Le système institutionnel de l'Union européenne

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Cet ouvrage fournit aux lecteurs les clés de lecture pour saisir la façon dont sont adoptées les décisions au niveau de l'Union européenne, et appréhender au mieux un système institutionnel difficile à saisir car très mouvant.

L'ouvrage est à jour des plus récents développements et traite de sujets souvent négligés, comme la montée en puissance des agences européennes ou le fonctionnement de la comitologie.

Il met l'accent sur le fonctionnement pratique des institutions et propose de nombreux encadrés, graphiques et tableaux.

Il s'appuie sur la double culture de son auteur, à la fois académique et professionnelle des affaires européennes. Il repose enfin sur un cours magistral dispensé depuis plusieurs années au campus du Havre de Sciences Po Paris et a été nourri des très nombreuses remarques et questions des étudiants.



Florent Saint Martin, gérant fondateur du cabinet de conseil Europolitis, est également vice-président de la communauté d'agglomération du Havre. Il enseigne à Sciences Po Paris et est professeur invité au collège d'Europe de Bruges.
Publié le : mardi 31 mai 2016
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EAN13 : 9782297042109
Nombre de pages : 380
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Section 1
§1.
§2.
§3.
§4.
Section 2
§1. §2.
Section 3 §1. §2. §3.
§4.
§5.
Chapitre 1 Les compétences de lUnion
Plan du chapitre
Les traités préservent les États membres dune extension à leur insu des compétences de lUE Le mécanisme dattribution des compétences garantit les prérogatives des États membres Le traité de Lisbonne clarifie la répartition des compétences entre lUnion et les États membres Les traités réservent des compétences et des marges de manœuvre aux États Pour autant lUnion ne dispose pas uniquement des compétences qui lui ont été expressément attribuées Lexercice des compétences de lUE est étroitement encadré Laffirmation des principes de subsidiarité et de proportionnalité Le contrôle du respect des principes de subsidiarité et de proportionnalité Les coopérations renforcées La porte ouverte à une intégration différenciée Le régime général Le régime applicable à la coopération policière et à la coopération judiciaire en matière pénale Le régime applicable à la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) Le régime applicable en matière de défense
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SYSTÈME INSTITUTIONNEL DE LUNION EUROPÉENNE
RÉSUMÉ La question des compétences se révèle très sensible, voire explosive, puisquil sagit de déterminer qui, des États membres ou de lUnion européenne, a le droit dagir et de prendre des décisions. Cette question est donc intimement liée à celle de la souveraineté.
Le débat autour des compétences est particulièrement vif depuis la victoire des Conservateurs aux élections législatives britanniques, en mai 2015. Le Premier ministre David Cameron, candidat à sa réélection, avait en effet promis lorga nisation dun référendum sur la sortie de lUnion européenne en cas de victoire. Cette promesse, agissant aussi comme une menace à lattention des partenaires européens du RoyaumeUni, reposait sur une volonté de renatio naliser des domaines de compétences vers léchelon national. Audelà du cas despèce du RoyaumeUni, lEurope est souvent perçue comme un ensemble dinstitutions incontrôlables, animée par une mécanique infer nale les conduisant à intervenir dans un nombre croissant de domaines, rele vant parfois des affaires intérieures des États, et faisant apparaître ces institu tions comme trop intrusives dans la vie des citoyens. Cette impression a largement été nourrie par loffensive réglementaire de la Commission européenne à partir de la deuxième moitié des années 1980, pendant les deux mandats de Jacques Delors à la tête de linstitution, pour mettre enœuvre le marché unique. Cet objectif a motivé un rythme très soutenu de propositions législatives, alors même que le traité instituant la Communauté ne prévoyait pas toujours de bases légales spécifiques justifiant lintervention de léchelon européen. Un tel ressenti résulte également en grande partie du fait que les citoyens nont quune idée très vague de létendue réelle du domaine de compétence de lUnion européenne. Ils peuvent donc tout à la fois déplorer la trop grande intrusion de lUnion européenne dans leur quotidien, réelle ou supposée, et regretter quelle nintervienne pas davantage dans certains domaines. Cette image de lEurope est enfin en partie entretenue pour des raisons politi ques, de façon assez paradoxale à la fois par les partisans dune Europe très inté grée, voire fédérale, qui cherchent à renforcer la légitimité du système politique européen, et par les plus farouches opposants de la construction européenne, qui développe le mythe dune Europe Leviathan, agissant contre la volonté des 1 peuples . Limage dune Europe toute puissante face à des États devenus de simples sujets résiste pourtant mal à lexamen. LUnion européenne nintervient que dans un
1.
Sur ce thème lire Y. Bertoncini, « LUE et ses normes : prison des peuples ou cage à poules ? »,Notre Europe112, 19 , Policy paper nº mai 2014.
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nombre limité de domaines, lesquels ont été explicitement attribués par les traités, même si ces derniers autorisent quelques exceptions. Surtout, lexercice des compétences est étroitement encadré, en particulier grâce au principe de subsidiarité.
Section 1Les traités préservent les États membres dune extension à leur insu des compétences de lUE Hormis deux exceptions, les traités sont conçus pour préserver les États membres dune extension des compétences de lUnion européenne sans leur accord.
§1. Le mécanisme dattribution des compétences garantit les prérogatives des États membres La compétence désigne la faculté dagir (le droit dagir). Dans le système poli tique de lUnion européenne, la répartition des compétences répond au prin cipe dattribution. A. Larticle 5 du TUE Avant le traité de Lisbonne, larticle 5 du traité instituant la Communauté européenne se bornait à indiquer que« la Communauté agit dans les limites des compétences qui lui sont conférées et des objectifs qui lui sont assignés par le présent traité. » Cet article a été révisé et transféré à larticle 5 du traité sur lUnion euro péenne. Il apparaît désormais beaucoup plus précis, en particulier en détaillant le principe d«attribution : 1. Le principe dattribution régit la délimitation des compétences de lUnion. Les principes de subsidiarité et de proportionnalité régissent lexercice de ces compétences. 2. En vertu du principe dattribution, lUnion nagit que dans les limites des compétences que les États membres lui ont attribuées dans les traités pour atteindre les objectifs que ces traités établissent. Toute compétence non attribuée à lUnion dans les traités appartient aux États membres.» Aux termes des traités, lUnion dispose donc des seules compétences attribuées par eux laissant aux États membres toute autre compétence non attribuée. Léchelon compétent par défaut reste donc léchelon national. Compte tenu, à la fois du rôle déterminant des États membres dans le processus de révision des traités et de la persistance de la règle selon laquelle une révision des traités nest effective quaprès une ratification unanime des États membres, le principe dattribution représente une garantie robuste contre toute velléité de lUnion détendre ses compétences aux dépens de celles des États, sans leur accord.
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B. La détermination de la base juridique, préalable à toute action de lUE En vertu du principe dattribution, avant dentreprendre toute action, lUnion européenne doit impérativement identifier sur quelle base juridique elle peut sappuyer. Le terme « base juridique » désigne la disposition du traité sur laquelle se fonde la compétence de lUE pour adopter une mesure. En pratique, la Commission identifie la base juridique en formulant sa proposi tion. Cette base peut cependant être modifiée au cours de la procédure législative par les colégislateurs. Ce choix, stratégique sil en est, ne va pas toujours de soi. En effet, une proposition législative peut relever de différentes bases juridiques. Il convient alors de déterminer si lun des objectifs de la proposition dacte se révèle prépondérant. Si les objectifs sont indissociables, il est alors possible de faire appel à une double base juridique, à la condition que les procédures prévues ne soient pas inconciliables. Le choix de la base juridique est crucial car il détermine la procédure à suivre ensuite pour adopter le(s) acte(s) législatif(s), mais aussi les modalités de vote au sein du Conseil et, éventuellement, au Parlement. Ainsi, une base juridique peut prévoir la procédure législative ordinaire, alors quune autre ne prévoit quune procédure spéciale, cantonnant le Parlement à némettre quun avis ou à approuver le projet de décision sans pouvoir lamender. Mais audelà du poids réservé à lune ou lautre institution dans la procédure, le choix de la base juridique détermine aussi le profil des acteurs qui seront déci sionnaires au cours de la procédure législative. Le fait quune Direction géné rale à la Commission ou quune commission parlementaire au Parlement plutôt quune autre soit décisionnaire peut se révéler déterminant pour lavenir dune proposition. En raison du caractère stratégique de ce choix, la Cour de justice est régulière ment appelée à trancher des litiges entre les institutions européennes sur la question. Nimporte quel État membre, le Conseil, la Commission ou le Parle ment peuvent saisir la Cour dun recours en annulation dun acte sur le fonde ment dune base juridique irrégulière, ce quils font dès quils considèrent que la base juridique choisie conduit à les marginaliser.
2.
Choix de la base juridique : environnement vs industrie Par exemple, la frontière est parfois ténue entre lobjectif de bon fonctionnement du marché de lénergie et celui de la protection de lenvironnement. La proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à la sécurisation des activités de prospection, dexploration et de production pétrolières et gazières en mer publiée le 2 27 octobre 2011 a donc logiquement soulevé un débat sur le choix de la base juridique.
COM (2011) 688 final.
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Comme lindique lexposé des motifs de la proposition, la Commission sest fondée sur une double base juridique, à la fois «sur larticle 192 du TFUE (Environnement) pour ce qui est de ses objectifs de protection de lsur lenvironnement, et du TFUEarticle 194 (Énergie) en ce qui concerne la réduction des effets néfastes sur la sécurité de lapprovisionne ment énergétique de lUE et le fonctionnement du marché intérieur de lénergie». Si cette double base navait pas dimpact en termes de procédures applicables, elle en avait sur le profil des acteurs impliqués dans la procédure dadoption du règlement. En effet, au Parlement européen, la base juridique constitue un élément essentiel dans le choix de la commission compétente. Dans ce cas, alors que la commission de lEnvi ronnement, de la Santé et de la Protection alimentaire se révèle plus prompte à défendre une approche mettant laccent sur la protection de lenvironnement, la commission de lIndustrie, de la Recherche et de lÉnergie, apparaît en général davan tage portée sur le développement du marché unique de lénergie et les intérêts écono miques. Léquilibre du texte final dépendra donc en partie du choix de la commission compétente. Dans ce cas despèce, cest la commission de lIndustrie qui a été désignée commission compétente au fond, alors même que les colégislateurs nont finalement retenu quune 3 seule base juridique, larticle 192 du TFUE relatif à lenvironnement .
§2. Le traité de Lisbonne clarifie la répartition des compétences entre lUnion et les États membres A. Jusquau traité de Lisbonne, une logique pragmatique dattribution des compétences Il nest pas rare, dans les États fédéraux, que la répartition des compétences repose sur une liste énumérant les compétences des États fédérés et/ou de la fédération. La logique de lUnion européenne a jusquà présent été différente, puisque les traités ne faisaient référence à aucune liste, mais essentiellement à des objectifs. Lidée était que la Communauté possédait un objectif avant tout fonctionnel, en loccurrence la réalisation du marché commun, but qui embrassait un nombre de domaines tellement vaste quil eut été vain de définir une liste exhaustive. La détermination de compétences de lUnion a donc été décidée au cas par cas, en fonction des objectifs définis par les traités, et cest la Cour de justice qui a forgé, au fur et à mesure des cas qui lui étaient soumis, une théorie des compétences.
3.
Directive 2013/30.
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B. Le traité de Lisbonne introduit une classification des compétences Le traité de Lisbonne introduit pour la première fois dans les traités fondateurs une classification précise, en distinguant trois compétences principales : les compétences exclusives, les compétences partagées et les compétences dappui. Il dresse également, pour chacune des catégories, une liste des domaines concernés. Cet effort de classification détermine clairement les frontières entre les compé tences de chacun, et devrait contribuer à apaiser les conflits de compétences qui étaient apparus par le passé entre lUnion européenne et les États membres. ILes compétences exclusives Dans certains domaines, que larticle 3 du TFUE recense de manière exhaus tive,lUnion européenne est la seule à pouvoir légiférer et adopter des actes contraignants. Le rôle des États membres se limite alors seulement à appliquer ces actes, sauf si lUnion les autorise à en adopter euxmêmes directement. Le principe de subsidiarité ne leur est pas applicable, puisque rien ne sert de déter miner quel échelon, national ou européen, est le plus pertinent. LUnion dispose également dune compétence exclusive pour la conclusion dun accord internationallorsque celleci est prévue dans un acte législatif de lUnion, ou que la dite conclusion semble nécessaire pour lui permettre dexercer sa compétence interne, ou, enfin, dans la mesure où elle est suscep 4 tible daffecter des règles communes ou den altérer la portée . IILes compétences dappui ou complémentaires À lautre extrémité du spectre, lUnion européenne dispose decompétences complémentaires à celles des États membres. Dans les domaines où elles sappliquent, déterminés par larticle 6 du TFUE, les États membres demeurent seuls et totalement compétents, mais lUnion peut y mener, du point de vue de laspect européen, des actions dappui ou de coordination, excluant toutes mesures dharmonisation. IIILes compétences concurrentes ou partagées Entre ces deux types de compétences et dans un certain nombre de domaines, lUnion européenne et les États membres se révèlent tous deux habilités à adopter des actes contraignants. LUnion se voit alors reconnaître descompé tences dites « partagées ». Dans ce cas de figure, les États membres ne peuvent exercer leur compétence que dans la mesure où lUnion européenne na pas 5 déjà exercé la sienne ou a décidé de ne pas lexercer .
4. 5.
Article 3, paragraphe 2 du TFUE. Article 2 du TFUE.
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Il sagit donc d: compétences concurrentes ou partagéeséviter les contresens ne signifient pas que lUnion et les États membres sont simultanément compé tents dans un même domaine. En effet, dès lors que lUnion intervient, laction des États membres devient impossible dans le domaine couvert par son intervention. Néanmoins, le traité prévoit une exception à ce principe dans les domaines de la recherche, du développement technologique et de lespace, ainsi que celui de la coopération au développement et de laide humanitaire. Dans ces domaines, lUnion dispose dune compétence pour mener des actions, notam ment pour définir et mettre enœuvre des programmes, sans que lexercice de cette compétence ne puisse avoir pour effet dempêcher les États membres 6 dexercer la leur .
Type de compéten ces Définition Matières
Les types de compétences de lUE
Exclusives Partagées (Liste exhaustive) (Liste non exhaustive) Seule lUnion peut LUnion et les États adopter des actes membres ont la juridiquement possibilité dadopter contraignants ; les des actes États membres ne juridiquement peuvent intervenir que contraignants, ces sils sont autorisés à le derniers pouvant agir faire par ldans la mesure oùUnion ou pour mettre enœuvre lUnion ne la pas fait. les actes de celleci. Union douanièreMarché intérieur Établissement desPolitique sociale règles de concurrenceCohésion nécessaires pour le économique, sociale et fonctionnement du territoriale marché intérieurAgriculture et pêche Politique monétaire (à lexclusion de la pour les États conservation des membres dont la ressources biologiques monnaie est leuro de la mer) Conservation desEnvironnement ressources biologiquesProtection des de la mer dans le consommateurs cadre de la politiqueTransports de la pêcheRéseaux transeuropéens
Complémentaires (Liste exhaustive) LUnion ne peut intervenir que pour appuyer laction des États membres (surtout à travers des interventions financières) ; elle peut légiférer mais pas harmoniser les dispositions législatives et réglementaires nationales. Protection et amélioration de la santé humaine Industrie Culture Tourisme Éducation Jeunesse Sport Formation professionnelle Protection civile Coopération administrative                                  
6.
Article 4, paragraphe 3 et article 4, paragraphe 4 du TFUE.
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                                            PolitiqueÉnergie commercialeEspace de liberté, de commune sécurité et de justice Enjeux communs de sécurité en matière de santé publique Recherche et développement technologique Politique de lespace Coopération au développement
Source : Rapport du 29 janvier 2008 sur le traité de Lisbonne de Richard Corbett et Iñigo Méndez de Vigo au nom de la commission des affaires constitutionnelles (A60013/2008). C. Les compétences particulières Le TFUE mentionne également la politique extérieure et de sécurité commune et la coordination des politiques économiques et de lemploi, lesquelles nentrent pas dans les trois catégories du tableau précédent, vu leur nature spécifique. ILa coordination des politiques économiques et de lemploi (art. 5 du TFUE) Les États membres coordonnent leurs politiques économiques au sein de lUnion, et lUnion prend des mesures pour assurer la coordination des politi ques de lemploi et des politiques sociales des États membres. LUE dispose dune compétence afin dassurer les modalités de cette coordination. Elle doit ainsi définir les grandes orientations et les lignes directrices à destination des États membres. IISécurité Commune (PESCLa Politique Extérieure et de art. 24 du TUE) LUnion européenne dispose dune compétence pour tous les domaines liés à la politique étrangère et de sécurité commune (PESC). Elle définit et met en œuvre cette politique par lintermédiaire, entre autres, du président du Conseil européen et du Haut Représentant de lUnion pour les affaires étran gères et la politique de sécurité, dont les rôles et les statuts ont été reconnus par le traité de Lisbonne. Cependant, en aucun cas, lUnion ne peut adopter dactes législatifs dans ce domaine. Par ailleurs, la Cour de justice de lUE na pas de compétence pour statuer dans ce domaine, et le Parlement européen est largement tenu à lécart de la prise de décision.
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D. Une liste de domaines de compétences qui conduit à relativiser linfluence de lUE Létendue de linfluence de lUnion européenne peut se mesurer au nombre de ses domaines de compétences, mais aussi et surtout en fonction de la nature de ces domaines. Au final, la liste incluse dans les traités conduit à relativiser les discours sur la toutepuissance de lUE face à ses États membres. Paul Magnette résume le rapport de force entre les deux échelons en souli gnant que le «cœur de métier» des pouvoirs publics nationaux que sont les politiques de sécurité (police, défense nationale, justice, douane) ou les politi ques contribuant à façonner lidentité nationale (éducation, politiques cultu relles et sportives) restent largement du domaine des États. Pour lui, seules les politiques de régulation du marché sont véritablement européanisées (poli tique monétaire, politique de concurrence, compétences partagées pour la 7 régulation du marché intérieur) . Il faut ajouter que les politiques pour lemploi ou encore les politiques budgétaire et fiscale sont toujours lapanage des États membres, mais à la condition quils respectent un cadre fixé au niveau européen, il est vrai de plus en plus contraignant. En clair, les États restent maîtres de lorientation quils donnent à leurs prélèvements et à leurs dépenses, mais doivent respecter les critères déquilibre budgétaire quils ont euxmêmes fixés, soit en linscrivant dans les traités, soitviades actes délégués, soit même viades traités intergouvernementaux. La longueur de la liste des domaines de compétences exclusives ou partagées de lUE ne doit par conséquent pas aveugler lobservateur : le champ dinter vention de lUE, bien que déterminant dans la vie quotidienne des Européens, demeure résiduel et dans des domaines qui napparaissent pas primordiaux à leurs yeux. Pour le reste, cela nempêche pas le développement dune coordination sans cesse plus étroite entre les États, ou une convergence de leurs politiques, mais sur des points qui ne touchent pas le cœur du système national, et/ou sur une base facultative et en dehors de la méthode dite « communautaire », laquelle implique les institutions du triangle institutionnel Commission, Parlement européen et Conseil. Linfluence réelle de lUE doit être dautant plus relativisée que les traités réser vent aux États membres des compétences et des marges de manœuvres substantielles.
7.
P. Magnette,Le régime politique de lUnion européenneSciences Po, Paris,, Presses de 2006, pp. 6069.
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§3. Les traités réservent des compétences et des marges de manœuvre aux États La logique du principe dattribution consiste dans le fait que toute compétence qui na pas été attribuée à lUnion relève de celle des États membres. Mais les rédacteurs des traités ont souhaité à la fois sanctuariser des domaines au béné fice des États membres, et préserver leur marge de manœuvre. A. Des domaines sanctuarisés Dabord, larticle 4 du TFUE impose à lUnion de respecter les structures fondamentales politiques et constitutionnelles des États membres, y compris pour ce qui concerne lautonomie locale et régionale. Laction de lUE ne devrait donc pas conduire à menacer la nature fédérale de certains États ou la décentralisation en vigueur dans dautres. Cet article rappelle aussi que« la sécurité nationale reste de la seule responsabilité de chaque État membre ». Le traité empêche ensuite clairement tout empiétement de lUnion dans des domaines clés. Le TFUE interdit par exemple à lUnion dintervenir sur certaines questions sociales. Ainsi larticle 153 du TFUE recense des domaines de la politique sociale dans lesquels lUE peut intervenir en appui des États membres, mais stipule que les dispositions de cet article ne «sappliquent ni aux rémunérations, ni au droit dassociation, ni au droit de grève, ni au droit de lockout». De même, larticle 345 du TFUE stipule que« les traités ne préjugent en rien le régime de la propriété dans les États membres». B. La possibilité de faire machine arrière Gardefou ultime, les États sont toujours libres de revenir en arrière. Dabord, conformément à larticle 241 du TFUE, le Conseil peut toujours demander à la Commission de soumettre des propositions visant à abroger un acte législatif, sans garantie que la Commission le suive dans ce sens. Plus substantiel, les représentants des États membres, réunis en Conférence intergouvernementale (CIG), conformément à la procédure prévue à lparagraphes 2 à 5 du TUE, peuvent décider de modifier les traités,article 48 y compris en vue de réduire les compétences attribuées à lUnion. Cest dail leurs ce que proclame solennellement la déclaration 18 annexée au traité de Lisbonne. Encore plus radical, le traité de Lisbonne a consacré un droit de retrait de lUE aux États membres en intégrant un article 50 au traité sur lUnion européenne qui stipule que «tout État membre peut décider, conformément à ses règles consti tutionnelles, de se retirer de lUnion». Une fois son intention de retrait notifié au Conseil européen, le TUE prévoit que lUnion négocie et conclut avec cet État un accord dit de retrait, négocié dans les mêmes conditions quun accord international portant exclusivement ou principalement sur la politique
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