertes.





Jean-Luc SAURON est Maître des Requêtes au Conseil d’État, Professeur associé à l’Université Paris IXDauphine et Président de l’Association des juristes européens (AJE).
Publié le : mardi 1 janvier 2008
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EAN13 : 9782297010580
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Chapitre 1 Les recours devant la Cour européenne 1 des droits de l’homme
Plan du chapitre Section 1 La Convention européenne des droits de l’homme de 1950 §1. Le système mis en place en 1950 comportait trois organes de contrôle §2. L’évolution ultérieure Section 2 La Cour européenne des droits de l’homme : un système à dimension paneu-ropéenne §1. Organisation de la Cour §2. Procédure devant la Cour §3. Les arrêts §4. Les avis consultatifs
1. Pour cette partie, se rapporter à l’ouvrage de Frédéric Sudre,Droit européen et international des e droits de l’hommeédition, 2006, Presses Universitaires de France,, collection droit fondamental, 8 ainsi que celui de Frédéric Sudre, Jean-Pierre Marguénaud, Joël Andriantsimbazovina, Adeline Gouttenoire et Michel Levinet,Les grands arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme, collec-e tion Thémis droit, 3 édition, 2005, Presses Universitaires de France + site de la CEDH et rapport de la Commission des affaires étrangères de l’Assemblée nationale sur le projet de loi n°2788, autorisant l’approbation du protocole n°14 à la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales amendant le système de contrôle de la Convention (21 février 2006, rapporteur Mme Martine Aurillac).
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Section 1 La Convention européenne des droits de l’homme de 1950 La Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales a été élaborée au sein du Conseil de l’Europe. Ouverte à la signature à Rome le 4 novembre 1950, elle est entrée en vigueur en septembre 1953. La Convention consacrait d’une part une série de droits et libertés civils et politiques et mettait en place d’autre part un dispositif visant à garantir le respect par les États contrac-tants des obligations assumées par eux. Elle est devenue le système international de protection des droits de l’homme le plus efficace jamais conçu. La Convention ne vise pas à uniformiser les droits internes, mais a pour objectif d’harmoniser les ordres juridiques nationaux en fonction du minimum commun de protection qu’elle définit et que les États peuvent dépasser (article 53 de la Convention).
§1. Le système mis en place en 1950 comportait trois organes de contrôle La Commission européenne des droits de l'Homme(mise en place en 1954) avait quatre missions : elle examinait la recevabilité des requêtes ; elle établissait contradictoirement les faits en cause dans une requête jugée recevable, grâce à ses pouvoirs d'investigation ; elle s'efforçait de parvenir à un règlement amiable ; et, en cas d'échec de cette tentative, elle rédigeait un rapport dans lequel elle formu-lait un avis sur le fond du dossier, lequel était transmis au Comité des ministres. Le Comité des ministres, composé des ministres des Affaires étrangères des États membres ou de leurs représentants, intervenait seulement si la Cour n'était pas saisie dans un délai de trois mois à dater de la transmission du rapport de la Commission. Sans que le plaignant participe à la procédure, il prenait une déci-sion sur la question de savoir s'il y avait eu ou non violation de la Convention ; il exerçait en outre la mission de surveillance de l'exécution des arrêts de la Cour. Là où l’État défendeur avait accepté la juridiction obligatoire de la Cour(instal-lée en 1959), la Commission et tout État contractant concerné disposaient d’un délai de trois mois, à compter de la transmission du rapport au Comité des ministres, pour porter l’affaire devant la Cour afin que celle-ci rende à son sujet une décision. Les particuliers ne pouvaient pas saisir la Cour. La Cour, composée d'autant de juges que d'États parties à la Convention s'était arrogée le droit de déclarer irrecevables des requêtes jugées recevables par la Commission. Elle instruisait à nouveau l'affaire et rendait sa décision. Le secrétaire général du Conseil de l’Europe, doté par la Convention de fonctions administratives (articles 58 et 59) et d’un pouvoir d’enquête autonome et discré-tionnaire (article 52), assistait ces trois institutions.
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Mais le système initial de contrôle, complexe et peu lisible, s’est avéré inadapté au volume de requêtes individuelles à traiter, d’autant que lavocation de la Convention s’est modifiée, notamment suite à la modification des caractéristiques des États parties à la Convention. Lavocation initialedu système de la Convention était celui d’un système d’aver-tissement précoce pour empêcher les États de sombrer dans le totalitarisme et, 2 « procédant à un réglage minutieux de démocraties bien établies » , s’appliquait à des démocraties anciennes avec des systèmes juridiques très proches. Dans son rôle actuel face à des États parties situés à des stades très différents de « dévelop-pement démocratique et juridique », la Cour accorde à quiconque l’ultime protec-tion individuelle que le droit puisse offrir, « consolidant la démocratie et l’état de 3 droit dans des démocraties nouvellement établies et relativement fragiles » .
§2. L’évolution ultérieure Depuis l’entrée en vigueur de la Convention (au 3 septembre 1953), quatorze Protocoles additionnels ont été adoptés. Les Protocoles nos 1, 4, 6, 7, 12, 13 et 14 ont ajouté des droits et libertés à ceux consacrés par la Convention. Le Protocole n° 2 (entré en vigueur le 21 septembre 1970) a donné à la Cour le pouvoir de rendre des avis consultatifs. Le droit de recours individuel, qui est l’une des caractéristiques essentielles du dispositif actuel, était initialement une option que les États contractants étaient libres de choisir ou non. Lorsque la Convention est entrée en vigueur, seuls trois des dix États contractants originels reconnaissaient ce droit. En 1990, tous les États contractants (alors au nombre de vingt-deux) avaient reconnu ce droit, qui fut par la suite accepté par tous les États d’Europe centrale et orientale ayant rejoint le Conseil de l’Europe et ratifié la Convention après cette date. Le er Protocole n° 9 (entré en vigueur le 1 octobre 1994 et abrogé lors de l’entrée en vigueur du Protocole n° 11), a ouvert aux requérants individuels la possibilité de porter leur cause devant la Cour, sous réserve de la ratification dudit instrument par l’État défendeur et de l’acceptation de la saisine de la Cour par une requête individuelle par un comité de juges assurant un filtrage. Lorsque le Protocole n° 11 entra en vigueur en 1998, la reconnaissance du droit de recours individuel devint obligatoire. Ce droit vaut pour les personnes physiques et morales, les groupes de particuliers et les organisations non gouvernementales. À partir de 1980, l’augmentation croissante du nombre d’affaires portées devant les organes de la Convention a rendu de plus en plus difficile la tâche de mainte-nir la durée des procédures dans des limites supportables.
2. La formule est de Paul Mahoney, ancien greffier de la Cour. 3.Idem.
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Cette charge de travail croissante donna lieu à un long débat sur la nécessité de réformer le mécanisme de contrôle créé par la Convention, qui aboutit à l’adop-tion du Protocole n° 11 à la Convention. La «révolution juridictionnelle» portée par le protocole n° 11 a plusieurs raisons : réponse à la révolution du nombre (8 États parties à l’entrée en vigueur de la Convention en 1953, 23 en 1990 (soit 4 une augmentation de 15 en 37 ans), 47 en 2008 (soit une augmentation de 23 en 18 ans) ; à une révolution sociologique (le besoin de justice exprimé par les individus ne cesse de s’amplifier) ; enfin une meilleure formation des juristes nationaux aux mécanismes de la Convention (9 % seulement de requêtes enregis-trées étaient recevables en 1980, 21 % en 2000), y compris chez les anciens membres du Conseil de l’Europe, c’est-à-dire les États devenus parties avant la chute du mur de Berlin (voir ci-après).
er Entré en vigueur le 1 novembre 1998, le Protocole n° 11 a remplacé les anciennes Cour et Commission qui fonctionnaient à temps partiel par une Cour unique et permanente : il a conféré un caractère pleinement juridictionnel au système de la Convention en le rendant complètement obligatoire (suppression de la clause facultative de juridiction obligatoire : auparavant, une requête ne pouvait être diligentée à Strasbourg contre un État que dans la mesure où celui-ci avait déclaré expressément reconnaître la compétence de la Commission européenne des droits de l'Homme pour connaître de requêtes dirigées contre lui) et en abolis-sant le rôle décisionnel du Comité des ministres du Conseil de l’Europe dans le règlement des requêtes. La Commission continua pendant une période transitoire d’une année (jusqu’au 31 octobre 1999) de traiter les affaires qu’elle avait décla-rées recevables avant cette date.
Au cours des trois années qui ont suivi l’entrée en vigueur du Protocole n° 11, la charge de travail de la Cour a connu une augmentation sans commune mesure. Ainsi, alors quele nombre de requêtes introduites était de 5 279 en 1990, il est passé à 10 335 en 1994 (+ 96 %), 18 164 en 1998 (+ 76 %) et 34 546 en 2002 (+ 90 %), 44 100 en 2004, 43 500 en 2005(première baisse annuelle, 1,4 %, depuis dix ans) et50 500 en 2006. À la fin de l'année 2006, 65 000 requêtes envi-ron étaient pendantes devant elle et fin 2007, c'était le cas de près de 80 000 plaintes. Plus de la moitié des requêtes pendantes (55 %) proviennent de quatre États : la Fédération de Russie (26 % des affaires), la Turquie (12 % des affaires), la Roumanie (10 % des affaires) et l’Ukraine (7 % des affaires). Or dans ces nouvelles démocraties, la capacité des systèmes judiciaires est encore en train de s’agrandir. Mais «ce qui sauve Strasbourg», c’est que «les gens ignorent encore 5 son existenceLe nombre le plus élevé d’arrêts concernait la Turquie (331), la» !
4. La charge a été « aggravée » par la volonté politique des anciens États parties du Conseil de l’Europe de conditionner à compter du 9 novembre 1989 (chute du mur de Berlin) l’adhésion au Conseil de l’Europe à la signature et à la ratification de la Convention. 5. Entretien avec Alvaro Gil Robles, Commissaire aux droits de l’homme, in « Etude des méthodes de travail Cour européenne des droits de l’homme », décembre 2005, Lord Woolf of Barnes, page 9.
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Russie (192), la Pologne (111) et l’Ukraine (109). Ces quatre pays représentaient près de la moitié (49 %) de tous les arrêts. Près d’un tiers (29 %) du total concer-nait sept autres États : la Roumanie (93 arrêts), l’Italie (67), la Grèce (65), la Moldova (60), la Bulgarie (53), le Royaume-Uni (50) et la France (48). Les trente-six États contractants restants représentaient moins du quart du total des arrêts. Pourtant, seul un petit nombre des requêtes introduites conduit à des arrêts, et un nombre encore plus limité à des arrêts portant sur une violation que la Cour n'avait pas déjà constatée. La masse de requêtes dont la recevabilité doit être analysée par les comités est telle que les juges n'ont plus assez de temps pour traiter les affaires renvoyées devant une Chambre. L’arriéré des affaires est tel que, en 2004, 4 % des requêtes (soit 2 000) étaient pendantes depuis plus de cinq ans.
Les préoccupations au sujet de la capacité de la Cour à traiter le volume croissant d’affaires ont engendré des demandes de ressources supplémentaires et des réflexions sur la nécessité d’une nouvelle réforme. La surcharge de travail de la Cour est particulièrement perceptible dans deux secteurs : - le traitement des très nombreuses requêtes individuelles qui n’aboutissent pas à un arrêt sur le fond, généralement parce qu’elles sont déclarées irrecevables (plus de 90 % des requêtes) ; - le traitement des requêtes individuelles découlant de la même cause structurelle qu’une précédente requête pour laquelle un arrêt constatant une violation de la Convention a été rendu (affaires répétitives à la suite d’un arrêt dit « pilote »). Ainsi, la grande majorité des affaires se terminent par une décision d’irrecevabi-lité ou rayant l’affaire du rôle de la Cour (94 % des affaires terminées en 2007).
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