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Les collectivités territoriales face aux risques physiques

261 pages
Les risques physiques, c'est-à-dire ceux dont l'origine est matérielle, sont certainement ceux que les collectivités territoriales gèrent le plus souvent. Des risques majeurs classiques (naturels, technologiques, transports) aux risques de la vie quotidienne (infrastructures de plein air, de sports, de voirie, cantine, eau potable, déchets, etc.), voici une réflexion sur la prévention du risque, la réaction face au risque et sa sanction.
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Les collectivités territoriales face aux risques physiques

Logiques Juridiques Collection dirigée par Gérard Marcou
Le droit n'est pas seulement un savoir, il est d'abord un ensemble de rapports et pratiques que l'on rencontre dans presque toutes les fonnes de sociétés. C'est pourquoi il a toujours donné lieu à la fois à une littérature de juristes professiom1els, produisant le savoir juridique, et à une littérature sur le droit, produite par des philosophes, des sociologues ou des économistes notannnent. Parce que le domaine du droit s'étend sans cesse et rend de plus en plus souvent nécessaire le recours au savoir juridique spécialisé, même dans des matières où il n'avait jadis qu'une importance secondaire, les ouvrages juridiques à caractère professionnel ou pédagogique dominent l'édition, et ils tendent à réduire la recherche en droit à sa setùe dimension positive. A l'inverse de cette tendance, la collection Logiques juridiques des Éditions L'Hannattan est ouverte à toutes les approches du droit. Tout en publiant aussi des ouvrages à vocation professionnelle ou pédagogique, elle se fixe avant tout pour but de contribuer à la publication et à la difiùsion des recherches en droit, ainsi qu'au dialogue scientifique sur le droit. Comme son nOIn l'indique, elle se veut plurielle.

Déjà parus
Johary Hasina RA V ALOSON, Le régime des investissements directs dans les zonesfranches d'exportation, 2004. Alexandre DEROCHE, France coloniale et droit de propriété, 2004. Vivien ZALEWSKI, Familles, devoirs et gratuité, 2004. Yves BATARD, La protection sociale des agents publics et des salariés,2004.

Jérôme DRAHY, Le droit contre l'état? Droit et défense des
étrangers, l'exemple de la CIMADE,2004. Joseph BEMBA, L'exercice occasionnel dans l'Espace francophone, 2004. de la profession d'avocat

Pascal RICHARD, Introduction au droit italien: institutions
juridictionnellles et droit procédural, 2004. Franck LAF AILLE, Le président du Sénat depuis 1875, 2004. Stéphanie HENNETTE-V AUCHEZ Disposer de soi, 2003. Christophe FOUASSIER, Le droit de la création cinématographique en France, 2003

Patricia ROSIAK, Les transformations du droit international
éconon1ique, 2003.

Arnaud de LAJARTRE, Stéphane TANDÉ, Vanessa PERROCHEAU, Bernard DROBENKO, Gérard MONÉDIAIRE, Agathe VAN LANG, Stéphane CARTIER, Vincent GABORIAU, Hervé RIHAL, Pierre BROSSARD, Henri ABÉCASSIS, Jean-Pierre TAUGOURDEAU, Philippe TEILLET

Les collectivités territoriales face aux risques physiques
Actes du colloque organisé à l'UFR de droit d'Angers les 13 et 14 mars 2002 par le Centre de droit et d'études politiques des collectivités territoriales

L'Harmattan 5-7, rue de l'École-Polytechnique 75005 Paris FRANCE

L'Harmattan Hongrie Hargita u. 3 1026 Budapest HONGRIE

L'Harmattan Italia Via Degli Artisti, 15 10124 Torino ITALIE

@ L'Harmattan, 2004 ISBN: 2-7475-6839-3 EAN : 9782747568395

Sommllire
LII prévention des risq"es p. 15
Hommage nécessaire au principe de prévention des risques, par Arnaud de LAJARTRE p. 17 L'évaluation de l'impact sanitaire des installations classées: de l'environnement industriel à la santé publique, par Stéphane TANDÉ ...... .. .. ... p. 39 L'évaluation préalable des risques et les diagnostics des contrats locaux de sécurité, par Vanessa PERROCHEAU p. 53 L'urbanisation et le risque inondation, par Bernard DROBENKO . ........... ... p. 67

LII réllction

fllce

Il"X risques

p. 99

Les incidences juridiques des risques pour le public consécutifs aux émanations de radon, par Gérard MONÉDIAIRE p. 101 La répartition des compétences au sein des polices administratives intéressant les risques environnementaux, par Agathe VAN LANG p. 123 Implications du public face aux risques naturels: délégation aux pouvoirs publics ou construction locale des politiques participatives ? par Stéphane CARTIER p. 141 Risques et service départemental Vincent GABORIAU d'incendie et de secours, par ...p. 157

7

LR, sR,,,,elio,,,

des risques

p.

171

Le risque comme fondement de la responsabilité administrativepromenade à travers la jurisprudence récente du Conseil d'État et des Cours administratives d'appel, par Hervé
RIHAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p. 173

La responsabilité pénale des élus face aux risques: délits non intentionnels, par Pierre BROSSARD

le cas des p. 185

La gestion des risques assurables par les collectivités territoriales, par Henri ABÉCASSIS p. 205

Les conséquences des risques physiques sur les budgets locaux, par Jean-Pierre TAUGOURDEAU p. 233

La responsabilité politique des élus locaux face aux risques, par Philippe TEILLET p. 245

8

Remereiemen's
Ce colloque - et, par conséquent, la publication du présent ouvrage - n'auraient pu avoir lieu sans le concours logistique et financier de nos partenaires que nous tenons à remercier pour leur généreuse collaboration: l'École nationale d'application des cadres territoriaux (CNFPT) d'Angers, la Ville d'Angers, le Conseil général du Maine-et-Loire, l'Association des maires du Maine-et-Loire. Nous tenons à remercier également les partenaires scientifiques du présent colloque: l'Association française de droit des collectivités locales, l'Actualité juridique-Droit administratif, la Société française de droit de l'environnement (section Ouest). Mes remerciements vont enfin à l'ensemble des enseignants-chercheurs de notre laboratoire qui n'ont pas compté leur temps pour l'organisation matérielle et scientifique de cette manifestation, et particulièrement à : Arnaud de Lajartre, Vincent Gaboriau et Olivia Tambou, maîtres de conférences en droit public. H. Rihal

9

AVllnl-propos

Le présent ouvrage contient les treize communications présentées au cours du colloque "Les collectivités territoriales face aux risques physiques" des 14 et 15 mars 2002. Il s'agissait, après des colloques ayant pour thème "Le maire, agent de l'État" en 1995 et "Le journalisme territorial" en 1999, du troisième colloque organisé par le Centre de droit et d'études politiques des collectivités territoriales, laboratoire de l'Université d'Angers (EA 3147). Dans notre société toujours davantage marquée par la recherche, à tout prix, de responsables, la protection contre les risques a pris une place considérable. Les collectivités territoriales sont bien loin d'avoir échappé à cette "nouvelle donne" et ont dû prendre en compte dans leur politique et dans leurs actions la prévention et la réparation du risque; elles ont dû aussi réagir face à la production de tel ou tel risque. Le colloque n'a pas eu pour objectif de faire l'inventaire des risques auxquels sont confrontées les collectivités territoriales et, il a écarté le risque économique lié notamment à l'aide aux entreprises (garanties d'emprunts par exemple). Nous avons choisi de nous borner à l'étude des risques ayant une origine matérielle. Il s'agit, d'abord, des risques majeurs classiques (risques naturels, risques technologiques, risques liés aux transports), mais aussi des risques pouvant survenir dans la vie quotidienne (risques liés aux infrastructures de loisirs ou de sports, à la voirie, risques alimentaires provoqués par les cantines scolaires ou l'eau potable, risques liés à l'élimination des déchets ménagers ou industriels). Nous avons, aussi, fait le choix - sans doute plus discutable d'intégrer dans notre champ d'étude les risques sociaux, dans la mesure où ils nous sont apparus comme étant la conséquence de troubles matériels à l'ordre public (violences urbaines et risques liés au comportement de mineurs délinquants notamment). Les trois demi-journées de travail ont permis d'alterner communications théoriques et illustrations de risques spécifiques. Le traitement de la question sous l'angle de la science politique a considérablement enrichi la vision juridique de la notion de risque. Notre réflexion a été menée en trois temps qui ont constitué autant de demi-journées pour notre étude. 13

Placée sous la présidence du Professeur Pierre-Laurent Frier (Université Paris I), la première partie de nos travaux avait trait à la prévention du risque et notamment à la distinction fondamentale entre principe de prévention et principe de précaution. Trois exemples pris dans des secteurs très différents (les installations classées, les contrats locaux de sécurité et la prévention des inondations) ont illustré la question de la prévention. La deuxième partie de notre réflexion, présidée par le Professeur Jean-Bernard Auby, Président de l'Association française de droit des collectivités locales (Université Paris II), a permis d'illustrer la réaction juridique et politique des collectivités territoriales face aux risques physiques; les Services départementaux d'incendie et de secours sont apparus comme un moyen d'action privilégié pour les collectivités territoriales. Enfin, la troisième partie de nos travaux, placée sous la présidence de Monsieur le Président Yves Jegouzo (Université Paris I), a été consacrée à la sanction du risque réalisé. Cette sanction est à la fois pénale, administrative et politique. Il nous fallait, aussi, étudier l'incidence des risques survenus ou anticipés sur les budgets locaux et faire le point sur le délicat problème de l'assurance des collectivités territoriales. Organisé par une jeune équipe d'enseignants (aidée par les services administratifs et par les doctorants de l'UFR de droit d'Angers que je tiens ici à remercier), ce colloque a réuni une centaine de participants d'horizons très variés. Nous n'avons malheureusement pas pu reproduire ici les discussions qui l'ont marqué et qui ont été très riches. Les auteurs des communications qui suivent ont cependant largement tenu compte des observations recueillies lors des débats pour écrire les présents rapports. Hervé Rihal Professeur de droit public à l'Université d'Angers Directeur du Centre de droit et d'études politiques des collectivités territoriales

14

LII prévention

des risques

Hommage nécessaire au principe de prévention des risques
Arnaud de Lajartre, Maître de conférences en droit public à l'Université d'Angers

Une éclipse constitue la disparition temporaire d'un astre dans l'ombre d'un autre. Il nous semble bien que le droit public des collectivités territoriales assiste, depuis un certain temps déjà, à ce phénomène: le principe de précaution éclipse littéralement le principe de prévention. S'il semble indéniable que, du point de vue de la théorie comme de la pratique, le principe de précaution mérite, par sa richesse, toutes les études et tous les colloques qu'on lui consacre, un effet de mode juridique explique, également, sa célébrité contemporaine. Il éclipse, de ce fait, un principe pourtant nettement plus conséquent dans le quotidien des collectivités territoriales: le principe de prévention des risques. Celui-ci n'a jamais vraiment bénéficié de la reconnaissance transversale qu'il mérite, les études générales lui étant consacrées demeurant très rares. Pourtant il paraît tout à fait possible d'affirmer que les pouvoirs publics, particulièrement au niveau local, font - comme M. Jourdain - de la prévention des risques sans le savoir, ou tout du moins sans l'appeler ainsi, et ce depuis très longtemps. L'objectif de cette étude est donc de rappeler - sinon de montrer - le caractère fondamental de ce principe dans le droit applicable aux collectivités territoriales. Il s'agit de rendre justice à l'un des fondements mêmes de l'intervention des administrations locales1, en le sortant de l'ombre dans laquelle le tient actuellement le principe de précaution. Une ombre d'autant plus importante que le principe de prévention des risques couvre un champ immense de l'action publique. Cela s'explique, à la base, par la variété même du concept de
1

La plupart des propos de cette étude s'appliquant néanmoins autant aux collectivités
territoriales, et à leurs établissements publics, qu'aux administrations de l'État.

17

risque. Le risque peut, en effet, être classiquement défini comme "un danger éventuel plus ou moins prévisible"2, le danger étant lui-même défini comme un élément qui "menace ou compromet la sûreté, l'existence, d'une personne ou d'une chose". Un risque peut être connu ou inconnu dans plusieurs de ses composantes, qui s'emboîtent les unes dans les autres: son existence même, son contenu et sa possibilité statistique de survenance. En effet, au-delà de l'existence même d'un risque, la probabilité de survenance de ce risque constitue un facteur majeur; on peut connaître avec exactitude son contenu mais pas ses chances de se produire: on parle alors de "risque de risque". Un risque, peut d'ailleurs, se produire comme ne jamais se réaliser, soit parce qu'il était mal évalué à la base à l'aide des connaissances scientifiques du moment, soit parce qu'il a été correctement prévenu: chacun connaît la longue controverse qui a agité les Parisiens, il y a une centaine d'années, sur les risques que pouvait comporter l'installation d'un réseau d'égouts souterrains dont certains redoutaient qu'il ne dissémine des germes. Traditionnellement nombre d'auteurs séparent les risques avérés des risques hypothétiques (ou potentiels), pour fonder principe de prévention d'une part et principe de précaution d'autre part. En effet, une différence importante les oppose en matière de probabilités de risques: "dans le cas de la précaution, il s'agit de la probabilité que l'hypothèse soit exacte; dans le cas de la prévention, la dangerosité est établie et il s'agit de la probabilité de l'accident"3. Sous cet angle, le principe de précaution aurait pour fonction d'anticiper les risques incertains dans leur survenance, mais aussi et surtout, dans leur contenu; le principe de prévention viserait, quant à lui, à prévenir les risques connus, dont le seul aléa réside dans la probabilité d'apparition (un jeu pour enfants inadapté causera, certainement, des préjudices, mais leur probabilité dépend, quand même, de facteurs externes comme l'âge et le caractère des enfants). Dans cette perspective, il nous paraît logique de soutenir que les deux principes se superposent en partie, le principe de précaution constituant, en quelque sorte, une subdivision du principe de prévention à destination des risques techniquement ou scientifiquement incertains. G. Viney et
2 3

Dictionnaire Robert. Rapport P. Kourilsky - G. Viney, Leprincipe de précaution, p. 18, éd. Odile Jacob, 2000.

18

P. Kourilsky soulignent eux-mêmes cette coïncidence partielle des deux notions en affirmant qu'''inscrit dans le cadre de la prudence, le principe de précaution consacre l'exigence sociale d'un renforcement de la prévention et d'une application inédite des instruments de la prévention à des risques potentiellement graves et irréversibles, mais dont les probabilités de réalisation sont faibles et mal connues"4. À ce titre, malgré le leitmotiv des discours politiques sur le respect du principe de précaution, la vie des collectivités territoriales semble nettement plus rythmée par la mécanique de la prévention. La plupart des risques qu'élus et fonctionnaires territoriaux doivent anticiper sont précisément identifiables et facilement évitables, pour peu que les moyens décisionnels et financiers puissent y être affectés. Ces risques sont de natures très diverses; ils peuvent être économiques, juridiques, sociaux mais ils sont, avant tout, physiques et, dans ce cadre, d'origines multiples. La loi sur la sécurité civile du 22 juillet 1987 opère une classification en séparant les risques naturels (ex. : séismes, inondations, avalanches, feux de forêts, glissements de terrains), des risques technologiques (qu'ils proviennent des industries ou d'infrastructures de transports) et des risques liés aux bâtiments (à usage collectif ou au titre du patrimoine historique). Cette liste, pour utile qu'elle soit, n'en recense pas, pour autant, tous les risques physiques qu'une collectivité territoriale doit assumer: elle est, en effet, davantage tournée vers les risques dits majeurs. Ces derniers n'occupent qu'une place parmi d'autres dans la prévention des risques au sein des collectivités territoriales. Si l'on ne parle pas officiellement de risques mineurs, ceux-ci existent en nombre et mobilisent une énergie préventive aussi considérable que les risques majeurs. Nombre de recours en responsabilité contre les collectivités territoriales et leurs responsables - soit au plan administratif, soit au pénal - résultent de la réalisation de risques subis individuellement par les administrés, appelés communément "risques de la vie quotidienne". Il est en effet possible d'ajouter à la liste de la loi sur la sécurité civile tous les équipements de proximité qui, par leur dimension, ne sont pas visés par la loi du 22 juillet 1987, mais qui sont susceptibles de générer des risques pour leurs utilisateurs: la voirie bien sûr, mais aussi les installations de sports (piscines municipales, buts de foot ou panneaux de bas4

Rapport précité, p. 21.

19

ket, par exemple) ou les structures de loisirs (jeux de plein air). Ce sont, également, des prestations délivrées aux usagers qui se trouvent concernées: par exemple, les repas fournis dans les cantines scolaires municipales ou l'eau potable traitée par l'usine du regroupement intercommunal. L'origine des risques physiques est donc bien multiple ainsi que l'illustre dans le domaine sanitaire (mais in fine l'anticipation des risques physiques poursuit, bien souvent, le maintien de la santé individuelle5) l'importante loi du 4 mars 2002 sur les droits du patient et la qualité du système de santé6 : le nouvel article L. 1417-1 du Code de la santé publique qu'elle instaure dispose, entre autres, dans un inventaire à la Prévert des sources de risques, que "la politique de prévention tend notamment (10) à réduire les risques éventuels pour la santé liés aux multiples facteurs susceptibles de l'altérer, tels l'environnement, le travail, les transports, l'alimentation ou la consommation de produits et de services, y compris de santé". Force est donc de constater que le principe de prévention est omnidirectionnel. Il l'est par la diversité des sources physiques de risques; il l'est aussi par les destinataires de ce principe de prévention: il s'adresse non seulement aux usagers des services publics, mais également à leurs agents et même aux tiers ou aux administrés-citoyens. Les agents doivent, en effet, être protégés par leurs employeurs contre les risques professionnels auxquels ils peuvent être exposés. Les tiers à l'administration locale euxmêmes sont susceptibles de revendiquer une certaine protection contre les risques, ne retirant, de surcroît, aucun bénéfice d'un service public qu'ils n'utilisent pas mais qui leur porte atteinte; à ce titre, la jurisprudence a consacré plusieurs domaines de responsabilité sans faute destinée à assurer la réparation des risques subis par les tiers (par exemple, pour les ouvrages publics, ou sur le plan des objets dangereux - les armes à feu et explosifs). Le principe de prévention s'avère, également, omnidirectionnel par la couverture des risques qu'il impose à la collectivité territoriale. Elle est, logiquement, responsable de ses propres activités mais aussi - dans une certaine mesure - de celles des autres, celles-ci étant plus ou moins connues selon leur nature et la procédure dans laquelle elles s'intègrent: déclaration, autorisation,
5 L'autre objectif de la prévention des biens.
6

des risques étant, bien entendu, la sécurité matérielle

Loi n° 2002-303du 4 mars 2002 relative aux droits des malades et à la qualité du système de santé, JO du 5 mars 2002, p. 4118.

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intégration dans des documents administratifs (urbanisme, par exemple). Les pouvoirs de police administrative confiés aux maires leur imposent, à ce titre, d'anticiper les risques générés par des personnes privées ou par d'autres personnes publiques, ainsi que l'a, douloureusement, rappelé l'explosion de l'usine AZF à Toulouse en septembre 2001. Ce rapide survol de l'extraordinaire diversité du principe de prévention explique par conséquent la prépondérance d'un tel concept dans le droit public en général et celui des collectivités territoriales en particulier, au titre de leurs innombrables compétences de terrain. Ce principe apparaît d'autant plus important qu'il irrigue, selon nous, nombre de secteurs majeurs du droit public: à ce titre, il joue, en quelque sorte, la même fonction qu'un autre principe plus récemment consacré, celui de dignité de la personne humaine. Pour cette raison, le principe de prévention offre les mêmes traits de principe matricieF qui, comme toute matrice, représente, à la fois, l'une des origines d'un système - juridique en l'occurrence - et le lieu de (re)production de nouveaux concepts. Ainsi considéré, nul étonnement à ce que par sa vitesse naturelle de croissance, conjuguée aux demandes montantes de la société sécuritaire ainsi qu'aux nouvelles modes du microcosme juridique, le concept matriciel de prévention des risques devienne, également, un principe exponentiel.

I . Le principe de prévention, un principe matriciel
En tant que matrice d'une partie du droit public, le principe de prévention apparaît à nos yeux comme une pierre angulaire du droit des collectivités territoriales: il en constitue, depuis longtemps, l'un des principes majeurs de leur action. De plus, à l'instar de la pierre philosophale, ce principe transforme en mécanismes de prévention des risques un certain nombre de nouveaux concepts entrant à son contact.

7

Selon l'expression retenue par B. Mathieu pour le principe de dignité de la personne
humaine, in "La dignité de la personne humaine: quel droit, quel titulaire ?", D. 1996, p. 285.

21

A - Le principe de prévention, pierre angulaire du droit des collectivités territoriales De manière globale, nous affirmons que le principe de prévention constitue, depuis fort longtemps, un mécanisme de base du droit public, dont la discrétion conceptuelle ne tient qu'à une absence de formulation explicite sous l'appellation qu'on lui connaît maintenant. En effet, pour peu que l'on accepte d'ouvrir les yeux sur le rôle de fond qui est le sien, le principe de prévention est un pilier de la police administrative, un socle de la fiabilité des ouvrages et travaux publics ainsi qu'un fondement normatif en matière d'hygiène et de sécurité sur le lieu de travail. 1 - L'obligation de prévenir les risques physiques existe dans le droit public depuis ses origines et a progressivement permis la mise en place des pouvoirs de police administrative. Ainsi sans remonter à l'obligation imposée, dès la Grèce antique, aux tanneurs et apiculteurs, d'exercer leurs activités en périphérie de la ville, il est évident que plusieurs des grandes lois, qui fondèrent l'action publique locale entre la fin du XVIIIeet la fin du XIXesiècle, reposent sur cette exigence de prévention: tant la loi sur l'organisation départementale (loi du 22 décembre 1789 - 8 janvier 1790, sect. 3, art. 2) que la loi communale du 4 avril 1884 ont permis de déterminer le contenu de l'ordre public que les autorités habilitées doivent protéger par des mesures préventives. De manière générale, le principe de prévention des risques constitue la base de toute cette partie du droit administratif reposant sur le concept de police administrative. En schématisant bien sûr quelque peuB, on peut affirmer que "la police administrative tend d'abord à prévenir les troubles à l'ordre public"9. À y regarder de plus près, c'est le plus souvent le caractère du risque prévisible qui conditionne l'étendue de l'atteinte aux libertés publiques ou individuelles impliquée par la police administrative : plus le risque est imminent et important, plus les restrictions publiques autorisées par la jurisprudence Benjamin se développeront, soit de manière ponctuelle, soit de façon permanente. La mise en place d'un système d'autorisations ne se justifiera qu'au regard d'un danger relativement important; a contrario, comme chacun
8 Le critère précis permettant de distinguer la police administrative de la police judiciaire étant l'existence (même supposée) d'une infraction pénale déterminée en relation avec l'acte ou l'action de police.
9

R. Chapus, Droit administratif général, tome 1, n° 942, p. 721, 14e éd., Montchrestien.

22

sait, il n'y a pas de raison de soumettre à autorisation la profession non dangereuse de photographes sur la voie publiquelO. Tout trouble à l'ordre public ne représente cependant pas un risque, tel que nous l'avons défini en introduction, les troubles à la tranquillité publique ne constituant pas - par exemple - des risques physiques. Néanmoins nombre de ces risques anticipés par la police administrative se rattachent à l'ordre public matériel normalement protégé par les autorités administratives habilitées. Dans le domaine de la salubrité publique, par exemple, la grande loi du 15 février 1902 relative à l'hygiène publiquell a imposé, en son temps, à chaque commune de se doter d'un règlement sanitaire, le relais devant rapidement être confié au préfet de département12 afin de pallier la relative carence des autorités communales. Maires et préfets concentrent, d'ailleurs, l'immense majorité des pouvoirs de prévention des risques, mais il faut souligner les compétences détenues par d'autres autorités locales au nom de leur pouvoir de police administrative spéciale13, celles-ci ayant eu tendance à, considérablement, se multiplier dans les domaines de la santé, de l'urbanisme ou de l'environnement. 2 - Certains de ces pouvoirs de police administrative se conjuguent, parfois, avec les pouvoirs de gestion des biens publics. Et, là encore, le principe de prévention des risques constitue, depuis longtemps, un fondement de l'action publique locale: il est à la base de l'entretien normal des ouvrages publics et des règles de responsabilité qui en découlent. Comme chacun sait, ul'originalité des règles relatives à la responsabilité pour dommages de travaux publics résulte de l'existence, dès l'an VIII, d'une juridiction spécialisée pour l'apprécier et de l'adoption du principe de la responsabilité sans faute, à une époque où la responsabilité de l'État pour faute était encore exceptionnelle.u14. Aujourd'hui les règles sont restées relativement favorables aux victimes tout en retenant leur qualité juridique au moment du dommage comme critère déterminant: si
10

CE, Ass., 22 juin 1951, Daudignac, Rec. 362 ; D. 1951.589, concl. Gazier, note lC. ;
GAJA n° 71, pp. 447-453, 13c éd, 2001, Dalloz.

11

On aurait pu citer également sur ce plan la loi du 30 avril 1850 relative à l'assainissement des logements insalubres. Décrets-lois des 30 octobre 1935 et 24 mai 1938.

12

13

Par exemple, le président du conseil général vis-à-vis de la sécurité sur le domaine
public départemental. P. Godfrin, Droit administratif des biens, p. 329, 6e éd, 2001, Éd. Armand Colin.

14

23

la victime est usager de l'ouvrage public, elle bénéficiera, le plus souvent, d'un système de faute présumée par le biais de la théorie du défaut d'entretien normal, alors que si elle est tiers à l'ouvrage, c'est une véritable responsabilité sans faute qui se déclenchera. Dans les deux cas, et surtout dans le premier, la collectivité, gestionnaire de l'équipement ou du bâtiment public, doit donc, assez consciencieusement mettre en oeuvre les moyens dont elle dispose pour prévenir un risque souvent connu par ses propres services (nid de poule, arbre dangereux, banc descellé, portes ou fenêtres dangereuses, etc.). L'obligation est encore plus forte pour les ouvrages particulièrement dangereux dont la "gravité exceptionnelle des risques" entraîne une responsabilité sans faute tant vis-à-vis des tiers que des usagers mêmes: tel est le cas pour les ouvrages de transport et de distribution d'électricité pour les plus connus (les lignes haute tension) mais aussi pour le gaz ou l'eau15.Sur ses chantiers de travaux publics, la collectivité locale, est également, responsable de la sécurité des agents y travaillant16: on rejoint, alors, le troisième rôle majeur du principe de prévention des risques.

3

L'administration doit assurer la sécurité des agents qu'elle emploie sur leur lieu de travail. Une fois encore, cette obligation de prévention des risques n'est pas si récente que les textes pourraient le laisser croire puisque la jurisprudence y a, largement, contribué depuis plus d'un siècle par l'arrêt Cames du Conseil d'État du 21 juin 189517,créant un régime de responsabilité sans faute pour risque au profit des salariés de l'administration. Néanmoins la menace - puis l'obligation - d'une réparation quasi automatique des préjudices subis par les agents des collectivités, dans le cadre des règles de forfaits de pension et de rentes, ne suffit pas à induire une adéquate prévention des risques physiques ; il faut des règles ad hoc.
15

-

La route du littoral ouest de la Réunion fut, également, considérée par le Conseil d'État (CE Ass., 6 juillet 1973, Dalleau, Rec. 482) comme un ouvrage exceptionnellement dangereux jusqu'à ce que d'importants travaux de sécurité soient effectués afm d'en prévenir les risques (fùets anti sous-marins sur les falaises la surplombant, passage en 2/2 voies, ou tout simplement limitation de la circulation sur cette nationale après de fortes pluies).

16

La loi du 31 décembre 1993rend les maîtres d'ouvrages responsables des accidents de
travail survenant sur leurs chantiers, imposant, entre autres, la désignation d'un coordonnateur de sécurité. Cf. art. "Bien assurer la coordination de sécurité et de protection de la santé", La Gazette, 2 juillet 2001, p.p 40 et s..

17

CE, 21 juin 1895, Cames,

Rec. 509, D. 1896.3.65,

cone!.

Romieu

; S. 1897.3.33,

cone!.

Romieu, note Hauriou ; GAJAn06, pp. 39-44, 13eéd. 2001 Dalloz. 24

Dans l'univers des collectivités territoriales, ces règles sont de deux ordres: d'une part des textes spécifiques à ce type d'administration, et d'autre part - ce qui est moins connu - le volet du Code du travail relatif à la prévention des risques professionnels, le premier dérogeant au second au titre des caractéristiques d'activités des collectivités locales. Dans cette perspective, le décret du 10 juin 198518constitue la réglementation de référence; il a été modifié par le décret du 16 juin 200019,lui-même commenté par une intéressante circulaire du 9 octobre 20012°.Cependant de nombreux textes sectoriels s'ajoutent à cette base réglementaire, comme le Code de la route ou certaines normes en matière de prévention des risques électriques ou des risques incendie, par exemple21. D'autre part, en plus des directives européennes, le Code du travail est applicable aux collectivités locales dans une bonne partie du chapitre qu'il consacre à la prévention des risques professionnels: les articles L. 230 et R. 230 et suivants énoncent ainsi de nombreux principes et mécanismes de protection des salariés que les administrations locales doivent respecter. Sous cet angle, il va de soi que le risque d'un recours au pénal par le fonctionnaire territorial blessé ou rendu malade par son travail22pèse sur l'employeur public de la même façon que sur le chef d'entreprise. La sécurité, sur le lieu de travail comme pour les usagers, semble d'ailleurs être l'un de ces concepts montants qui alimentent, à grandes eaux, le moulin de la prévention des risques. Ce principe se nourrit, en effet, de notions juridiques apparentées.

Décret n° 85-603 du 10 juin 1985 relatif à l'hygiène et la sécurité du travail ainsi qu'à la médecine professionnelle et préventive dans la fonction publique territoriale, JO du 18 juin 1985, p. 6710. 19Décret n° 2000-542 modifiant le décret n° 85-603 du 10 juin 1985,JO du 20 juin 2000, p. 9249.
18

20

Circulaire du 9 octobre 2001 relative au décret du 16 juin 2000 (non publiée au JO),

La quinzaine juridique, 17 décembre 2001, n° 216, pp. 1-8. 21 Sans être elle-même exhaustive sur le sujet, on peut se reporter à l'une des rares études récentes sur le sujet de J. Pierlot, "La prévention des risques professionnels dans la fonction publique territoriale", La Gazette des communes, des départements et des régions, 20 novembre 2000. 22Par exemple, dans les secteurs concernés par certains risques biologiques, comme dans les installations souvent intercommunales d'élimination des déchets ou d'épuration des eaux usées, cf. fasc. "Prévention des risques biologiques", Dict. Perm. Bioéthique et Biotechnologies, p. 2031.

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B - Le principe d~ prévention, pierre philosophale du droit adminzstratijComme la pierre philosophale transforme, à son contact, le plomb en or, le principe de prévention contamine et absorbe d'autres concepts: sécurité, qualité, traçabilité, le tout régénérant de façon permanente celui de responsabilité. 1 - Même si, depuis le préambule de la Constitution de 1946, "la Nation garantit à tous C...) la protection de la santé et la sécurité matérielle", le spectaculaire développement des politiques consacrées à la sécurité, depuis plusieurs années, constitue un écho évident à la sensibilisation de nos responsables aux multiples risques de la société. À cet égard, il faut souligner la consécration de la sécurité comme "droit fondamental"23 par la loi relative à la sécurité quotidienne24. L'obsession du fameux risque zéro hante nos élus, en particulier au niveau national mais également sur un plan local. De nombreux témoins juridiques en attestent, quelques illustrations pouvant être évoquées. Dans cette perspective, en l'espace de quelques années, de nombreux textes législatifs ont été adoptés afin de tendre vers la sécurité maximale et dans des domaines pour le moins variés: citons, sans être exhaustif, la loi du 21 janvier 199525d'orientation et de programmation relative à la sécurité, la loi du 1erjuillet 1998 relative à la sécurité sanitaire26,ou plus récemment la loi du 9 mai 200127 créant
23Ce qui plaide pour la valeur au moins supra-législative du principe de prévention des risques, valeur renforcée par l'exigence de sécurité de nombreux textes internationaux en particulier européens. Quant à savoir si ce principe pourrait avoir une valeur constitutionnelle (question qui mériterait bien d'autres développements que ces quelques lignes), notre réponse est plutôt positive malgré le très peu d'indications sur le sujet dans la jurisprudence constitutionnelle et la non-reconnaissance constitutionnelle du principe de précaution. Mais justement, sur ce point, il faut rappeler que le principe de prévention englobe, en le dépassant de beaucoup, celui de précaution et peut trouver un solide fondement constitutionnel au sein du préambule de 1946 précédemment cité.
24

Loi n° 2001-1062du 15 novembre 2001 relative à la sécurité quotidienne,JO du
16 novembre 2001, p. 18215.

25

Loi n° 95-73 d'orientation et de programmation relative à la sécurité, modifiée par la
loi du 15 novembre 2001 relative à la sécurité quotidienne.

26

Loi n° 98-535 du 1erjuillet 1998 relative au renforcement de la veille sanitaire et au
contrôle de la sécurité sanitaire des produits destinés à l'homme, JO du 2 juillet 1998, p. 10056-10074.

27

Loin° 2001-398du 9 mai 2001 créant une Agence française de sécurité sanitaire environnementale, JO du 10 mai 2001, p. 7325 (art. 1. 1335-3-3 et s. Code de la santé pub1.), complété par décret n° 2002-299 du 1ermars 2002, JO 2 mars 2002, p. 4024 (art. R. 795 CSp).

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