Les institutions de l'Union européenne - 4e édition

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La construction de l’Union européenne, peu ou mal connue, est une extraordinaire aventure débutée au milieu du siècle dernier. Même si les difficultés demeurent, elle se poursuit aujourd’hui dans deux directions convergentes : élargissement et approfondissement.

Cet ouvrage présente, en seize chapitres, une synthèse claire, rigoureuse, accessible et actualisée de la construction européenne, de ses institutions et de leur fonctionnement.


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Stéphane Leclerc est maître de conférences en droit public à l’université de Caen Basse-Normandie. Chaire européenne Jean Monnet.

Publié le : mercredi 1 août 2012
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EAN13 : 9782297028257
Nombre de pages : 256
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1 CHAPITRE D es Communautés européennes à lUnion européenne
Une fois évoquée la naissance des Communautés européennes (section 1), on satta chera ensuite à présenter la mutation de ce processus dintégration en une Union euro péenne (section 2).
Section 1 La naissance des Communautés européennes
À la fin de la Seconde Guerre mondiale, lEurope est exsangue (trois guerres en soixantedix ans ont dévasté le vieux continent) et devient un enjeu majeur pour les deux grandes puissances victorieuses. Sur le plan géopolitique, le début de la guerre froide conduit chacun des deux blocs à chercher des unions pour faire face à la menace extérieure. Les pays dEurope de lOuest créent des organisations de coopéra tion dans trois domaines différents : économiqueavec la création en avril 1948 de lOrganisation européenne de 1 coopération économique (OECE) destinée à répartir laide du plan Marshall ; militaireavec la signature du Traité de Bruxelles du 17 mars 1948 qui institue 2 let du Traité dUnion occidentale Alliance atlantique du 4 avril 1949 signé à Washington dans le but dassurer la sécurité et la protection des États de lEurope de l;Ouest face à la menace soviétique politiqueavec linstitution du Conseil de lEurope le 5 mai 1949. Toutefois, certains pays dEurope de lOuest perçoivent très vite les limites et les insuffi sances de ces organisations internationales classiques qui ne leur offrent pas de vérita bles solutions leur permettant de développer et de promouvoir des aspirations et des intérêts communs. Parallèlement à laffirmation dune solidarité atlantique, certaines —— 1. Qui se transformera en Organisation de coopération et de développement économique, OCDE (Convention du 14 décembre 1960). 2. Qui se transformera en Union de lEurope occidentale, UEO (Accords de Paris du 23 octobre 1954).
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nations européennes vont donc se lancer sur une voie jusquà présent inexplorée, plus risquée, mais également plus prometteuse, consistant à nouer des relations juridiques plus profondes et plus intégrées : les Communautés européennes. Les Communautés européennes reposent en effet sur une logique complètement diffé rente de celle qui avait conduit à la création des organisations européennes de coopé ration dans la mesure où il sagit non pas dorganisations de coopération à caractère intergouvernemental mais dorganisations supranationales dintégration dotées dattri butions et de pouvoirs propres.
1 LA CRÉATION DE LA COMMUNAUTÉ EUROPÉENNE DU CHARBON ET DE LACIER (1951)
La Communauté européenne du charbon et de lacier (CECA) trouve son origine dans une initiative française. Le 9 mai 1950, Robert Schuman, alors ministre des Affaires étrangères, fait au nom du gouvernement français et avec laccord du Chancelier Konrad Adenauer, une déclaration préparée par Jean Monnet : la Déclaration de Paris.
«LEurope ne se fera pas dun coup, ni dans une construction densemble : elle se fera par des réalisations concrètes créant dabord une solidarité de fait. Le rassemblement des nations européennes exige que lopposition séculaire de la France et de lAllemagne soit éliminée. (...) Le gouvernement français propose de placer lensemble de la production francoallemande de charbon et dacier sous une Haute Autorité commune, dans une organisation ouverte à la participation des autres pays dEurope. (...) La solidarité de production qui sera ainsi nouée manifestera que toute guerre entre la France et lAllemagne devient non seulement impensable, mais matériellement impos sible. Létablissement de cette unité puissante de production ouverte à tous les pays qui voudront y participer, aboutissant à fournir à tous les pays quelle rassemblera les éléments fondamentaux de la production industrielle aux mêmes conditions, jettera les fondements réels de leur unification économique. (...) Par la mise en commun de productions de base et linstitution dune Haute Autorité nouvelle, dont les décisions lieront la France, lAllemagne et les pays qui y adhéreront, cette proposition réalisera les premières assises concrètes dune Fédération européenne 3 indispensable à la préservation de la paix».
Le Plan Schuman modifie donc fondamentalement la manière daborder la construction européenne car, à défaut dadopter une logique politique globale et délibérément fédéraliste à laquelle les États européens ne sont pas prêts, il opte pour une approche plus sectorielle de nature à créer une forme de fédéralisme fonctionnel. En effet, il ne sagit plus seulement pour les États de coopérer, voire même de gérer en commun, mais dattribuer des compétences qui leur étaient jusquà présent réservées à des organes qui leur sont superposés dans des secteurs économiques bien délimités, à —— 3. Une photocopie annotée de loriginal de la déclaration de Robert Schuman est disponible dans la Rev. dr. UE, nº 1/2002, p. 189196.
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savoir le charbon et lacier. Linstauration dun marché commun dans ces deux secteurs économiques, ô combien vitaux pour les économies européennes dévastées, nest cependant pas conçue comme une fin en soi mais comme un premier pas et lexpéri mentation dune nouvelle formule devant créer une solidarité de fait entre les États membres, solidarité qui sétendra progressivement à dautres domaines économiques de sorte que, de secteurs dactivité en secteurs dactivité, lEurope parvienne à une inéluctable intégration politique qui ne ferait, en réalité, quentériner un état de fait. Pour cette raison, la structure institutionnelle de la CECA diffère radicalement de celle des organisations de coopération instaurées jusquà présent par les Européens. Lessen tiel du pouvoir de décision appartient à une Haute Autorité commune composée de 4 personnalités indépendantes des États membres associée à un Conseil composé de représentants des États membres. Une Cour de justice et une Assemblée parlementaire, composée de parlementaires nationaux, viennent compléter cet édifice institutionnel. Le Traité instituant la Communauté européenne du charbon et de lacier est signé à Paris le 18 avril 1951 entre six États : lAllemagne, la Belgique, la France, lItalie, le Luxembourg et les PaysBas. Ce traité, également dénommé le Traité de Paris, entre en vigueur le 23 juillet 1952 pour une durée limitée à cinquante ans. La CECA devient ainsi la première organisation dintégration car ces six États acceptent dattribuer des compé tences, qui leur étaient jusquà présent dévolues, à des institutions communes qui en ont désormais la charge et qui peuvent adopter des décisions à caractère obligatoire. Jean Monnet sera le premier président de la Haute Autorité. Le Traité CECA est venu à expiration le 23 juillet 2002. Le charbon et lacier ont perdu leur régime particulier pour relever désormais des dispositions du Traité CE. Un protocole annexé au Traité de Nice règle les modalités de la disparition de la CECA et le transfert de ses avoirs à la Commu nauté européenne.
2LÉCHEC DE LA COMMUNAUTÉ EUROPÉENNE DE DÉF ENSE (1952)
Face à laggravation des tensions EstOuest, il devient impératif pour le gouvernement américain de réarmer lAllemagne occidentale afin quelle participe à la défense de lEurope. Cependant, les blessures de la Seconde Guerre mondiale sont encore loin dêtre cicatrisées et lidée même de la renaissance dune armée allemande indépen dante est, principalement pour les opinions publiques française et anglaise, intolérable. Cest pourquoi le gouvernement français propose en octobre 1950 que le réarmement allemand sopère non pas sous la forme dune armée allemande autonome mais vienne sinsérer dans le cadre dune armée européenne placée sous commandement commun (le Plan Pleven). La formule retenue constituait en fait une transcription au domaine —— 4. Il sagit à lépoque dune véritable évolution (certains parleront dune révolution) car la Haute Auto rité de la CECA veille non seulement à la liberté de circulation des produits de lacier et du charbon et au libre accès aux sources de production mais assure également le respect des règles de concur rence entre les opérateurs économiques et la transparence des prix, une surveillance des marchés afin den éviter tout dysfonctionnement comportant la possibilité dimposer des quotas de produc tion et le soutien de la modernisation et de la reconversion de ces deux secteurs économiques.
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militaire du plan SchumanMonnet pour la sidérurgie et le charbon alors en discussion. Le projet de Traité instituant la Communauté européenne de défense (CED) est signé entre les Six de la CECA le 27 mai 1952 après de difficiles négociations car il sagissait pour les États membres de transférer lessentiel de leur politique de défense à cette nouvelle Communauté. Parallèlement à ce projet de CED, les six ministres des affaires étrangères décident le 10 septembre 1952 à Luxembourg dinsérer cette défense euro péenne dans un projet politique plus vaste et confient le soin à une assembléead hoc présidée par Paul Henri Spaak délaborer un projet de Communauté politique euro 5 péenne (CPE) . Toutefois, en France, le gouvernement de Pierre MendèsFrance, alors président du Conseil, est très divisé sur le projet de CED et les opposants à cette nouvelle Commu nauté sont plus nombreux à lAssemblée nationale depuis les élections de juin 1951. Alors même que le Traité instituant la CED a déjà été ratifié par lAllemagne et les pays du Benelux, laction conjuguée des gaullistes du RPF et des communistes conduit lAssemblée nationale à refuser la ratification de la CED le 30 août 1954 par le simple vote dune question préalable. Le traité ne pouvant entrer en vigueur quavec la partici pation de lensemble de ses signataires, la CED disparaît avec le « non » français entraî nant du même coup dans sa chute labandon du projet de Communauté politique européenne. Jean Monnet démissionne de ses fonctions de président de la Haute Auto rité CECA. Hormis le fait quil provoque la première crise européenne, le rejet de la CED par la France a également été lourd de conséquences pour lavenir de la construction communautaire car il conduit les États européens à jeter aux oubliettes toute idée de construction dune Europe politique dans des domaines aussi sensibles pour eux que la sécurité ou la politique étrangère. JeanLuc Sauron estime même que : «sur le long terme, il a introduit une dissociation entre lintégration politique et lintégration écono mique, au point de faire apparaître une sorte dantagonisme entre la poursuite de celleci et lamorce de cellelà, contrairement à lhypothèse des fondateurs pour qui, 6 lunion politique devait être laboutissement naturel de lintégration économique» . La question du réarmement allemand sera réglée ultérieurement dans le cadre des Accords de Paris du 23 octobre 1954 qui transformeront lUnion occidentale instituée par le Traité de Bruxelles du 17 mars 1948 en Union de lEurope occidentale (UEO).
3 LINSTAURATION DE LA COMMUNAUTÉ ÉCONOMIQUE EUROPÉENNE ET DE LA COMMUNAUTÉ EUROPÉENNE DE LÉNERGIE ATOMIQUE (1957)
Après léchec de la CED, le retour à la voie tracée par la CECA restait la seule issue raisonnable. Les gouvernements des Six reviennent donc vers leur domaine de prédilec tion, le domaine économique moins sujet que dautres aux résistances nationales. Une relance de la construction communautaire apparaît lors de la conférence de Messine er (1 3 juin 1955) où les ministres des Affaires étrangères, réunis pour désigner un —— 5. Ce projet, dinspiration fédéraliste, sera remis le 10 mars 1953. e 6. SAURON(J.L.),Le puzzle des institutions européenneséd., Gualino éditeur, 2010, spéc. p. 34., 4
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successeur à Jean Monnet, examinent également les mémorandums des pays du Benelux qui préconisent la création dun marché commun général. La conférence confie la charge à un comité, composé de délégués gouvernementaux et dexperts de la CECA, présidé par le Belge Paul Henri Spaak, détudier la faisabilité et la possibilité de créer un marché commun européen sétendant à lensemble des activités économiques (le comité Spaak). Le rapport Spaak est présenté à la conférence de Noordwijk (21 avril 1956) aux ministres des Affaires étrangères des Six qui lapprouvent ensuite lors de la conférence de Venise (2930 mai 1956). Le rapport Spaak sert de document de travail à la CIG qui aboutit à la création de deux nouvelles Communautés, lune couvrant lensemble des secteurs économiques, la Communauté économique européenne 7 (CEE), lautre sectorielle, la Communauté européenne de lénergie atomique (CEEA) . Les Traités CEE et CEEA, signés au Capitole à Rome le 25 mars 1957, entrent en er8 vigueur le 1 janvier 1958 pour une durée illimitée . Sur le plan institutionnel, les traités de Rome sinspirent largement du Traité de Paris de 9 1951 tout en gommant certains aspects supranationaux de la CECA . Sur le plan maté riel, le Traité CEE vise à créer un marché commun sur lensemble du territoire des Six devant présenter les mêmes caractéristiques quun marché national. Le marché commun implique la création dune union douanière entre les États membres, réalisée au terme dune période de transition de 12 ans (19581969) divisée en trois étapes, concernant lélimination des droits de douane et des contingents pour les marchandises quils échangent ainsi que létablissement dun tarif douanier commun envers les pays tiers. Létablissement dun marché commun implique également la libre circulation des facteurs de productions (libre circulation des services, des capitaux et des personnes). Par ailleurs, le marché commun étant fondé sur le principe de libre concurrence, le Traité CEE interdit la plupart des aides dÉtat et les ententes entre entreprises suscepti bles de fausser le jeu de la concurrence. Enfin, le Traité CEE prévoit un rapprochement des législations nationales et lélaboration de politiques sectorielles communes, notam ment dans les domaines de lagriculture, des transports et des relations commerciales avec les pays tiers. Quant au Traité CEEA, il vise à promouvoir lutilisation de lénergie nucléaire à des fins pacifiques et à assurer la création et la croissance rapide de lindus trie nucléaire des Six dans lobjectif de réduire leur dépendance énergétique visàvis des pays tiers et de leur permettre de répondre au déficit des formes traditionnelles dénergie et aux prévisions daugmentation des besoins énergétiques.
—— 7. Le RoyaumeUni, invité à participer, ne tarde pas à se retirer des négociations. 8. Les « oubliés » du processus communautaire, cestàdire les États européens qui resteront à lécart de la construction communautaire, ne tarderont pas à créer lAssociation européenne de libreéchange (AELE) par la Convention de Stockholm du 4 janvier 1960 signée et ratifiée par lAutriche, le Danemark, la Norvège, le Portugal, le RoyaumeUni, la Suède et la Suisse, la Finlande (1988) et le Lichtenstein (1991) sy associant par la suite. Contrairement au Traité CEE qui institue une union douanière, la Convention de Stockholm institue seulement une zone de libreéchange. La Convention de Stockholm se cantonne donc à supprimer les droits de douane et les restrictions quantitatives aux échanges entre les pays contractants tout en leur laissant lentière maîtrise de leur politique douanière et commerciale visàvis des pays tiers. 9. La Commission, équivalente à la Haute Autorité CECA, nest plus lorgane décisionnel de larchitec ture institutionnelle. Ce rôle est désormais dévolu au Conseil, linstitution intergouvernementale. Cela étant, le Traité CEE prévoit tout de même que le Conseil doit, au terme dune période de tran sition, statuer à la majorité et la Commission dispose dun quasimonopole du pouvoir dinitiative.
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4 LES ÉVOLUTIONS INSTITUTIONNELLES DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES JUSQUÀ LACTE UNIQUE EUROPÉEN DE 1986
A  Lunification des exécutifs des Communautés européennes
Au lendemain de la conclusion des traités de Rome, la structure institutionnelle des Communautés européennes apparaît comme imparfaite et inachevée. En effet, si la Convention relative à certaines institutions communes du 25 mars 1957 annexée aux traités de Rome fusionne, pour les trois Communautés, lAssemblée parlementaire et la Cour de justice, il nen est pas de même pour leurs exécutifs. Les Communautés euro péennes comprenaient donc initialement une Haute Autorité CECA, une Commission CEE, une Commission CEEA ainsi que trois Conseils qui disposaient dattributions diffé rentes selon les traités. Le Traité de Bruxelles du 8 avril 1965, couramment dénommé « traité de fusion », va notamment unifier les exécutifs des trois Communautés respectives en créant un er Conseil unique et une Commission unique. Ce traité, entré en vigueur le 1 juillet 1967, dote par ailleurs les Communautés européennes dune administration, dun budget et dun statut du personnel uniques. Il lui est enfin annexé un protocole unique sur les privilèges et immunités qui se substituent au protocole spécifique à chaque Communauté. Le Traité de Bruxelles ne procède pas à une réduction organique mais à une fusion organique dans la mesure où il ne modifie en rien le fonctionnement des institutions ni même leurs compétences respectives.
B  La crise de la chaise vide et le compromis de Luxembourg
Le Traité CEE prévoyait dès lorigine que lunanimité laisse la place à un mécanisme majoritaire au sein du Conseil à compter de lentrée dans la dernière étape de la er10 période transitoire en vue de linstauration de ljanvier 1966) union douanière (1 . Or, la perspective quune décision puisse être adoptée au sein du Conseil malgré lopposition dun État membre et les propositions de la Commission au Conseil émises dans le même temps visant à renforcer ses pouvoirs et ceux du Parlement européen, sont inacceptables pour le général de Gaulle. Ce dernier craint plus particulièrement une remise en cause éventuelle des principes de la Politique agricole commune par lintroduction dun vote majoritaire et soppose catégoriquement au renforcement des —— 10. Dans la Communauté des Six, le mécanisme de pondération des voix assure une certaine préémi nence des grands États sans pour autant écraser les petits : les trois grands disposent de quatre voix chacun, la Belgique et les PaysBas de deux et le Luxembourg dune seule. Sur un total de dixsept voix, la majorité qualifiée est fixée à douze lorsque la délibération était prise sur proposition de la Commission (art. 148 § 2, TCEE). Ainsi, ni un grand État, ni les États du Benelux ne peuvent dès lors bloquer la prise de décision.
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pouvoirs de la Commission, instance supranationale par excellence saccommodant mal avec la conception que le général se fait de la souveraineté nationale. Cest dans ce contexte quen juin 1965 éclate la crise de la « » qui conduit le gouvernechaise vide ment français à cesser de participer à lactivité et au fonctionnement des Commu nautés. La politique de la chaise vide ne trouvera son dénouement que lors dune réunion extraordinaire du Conseil à laquelle la France consent à participer en janvier 1966 à Luxembourg à l: leissue de laquelle un arrangement est trouvé compromis de Luxembourg.
«Lorsque, dans le cas des décisions susceptibles dêtre prises à la majorité sur proposition de la Commission, des intérêts très importants dun ou de plusieurs partenaires sont en jeu, les membres du Conseil sefforceront, dans un délai raisonnable, darriver à des solutions qui pourront être adoptées par tous les membres du Conseil dans le respect de leurs inté rêts mutuels et de ceux de la Communauté, conformément à larticle 2 du Traité. En ce qui concerne le paragraphe précédent, la délégation française estime que, lorsquil sagit dintérêts très importants, la discussion devra se poursuivre jusquà ce que lon soit 11 parvenu à un accord unanime».
Ce compromis comporte donc deux volets distincts : le premier volet de larrangement fait lobjet dunaccord entre les Sixdans la mesure où il sagit d: le Conseil doit sune règle de bon sens efforcer de trouver un compromis avant de procéder au vote lorsque le traité prévoit un vote à la majorité ; le second volet de larrangement marque ledésaccord fondamental entre la France et ses partenaires. En effet, pour les cinq autres États, dès lors quun délai raisonnable sest écoulé et quun compromis na pas été trouvé, les règles de majorité prévues par le traité doivent être appliquées alors que, pour la France en revanche, ces mêmes règles doivent être écartées et la discussion doit se poursuivre lorsquun État invoque un intérêt très important. Bien que dénué de toute valeur juridique, le compromis de Luxembourg va néanmoins infléchir la pratique dans le sens souhaité par la France. En effet, larrangement de Luxembourg va générer au sein du Conseil un usage selon lequel cette institution ne recourt pratiquement jamais au vote lorsquil doit adopter un acte juridique mais statue au contraire par consensus et consentement unanime des États membres quil sagisse ou non dailleurs de domaines relevant dintérêts très importants des États membres. De fait, le compromis de Luxembourg rétablit ainsi la règle de lunanimité. Il constituera un frein au processus dintégration communautaire et entraînera même une 12 relative paralysie du Conseil jusquau début des années 1980 . Ce nest quà partir de
—— er 11.Bull. CEE, nº 31966, point b, § 1 et 2, p. 9. 12. Kranz (J.), « Le vote dans la pratique du Conseil des ministres des Communautés européennes »,RTD eur., nº 3/1982, p. 403.
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lActe unique 13 détourner .
européen
de
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1986
que
les
États
membres
accepteront
de
sen
C  Linstauration de la coopération politique européenne
Alors même que les traités originels navaient prévu que la création des seules institu tions, les chefs dÉtat ou de gouvernement des États membres instaurent, en marge du système institutionnel des Communautés européennes, la pratique des « sommets ». Le premier sommet européen va se dérouler à Paris (1011 février 1961) à linitiative du général de Gaulle qui propose dinstaurer une coopération politique entre les États européens selon la méthode classique de la coopération intergouverne mentale en vue de fixer les grandes orientations de la construction communautaire et dengager lEurope sur la voie dune Union politique. Cette pratique sera institutionna lisée lors du sommet de Paris (910 décembre 1974) :
«Reconnaissant la nécessité dune approche globale des problèmes internes que pose la construction européenne et ceux pour lesquels lEurope est confrontée à lextérieur, les chefs de gouvernement estiment quil y a lieu dassurer le développement et la cohésion densemble des activités des Communautés et des travaux de la coopération politique. Les chefs de gouvernement ont, en conséquence, décider de se réunir, accompagnés des ministres des affaires étrangères, trois fois par an et chaque fois que nécessaire, en Conseil 14 de la Communauté et au titre de la coopération politique».
Dès 1974, cet organe fait donc lobjet dun dédoublement fonctionnel. Il sagit autant dun organe de coopération politique au sein duquel les responsables politiques euro péens évoquent librement les problèmes de politique étrangère en dehors du champ des traités communautaires que dun organede factode lordre institutionnel commu nautaire. En effet, les chefs dÉtat ou de gouvernement décident de se comporter en définitive comme une formation spécifique du Conseil des ministres puisquils y évoquent les questions communautaires sensibles ou quils y définissent les grandes orientations générales quils entendent donner à la construction communautaire avant de renvoyer aux institutions communautaires le soin de les mettre enœuvre concrète ment en adoptant les actes appropriés. Le sommet européen se transformera avec le temps en Conseil européen. La consécration juridique de lexistence du Conseil euro 15 péen sera apportée par lpuisque cette première grandeActe unique européen réforme des traités constitutifs linsère dans larchitecture institutionnelle communau taire sans pour autant lui conférer rang dinstitution communautaire. —— 13. Le retour au vote au sein du Conseil a également été favorisé par une modification du règlement er intérieur du Conseil à partir de 1987. Larticle 11 § 1 de lactuel règlement intérieur du Conseil (exart. 5 du règlement intérieur de juillet 1987) prévoit en effet que «le Conseil procède au vote à linitiative de son président. Le président est, par ailleurs, tenu douvrir une procédure de vote à lini tiative dun membre du Conseil ou de la Commission, pour autant que la majorité des membres qui er composent le Conseil se prononce en ce sens» (Décision du Conseil du 1 décembre 2009 portant adoption de son règlement intérieur (2009/937/UE,JOnº L325 du 11 décembre 2009, p. 35). 14.Bull. CE121974, Communiqué, points 2 et 3, p. 7., nº 15. Titre IDispositions communesArticle 2 AUE.
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