Cette publication ne fait pas partie de la bibliothèque YouScribe
Elle est disponible uniquement à l'achat (la librairie de YouScribe)
Achetez pour : 23,99 € Lire un extrait

Lecture en ligne (cet ouvrage ne se télécharge pas)

Les collectivités territoriales et la politique du logement

De
302 pages
Loi Duflot, deuxième programme national de rénovation urbaine, plan Valls de relance de la construction... Depuis le plan Borloo de 2003 le logement est une urgence sociale, sans que les différents plans aient encore permis d'y répondre. Par le dialogue entre chercheurs et praticiens, cet ouvrage éclaire les enjeux et commente les dernières réformes du point de vue des collectivités territoriales : logement et urbanisme, mobilisation du foncier, logement locatif, rénovation urbaine et inclusion sociale.
Voir plus Voir moins

Sous la direction de Le c LL t L
Jean-Philippe Brouant† et L a po Litique du L ogement
et Gérard Marcou
Loi Dufot, deuxième programme national de rénovation urbaine,
plan Valls de relance de la construction… Depuis le plan Borloo
de 2003 le logement est une urgence sociale, sans que les différents Le c LL t L
plans aient encore permis d’y répondre.
et L a po Litique du L ogementPar le dialogue entre chercheurs et praticiens, cet ouvrage éclaire
les enjeux et commente les dernières réformes du point de vue des
collectivités territoriales : logement et urbanisme, mobilisation du
foncier, logement locatif, rénovation urbaine et inclusion sociale.
Des contributions sur l’Allemagne, l’Italie et les Pays-Bas visent En hommage à Jean-Philippe Brouant
à éclairer, sur des points précis, le débat français.
Jean-Philippe Brouant† était maître de conférences à l’École de droit
de la Sorbonne, université Paris 1 - Panthéon-Sorbonne, et codirecteur
du SERDEAUT.
Gérard Marcou est professeur de droit public à l’université
Paris 1 - Panthéon-Sorbonne, et codirecteur du Groupement de
recherche sur l’administration locale en Europe, GRALE.
Ont contribué à cet ouvrage :
Philippe Bauchot, Thierry Bert, Dominique Braye, Jean-Philippe
Brouant, Georges Bullion, Stéphane Carassou, Étienne Crépon, Rudy
De Jong, Jean Desessard, Claude Dilain, Christiane Droste, Jean-Louis
Dumont, Dominique Dujols, Sylvie Fol, Yann Gérard, Valérie Gervais,
Carlo Iannello, Yves Jegouzo, Jean-François Lapière, Marie-Noëlle
Lienemann, Gérard Marcou, Soazic Marie, Pierre Morrier, François
Payelle, Guy Taieb et Philippe Van De Maele.
Illustration de couverture : Les mots de la ville : permanence et mutations © Maud Lesueur
30 €
ISBN : 978-2-343-04642-6
GRALE_PF_MARCOU_COLLECTIVITES-TERRITORIALES-POLITIQUE-DU-LOGEMENT.indd 1 08/10/14 17:33
rastatoteecateitvéirteérsresrvreistsorriisaoeisosisroreécitiicviioteg
Sous la direction de
Le c LL t L
Jean-Philippe Brouant†
et L a po Litique du L ogement
et Gérard Marcou
le








Les collectivités territoriales
et la politique du logement

 

GRALE
Le GRALE (Groupement de Recherche sur l’Administration
Locale en Europe) est un groupement d’intérêt scientifique
(GIS), rattaché au CNRS, et fondé sur un contrat de quatre ans
renouvelable associant au Centre national de la recherche
scientifique plusieurs institutions ou entreprises : les
universités Paris-I - Panthéon-Sorbonne, Reims -
ChampagneArdenne, et Lille-II - Droit et Santé, l’Institut d’études
politiques d’Aix-en-Provence, l’Assemblée des Régions de
France ; le conseil régional d’Île-de-France, Électricité de
France, le Centre national de la fonction publique, et d’autres
institutions ou entreprises, en fonction des projets.
Le GRALE, qui réunit une quarantaine de centres de recherches
et institutions scientifique nationales et internationales, a pour
mission de promouvoir des recherches sur les collectivités
locales, l’action publique territorialisée et des problèmes
juridiques qui s’y rapportent. Il trouve sa raison d’être dans le
réseau dense et diversifié des équipes de recherche ou
associations scientifiques des diverses disciplines qu’il
contribue à entretenir et à stabiliser. Ce réseau forme la base de
l’Observatoire national de la décentralisation mis en place par le
GRALE en 2004 en partenariat avec le ministère de l’Intérieur,
et qui continue son activité de manière indépendante.
Le GRALE est également au centre d’un réseau international
associant des chercheurs de plus de trente pays.
Contact : Université Paris I – 9, rue Malher – 75181 PARIS Cedex 04
Tél. : 01 44 78 33 44 – Mel : grale@univ-paris1.fr
Site : http://grale.univ-paris1.fr

Dernières parutions
Cécile CLERGEAU et Jacques SPINDLER (dir.), L’immatériel
touristique, 2014.
Marie-Christine STECKEL-ASSOUÈRE (dir.), Regards croisés sur
les mutations de l’intercommunalité, 2014.
Laurence SOLIS-POTVIN (dir.), Les effets du droit de l’Union
européenne sur les compétences des collectivités territoriales,
2013.
Bernard FATH, L’intelligence territoriale, une nécessité, 2013.
Gérard Marcou et In-Soo Park (dir.), La décentralisation en
Corée du Sud et l’expérience européenne, 2013.
Sous la direction de
Jean-Philippe Brouant† et Gérard Marcou










Les collectivités territoriales
et la politique du logement
Actes du colloque organisé
au Palais du Luxembourg le 18 janvier 2013,
par le GRALE, le GRIDAUH, l’USH, et l’AdCF


















En hommage à Jean-Philippe Brouant














































































 
 
















































































































































































© L’Harmattan, 2014
5-7, rue de l’Ecole-Polytechnique, 75005 Paris

http://www.harmattan.fr
diffusion.harmattan@wanadoo.fr

ISBN : 978-2-343-04642-6
EAN : 9782343046426
Auteurs
 Maître de conférences à l’École de Droit de BROUANT Jean-Philippe
la Sorbonne, Université Paris 1 –
PanthéonSorbonne, Codirecteur de SERDEAUT
DE JONG Rudy Expert et Consultant du logement social,
Pays-Bas
DROSTE Christiane Docteur, Institut d’urbanisme de Berlin,
UrbanPlus
FOL Sylvie Professeur en aménagement et urbanisme,
Université Paris 1 – Panthéon-Sorbonne,
UMR Géographie GEO-CITÉ
IANNELLO Carlo Professeur, Université de Naples 2
JÉGOUz O Yves Professeur émérite, Université
Paris 1 – Panthéon-Sorbonne
MARCOU Gérard Professeur, Université Paris 1 –
Panthéon-Sorbonne, École de Droit
de la Sorbonne, UMR de droit
comparé, Directeur du Département de
Droit public de l’Économie de l’IRJS
Directeur du GRALE
MARIE Soazic Maître de conférences, Université Paris
Est Créteil
TAIEB Guy Économiste et Consultant en politiques
locales et habitat
Intervenants
(Fonctions à la date du colloque)
BAUCHOT Philippe Délégué à l’Action foncière et
immobilière, Ministère de l’Égalité des territoires
et du Logement
BERT Thierry Délégué général de l’Union Sociale pour
l’Habitat
BRAYE Dominique Vice-président de l’Assemblée des
Communautés de France
5BULLION Georges Directeur général de Dynacité (OPH de
l’Ain)
CARASSOU Stéphane Vice-président de Toulouse Métropole.
Président de l’USH Midi-Pyrénées
CRÉPON Étienne Directeur de l’habitat, de l’urbanisme et
des paysages, Ministère de l’Égalité des
territoires et du Logement
DESESSARD Jean Sénateur de Paris
DILAIN Claude Sénateur de la Seine-Saint-Denis
DUJOLS Dominique Directrice des relations institutionnelles
et du partenariat, Union Sociale pour
l’Habitat
DUMONT Jean-Louis Député, Président de l’Union Sociale
pour l’Habitat
GÉRARD Yann Association des études foncières (ADEF)
GERVAIS Valérie Secrétaire générale de l’Association
Force Ouvrière Consommateurs
LAPIÈRE Jean-François Directeur général d’ACTIS (OPH de
Grenoble)
LIENEMANN Marie-Noëlle Sénatrice de Paris
MORRIER Pierre Directeur de l’EPF de l’Ain
PAYELLE François Président de la Fédération des Promoteurs
Immobiliers
VAN DE MAELE Philippe Président du directoire d’Action
Logement
Révision, maquette, mise en page, coordination éditoriale : Maud Lesueur.
maud.lesueur@laposte.netPrincipales abréviations
Acsé Agence nationale pour la cohésion sociale et l’égalité
des chances
AFL Association foncière logement
AFU Association foncière urbaine
AFUP Association foncière urbaine de projet
ALF Allocation de logement familiale
oALUR (loi) loi n 2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au
logement et pour un urbanisme rénové
ANAH Agence nationale pour l’amélioration de l’habitat
ANRU Agence nationale pour la rénovation urbaine
APL Aide personnalisée au logement
CASF Code de l’action sociale et des familles
CCAPX Commission départementale de coordination des
actions de prévention des expulsions locatives
CCH Code de la construction et de l’habitation
CDT Contrat de développement territorial
CGI Code général des impôts
COS Coeffcient d’occupation des sols
CRH Comité régional de l’habitat
CRHH Comité régional de l’habitat et de l’hébergement
CSP Code de la santé publique
CSTB Centre scientifque et technique du bâtiment
DALO Droit au logement opposable
DAUH Droit de l’aménagement, de l’urbanisme et de l’habitat
DPU Droit de préemption urbain
DTA Directive territoriale d’aménagement
7Les collectivités territoriales et la politique du logement
DTADD Directive territoriale d’aménagement et de
développement durable
DUP Déclaration d’utilité publique
ENE (loi) Loi portant engagement national pour l’environnement
du 12 juillet 2010
oENL (loi) Loi n 2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement
national pour le logement
EPCI Établissement public de coopération intercommunale
EPF Établissement public foncier
EPFL Établissement public foncier local
AFOC Association Force Ouvrière Consommateurs
FSL Fonds de solidarité pour le logement
GLTD Groupe local de traitement de la délinquance
HLM Habitation à loyer modéré
IAURIF Institut d’aménagement et d’urbanisme de la Région
Île-de-France
oLOF (loi) Loi n 67-1253 d’orientation foncière
oMAPAM (loi) Loi n 2014-58 du 27 janvier 2014 sur la
modernisation de l’action publique territoriale et l’affrmation
des métropoles
MOUS Maîtrise d’œuvre urbaine et sociale
OAP Orientation d’aménagement et de programmation
OIN Opération d’intérêt national
ONz US Observatoire national des zones urbaines sensibles
OPAH Opération programmée d’amélioration de l’habitat
PADD Plan d’aménagement et de développement durable
PAE Programme d’aménagement d’ensemble
PDU Plan de déplacements urbains
PECT Pôle d’équilibre et de coordination territoriaux
PETR Pôle d’équilibre territorial et rural
PIM Projet d’intérêt majeur
8Principales abréviations
PLH Programme local de l’habitat
PLHH Programme local de l’habitat et de l’hébergement
PLS Prêt locatif social
PLU Plan local d’urbanisme
PLUi Plan local d’urbanisme intercommunal
PLUS-CD Prêt locatif à usage social construction-démolition
PMH Plan métropolitain de l’habitat
PMHH Plan métropolitain de l’habitat et de l’hébergement
PNR Parc naturel régional
PPI Plan particulier d’intervention
PRH Programme régional de l’habitat
PRQA Plan régional pour la qualité de l’air
PSLA Prêt social location-accession
PUP Projet urbain partenarial
RGPP Révision générale des politiques publiques
SDRIF Schéma directeur de la Région Île-de-France
SEM Société d’économie mixte
SRADDT Schéma régional d’aménagement et de développement
durable du territoire
SRCAE Schéma régional du climat, de l’air et de l’énergie
SRHH Schéma régional de l’habitat et de l’hébergement
SDRIF Schéma directeur régional d’Île-de-France
oSRU (loi) Loi n 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la
solidarité et au renouvellement urbains
TFPB Taxe foncière sur les propriétés bâties
oVCU (loi) Loi n 2014-1073 du 21 février 2014 de programmation
pour la ville et la cohésion urbaine
z US z one urbaine sensible
9Sommaire
– Auteurs et intervenants .......................................................................... 5
– Principales abréviations......................................................................... 7
– Hommage à Jean-Philippe Brouant ............................................ 15
Gérard Marcou
me– allocution de m marie-noëlle lienemann .......................... 17
– allocution de m. Jean-louis dumont ........................................ 19
– introduction ..................................................................................... 21
Gérard Marcou
I.
De L’IDe nt If Ic At Io n De S be So In S
à LA ré ALISAt Io n De S Lo gement S
– l’identification des besoins de logement et la programmation ..33
Guy Taieb
– politique du logement et planification urbaine ........................ 41
Gérard Marcou
– table ronde « politique du logement et planification
urbaine » .......................................................................................... 127
Sous la présidence de Gérard Marcou et Guy Taieb
Intervenants : Étienne Crépon, Dominique Braye, Thierry Bert
11Les collectivités territoriales et la politique du logement
II.
Le S out ILS De mob ILISAt Io n
Du fonc Ie r
– rapport introductif .......................................................................141
Soazic Marie
– table ronde « les outils de mobilisation du foncier » ......... 153
Sous la présidence de Soazic Marie
Intervenants : Philippe Bauchot, Dominique Dujols, Yann Gérard,
Pierre Morrier, Jean Desessard
III.
Le S out ILS De régu LAt Io n
Du mAr ché Lo c At If Pr Iv é
– rapport introductif .......................................................................171
Jean-Philippe Brouant
– table ronde « les outils de régulation du marché
locatif privé » ................................................................................. 185
Sous la présidence de Jean-Philippe Brouant
Intervenants : Stéphane Carassou, François Payelle,
Philippe Van de Maele, Georges Bullion
Iv.
Le S ImPAc t S De LA Po LIt IQu e
De r énov At Io n u rb AIn e
– rapport introductif ...................................................................... 201
Sylvie Fol
– table ronde « les impacts de la politique de
rénovation urbaine » ....................................................................223
Sous la présidence de Sylvie Fol
Intervenants : Jean-François Lapière, Valérie Gervais,
Claude Dilain
12Sommaire
v.
é c LAIr Ag e S euro Pé en S
Sous la présidence de Gérard Marcou
– pourquoi et comment l’évolution des loyers est-elle
maîtrisée en Allemagne ? ............................................................ 243
Christiane Droste
– l’évolution de la politique du logement et des
compétences nationales et territoriales.
bref historique du logement social
aux pays-bas .................................................................................... 267
Rudy De Jong
– le rôle des communes dans la politique du logement dans
l’ordre Juridique italien. les politiques du logement
en italie entre pouvoirs étatiques, régionaux et communaux .. 273
Carlo Iannello
– conclusion ....................................................................................... 285
Yves Jegouzo
– Table des matières .............................................................................. 291
13Hommage à Jean-Philippe Brouant
Jean-Philippe Brouant n’a pu tenir entre ses mains ni feuilleter ce livre
qui lui doit tant. Il nous a quittés soudainement, à la suite d’une attaque
que rien ne laissait prévoir, et d’une semaine d’espoir qu’il a passée
dans le coma, le 12 juin 2014.
Les collectivités territoriales et la politique du logement. Ce sujet était
au cœur de ses intérêts scientifques et de ses engagements personnels.
Jean-Philippe était devenu l’un des spécialistes les plus éminents du
droit de l’habitat et du logement, mais il était aussi un juriste attentif
aux enjeux sociaux des législations et des jurisprudences, aux pratiques
sociales et professionnelles auxquelles elles donnaient lieu, et ouvert
aux apports des autres disciplines.
Le colloque dont est issu ce livre a été préparé par un long travail
de réfexion qui a donné lieu à une série de séminaires en 2011 et 2012,
au cours desquels de nombreuses auditions ont permis de mieux
comprendre la complexité de la politique du logement, entre pouvoirs publics,
marchés fonciers et marchés du logement ; le rôle des collectivités
territoriales ne se limite évidemment pas au seul secteur du logement social.
Nous avons travaillé ensemble étroitement pour réaliser ce projet, mais
c’est Jean-Philippe qui a su intéresser et mobiliser les bons
interlocuteurs. Sa contribution a été décisive pour déterminer notre problématique
et composer les tables rondes restituées dans notre ouvrage.
Ce travail est représentatif de l’esprit qui l’animait : la coopération,
l’échange et le partage dans la recherche, dans l’université et entre
l’université et la société ; l’exigence dans la recherche et dans le dialogue ;
mais aussi la simplicité et la franchise, la conviction et la confance.
Jean-Philippe Brouant reste dans notre mémoire, comme un collègue
de grande valeur, comme un ami et comme un exemple.
Gérard MARCOU
15meAllocution de m marie-n oëlle Lienemann
Sénatrice de Paris
Mesdames, Messieurs, chers amis, chers collègues, je voudrais
d’abord saluer l’initiative des organisateurs de ce colloque, avec bien
sûr, une attention et une amitié particulières pour l’Union Sociale pour
l’Habitat, et remercier celles et ceux qui nous font le plaisir d’être
parmi nous. En particulier d’abord des collègues parlementaires ou
anciens parlementaires, mais toujours amis comme Dominique Braye,
et, par ailleurs, les présidents des fédérations de l’Union Sociale pour
l’Habitat comme Michel Sérac, mais bien sûr d’abord le président de
l’Union, Jean-Louis Dumont.
Nous sommes réunis aujourd’hui pour débattre d’un sujet majeur
et complexe dans la France décentralisée : comment réaliser l’objectif
du droit au logement, un droit fondamental que la République doit
garantir à chacun et à tous, en prenant en compte la diversité des
situations et en mobilisant les acteurs locaux ?
Cette réunion est donc particulièrement importante et j’espère
qu’elle contribuera au travail de réfexion et de proposition qui
s’impose tant dans cette grande maison du Sénat qui incarne plus que les
autres dans la République la volonté de représenter les collectivités
locales et les territoires, et qu’elle sera écoutée par les pouvoirs
publics dans deux grandes lois qui seront à la croisée des problématiques
que nous évaluons aujourd’hui : premièrement, la loi dite Dufot 2,
qui est une grande loi sur le logement dans laquelle on va retrouver le
foncier, la régulation des loyers, etc., et deuxièmement la deuxième
grande loi dite Le Branchu, sur l’acte 3 ou 4 de la décentralisation
qui est un gros enjeu, car on sait bien qu’aujourd’hui il y a dans
l’émiettement des compétences, de superposition des niveaux, un
problème majeur d’effcacité et de lisibilité. On voit dans les discussions
que se dessinent la tendance à l’affrmation de l’intercommunalité,
notamment pour le PLU, et la nécessité de conserver à l’État un
17Les collectivités territoriales et la politique du logement
rôle déterminant d’équilibre du territoire, de garantie des droits, de
régulation globale et de mise en œuvre des aides à la personne. En
outre, on voit apparaître en interface le sujet des métropoles. Le cas
un peu le plus simple, si je puis dire, c’est le cas de Lyon, puis il y
a le cas de Marseille où il y a débat, puis celui de l’Île-de-France
où la question du logement est au cœur du débat complexe entre
l’émergence d’une métropole et la réalité d’une région. Il y a un débat
sur les autorités organisatrices : où, quand, comment, oui ou non,
qui adosser à quelle structure, quel rôle de l’État ? En vous donnant
un aperçu des discussions actuellement menées dans les pouvoirs
publics, je mesure l’ampleur de la feuille de route qui est la vôtre et
l’utilité d’écouter les spécialistes, les intellectuels, les chercheurs,
mais aussi les acteurs de terrain.
Les collectivités locales sont aujourd’hui des acteurs et en
particulier des fnanceurs incontournables, indispensables de la politique
du logement. Leur poids dans le fnancement du logement n’a cessé
d’augmenter, souvent en compensation d’un désengagement de l’État
dans une situation fnancière et budgétaire qui ne permet guère
d’espérer une soudaine remontée en puissance de leur fnancement. Et
comme on souhaite monter en puissance en termes de réalisation et
de programmation, il faudra bien que l’État assume avec force sa
responsabilité d’acteur majeur de l’égalité et du droit au logement.
En tout cas, la détermination de l’Union Sociale pour l’Habitat est
totale. Je vous souhaite plein succès à vos travaux, regrettant de ne
pouvoir être parmi vous toute la journée, mais l’équipe de l’Union
et en particulier Francine Albert qui a été une cheville ouvrière
importante de cette rencontre, saura bien nous en retranscrire le détail.
Applaudissements.
18Allocution de m. Jean-Louis Dumont
Député
Président de l’Union Sociale pour l’Habitat
Merci Marie-Noëlle de nous accueillir au Palais du Luxembourg,
aujourd’hui, pour un colloque que tu as bien voulu, non seulement
ouvrir, mais surtout éclairer de tes réfexions, dues à ton expérience.
Et je te salue aussi comme celle à qui je succède après Thierry
Repentin. Je salue aussi évidemment très chaleureusement le GRALE et le
GRIDAUH, aux travaux desquels j’ai déjà eu l’occasion de participer.
Le colloque porte sur les collectivités territoriales et le logement.
Collectivités territoriales pour bien englober l’ensemble des familles,
des strates qui, dans le cadre de la simplifcation voulue il y a quelques
années, ont été augmentées de la métropole. J’espère que l’acte 3 de
la décentralisation sera à la hauteur des attentes et des besoins. Si on
ose dire acte 3, ça veut dire qu’il y a eu deux actes qui ont précédé.
On me permettra de saluer l’acte 1 qui fut la loi de Gaston Deferre.
À l’époque, elle paraissait comme audacieuse, aujourd’hui, elle est
d’une telle évidence !
Nous souhaitons, quant à nous, qu’il y ait clarifcation et lisibilité
au niveau des compétences. Que soient pris en compte totalement,
complètement les établissements publics de coopération
intercommunale. Mais, entre la mise à disposition du foncier et la construction, il
y a un élément clé qui est l’autorisation de construire. Et c’est le maire
qui la délivre. Et le maire entend être patron chez lui, et quand
j’entends dire élu intercommunal, j’aurais plutôt tendance à répondre oui,
mais avec des précautions. Je souhaite que cette journée d’échange
nous permette des réfexions constructives, en ce qui concerne le
logement, particulièrement le logement locatif, social.
Applaudissements.
19In tro Du ct Io n
Gérard MARCOU
Professeur, Université Paris 1 – Panthéon-Sorbonne
École de Droit de la Sorbonne, UMR de droit comparé
Directeur du département de droit public de l’économie de l’IRJS
Directeur du GRALE
Le 29 août 2014, le Premier ministre, M. Manuel Valls, rendait
public un nouveau plan pour relancer la construction de logements.
oTel était pourtant le but de la loi n 2013-61 du 18 janvier 2013
relative à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et
au renforcement des obligations de production de logement social,
ode la loi n 2014-173 du 21 février 2014 de programmation pour la
ville et la cohésion urbaine, qui prévoit le lancement d’un second
plan national de rénovation urbaine, faisant suite au plan Borloo
oarrivé à son terme, ainsi que de la loi n 2014-366 du 24 mars 2014
pour l’accès au logement et pour un urbanisme rénové (ALUR). Ces
nouvelles mesures sont motivées par le fait que les mises en chantier
sont au plus bas depuis janvier 2014, malgré une reprise signifcative
1en juillet . Le gouvernement a donc considéré, soit que les mesures
déjà prises étaient insuffsantes, soit qu’elles s’expliquaient par le
1.
http://www.statistiques.developpement-durable.gouv.fr/logementconstruction/r/construction-logements.html?tx_ttnews%5Btt_news%5D=20087
&cHash=fcd2dab2d9320fa914ffb1b4626794e1.
21Les collectivités territoriales et la politique du logement
fait que la loi ALUR avait déterminé des anticipations négatives.
L’annonce de la suppression de l’encadrement des loyers prévu par
la loi Dufot, sauf à Paris et à titre expérimental, donne du crédit à
la seconde explication. Il en va de même des mesures annoncées
pour « refonder » le dispositif fscal d’investissement locatif, qui
remplacera alors celui prévu par la loi Dufot. On relèvera cependant
que, dans les débats reproduits dans cet ouvrage, le président de
la Fédération des promoteurs immobiliers portait une appréciation
positive sur le « dispositif Dufot » et, s’il ne se prononçait pas sur
l’encadrement des loyers en général, il n’était pas opposé à un
encadrement négocié au niveau local (voir infra p. 180-181). Quoi qu’il
en soit, il n’est pas dans notre intention de porter une appréciation
sur les nouvelles mesures annoncées, qui utilisent essentiellement le
levier fscal, mais de les placer dans le prolongement des travaux ici
réunis, et les principales seront présentées ci-dessous,
Cet ouvrage réunit les travaux présentés lors d’un colloque
organisé au Sénat par le GRALE, avec le GRIDAUH, l’USH et l’AdCF,
le 18 janvier 2013, sous ce titre, « Les collectivités territoriales et la
politique du logement ». Ce colloque a été préparé par une série de
séminaires, qui ont permis d’auditionner des praticiens et de discuter
des communications préliminaires, depuis le printemps 2011. Il a eu
pour objectif d’être une contribution scientifque au débat, qui n’est
pas clos, comme on vient de le voir, sur la politique du logement,
envisagé spécifquement à partir du local, compte tenu de la vocation
du GRALE. Mais l’évolution du débat a rendu diffcile de fnaliser un
texte pouvant paraître utilement avant le vote de la loi ALUR, ce qui
a conduit à préférer une publication actualisée sur la base des textes
votés. Cependant, seuls les rapports introductifs ont été actualisés ;
les débats sont publiés tels qu’ils se sont déroulés le 18 janvier 2013,
et le lecteur s’apercevra que, malheureusement, les termes du débat
n’ont guère évolué.
Le projet du colloque, et donc celui de cet ouvrage, était de
confronter les analyses des chercheurs à l’expérience des acteurs,
professionnels du secteur du logement, social ou privé, spécialistes
22g. marcou. Introduction
du foncier, élus locaux, hauts fonctionnaires de l’État en charge de
la politique du logement, mais aussi représentants des usagers.
L’approche est pluridisciplinaire, et fait appel au droit public, à l’économie
et à la géographie associée à sociologie.
L’ouvrage est divisé en quatre parties, comprenant un rapport
introductif (deux pour la première partie) et une table ronde dont le
rapporteur est aussi le modérateur.
La première partie est intitulée : « De l’identifcation des besoins
à la réalisation des logements ». Elle est introduite par deux rapports.
Le premier, celui de Guy Taieb montre le décalage entre le niveau des
besoins, estimés à une production de 400 000 à 500 000 logements par
an, et les résultats à la fois insuffsants et mal répartis des politiques
de défscalisation pour encourager l’investissement locatif, et l’effet
en retour de l’insuffsance de l’offre privée, accompagnée de prix
élevés, sur le parc social, où la mobilité se trouve réduite, la sortie
du parc social devenant plus diffcile. Il montre aussi la nécessité
d’une régulation plus fne sur le plan territorial pour tenir compte de
la diversité des situations. Le second rapport, « Politique du logement
et planifcation urbaine », est devenu une analyse d’ensemble des
nouvelles lois, centrée sur la partie de la loi ALUR consacrée à
l’urbanisme, et il les met en rapport avec les réformes de l’organisation
territoriale, de nouveau reformulées avec les projets de loi déposés à
la fn du printemps 2014. Il montre que le logement a pris une place de
plus en plus importante dans les objectifs des documents d’urbanisme,
et avec lui les directives de l’État, portées par les préfets, ainsi que
les projets s’inscrivant dans le programme national de rénovation
urbaine. Dans le même temps, les compétences, propres ou déléguées,
des communes, des EPCI et des départements en matière d’habitat
ont été étendues. Cependant, le passage du PLU intercommunal n’est
acquis que dans les métropoles et les communautés urbaines (dont
la plupart deviendront des métropoles) et progresse lentement dans
les communautés d’agglomération. La crise du logement dans les
grands centres urbains est d’ailleurs l’un des motifs de l’institution
des métropoles. Le logement restera plus que jamais au centre des
23Les collectivités territoriales et la politique du logement
relations entre l’État et les collectivités territoriales, et le bon équilibre
entre le rôle de « chef de fle » de l’État pour garantir la solidarité et
mobiliser les moyens de fnancement, d’une part, et les
responsabilités des collectivités, et surtout des EPCI, pour défnir une planifcation
adaptée aux besoins locaux, d’autre part, reste encore à trouver. Le
débat a montré que l’affaiblissement de l’État territorial compromet
aussi le bon exercice des compétences locales.
Sur ces questions, le plan Valls prévoit peu de changement. Une
mission est chargée de proposer des mesures pour accélérer la
délivrance des permis de construire, et la durée de validité des permis
sera portée de deux à trois ans dès cet automne. Une simplifcation
des normes de construction est annoncée, sans plus de détail. En ce
sens, les réformes introduites par la loi ALUR paraissent consolidées.
En revanche, la nouvelle version de la réforme territoriale annoncée
à la fn du printemps pourrait avoir des conséquences, sans qu’on
puisse encore les anticiper.
La seconde partie est consacrée aux « Outils de mobilisation du
foncier ». Elle est introduite par le rapport de Soazic Marie. La rareté
du foncier disponible et adapté à la construction de logements pousse
son prix à la hausse et renchérit le coût fnal du logement. Cependant,
la lutte contre l’étalement urbain pose des contraintes à la mobilisation
du foncier et dans les friches urbaines les coûts de dépollution et
autres compensent le plus bas prix initial. La rétention des terrains
par leurs propriétaires favorise aussi la hausse des prix du foncier, et
l’instabilité de la règle d’urbanisme encourage l’attentisme spéculatif.
Cela pose aussi la question de la récupération de rente foncière. Pour
surmonter ces diffcultés, on dispose d’outils techniques de
mobilisation du foncier et de supports institutionnels. Du côté des
procédures d’acquisition, l’expropriation est utilisée en dernier ressort et la
constitution de réserves foncières est limitée par la jurisprudence de
la Cour européenne des droits de l’homme, et le droit de préemption
suppose que le propriétaire décide de vendre. La fscalité peut être
un moyen de mobilisation du foncier, en incitant à la densifcation
et en orientant le marché foncier. Cependant, les différents outils
24g. marcou. Introduction
fscaux expérimentés depuis la loi d’orientation foncière et urbaine
de 1967 n’ont pas fait la preuve de leur effcacité, ou même la taxe
d’urbanisme prévue en 1967 n’a jamais été appliquée. Faut-il obliger
les propriétaires, en zone tendue, à exploiter leur bien ou à le vendre ?
Les supports institutionnels sont les établissements publics fonciers,
de l’État ou des collectivités territoriales, qui interviennent sur des
territoires différents. La loi ALUR permet une meilleure répartition
des rôles entre les EPF de l’État et ceux des collectivités territoriales.
Il reste qu’en dehors de la cession par l’État ou ses établissements
publics d’emprises foncières pour la construction de logements, comme
l’a prévu la loi du 18 janvier 2013, on ne voit guère se dessiner des
moyens pouvant soutenir, en matière foncière, une politique plus
volontariste. Du moins, certaines de ces emprises, en centre-ville, offrent
des potentialités, et la loi prévoit des décotes pour la construction de
logements sociaux. Dans les débats, on a souligné l’importance de
mecette ressource. M Dominique Dujols (USH) a rappelé le précédent
de la loi qui interdisait, au lendemain de la guerre, à un propriétaire de
laisser ses terres inexploitées ; les SAFER peuvent encore demander à
un propriétaire de vendre ou d’exploiter. Pourquoi ne pas envisager le
même procédé pour mobiliser le foncier nécessaire à la construction
de logements ? Il n’y aurait pas d’atteinte au droit de propriété puisque
le propriétaire conserverait la valeur de son bien. Selon Yann Gérard
(ADEF), on ne pourra pas atteindre les objectifs de construction de
logements à prix abordables sans recourir à l’extension, mais il faut
le faire avec une planifcation urbaine rigoureuse. Enfn, il ne faut pas
oublier que le PLU peut aussi servir à la négociation foncière, mais
il y a à cet usage des limites qui résultent de l’objet même du PLU.
En ce qui concerne le foncier, les mesures du plan Valls sont
essentiellement des mesures fscales de nature conjoncturelle : abattement
de 30 % de l’impôt sur le revenu et des prélèvements sociaux sur les
plus-values pour toute cession de terrain à bâtir dont la promesse de
vente serait signée avant le 31 décembre 2015, et abattement
exceptionnel de 100 000 euros pour les donations de terrains réalisées avant
la fn de 2015, à la condition qu’ils soient ultérieurement construits (le
25Les collectivités territoriales et la politique du logement
délai et les conditions ne sont pas encore précisés). La seule mesure
pérenne est l’alignement de la fscalité applicable aux plus-values
sur les terrains à bâtir sur celle des immeubles bâtis, ce qui signife
une exonération totale des plus-values au bout de vingt-deux ans de
er détention, à compter du 1 septembre 2014. Cette dernière mesure
illustre bien les contradictions dans lesquelles se trouvent souvent
les politiques publiques : exonérer les plus-values pour accroître
l’offre de terrains disponibles, ou récupérer les plus-values pour faire
baisser le prix du foncier. Pour que la mesure proposée soit justifée,
il faudrait que l’augmentation de l’offre fasse baisser les prix de
manière sensible.
La troisième partie porte sur « Les outils de régulation du marché
locatif privé ». Dans son rapport, Jean-Philippe Brouant montre que
la faiblesse des règles relatives au logement, en dehors du logement
social, s’explique par le fait que le logement a été considéré comme
une affaire privée. C’est seulement à partir des années 1950 que
se sont développés des dispositifs plus interventionnistes en vue
de soutenir l’offre ou la remise de logements sur le marché. Plus
récemment, les collectivités locales ont été dotées de certains
pouvoirs pour contrôler la qualité des logements proposés à la location,
mais ces pouvoirs sont limités et leur utilisation est mal connue. La
loi ALUR renforce les pouvoirs locaux de police pour lutter contre
l’habitat indigne. Le contrôle sur les modes de location des biens
est plus diffcile ; une part importante des logements disponibles
est détournée vers des locations de courte durée ou touristiques :
les règles actuelles sur le changement de destination ou d’usage ne
paraissent pas suffsantes pour combattre effcacement cette
tendance. Le contrôle des niveaux de loyers est également diffcile,
alors que le taux d’effort des ménages est devenu trop important. On
manque de connaissances précises sur le niveau des loyers dans les
agglomérations, les zonages actuels sont trop frustes. En l’absence
de ces informations, il est diffcile de défnir un encadrement adéquat.
La loi ALUR contient des dispositions pour créer des observatoires
des loyers et visant à introduire un encadrement des loyers ; comme
26g. marcou. Introduction
on l’a signalé, ce dispositif devrait être supprimé. En revanche les
expériences menées au niveau local sur la base de chartes signées
avec des promoteurs tendant à favoriser la construction de logements
avec des loyers maîtrisés ont donné par endroit de bons résultats.
Mais encore faut-il que l’autorité locale ait quelque chose à échanger
pour obtenir de tels engagements, comme par exemple des terrains.
Jean-Philippe Brouant propose aussi de donner aux autorités locales
des pouvoirs sur les zonages et sur l’attribution des avantages fscaux
à l’investissement locatif sur leur territoire. Les débats ont prolongé
ces réfexions, et plusieurs voix se sont fait entendre pour donner
en ces domaines des pouvoirs nouveaux aux communes et aux
intercommunalités. Le représentant de la Fédération des promoteurs
immobiliers s’est montré assez ouvert au développement de ce type
d’arrangement. Selon M. Van de Maele (Action Logement), il faudrait
favoriser le retour des institutionnels sur le marché, non seulement
en raison de leur capacité d’investissement, mais encore parce qu’ils
entretiennent leur parc, alors que propriétaires bailleurs individuels
ne le font pas toujours. Leur rôle serait particulièrement utile pour
développer le logement « intermédiaire ».
En ce qui concerne le marché locatif, le plan Valls écarte
l’encadrement des loyers, sauf à Paris et à titre expérimental, et développe
l’utilisation du levier fscal. D’autres villes (Lille et Grenoble) ont
demandé de bénéfcier de la possibilité d’un encadrement des loyers à
titre expérimental. On ignore s’il s’agirait du maintien pour ces villes
des dispositions de la loi ALUR ou si celles-ci seraient modifées ; en
outre, s’il s’agit d’une expérimentation, il faudra que la loi en fxe les
modalités. De plus, le champ de la « garantie universelle de loyers »
serait limité aux jeunes salariés et aux personnes en situation précaire.
Les autres mesures visent à augmenter la construction de
loge2ments à loyer intermédiaire (objectif de 30 000 logements en cinq
ans dans les zones tendues) et la construction de logements sociaux.
o 2. Sur cette notion, voir l’ordonnance n 2014-159 du 21 février 2014.
27Les collectivités territoriales et la politique du logement
Les mesures relatives au développement de l’offre de logements à
loyer intermédiaire assouplissent les obligations des investisseurs, les
avantages fscaux étant proportionnés à la durée de l’engagement de
mettre en location, et prévoient un alignement de la fscalité des SCI
celles des particuliers. Pour développer la construction de logements
sociaux, le plan Valls prévoit de durcir les pénalités frappant les
communes qui ne remplissent pas leurs obligations de construction de
erlogements sociaux ; en outre, dans ces communes, dès le 1 janvier
2015, les préfets pourraient délivrer les permis de construire à la
place du maire.
D’autres mesures visent à favoriser l’acquisition de logements
neufs et à l’amélioration de l’habitat. Les premières visent à
soutenir la demande des primo-accédants à la propriété : allongement du
différé de remboursement du prêt à taux zéro ; taux réduit de TVA
(5,5 %) sur le prix d’acquisition du logement neuf pour les « ménages
modestes » (donc sous condition de ressources) dans les quartiers
prioritaires de la politique de la ville (cette mesure devra, selon nous,
être coordonnée avec le nouveau plan national de rénovation
urbaine) ; abattement exceptionnel de 100 000 euros pour les donations
aux enfants ou petits enfants, jusque fn 2016, pour l’acquisition d’un
logement neuf. Les mesures concernant l’amélioration de l’habitat
visent à aider les ménages à réaliser des travaux de rénovation
énergétique de leur logement : simplifcation et extension du crédit d’impôt
développement durable, jusqu’à 30 % pour les travaux de rénovation
er énergétique engagés à partir du 1 septembre 2014 ; fnancement de
50 000 projets de rénovation énergétique de « ménages modestes »
par l’ANAH en 2014 (une échéance qui semble bien courte…). Le
plan n’indique pas quel sera le véhicule de ces mesures, mais il
vaudrait mieux, pour la cohérence, que les mesures visant à favoriser
les travaux de rénovation énergétique trouvent place dans le projet
de loi sur la transition énergétique.
Enfn, la quatrième partie a permis d’étudier « les impacts de la
politique de rénovation urbaine », sujet d’autant plus important que
la loi du 21 février 2014 lance un nouveau programme national de
28g. marcou. Introduction
rénovation urbaine. Le rapport présenté par Sylvie Fol dresse un bilan
assez positif des opérations de rénovation urbaine réalisées ou en
cours. L’ANRU a bien joué son rôle du point de vue de la sélection
et du fnancement de projets. Le plan national de rénovation urbaine
n’a, certes, pas atteint l’objectif affché, de « mixité sociale » dans
les quartiers qui ont fait l’objet de ces opérations, mais celles-ci ont
permis une diversifcation endogène en retenant dans le quartier une
population en ascension professionnelle et sociale qui l’aurait sans
doute quitté. Le relogement a permis une certaine déconcentration
de la pauvreté et l’enclenchement de parcours résidentiels positifs.
Les principaux obstacles et les limites dans les résultats obtenus sont
liés à la faiblesse ou l’absence d’une politique de l’habitat à l’échelle
intercommunale ou de la concertation entre les bailleurs sociaux.
En revanche, on relève un assez haut niveau de satisfaction chez
les habitants, qui renforce souvent leur attachement à leur quartier.
Cependant, un point faible de la plupart des projets est la faible
participation des habitants, qui aurait pu éviter parfois, certaines
erreurs apparues par la suite dans les aménagements (Valérie Gervais,
FO Consommateurs). Ces observations ont été corroborées par les
interventions dans les débats, qui ont souligné l’importance de ne pas
arrêter l’effort qui a été engagé. Le bilan des opérations de rénovation
urbaine doit être apprécié en fonction de ce qu’elles ont permis de
changer, et non par rapport aux objectifs fxés par la loi de 2003 qui
n’étaient pas réalistes (Claude Dilain, sénateur).
Le plan Valls ne comprend pas de mesures qui se rapportent
directement au programme national de rénovation urbaine et à la politique
de la ville. Cependant, la mesure destinée à faciliter l’accession à la
propriété dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville (taux
réduit de TVA) est de nature à encourager la tendance positive à la
« diversifcation endogène » relevée dans le rapport de Sylvie Fol.
29