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Les institutions en question

De
160 pages
Depuis longtemps on n’avait pas autant parlé des institutions et pourtant moins que jamais se dégage une conception cohérente de leur réforme ou de leur évolution. Après la ratification du traité de Maastricht, dont les conséquences iront au-delà de la révision constitutionnelle qu’il a déjà entraînée, se profile l’éventualité d’une nouvelle révision qui aurait notamment pour objet la réduction du mandat présidentiel. L’ambition de ce livre est de retrouver les termes d’un débat de fond sur les institutions pour y voir plus clair.
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LES

INSTITUTIONS

EN QUESTION

Collection Logiques Juridiques dirigée par Gérard MARCOU

Déjà parus :

-

ASSOCIATION INIERNATIONALE DES JURISTES DÉMOCRATES, Les droits de l'homme: universalité et renouveau, 17891989, 1990. BOUlET (D.), Vers l'Etat de droit, 1991. SIMON (J.-p.), L'Esprit des règles: réseaux et réglementation aux Etats-Unis, 1991. ROBERT (P.) (sous la direction de), Les Politiques de prévention de la délinquance à l'aune de la recherche, 1991. ROBERT (P.) (sous la direction de), Entre l'ordre et la liberté, la détention provisoire, deux siècles de débats, 1992.

@ L'Harmattan, 1992. ISBN: 2-7384-1722-1. ISSN: 1159-375-X.

ASSOCIATION

FRANCAISE DEMOCRATES

DES JURISTES

LES

INSTITUTIONS

EN QUESTION

Travaux Francis

publiés Hamon

sous

la direction

de:

et Dominique
Chemi//ier-Gendreau

Rousseau

Préface

de Monique

Colloque des 17 et 18 Janvier 1992 Paris, Assemblée Nationale

Editions L'Harmattan 5-7 Rue de l'Ecole Polytechnique 75005 Paris

LISTE
Jean René Michel

DES

AUTEURS
Député Conseiller

ET

INTERVENANTS

BELORGEY, Ancien

BI DOUZE,

d'Etat de la section des

Guy BRAIBANT, Conseiller études et du rapport Jean-Claude Jean-Marie CASANOVA, COLOMBAN',

d'Etat, Président

Directeur Journaliste

de la Revue Commentaire au Monde Professeur à l'Université de

Monique CHEMILLlER-GENDREAU, Paris VII Etienne André DAILL Y, Sénateur DEMICHEL, DREYFUS, Professeur

à l'Université à l'Université

Paris VIII d'Evry-Val-

Françoise d'Essonne Philiphe Daniel Francis Anicet Claude Gerard Pierre Odile

Professeur

DUJARDIN, GAXIE, HAMON, LE PORS, MAZAURIC, MARCOU, MAZEAUD, RUDELLE,

Maître de conférences à l'Université à l'Université d'Etat, Ancien à l'Université à l'Université

à l'I.E.P. de Lyon

Professeur Professeur Conseiller

de Paris I de Paris XI Ministre de Haute Normandie de Lille Il

Professeur Professeur Député de la Fondation

Nationale

des Sciences

politiques

Dominique

ROUSSEAU,

Professeur

à l'Université de Montpellier

PREFACE

Le droit n'est pas le seul outil de réalîsation de la démocratie. mais il en est un instrument nécessaire. Les institutions et leurs normes de fonctionnement, dans leur lettre et leur esprit, mais aussi dans cette évolution concrète qui est la vie des textes lorsqu'il s'échappent de leur support écrit pour s'appliquer au fil des jours, sont donc des indicateurs importants du degré de réalisation de la démocratie. Que les juristes démocrates s'attachent à réfléchir à la question institutionnelle dans le moment politique présent est bien dans le droit fil de leurs responsabilités.
Le lecteur trouvera dans ce livre l'écho de leurs débats, entre eux et avec des tiers qui les ont rejoints le temps d'un colloque.

Parce que la démocratie en soi est inaccessible, c'est à l'aune du relatif qu'un régime est jugé dans la dose de démocratie qu'il met en oeuvre. Il est d'usage de dire, pas seulement de la France, mais des nations occidentales développées qu'elles méritent de ce point de vue d'être bien notées. Pourtant ici aussi fonctionne la fabrique des exclusions, cette négation de la démocratie. Les institutions et leur dérive sont au coeur de ce débat. La Vème République a connu à partir du texte fondateur une histoire souple et évolutive.Un pouvoir de gauche s'est glissé depuis une décennie dans ce vêtement qui avait été taillé pour un autre. Il l'a si bien habité qu'il a fait oublier qu'il s'agissait d'un costume d'emprunt. Mais si l'habit tombe si bien, ne faut-il pas s'interroger sur l'évolution de celui qui le revêt?

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Voilà d'ailleurs que des retouches sont nécessaires... Mais la réforme mise en chantier est liée à l'évolution des institutions européennes et limitée à cette adaptation. La démocratie, ambition infinie, est une pensée de Ja perfection sociale. Ce qui m'unit à mon voisin, ami ou ennemi, c'est de vivre sous Je même régime politique. Là est le partage obligé. Pour qu'il soit démocratique il faut que le pouvoir politique qui régit Je quotidien de chacun soit construit selon un modèle où à un moment où à un autre ce "chacun" aura mis sa patte de manière significative. En sorte que le "en commun" sera bien l'affaire de "tous". Avec les réformes en cours le projet de cet "en commun" (à l'échelle de notre pays) doit s'adapter à ce que nous voudrions pour nous - même, mais à ce que nous voudrions mettre "en commun" à une autre l'échelle, celle de l'Europe. Juristes démocrates nous ne saurions oublier que le temps des sociétés closes est révolue et que la mise en commun n'a de valeur démocratique qu'à condition de ne jamais être, fut-ce implicitement, une exclusion de quiconque. Aussi dans la recherche d'institutions démocratique nouvelles ou renouvelées, faut-il garder à l'esprit que toute vraie démocratie se révèle comme telle par ses comportements à l'échelle internationale et sa recherche d'une "mise en commun" universelle.
L'Association Française des Juristes Démocrates dévéloppe une

action militante mais aussi des travaux qui s'inscrivent dans cette perspective. Ils comprennent des réunions régulières d'information et d'échanges sur des sujet-sprécis, des colloques, un groupe de réflexion théorique. La publication de ces travaux dont ce livre est un exemple, a pour but de les faire connaître d'un public plus large que celui des adhérents, mais aussi d'ouvrir avec ce public un dialogue indispensable à l'approfondissement des idées.

Monique CHEMlLLlER - GENDREAU Professeur agrégée de Droit public à l'Université de Paris VU Présidente de l'Association Française des Juristes Démocrates.

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INTRODUCTION
Francis HAMON Pourquoi les institutions nous paraissent elles aujourd'hui en question? Le sont elles davantage pour la Gauche que pour la Droite? Quelles pourraient être les grandes orientations d'une réforme institutionnelle? Par quelles voies pourrait elle s'opérer? Telles sont les questions que je voudrais évoquer en guise d'introduction. Forces et faiblesses des institutions

Les institutions de la cinquième République sont en place depuis trente trois ans. Comparé à la durée de vie de nos constitutions anciennes, ce n'est certes pas encore un record absolu de longévité. Il s'en faut même de beaucoup puisque les lois constitutionnelles de 1875 sont demeurées en vigueur jusqu'en 1940, c'est à dire pendant soixante cinq ans. Mais ce n'est déja pas si mal si l'on songe que, de 1791 à 1958. toutes les constitutions qui se sont succédées, à la seule exception de celle de la troisième République, furent balayées avant même que l'on pût célébrer leur vingtième anniversaire. D'autre part, durant ces trente trois ans, les institutions ont fait preuve d'une certaine adaptabilité car elles ont fonctionné d'une manière à peu près satisfaisante dans des contextes politiques sensiblement différents. Quatre Présidents se sont succédés à la tête de l'Etat. Une alternance s'est produite en 1981. Les deux majorités dont dépend l'équilibre du système, c'est à dire la majorité parlementaire et la majorité présidentielle, se sont trouvées en opposition pendant deux ans, de 1986 à 1988. Depuis 1988, il n'existe plus vraiment de majorité parlementaire...Mais aucune de ces péripéties n'a débouché sur une véritable crise de régime. Force est donc de constater que la cinquième République est dotée d'une santé assez robuste et qu'il ne s'agit pas, comme on avait pu le croire durant les premières années de son existence, d'un habit taillé sur mesures pour le Général De Gaulle. Néanmoins, si les institutions paraissent assez solidement implantées, et si elles ne sont pas actuellement contestées d'une manière globale, leur fonctionnement suscite depuis longtemps un malaise- un malaise qui va, semble t-il, s'aggravant. Les causes de ce malaise sont multiples. Elles affectent le statut ou les attributions de chacun des principaux organes constitutionnels. En premier lieu, le Parlement. Il a conservé en théorie les deux grandes fonctions traditionnelles qu'il avait avant 1958, c'est à dire la 7

législation et le contrôle du gouvernement et de l'administration. Mais en pratique il ne peut pas les exercer pleinement car la constitution a mis en place des techniques d'encadrement de l'activité parlementaire qui sont extrêmement contraignantes: limitation du nombre des commisions permanentes, maitrise de l'ordre du jour des assemblées par le gouvernement, impossibilité de repousser un projet de loi sans renverser en même temps le gouvernement lorsque celui ci decide d'engager sa responsabilité etc. Le problème n'est certes pas nouveau. Le déclin du Parlement a été maintes fois décrit depuis 1958. Mais la perception que l'on a aujourd'hui de ce problème est peut être plus aigue car, d'une part, l'absence de majorité parlementaire amène le gouvernement à utiliser de façon systématique les armes que lui donne la constitution ( et spécialement le fameux article 49(3) ) et, d'autre part, le transfert de certaines compétences à la communauté économique européenne a fait perdre au parlement français une partie de ce que la constitution nationale lui avait laissé. En second lieu, le Président de la République.On sait depuis longtemps que c'est la clef de voute des institutions. Depuis la réforme de 1962, il est choisi directement par les citoyens. L'opinion publique dans son ensemble est favorable à ce mode de désignation et elle accepte la conséquence qui en découle, c'est à dire au moins en temps normal la prépondérance présidentielle au sein des institutions. Mais, d'une part, malgré trente trois ans de pratique constitutionnelle. la délimitation des attributions du Premer ministre et de celles du Chef de l'Etat est toujours d'une imprécision irritante et, d'autre part, l'ampleur des tluctuations de la côte de popularité de F. Mitterrand depuis 1981 prouve s'il en était besoin qu'un président n'est jamais assuré de conserver pendant sept ans un soutien de l'opinion 'suffisamment large pour que sa légitimité ne puisse pas être contestée. Le Président peut même être désavoué en cours de mandat par le résultat des élections législatives. Une telle éventualité s'est déja produite en 1986. On a trouvé des solutions qui n'ont pas trop mal fonctionné:C'est ce qu'on a appelé la "cohabitation'. Il n'en est pas moins vrai que ni F. Mitterrand ni J. Chirac ne semble avoir conservé de cette période un souvenir idyllique, et que nul n'en souhaite le renouvellement. En troisième lieu, l'autorité judiciaire. Rappelons que, d'après la loi constitutionnelle du 3 juin 1958. l'autorité judiciaire devait demeurer indépendante. C'etait un des cinq principes que le parlement de la quatrième République avait posés pour encadrer le pouvoir constituant qu'il avait du renoncer à exercer lui même. Mais cette indépendance est elle vraiment garantie? Si l'on en juge par les 8

déclarations des magistrats eux-mêmes, on peut sérieusement en douter.! Le Conseil constitutionnel enfin. Il avait été conçu à l'origine comme "une arme contre la déviation du régime parlementaire". L'expression est de M. Michel Debré. Mais ce rôle de défenseur des prérogatives de l'éxécutif est passé depuis longtemps au second plan. Depuis 1974, c'est à dire depuis qu'il peut être saisi par de simples parlementaires, le Conseil constitutionnel apparait comme un juge constitutionnel au sens plein du terme qui peut connaitre non seulement de problèmes techniques concernant l'organisation ou le fonctionnement des pouvoirs mais aussi des atteintes susceptible d'être portées par le législateur aux libertés fondamentales. On peut être pour ou contre cette évolution selon que l'on redoute le gouvernement des juges ou que l'on estime au contraire que leur intervention est nécessaire pour limiter l'arbitraire du législateur. Mais quelle que soit l'opinion que l'on a sur ce point, force de constater que le système actuel de contrôle de constitutionnalité a quelque chose de paradoxal. Le Conseil constitutionnel est chargé de veiller sur les droits et libertés des citoyens, mais sa saisine reste l'apanage exclusif de la classe politique. Alors que, dans la plupart des pays voisins, notamment en Allemagne, en Italie et en Espagne les simples particuliers se sont vus depuis longtemps reconnaitre la faculté de provoquer, directement ou indirectement, l'intervention de la juridiction constitutionnelle. En résumé, on peut donc dire que les institutions sont déséquilibrées sous certains aspects (notamment en ce qui concerne les rapports de l'executif et du législatif) et inachevées sous d'autres aspects (en ce qui concerne la protection des libertés et peut-être aussi, j'y reviendrai tout à l'heure en ce qui concerne le référendum). Les signes de ce malaise institutionnel dont j'ai tenté de rappeler les causes sont multiples. Les citoyens votent de moins en moins,bien qu'il y ait de plus en plus de scrutins politiques. On bat des records d'abstentions. Les députés sont tellement préoccupés par la mauvaise image du Parlement dans l'opinion publique qu'ils en oublieraient presque les clivages partisans. A cet égard, il est interessant de noter qu'un certain nombre de députés appartenant les uns à la majorité et les autres à l'opposition viennent de fonder une association qui se propose de lutter contre l'antiparlementarisme( voir "le monde' du 27 décembre 1991). Enfin, last but not least, le Président de la
1cr. notamment La justice, Pouvoirs, n081; Y. LEMOINE et F. NGUYEN, Le livre noir du syndicat de la magistrature, Albin Michel, 1991 9

République a annoncé qu'il n'avait pas l'intention de laisser les institutions dans l'état où il les avait trouvées.
La Constitution et les familles politiques

Les juristes démocrates que nous sommes- ou que nous voudrions être- ont donc d'excellentes raisons de s'intéresser aux institutions. Mais le programme de ce colloque nécessite encore quelques explications. Si les institutions sont en question, elles le sont évidemment pour tout le monde, aussi bien pour la droite que pour la gauche. Force est d'ailleurs de constater que les propositions de révision de la constitution émanent de toutes les familles politiques. Alors,pourquoi avons nous choisi d'accorder à l'évolution des positions de la gauche une attention particulière et.d'y consacrer toute la première partie de ce colloque? L'explication tient au fait que, d'un point de vue institutionnel, la gauche se trouve aujourd'hui dans une situation paradoxale. Elle exerce le pouvoir dans le cadre d'une constitution que la plupart de ses dirigeants avaient à l'origine combattue. Certes, il serait excessif de dire que la Constitution de ] 958 est l'oeuvre de la droite, et qu'elle a été faite contre la gauche. Les choses n'étaient evidemment pas aussi simples. Il ne faut pas oublier que dans le gouvernement qui a préparé le projet de Constitution, et qui était présidé par le Général De Gaulle, siégait en qualité de ministre d'état le secrétaire général de la SFIO, Guy Mollet. La SFIO s'est d'ailleurs officiellement prononcée pour le "oui" durant la campagne référendaire. Et nul doute que parmi les 80% de votants qui ont approuvé le projet le 28 septembre 1958, les électeurs de la gauche étaient assez bien représentés. Il n'en est pas moins vrai que la plupart des responsables politiques qui, comme Pierre Mendès France, François Mitterrand, Pierre Cot ou Maurice Thorei ont pris position contre le projet, appartenaient à la gauche, et que s'ils ont pris cette position, c'était non seulement pour des raisons de conjoncture politique liées à la guerre d'Algérie, mais aussi pour des raisons de doctrine constitutionnelle. Cette doctrine constitutionnelle a été excellemment résumée par Pierre Cot, dans son allocution du 23 septembre ]958, lorsqu'il a dit: "Contrairement à la règle démocratique, la clef de voute du nouveau système serait un homme") Ce qui revenait à dire que,
ITravaux préparatoires des institutions de la Vème République, volume III, p677

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dans un régime démocratique,la clef de voûte ne pouvait être qu'une assemblée parlementaire. Malgré le soutien qu'il a apporté au projet, Guy Mollet lui même n'était d'ailleurs sans doute pas très éloigné de cette doctrine, comme le montre le livre qu'il a publié en 1973 sur les travaux préparatoires de la Constitution.1Guy Mollet et la SFIO se sont d'ailleurs retrouvés dans l'opposition dès l'automne 1962, c'est dire lorsque le référendum sur le mode d'élection du Président de la République a dissipé la plupart des ambiguités qui avaient entouré la naissance du régime. Compte tenu de ce qu'étaient ces positions doctrinales, on pourrait s'attendre à ce qu'aujourd'hui le révisionnisme institutionnel de la gauche soit beaucoup plus radical que celui des autres familles politiques, à ce qu'il remette en cause les fondements mêmes du système. Il n'est pas du tout sur que ce soit le cas. En effet, les doctrines constitutionnelles de la gauche ne sont pas des dogmes immuables, pas plus d'ailleurs que ses doctrines économiques. Si ces doctrines ont évolué depuis 1958, il n'y a pas lieu de s'en indigner ou même de s'en étonner, mais il est intéressant de faire le point sur cette question. Pouvait-on vraiment parler d'une doctrine constitutionnelle de la gauche avant 1958'1 Dans l'affirmative, comment cette doctrine s'est-elle formée? A t-elle évolué depuis les débuts de la cinquième République? La gauche et la droite s'opposent elles aujourd'hui encore sur des questions institutionnelles? Telles sont les grandes questions sur lesquelles la première partie de notre colloque jettera sans doute quelques lumières. Les grands thémes de la réforme

Mais l'objet de ce colloque n'est pas seulement historique. La seconde partie, qui est programmée pour demain, s'intitule: "Actualité de la réforme institutionnelle". Elle a été conçue dans un esprit de large ouverture, et la table ronde par laquelle elle doit se conclure permettra de donner la parole aux représentants des principales familles politiques actuellement représentées au Parlement. Non seulement la réforme institutionnelle est d'actualité, mais elle l'est à un double titre. D'abord, parce que le système laisse à désirer, comme je tentais de le montrer il y a un instant. Ensuite, parce que les accords de Maastricht ne pourront être ratifiés que lorsque la Constitution aura été modifiée sur plusieurs points. Mais même en
1 Guy Mollet, "Quinze ans après, la Constitution de 1958" Paris 1973. 11

laissant ce problème de côté, le sujet est extrêmement vaste, et plutôt que de "la réforme" il vaudrait mieux parler "des réformes", car les orientations proposées ou suggérées par des hommes politiques, des universitaires ou des journalistes sont extrêmement variées. Parfois ces orientations peuvent se combiner, mais parfois aussi elles s'excluent. Je crois que l'on peut regrouper les projets de réforme en deux grandes catégories: d'une part ceux qui tendent à corriger le déséquilibre entre l'éxécutif et le législatif; d'autre part ceux qui tendent à développer des pouvoirs nouveaux, qui étaient autrefois étrangers à la tradition constitutionnelle française, mais que le texte de 1958 a discrètement introduits, et dont on n'avait sans doute pas mesuré à l'origine toutes les potentialités. On considère généralement que le déséquilibre entre l'éxécutif et le législatif est lié à l'hypertrophie du pouvoir présidentiel. Le moyen le plus sur de remédier à celle ci serait évidemment de s'attaquer au fondement du pouvoir présidentiel, en supprimant l'élection au suffrage universel direct instituée en 1958. On aboutirait ainsi à un régime parlementaire de type traditionnel, comme il en existe dans la plupart des pays d'Europe occidentale. Mais dans un régime démocratique, sauf circonstances tout à fait exceptionnelles, il est pratiquement impossible de retirer au suffrage universel ce qu'il a conquis. C'est pourquoi la plupart des hommes politiques qui, comme Henri Emmanueli, avouent leur préférence pour un régime parlementaire, admettent cepandant que la réforme de 1962 e.st probablement irréversible, et qu'il faut donc chercher dans une autre direction. Toutefois, dans son projet constitutionnel, le parti communiste se fixe comme objectif "la réduction et le dépérissement de l'institution présidentielle" et il propose le retour au mode de désignation en vigueur avant 1958, c'est à dire l'élection par le Parlement réunien congrès. Mais il est tout à fait isolé sur ce point. S'il faut prendre son parti de l'élection présidentielle au suffrage universel direct, on peut être tenté de rechercher un meilleur équilibre des pouvoirs en s'inspirant du modèle américain.C'est ce que font des hommes politiques comme J.P. Chevènement, ou des universitaires comme G.Vedel, qui se déclarent partisans de l'instauration d'un régime présidentiel.L'éxécutif perdrait la plupart des moyens de pression dont il dispose actuellement sur le Parlement, notammment le droit de dissolution et la faculté d'engager la responsabilité du Gouvernement sur le vote d'un texte. De son côté le Parlement (ou plutôt l'Assemblée nationale) n'aurait plus la possibilité de renverser le Gouvernement. Mais c'est un sacrifice qui ne lui coûterait sans 12

doute pas beaucoup puisqu'elle n'utilise pour ainsi dire jamais cette prérogative. Et en contrepartie, le Parlement pourrait acquérir une maitrise de la fonction législative et budgétaire qui lui conférerait sans doute un rôle plus important que celui qu'il peut jouer à l'heure actuelle. Mais le régime présidentiel qui n'a pratiquement jamais fonctionné ailleurs qu'aux Etats-unis, comporte des risques de blocage et il n'est pas du tout évident que ce soit une solution adaptée au contexte français. A en juger par ses déclarations récentes, F.Mitterrand n'y est pas favorable, pas plus que ne l'étaient ses prédécesseurs, et en particulier le général De Gaulle qui s'était exprimé très nettement sur ce sujet dans sa célèbr~ conférence de presse de 1964.

Les réformes qui semblent avoir les meilleures chances
d'aboutir dans le contexte actuel sont celles qui ne bouleverseraient pas les grandes lignes du système établi en 1962, mais qui pourraient en améliorer le fonctionnement sur des points particuliers. On pense d'abord évidemment à la la réduction de la durée du mandat présidentiel. Le septennat, qui est un legs de la troisième République, n'est manifestement pas adapté à l'ampleur des pouvoirs qu'exerce aujourd'hui le chef de l'Etat. Il est trop long par rapport au rythme d'évolution de l'opinion publique et il aggrave le risque d'une opposition entre la majorité parlementaire et la majorité présidentielle. Mais l'on peut envisager également un aménagement de certaines des techniques de parlementarisme rationalisé qui ont été mises en place en 1958. Par exemple, l'utilisation du fameux article 49 (3) pourrait
être

subordonnée

à des conditions qui ne permettent plus d'en faire une

panacée, et une partie de l'ordre du jour des assemblées pourrait être soustraite à la priorité gouvernementale. Quant aux nouveaux pouvoirs que l'on a vu apparaitre en 1958, c'est d'abord le pouvoir des juges sous la forme du contrôle de constitutionnalité des lois, et c'est ensuite le pouvoir du peuple sous la forme du référendum législatif. Le contrôle de constitutionnalité est une greffe qui semble avoir bien pris. A l'origine, on lui avait assigné un objectif très limité- il s'agissait essentiellement de veiller au respect des prérogatives gouvernementales- et l'on avait tenté de minimiser la portée de cette innovation. La saisine du conseil constitutionnel etait réservé aux membres d'un club très fermé, qui ne comprenait que les quatre principaux personnages de l'etat, et le préambule de la constitution, à en juger par les travaux préparatoires, ne paraissait pas devoir être compris parmi les normes de référence. Mais dès 1971, Le Conseil constitutionnel décidait d'inclure le préambule parmi ses 13

nonnes de référence et trois ans plus tard, la saisine etait élargie ce qui a pennis de donner au contrôle de constitutionnalité un nouvel essor. Malgré les grincements de dents qu'ont provoqués certaines décisions du conseil constitutionnel, la plupart des familles politiques, et notamment la gauche socialiste ne remettent plus en cause l'existence de cette institution et envisagent même favorablement une extension de son rôle. Certes, le projet de révision tendant à introduire l'exception d'inconstitutionnalité s'est heurté à un blocage. Mais cet échec provisoire s'explique, semble t-il, moins par des objections de principe que par les difficultés d'une négociation très sérrée entre le Gouvernement et la majorité sénatoriale. Il faut toutefois noter que le parti communiste, quant à lui, demeure très réticent à l'égard du contrôle de constitutionnalité parce qu'il voit dans le pouvoir des juges un danger de conservatisme social et une atteinte aux droits du Parlement. Le référendum législatif, qui est prévu par l'article Il de la constitution, constituait également une innovation par rapport à la tradition républicaine française. L'unique précedent remonte en effet à 1793, Claude Mazauric nous en parlera tout à l'heure. Mais le référendum législatif n'est pas parvenu à s'implanter aussi solidement que le contrôle de constitutionnalité. Depuis le départ du Général De gaulle, il n'a été utilisé que deux fois, en 1972 et en 1988, et avec un succès très limité puisque, dans l'un et l'autre cas, une proportion importante de l'électorat a boudé la consultation. Pour rendre le référendum plus attractif, il faudrait élargir son domaine en y incluant les grands problèmes de société, alors que le texte actuel de l'article Il le confine dans des questions d'organisation des pouvoirs publics qui pour importantes qu'elles soient, ne passionnent pas toujours l'opinion. La plupart des dirigeants politiques, de V. Giscard d'Estaing à F. Mitterrand sont en principe favorables à cet élargissement, mais la mise en oeuvre d'une telle réforme soulève des problèmes délicats. Ou bien, on se contente d'élagir le domaine du réferendum sans toucher aux règles qui régissent le déclenchement de cette procédure. Mais dans ce cas on risque d'aggraver encore l'hypertrophie du pouvoir présidentiel, et c'est sans doute l'une des raisons qui expliquent l'échec du projet de révision de l'article Il qui avait été présenté par F. Mitterrand en 1984. Ou bien, à côté ou à la place du référendum d'initiative présidentielle, on institue un référendum d'initiative populaire ou notabiliaire. Mais il faut avoir présentes à l'esprit toutes les conséquences qu'une telle réforme pourrait entrainer en ce qui concerne le fonctionnement du système politique. Des partis "hors système", comme le Front national ou les écologistes, se serviraient

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de ces procédures pour accroître leur influence. Le gouvernement risquerait de perdre la maîtrise de l'initiative des dépenses publiques que lui assure actuellement l'article 40 de la constitution. Enfm, il est permis de se demander si le rôle du Conseil constitutionnel en tant que gardien des libertés fondamentales peut se concilier avec un référendum à la suisse qui permettrait aux citoyens de trancher directement des questions telles que les conditions d'octroi du droit d'asile, le statut des minorités religieuses ou le rétablissement de la peine capitale. Les voies de la réforme L1 réforme institutionnelle est donc riche de potentialités. La liste que j'en ai donné n'est d'ailleurs pas exhaustive. Mais toutes les questions importantes relèvent du domaine de la loi constitutionnelle (à l'exception du mode d'élection des députés, dont la réforme n'est pas actuellement à l'ordre du jour). Or, l'expérience montre que la révison constitutionnelle est une opération difficile. Sans entrcr dans le détail des procédures, je rappelerai que d'après l'article 89, l'initiative de la révision appartient concurremment au Président de la République sur proposition du Premier Ministre et aux membres du Parlement. Les propositions émanant de membres du Parlement se comptent par centaines depuis 1958, mais elles n'ont pratiquement aucune chance d'aboutir, et la plupart d'entre elles ne dépassent jamais le stade de l'envoi en commission. Quant au Président de la République, il a le choix entre deux voies: 1 La première est celle de l'article 89 "option référendum". Elle comporte deux étapes. Le projet doit d'abord être adopté en termes identiques par les deux assemblées. Ensuite, il doit être approuvé par le peuple. 2 La seconde est celle de l'article 89 "option congrès". La première étape est la même que dans la procédure précédente. Mais le référendum est remplacé par une délibération du Parlement réuni en congrès et, à ce stade, le projet doit recueillir au moins les trois cinquièmes des suffrages exprimés. On a soutenu qu'il n'y avait pas vraiment équivalence entre ces deux voies: La Constitution de 1958 ayant été à l'origine approuvée par référendum, toute révision touchant à ses bases nécessiterait l'intervention du peuple. La procédure du congrès ne pourrait jouer qu'en cas d'urgence ou pour régler des questions tout à fait mineures, comme la date des sessions parlementaires. Cette thèse s'accorde avec une certaine conception de la légitimité démocratique, et l'on peut peut-être invoquer en sa faveur des propos tenus en 1958 devant le

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Comité consultatif constitutionnel par M. Michel Debré, qui était alors Garde des sceaux 1. Mais elle se fonde beaucoup plus sur des préférences politiques que sur une véritable argumentation juridique. En effet, d'après le texte même de l'article 89, le choix entre la voie du référendum et celle du congrès relève de l'appréciation du Président de la République, et il ne dépend pas directement de l'objet de la révision.Quant à la pratique suivie depuis 1958, elle conforterait plutôt la thèse de l'équivalence entre les deux voies: La réforme de 1960, qui a privé de toute substance la Communauté franco-africaine, a été adoptée sans référendum; il en a été de même de la réforme de 1974, qui a modifié l'équilibre des institutions en permettant au Conseil constitutionnel de jouer un rôle beaucoup plus important. Ces deux voies se rejoignent d'ailleurs au moins sur un point: elles donnent au Sénat un pouvoir de blocage dont il ne dispose pas dans la procédure législative ordinaire.La réforme peut donc échouer dès la première étape pour peu que le Sénat n'y soit pas favorable ou qu'il s'obstine a y joindre des amendements tendant à renforcer sa propre position, comme cela s'est produit en 1990 lorsque l'on a tenté d'introduire l'exception d'inconsti tutionnalité. Trois révisions constitutionnelles ont déja été opérées selon la seconde voie de l'article 89: en 1963, 1974 et 1976. La première n'avait aucune portée politique: il s'agissait seulement de modifier les dates d'ouverture des sessions parlementaires normales. On peut en dire autant de la révision de 1976 qui n'a fait que combler certaines lacunes dans les mécanismes de l'élection présidentielle.Jusqu'à présent, il n'y a donc qu'une seule réforme importante qui ait été opérée dans le cadre de l'article 89: Il s'agit de la loi constitutionnelle du 29 octobre 1974 qui a élargi les possibilités de saisine du conseil constitutionnel. Mais encore faut il noter que cette réforme a bénéficié d'un contexte exceptionnellement favorable. D'une part, il y avait concordance entre les deux majorités parlementaires, celle du Sénat et celle de l'Assemblée nationale. D'autre part, on se trouvait tout à fait au début d'un septennat et l'état de grace n'avait pas encore expiré. .

Il Ya bien sur une troisième voie: C'est celle de l'article Il qui

permet au Président de la République de court-circuiter le Parlement en soumettant directement un projet de loi au référendum. Mais l'utilisation de cette procédure en matière constitutionnelle est très controversée. Du temps du Général de Gaulle, la majorité de la doctrine et les formations administratives du Conseil d'état l'avaient
1 Travaux préparatoires des institutions de la Vème République, volume III, p. 186 16