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LES POLITIQUES PUBLIQUES INTERMINISTÉRIELLES D'AIDE AUX VICTIMES

De
287 pages
Depuis le début des années 80, l'aide aux victimes connaît un essor remarquable dans notre pays. Longtemps cristallisées autour de l'indemnisation des préjudices nés de l'infraction, les politiques publiques actuelles tendent vers la restauration globale de victimes.
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LES POLITIQUES PUBLIQUES INTERMINISTÉRIELLES D'AIDE AUX VICTIMES

CollectionSciences criminelles dirigée par Robert Cario
La collection Sciences criminelles se destine à la publication de travaux consacrés à l'analyse complexe du phénomène criminel. Multidisciplinaire par définition, elle a vocation à promouvoir les réflexions critiques portées par les disciplines impliquées, dont l'angle d'approche spécifique enrichit la connaissance globale du crime, tant en ce qui concerne les protagonistes (infracteur, victime, société) que les stratégies d'intervention sociale (prévention, répression, traitement). En France comme à l'étranger. Les contributions, émanant de chercheurs, de praticiens de la justice ou du travail social, empruntent la forme d'ouvrages de doctrine, de recherches collectives ou d'actes de rencontres scientifiques. La Collection s'enrichit par la publication d'un « Traité de sciences criminelles », multi-auteurs, qui présente sous la forme de manuels les principales disciplines qui composent les sciences criminelles: philosophie criminelle, criminologie, politique criminelle, droit criminel, procédure pénale, criminalistique, médecine légale et victimologie. A paraître
M. Born, P. Thys (Dir.), Délinquance juvénile et famille M. Vaillant, J.P. Leblanc (Di.r.), Nouvelles problématiques adolescentes

Ouvrages parus R. Cario, Les femmes résistent au crime J.P. Céré, Le contentieux disciplinaire dans les prisons françaises et le droit européen R. Cario (Dir.), La médiation pénale: entre répression et réparation R. Nérac-Croisier (Dir.), Le mineur et le droit pénal R. Cario, Jeunes délinquants. A la recherche de la socialisation perdue R. Cario, J.C. Héraut (Dir.), Les abuseurs sexuels: quel(s) traitement(s) ? P. Mbanzoulou, La réinsertion sociale des détenus L. Ouvrard, La prostitution M. Vaillant, A. Vulbeau, Action éducative spécialisée en placement familial C. Cardet, Le contrôle judiciaire socio-éducatif R. Nérac, J. Castaignède (Dir.), La protection judiciaire du mineur en danger « Traité 1. 2. 3. 4. 5. de sciences criminelles »

C. Lazerges, Introduction à la politique criminelle R. Cario, Victimologie J. Pinatel, Histoire des sciences de I'homme et de la criminologie, R. Cario, Introduction aux sciences criminelles, à paraître J.P. Allinne, Histoire des politiques pénales, à paraitre

à paraître

@ L'Harmattan,

2001

ISBN: 2-7475-0553-7

LES POLITIQUES PUBLIQUES INTERMINISTÉRIELLES D'AIDE AUX VICTIMES

sous la direction de

Alain Bernard et Robert Cario

L'Harmattan 5-7, rue de l'École Polytechnique 75005 Paris FRANCE

L'Harmattan Inc. 55, rue Saint-Jacques Montréal (Qc) CANADA H2Y 1K9

L'Harmattan Hongrie Hargita u. 3 1026 Budapest HONGRIE

L'Harmattan Italia Via Bava, 37 10214 Torino ITALIE

Ont collaboré à cet ouvrage:
Jean Alègre, Conseiller Technique au Cabinet du Garde des Sceaux, Ministère de la Justice, Paris Joël Aubert, Directeur Général Adjoint, Editeur Délégué de « Sud-Ouest », Bordeaux Alain Bernard, Professeur, Codirecteur du DESS Droit des Victimes, Pau Roger-Vincent Calatayud, Avocat au Barreau, Ancien Bâtonnier, Membre du Conseil National des Barreaux, Tarbes Jacques Calmettes, Président de l'Institut National d'Aide aux Victimes et de Médiation, Paris; Vice-Président du T.G.I. de Marseille Catherine Champrenault, Conseillère Technique de la Ministre Déléguée à la Famille et à l'Enfance, Paris Robert Ca rio, Maître de Conférences, UJ.P. de Sciences criminelles Comparées, Codirecteur du DESS Droit des Victimes, Pau Yves Charpenel, Directeur des Affaires Criminelles et des Grâces, Ministère de la Justice, Paris Michel Debout, Professeur de Médecine Légale, Université de SaintEtienne, Membre du Conseil National d'Aide aux Victimes Jean-Pierre Dréno, Procureur de la République près le Tribunal de Grande Instance de Pau François Kern, Commandant du Groupement de Gendarmerie de l'Oise, Membre du Conseil National d'Aide aux Victimes Eric Lavit, Président de l'Association THYMA, DESS Droit des victimes, Université de Pau Marie-Noëlle Lienemann, Présidente du Groupe Interministériel d'Aide aux Victimes, Maire d'Athis-Mons, Vice-Présidente du Parlement Européen Claude Lienhard, Professeur, Avocat, Directeur du C.E.R.D.A.C.C., Strasbourg André Normandeau, Professeur de Criminologie, Membre de l'Association Québécoise « Plaidoyer-Victime », Montréal Josy Poueyto, Maire-Adjointe, Conseillère Générale, Présidente de « Vivre ma ville », Pau Denis Salas, Maître de Conférence à l'Ecole Nationale de la Magistrature, Ancien Membre de l'IHEJ, Paris Nicole Tercq, Directrice de l'Association paloise d'aide aux victimes et de médiation (APAVIM), Pau Ouvrage publié avec le concours du Ministère de la Justice, de l'Association Régionale de Criminologie d'Aquitaine et de l'Unité Jean Pinatel de Sciences Criminelles Comparées

La mise en perspective des politiques publiques d'aide aux victimes
par Alain Bernard et Robert Cario

S'interroger sur les politiques publiques d'aide aux victimes, conduit inéluctablement à constater la diabolique schizophrénie de l'Etat en France. La « main droite» de l'Etat - énarques du ministère des Finances, pour parler vite - convertie à la nouvelle religion du marché, travaille au retrait néo-libéral de la puissance publique. Obsédée par la compétitivité des entreprises, autrement dit par la rentabilité du capital, elle cause des dégâts sociaux immenses que la «main gauche» de l'Etat s'épuise à réparer avec des moyens chichement comptés 1. Magistrats, policiers et gendarmes, travailleurs sociaux, mais aussi professeurs, avocats ou médecins vivent au quotidien cette contradiction d'une société constamment enrichie de biens matériels mais lestée de victimes toujours plus nombreuses. Ainsi à la question traditionnelle en science politique de savoir comment on gouverne, par quels mécanismes une politique publique produit des effets, s'ajoute une nouvelle interrogation sur la cohérence de l'action de l'Etat. Comment penser et mettre
1. Expressions empruntées à P. Bourdieu, Contre-je ux, Liber, Raisons d'agir, 1998, p. 9 et s.

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en œuvre une politique publique dans un cadre idéologique postulant l'impuissance et l'inutilité de l'action de l'Etat? Dans notre pays, la question revêt une importance cruciale. Historiquement, l'Etat joue, en France, le rôle « d'instituteur du social» 2 et il fait la nation. Déjà, sous l'Ancien Régime et dès le XIIIème siècle, naît l'Etat alors que la nation française n'existe pas encore. Dès cette époque, il n'a de cesse que de la constituer et de la faire vivre. La Révolution de 1789 accentue cette spécificité. En supprimant les corps intermédiaires, elle crée un vide que l'Etat doit combler. Avec la loi Le Chapelier du 14 juin 1791 portant suppression des corporations, la Révolution laisse face à face l'intérêt particulier de chaque individu et l'intérêt général. L'Etat s'érige en instance de production du social et devient l'unique, ou au moins le principal, agent de cohésion d'une société atomisée d'individus. En France, plus qu'ailleurs, l'Etat produit non seulement l'identité collective, mais encore la cohésion sociale. Plus près de nous, à la Libération, l'Etat prend en charge la reconstruction du pays selon un modèle de gestion centralisée et intégrée de la société. Des élites modernisatrices rénovent les instruments de cohésion sociale tout en créant les outils de direction économique et de croissance. Avec les premiers fruits de l'expansion économique, l'Etat développeur cède la place à l'Etat constructeur. De grands programmes technologiques et industriels s'accom-pagnent d'un fort développement social. L'Etat tutélaire allie efficacité économique et solidarité 3. Les crises pétrolières, la montée de nouveaux concurrents asiatiques - Japon en tête - et le dérèglement du système monétaire international conduisent à la remise en cause de l'ordre des anciens jours. Le paradoxe français veut que cette
2. P. Rosanvallon, L'Etat en France. De 1789 à nos jours, Seuil, 1990, p. 93 et s. 3. Cf. par ex. R.F. Kuisel, Le Capitalisme et l'Etat en France. Modernisme et dirigisme au XXème siècle, Gallimard, 1984; P. Rosanvallon, op. cit. ; ou J.L. Levet, Sept leçons d'économie à l'usage du citoyen, Seuil, 1999, p.14gets.

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« révolution» néo-libérale s'accomplisse sous gouvernement socialiste. De jeunes et brillants technocrates trouvent dans une formation politique renaissante un débouché à leurs compétences. Ils n'éprouvent aucun scrupule à se convertir à une nouvelle religion, celle de l'entreprise. De lieu d'exploitation et d'aliénation, elle se retrouve parée de toutes les vertus. Non seulement productrice de richesse mais, placée sur un piédestal, l'entreprise devient un nouveau pôle de légitimité, voire un modèle pour l'ensemble des activités sociales 4. Ainsi Laurent Fabius, dans sa déclaration de politique générale du 24 juillet 1984, affirme: « c'est sur les entreprises que repose pour l'essentiel la responsabilité de la modernisation. Elles doivent bénéficier du soutien de l'ensemble du pays ». Cette politique obtient de beaux résultats. En effet, le partage de la valeur ajoutée, selon les chiffres de l'OCDE 5, entre le capital et le travail s'établit ainsi: en 1980, 28,3 % pour le capital et 71,7 % pour le travail; en 1985, respectivement 32 et 68 % ; en 1990,37,6 % et 62,4 % ; enfin en 1995,39,7 % allaient au capital et 60,3 % au travail. La France, dans le concert des nations, dispose de tous les atouts pour séduire les fonds de pension des veuves califomiennes et des policiers de Miami puisqu'en 1995 aux Etats-Unis, 33,5 % seulement de la valeur ajoutée vont au capital et 66,5 % au travail et qu'au RoyaumeUni, les chiffres s'établissent respectivement à 31,5 % et 68,5 %. Pour dire les choses autrement, de 1984 à 1994, le PIB en francs constants augmente de 23,3 %. Les cotisations sociales s'accroissent dans les mêmes proportions (24,3 %), mais pas les salaires nets (9,5 %). Pendant ces mêmes années, les revenus de la propriété augmentent de 61,1 % et les profits non distribués de 178,9 % 6.

4. Cf. partie. J.P. Le Goff, Le Mythe de l'entreprise, La Découverte, 1995 ; ou La barbarie douce. La modernisation aveugle des entreprises et de l'école, La Découverte, 1999. 5. Chiffres cités par T. Piketty, L'économie des inégalités, Editions La Découverte, 1998, p. 40. 6. Les chiffres sont fournis par Alternatives économiques, Les chiffres de l'économie et de la société 1995-1996.

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Sur fond de crise sociale et de chômage, François Mitterrand et les socialistes accomplissent un remarquable de travail de restauration de l'entreprise et du capitalisme. Ils rompent avec une tradition séculaire, celle de Hobbes et de Locke, qui pense l'Etat comme un réducteur d'incertitude, le contrat social visant à accroître la sécurité des personnes et des biens. Pour les hommes de la Révolution de 1789, l'Etat de droit signifie par définition un Etat protecteur. Des libertés fondamentales et des propriétés individuelles, bien sûr. Mais aussi des individus en situation matérielle de détresse. Si la Constitution vise à établir un ordre dans la manière de gouverner en garantissant droits et libertés de chacun, elle doit contribuer à instituer une véritable société civile, une association qui n'exclut aucun de ses membres. En 1789, Dufourny de Villers écrit: « le but principal, la condition nécessaire de la société a été la protection, la conservation des faibles et des indigents. C'est pour le faible, le pauvre et l'infirme que la société s'est créée et c'est une des clauses fondamentales du pacte de la société que de préserver tous les individus de la faim, de la misère et de la mort» 7. L'Etat libéral, socialiste ou non, prêche, lui, le dépérissement de l' Etatprovidence. A contempler l'exemple américain, il se réduit même à un Etat de police pour les plus pauvres. Dans ce nouvel univers de pratiques et de représentations, les politiques publiques sociales, la «main gauche» de l'Etat, disposent d'une légitimité affaiblie. Elles ne vont plus de soi. Il convient donc de considérer les mutations induites par la conversion à l'idéologie néo-libérale (A) pour tenter de dégager les spécificités de la mise en œuvre d'une politique publique d'aide aux victimes (B).

A - La déconstruction sociale néo-libérale Le positivisme des juristes - qui ne contemplent que la norme en ignorant sa mise en œuvre - se conjugue au sens commun pour considérer qu'une politique publique fonctionne « comme une série d'ordres sanctionnés, mis en œuvre par des
7. Cahiers du quatrième ordre, cité par P. Rosanvallon, op. cil., p. 140.

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acteurs animés d'une discipline quasi militaire» 8. Les politiques, comme le droit qui les exprime, apparaissent plutôt comme des propositions d'actions ou de changements dont les agents sociaux, fonctionnaires compris, peuvent ou non s'emparer en fonction de leurs intérêts et de leurs positions dans le champ du pouvoir. Il ne suffit pas d'ordonner, il faut aussi convaincre, voire séduire. Or la conversion d'une partie de l'appareil d'Etat à l'idéologie économiste conduit à la disqualification de tout interventionnisme.

La régulation par le marché Le libéralisme économique se présente sous le masque de la science, mais il s'agit pourtant d'une doctrine politique. Pour s'en convaincre, il faut remonter loin dans l'histoire des idées. Avec la sécularisation progressive, le pouvoir politique perd la justification de la transcendance. A partir du XVlème siècle, la philosophie moderne doit penser l'institution autonome de la société sans le recours d'un garant extérieur d'ordre religieux. La solution, de Hobbes à Rousseau, consiste à supposer l'existence d'un contrat social. Mais elle se heurte à deux difficultés terribles. D'une part, celle de la guerre et de la paix entre les nations. Comment penser l'ordre international fondé sur un contrat? D'autre part, celle de la régulation de la société, car si le contrat social institue la société, il ne dit pas comment la gouverner. La représentation de la société civile comme marché fournit une réponse à ces interrogations. La politique et le droit, fauteurs de conflits, ne doivent plus gouverner les hommes, mais le marché. En opposant le doux commerce à la violence politique, Montesquieu dans l'Esprit des lois de 1748 donne, parmi les premiers, une représentation de cette idée qui court dans toute la littérature de la seconde moitié du XVIIIème siècle. A la hiérarchie, l'autorité, le commandement, le marché substitue la possibilité d'un type d'organisation sociale largement dissocié de
8. P. Lascoumes, L'éco-pouvoir. Environnements et politiques, Editions La Découverte, 1994-97.

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toute forme d'organisation sociale. Le marché «vise à ériger le pouvoir d'une main invisible, neutre par nature puisque non personnalisé. Il instaure une mode de régulation sociale abstrait: ce sont des «lois» objectives qui règlent les rapports entre les individus sans qu'existe entre eux aucun rapport de subordination ou de commandement» 9. Ainsi le marché ne fournit pas une réponse économique à une question économique, mais une réponse économique à une question essentiellement politique. Cette matrice idéologique sert de fondement à la science économique pour bâtir une représentation du monde totalement nouvelle par rapport à la pensée traditionnelle. Dans toutes les sociétés, sauf les sociétés occidentales modernes, l'économie se trouve « encastrée» dans la vie sociale. La propriété, par exemple, rend d'abord des services politiques, pouvoir de juger ou de battre monnaie; ou des services sociaux, la possession du domaine noble anoblit; accessoirement et comme par surcroît des services économiques. La doctrine du marché va constituer l'économie en sphère autonome du monde social, indépendante notamment de la politique et de la morale et obéissant à des lois positives 10. Une série de postulats, pour le moins contestables, commandent cette idéologie: la poursuite de l'intérêt individuel sert l'intérêt général; l'accroissement des richesses, quel qu'en soit le bénéficiaire, fournit le critère du bien commun; le marché permet l'organisation la plus efficace, puisque liberté d'entreprendre et propriété privée engendrent la concurrence. Enfin et surtout, l'Etat doit se borner à construire et à laisser jouer le marché. Ainsi, pour Adam Smith par exemple, le souverain remplit trois devoirs. D'abord assurer la sécurité intérieure et extérieure. Ensuite protéger chaque membre de la so9. P. Rosanvallon, Le libéralisme économique. Histoire de l'idée de marché, Seuil, 1989, p. V ; Cf. également sur la question, L. Dumont, Homo aequalis, Gallimard, 1977; ou A. Hirschman, Les passions et les intérêts, PUF, 1980. 10. Cf. K. Polanyi, La grande transformation, Gallimard, 1983 ; L. Dumont, op. cit., spéc. p. 14 et s.

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ciété contre l'injustice ou l'oppression par une administration exacte de la justice. Enfin il doit ériger et entretenir certains ouvrages publics et certaines institutions dont l'intérêt privé ne s'occuperait pas dans la mesure où ils ne permettent pas un profit suffisant. Ainsi, l'égalité devant la justice apparaît nécessaire à la réalisation d'une société de marché. Mais Adam Smith reconnaît que cette égalité ne sert qu'à renforcer l'inégalité dans la distribution de la propriété puisqu'il écrit: « le gouvernement civil, en tant qu'il a pour objet la sûreté des propriétés, est, dans la réalité, institué pour défendre les riches contre les pauvres» (La richesse des Nations, livre V, chap. 1). Plusieurs facteurs se combinent pour expliquer la renaissance contemporaine de cette idéologie économiste. Outre l'impérialisme culturel conduisant à adopter les représentations du pays dominant, les Etats-Unis d'Amérique 11, il convient d'observer que la loi du riche ne dessert pas les intérêts des puissants. Pour reprendre Marx et Engels, «les pensées de la classe dominante sont aussi, à toutes les époques, les pensées dominantes », lesquelles ne sont «pas autre chose que l'expression idéale des rapports matériels dominants» 12. Or, pour le dogme libéral, Etat et société civile doivent demeurer séparés. La sphère de l'Etat se limite à l'intérêt général, la sphère de la société civile aux intérêts particuliers, aux affaires privées. En intervenant dans le fonctionnement de l'économie, l'Etat porte atteinte à la propriété, à la liberté d'entreprendre et trouble l'harmonie naturelle résultant du marché. Dans le couple Etat-société civile, la société civile reçoit la primauté: l'Etat sert le marché, la politique dépend de l'économique. Ce dogme, traduit en termes pseudo-scientifiques par les économistes, sert les intérêts d'un ensemble de forces économiques, en particulier ceux du capital international qui aspire à la libre manoeuvre et redoute les obstacles étatiques. Ensuite, l'idéologie économiste du marché trouve une ressource de légitimité dans l'Etat lui-même. En effet, une éconoIl. Cf. P. Bourdieu et L. Wacquant, Sur les ruses de la raison impérialiste, Actes de la recherche en sciences sociales, n° 121/122, mars 1998, p. 109 et s. 12. L'idéologie allemande, 1846, Editions sociales, p. 57.

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mie moderne suppose des agents bien formés et bien informés. Cette information passe donc par la construction d'un système de statistique économique. Or, la statistique mérite bien le qualificatif de science d'Etat, constituée par des agents d'Etat, visant à dénombrer les sujets et mesurer les richesses, elle a le prince pour premier destinataire. De façon plus générale encore, la modernisation de l'économie française se traduit par l'impératif de diffuser un savoir technique rationnel, en particulier au sein de l'administration. Dans cette perspective, l'économie néo-classique devient une science d'Etat quand elle rencontre la demande bureaucratique de solutions incontestables imposées par le seul raisonnement scientifique. A considérer l'enseignement dispensé et les croyances inculquées dans les écoles d'Etat, le «néo-libéralisme devient une orthodoxie d'Etat qui remplit une fonction identique au marxismeléninisme» 13. Prédisposées par leurs origines sociales et par l'inculcation prolongée administrée par les écoles du pouvoir, les élites politico-administratives, de droite comme de gauche, adoptent sans réticence une idéologie économiste de marché qui ne dessert pas leurs intérêts et prépare même une reconversion probable, temporaire ou définitive, dans le secteur privé 14. Enfin, dernier facteur contribuant à installer un climat idéologique propice à la désaffection de l'Etat et à la revitalisation de la sphère privée et des intérêts particuliers, la critique de l'Etat par l'ultra-gauche dans les années 1960-1970. Le phéno-

mène commence par l'analyse de l'Etat totalitaire 15 et débouche sur une valorisation de la société civile menacée par les appareils bureaucratiques. La critique s'étend à l'Etatprovidence lui-même, dénoncé non seulement comme serviteur du capitalisme, mais aussi comme appareil d'oppression ou d'exploitation. Justice, institutions culturelles, l'école et l'université apparaissent comme des «appareils idéologiques
13. F. Lebaron, La croyance économique. Les économistes entre science et politique, Seuil, 1999, p. 110. La démonstration de l'auteur est particulièrement pertinente s'agissant de l'ENSAE qui forme les hauts fonctionnaires à la statistique et à l'économie, p. 90 et s. 14. Cf. par ex. A. Minc, La Mondialisation heureuse, Plon, 1997. 15. H. Arendt, Le système totalitaire, Seuil, 1972.

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d'Etat» selon la formule de Louis Althusser 16. Cette critique aboutit à la réactivation de certaines institutions du libéralisme, ainsi l'importance d'un espace politique séparé du reste de la société, condition même de la liberté. Ultragauche et néolibéralisme se rejoignent 17. Le capitalisme, intégrant les critiques, se pare d'une coloration gauchiste en simulant la démocratie, voire l'autogestion, par une promotion adroite des stocks options par exemple. Destinée au grand jeu de la télévision, la «nouvelle économie» (en fait passablement ancienne: l'ordinateur et l'informatique remontent au début des années 1950) parvient presque à faire oublier que l'Etat joue aussi un rôle comme instrument de protection contre la domination des plus forts et l'exploitation des plus faibles, notamment par sa mise en œuvre de politiques publiques. Mais l'évolution observée dans les représentations conduit à constater que cette mission de protection devient plus difficile.

Les effets de l'idéologie Les systèmes symboliques et les représentations relèvent du monde des idées. Ils engendrent néanmoins des effets dans la réalité. Ainsi, la trifonctionnalité a constitué pendant des siècles « l'imaginaire du féodalisme », selon l'expression de Georges Duby 18,elle produit une façon de penser l'action de l'homme sur le monde. De même, la séparation entre une sphère publique et une sphère privée, entre l'Etat et la société civile, devient avec le temps « l'un des schémas classificatoires à l'aide desquels les hommes expriment et vivent les rapports sociaux, une
16. Sur cette analyse, Cf. D. Loschak, La société civile: du concept au gadget, ln 1. Chevallier, La société civile, PUF, 1986, p. 62 et s. ; ou L. Boltanski et E. Chiapello, Le nouvel esprit du capitalisme, p. 289 et 290 ou p. 605 et s. qui montrent bien comment le capitalisme «récupère» la critique pour la tourner à son avantage. 17. P. Rosanvallon dans L'âge de l'autogestion, Seuil, 1976, p. 45, observe ainsi que l'autogestion « consonne avec le projet libéral de limitation de l'Etat et d'un pouvoir propre de la société civile ». 18. G. Duby, Les trois ordres ou l'imaginaire du féodalisme, Gallimard, 1978.

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structure mentale qui, latente pendant des siècles, est devenue opératoire avec l'émergence de l'Etat moderne et l'autonomisation de la sphère économique au point d'apparaître à son tour comme l'imaginaire du capitalisme» 19.L'entreprise exploite en premier lieu cette représentation, engendrant un individualisme généralisé et un fatalisme politique qui produisent un climat plutôt défavorable à la mise en œuvre des politiques publiques, tout particulièrement à celles destinées à venir en aide aux victimes. Exploitant l'idée d'une autonomisation de la sphère économique, l'entreprise d'aujourd'hui recourt de façon massive à l'externalisation des coûts - autrement dit à la privatisation des bénéfices et à la socialisation des coûts - qui pèse en premier lieu sur les salariés. L'organisation contemporaine de l'entreprise « s'articule autour de quelques idées clés: des entreprises maigres travaillant en réseau avec une multitude d'intervenants, une organisation du travail en équipe, ou par projets, orientée vers la satisfaction du client, et une mobilisation générale des travailleurs grâce aux visions de leurs leaders » 20. Dans ce modèle de l'entreprise en réseau, les frontières de l'organisation s'estompent et, avec elles, les dimensions institutionnelles et collectives, pour devenir une simple accumulation de biens contractuels. Le thème de la concurrence, du changement permanent, entretient l'insécurité et permet de promouvoir cet arrangement souple et inventif. D'autant qu'une croissance longtemps ralentie et un fort taux de chômage accréditent l'idée d'un développement économique rendu plus difficile par une lutte impitoyable. L'exigence de flexibilité - dont par parenthèse le capital se dispense - pèse essentiellement sur les salariés. L'organisation du travail passe d'une conception taylorienne à un néomanagement qui tente d'obtenir l'autocontrôle des salariés par eux-mêmes. Ainsi, par exemple, l'insistance mise sur la satisfaction du client apparaît comme un dogme. Il présente le double avantage d'orienter l'activité vers le profit,
19. D. Loschak, op. cil., p. 46. 20. L. Boltanski et E. Chiapello, op. cU., pp. 115-116.

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généré par la satisfaction de la clientèle et de transférer aux clients une partie du contrôle de la production exercé autrefois par la hiérarchie. L'externalisation des coûts permet l'économie de niveaux hiérarchiques et donne à l'autorité une tournure impersonnelle. Mais surtout, le discours de la flexibilité du travail cache un vaste processus de précarisation renouant avec les sombres origines de la société industrielle. Il s'agit d'obtenir un mode de domination reposant sur la soumission du salarié, son acceptation de l'exploitation. Au fondement du système se trouve le chômage de masse -l'armée de réserve, pour parler comme Karl Marx - et la menace qu'il fait peser sur ceux qui disposent encore d'un travail. Par des politiques publiques sectorielles d'aide à l'emploi, l'Etat facilite la flexibilité car les emplois subventionnés fournissent « l'archétype du travail à bas prix et à faible protection» 21. Ce «traitement social du chômage» cautionne et facilite certaines pratiques d'exclusion et de précarisation mises en œuvre par les entreprises. Ces dernières parviennent même à extemaliser le coût du travail. Par des subventions à l'emploi de certaines catégories de salariés, la puissance publique admet la socialisation du coût du travail et le prix des restructurations pèse dans une large mesure sur la collectivité. Ces politiques publiques d'aide à la précarisation surprennent d'autant plus que la flexibilité a aussi un coût social énorme supporté, là encore, par les salariés. Le chômage provoque un effet destructeur sur la famille: une corrélation forte s'établit entre précarité économique et précarité familiale 22. Pour les bienheureux bénéficiaires d'un emploi, la flexibilité ne traduit pas toujours une amélioration de la condition salariale. L'irrégularité des horaires de travail ne facilite guère l'organisation quotidienne de la vie familiale. L'individualisme accroît encore la désocialisation. En faisant de l'intérêt individuel l'unique ressort de l'action de l'homme, la théorie économiste, détachée de toute considération altruiste
21. A. Supiot, Du bon usage des lois en matière d'emploi, ln Droit social, mars 1997, p. 231. 22. L. Boltanski et E. Chiapello, op. cil., p. 311 et s.

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et morale, ouvre la voie à l'égoïsme. Prenant appui sur la critique de Mai 1968 et de la sociologie qui entreprend une remise en cause de toutes les institutions et de tous les pouvoirs l'Etat, la famille, les Eglises mais aussi les bureaucraties, les traditions ou les eschatologies - l'école et l'entreprise prétendent « libérer les individus des pouvoirs et des hiérarchies sclérosées, développer l'autonomie, la prise de parole, la participation de tous» 23. Au nom de la modernisation, l'autonomie doit accompagner la flexibilité afin de libérer l'individu du carcan des organisations, développer l'initiative et l' innovation. Le « management participatif» fait de chaque salarié le responsable de la compétitivité de l'entreprise et de son propre apprentissage. Une évaluation constante et individuelle des compétences tente de mesurer le degré d'imprégnation et d'intériorisation de ces nouvelles normes de comportement et de performance. Chacun devient responsable de son propre destin. En occultant la responsabilité collective - ce qui, par parenthèse, ne dessert pas les intérêts des gouvernants - le retour à l'individu permet de blâmer la victime, seule responsable de son malheur. Par ailleurs, « l'entreprise individualisée» instaure la compétition sur le lieu même du travail. Cette lutte de tous contre tous, à l'intérieur comme à l'extérieur de l'entreprise, diminue ou supprime les solidarités collectives. D'autant que la contestation des institutions, voire des découpages traditionnels du monde, en classes sociales par exemple, conduit à une remise en cause de la stabilité du milieu social en mettant au premier plan les incertitudes et la complexité. Dans un monde ainsi privé de repères, il n'existe pas d'autre loi que celle du désir, pas d'autre critère que l'intérêt particulier des plus forts ou des plus riches. Nulle instance n'incarne plus l'intérêt général. L'évolution conduit inéluctablement au fatalisme. L'idéologie néo-libérale vise au dépérissement du politique, au pilotage automatique de la collectivité par le marché. Outre que l'hypothèse postule l'existence d'un marché véritable - que le mouvement contemporain de concentration rend de moins en
23. J.P. Le Goff, La barbarie douce, op. cit., p. 71.

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moins vraisemblable - elle postule aussi l'autonomie du monde économique. La représentation d'un espace social découpé en deux sphères, l'Etat d'un côté, la société civile de l'autre, séparées et cloisonnées, provient directement de cette idéologie. Dans la pensée politique, l'expression même de société civile connaît des avatars significatifs 24.Dans la théorie du contrat social, chez Hobbes par exemple, la société civile s'oppose à la société naturelle et signifie l'Etat instauré pour garantir la paix et la sécurité. Mandeville fonde la conception moderne en faisant de la société civile le lieu des intérêts et des besoins qui dictent leur propre loi. Benjamin Constant opère le renversement libéral en opposant l'Etat à la société civile. Les progrès de la civilisation conduisent à l'autonomie de la société. Elle se détache de l'emprise étatique, renversant le rapport entre les deux termes de l'opposition: à la valorisation de l'Etat, garant des libertés politiques et de la sécurité, succède l'exaltation de la société civile. Aujourd'hui, la société civile - parée de multiples vertus: créativité, spontanéité, liberté - devient un véritable mythe évoquant un ensemble de valeurs positives produisant une dévalorisation de l'action publique. Puisque des lois naturelles gouvernent le monde économique, le politique devient inutile car impuissant. Le désespoir du fatalisme s'ajoute à la violence de l'insécurité pour produire angoisse, démoralisation et conformIsme. En conclusion, la tension entre l'individuel et l'universel se trouve à l'origine des grandes catégories de la modernité. La controverse oppose déjà au XIIIème siècle les dominicains aux franciscains. Si la tradition thomiste se construit autour de l'idée d'universel et reste une pensée largement communautaire, Duns Scot et Guillaume d'Occam créent une nouvelle façon de lire la réalité sociale en proclamant que seul l'individu accède à la connaissance et constitue une légitime médiation dans l'organisation de la cité. Sans choisir entre l'une ou l'autre des solutions, la tradition communautaire ou la modernité indivi24. Cf. F. Rangeon, Société civile: histoire d'un mot, ln 1. Chevallier, La société civile, op. cit., p. 9 et s.

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dualiste, la pensée politique occidentale conjure le danger d'éclatement lié à l'individualisme par la construction de la société comme totalité. L'Etat et ses institutions incarnent cette nécessaire orientation vers l'ordre et l'unité25. Si, jusqu'aux années 1970, l'Etat en France, s'appuyant sur un vieux fonds anticapitaliste, prend en charge à la fois la modernisation de l'appareil industriel et la solidarité, les années 1980 marquent une fracture au sein de l'Etat lui-même et sans doute de la société toute entière. A une dichotomie horizontale, opposant Etat et société civile, se substitue une séparation verticale entre un Etat financier convertit au néo-libéralisme et un Etat social chargé de réparer les dégâts causés par le premier. Le système semble absurde. Par exemple dans les années 1970, l'Etat met en œuvre une politique publique d'accession à la propriété individuelle destinée aux classes moyennes. Vingt ans plus tard, cette politique économique donne ses fruits sociaux: les émeutes dans les banlieues 26.De même, une politique policière et répressive de l'usage de certains stupéfiants génère de la délinquance à tous les étages de la communauté. En appuyant, activement ou passivement, les tendances à l'individualisme égoïste, à la flexibilité et à l'insécurité, l'Etat rend les politiques publiques sociales à la fois plus indispensables mais aussi plus difficiles.

B - Une politique publique impossible? Derrière l'incohérence apparente de l'action de l'Etat contemporain, se cache pourtant une logique, celle de sa croissance continue. Avec la privatisation des entreprises nationales, la main droite de l'Etat ne perd pas le contrôle de l'économie. L'osmose entre la haute fonction publique et les directions des grandes sociétés 27 pourrait même conduire à conclure que
25. Cf. B. Badie, Les deux Etats? Pouvoir et société en Occident et en terre d'Islam, Fayard, 1986, spéc. p. 32 et s. 26. Cf. P. Bourdieu, Les structures sociales de l'économie, Seuil, 2000. 27. Cf. M. Bauer et B. Bertin-Mourot, Administrateurs et dirigeants du CAC 40, CNRS-Boyden, Paris, 1997.

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l'opération ne permet qu'une privatisation de la haute noblesse d'Etat. L'épisode des stocks options d'un P.D.G. balladurien n'infirme pas l'hypothèse. D'ailleurs J.K. Galbraith parle de « mythe» de la séparation de l'entreprise et de l'Etat et il écrit « la grande entreprise est, en principe, une branche de la bureaucratie publique» 28.Sur l'autre face, la croissance de l' Etatprovidence s'indexe largement sur les avancées de l'individualisme: moins la personne s'appuie sur ses proches, plus elle recourt à la puissance protectrice de l'Etat 29.Dans un souci d'économie, faute de ressources suffisantes, l'Etat tente de ranimer les solidarités locales, facteur de protection sociale de proximité. Les communautés «naturelles », comme la famille, bénéficient en premier lieu de l'attention des pouvoirs publics. Là où elles n'existent pas, la solution consiste à produire «artificiellement» cette solidarité. Artificiellement car l'idéologie néo-libérale ne facilite guère la constitution de ces groupes dont une politique publique ne peut se passer. L'Etat contribue donc à construire une demande collective et à produire l'offre de service public.

La construction d'une demande collective L'élaboration d'une idéologie économique - distinguant l'économique du politique et tendant vers la construction d'un marché - conditionne l'histoire de la modernisation occidentale. Karl Polanyi, le premier, a montré la fécondité de cette hypothèse mais aussi son caractère utopique. Il écrit en effet: « notre thèse est que l'idée d'un marché s'ajustant de lui-même était purement utopique. Une telle institution ne pouvait exister de façon suivie sans anéantir la substance humaine et naturelle à la société, sans détruire l'homme et sans transformer son milieu en désert. Inévitablement, la société prit des mesures pour se pro-

28. Le nouvel Etat industriel, Gallimard, 1968, p. 318. 29. E. Durkheim affirme: « l'individualisme a marché au même pas que l'étatisme ». Cf. notamment la Préface à la 2ème éd., De la division du travail social, PUF, 1973.

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téger » 30. L'espace étatique se constitue en affinant la distinc-

tion du public et du privé - par exemple, de la souveraineté et
de la propriété privée - et en tirant parti des tensions qui s'en dégagent. Cette tension résulte du caractère intenable de la dichotomie pourtant omniprésente: elle sert de matrice à toutes les idéologies d'Occident. Elle permet, pour ce qui nous intéresse directement, l'intégration des demandes sociales dans un jeu politique organisé. En effet, la société civile constitue, par définition même, le lieu d'expression de tous les intérêts, de toutes les revendications, voire de la protestation ou de la contestation. L'étanchéité supposée de la sphère de l'Etat l'immuniserait contre les effets destructeurs de ces conflits sociaux. La revendication par la demande, opposée à la « protestation par 31démontre que le marché politique consiste à capter l'émeute» les revendications et les intérêts exprimés légitimement dans la société civile pour en faire l'essence de la concurrence politique. Mais comme un comportement revendicatif strictement individuel court à l'échec, cette intégration de la demande dans le jeu politique suppose l'association. En effet, l'Etat, par son action, favorise l'institutionnalisation des mécanismes de représentation et la constitution de groupes d'intérêts stables capables de contrôler leurs membres et concourant à la gestion de la demande. S'agissant des politiques publiques d'aide aux victimes, cette agglomération des intérêts s'avère difficile et l'Etat doit y contribuer. L'agrégation de situations individuelles Il n'y a pas de politique publique sans acteur collectif et la culture de la demande « suppose une intégration minimale de l'acteur qui la produit à la communauté politique à laquelle il appartient» 32.Or, la catégorie de victime demeure relativement
30. La grande transformation, Gallimard, 1983, p. 22. 31. Cf particulièrement B. Badie, Les deux Etats, op. cil., p. 277 et s. 32. Cf. particulièrement B. Badie, Les deux Etats, op. cil., p. 244.

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mal connue. Elle semble se caractériser par son exclusion du jeu économique et social donc judiciaire et politique. Une politique publique suppose une population cible déterminée. Les statistiques servent aussi à délimiter des groupes pouvant, à l'occasion, se constituer en acteurs collectifs porteurs de revendications en leur donnant la visibilité nécessaire, voire une existence quasi-officielle. Or le Rapport de Marie-Noëlle Lienemann déplore que « l'une des difficultés rencontrées par tous ceux qui veulent agir en faveur des victimes réside dans la connaissance, l'évaluation de leurs besoins. Les statistiques, les enquêtes, les analyses font cruellement défaut» 33. Autrement dit, les chiffres statistiques disponibles ne permettent pas une mesure précise du phénomène. L'approche quantitative, indispensable pourtant aux pouvoirs publics, prend le détour de la comptabilisation annuelle des crimes et délits dont sont exclues les contraventions et qui ne fournit qu'une approximation (sur « la peur de savoir» des autorités publiques, M.N. Lienemann, Infra). De plus, le « chiffre noir des victimisations », la proportion des victimes renonçant à porter plainte, par définition difficile à évaluer, connaîtrait une importante augmentation. «Certaines victimes ne veulent pas se faire connaître, parce qu'elles sont traumatisées ou qu'elles ont peur des représailles étant menacées ou bien elles ont honte» (François Kern, Infra). Cette constatation marque une défiance nette à l'égard des pouvoirs publics. En effet, les victimes, comme les auteurs, des actes criminels les plus graves, proviennent massivement des milieux urbains défavorisés marqués par une forme d'exclusion sociale 34. Elles ne revendiquent pas auprès des autorités publiques leur statut de victime soit car leur groupe d'appartenance, constitué contre l'Etat, réprouve cette attitude et qu'elles risquent l'exclusion, soit en raison de leur appréhension de la so33. Pour une nouvelle politique publique d'aide aux victimes, La documentation française, 1999, p. 13, Cf. également p. 27 et s. ; V. Infra, Annexes, p. 224 et s. 34. R. Cario, Victimologie. De l'effraction du lien intersubjectif à la restauration sociale, Ed. l'Harmattan, 2000, p. 73.

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ciété globale et du rôle qu'elles peuvent y jouer, du à leur position de dominé, qui les conduit à la résignation fataliste à l'égard du système social. Le culte néo-libéral de la responsabilité individuelle, du «gagnant », les lois économiques vues comme des lois naturelles et inexorables favorisent l'apathie et la soumission. Pour invoquer la règle du droit, il faut, non seulement avoir un intérêt à le faire, mais aussi prêter à cette action une efficacité possible. Cette dimension culturelle de l'action, la vision du monde et de la place qu'on y occupe, explique l'absence d'organisation collective «spontanée» des victimes et leur refus des statuts juridiques (Roger-Vincent Calatayud, Infra). En effet, la protestation collectivement organisée contre les victimisations n'émane pas des groupes les plus massivement touchés par le phénomène. L'explication de cette résignation se trouve en partie dans le paradoxe de Mancur OIson 35. Il démontre, à partir du présupposé d'acteurs sociaux rationnels, que chacun trouve son intérêt à s'abstenir de s'engager dans l'action collective puisque le profit éventuel bénéficie à tous, qu'ils aient ou non participé au mouvement. Cette explication économiste par la mobilisation de ressources et par l'intérêt individuel, présente l'avantage de souligner qu'il n'y a pas de mobilisation facile. Mais le fait que les intéressés ne recourent pas non plus à la règle de droit, alors qu'ils ont un intérêt individuel à le faire, démontre la fécondité de la prise en compte de la dimension culturelle dans l'explication des mouvements sociaux. L'univers des représentations, des croyances et des idéologies, contribue à expliquer pourquoi les acteurs abdiquent et pourquoi l'action organisatrice des pouvoirs publics s'avère indispensable.

L'organisation par l'Etat Le postulat implicite de la théorie libérale conduit à considérer que tous les intérêts s'expriment spontanément dans la société, qu'ils contribuent tous à produire l'intérêt général. Or, cette disposition à exprimer un intérêt, tout comme la maîtrise
35. Logique de ['action collective, PUF, 1978.

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du langage, ne se répartissent pas également entre tous les groupes: le chiffre noir des victimisations constitue une preuve supplémentaire du phénomène. Si on accepte l'hypothèse que l'Etat moderne occidental intègre, dans son fonctionnement même, toutes les demandes sociales même latentes, il ne faut pas s'étonner que la puissance publique participe, comme une entreprise sur un marché, à l'émergence d'une demande. L'omniprésence de l'Etat dans la genèse et le développement des associations d'aide aux victimes confirme la proposition. Elle démontre que l'Etat-providence se situe dans le prolongement de la mission de sécurité qu'il s'assigne et conduit à la remise en cause de la distinction entre l'Etat et la société civile. Le mouvement d'aide aux victimes prend son essor au début des années 1980. A partir des conclusions des Rapports Milliez et Bonnemaison, Robert Badinter fait de l'aide aux victimes un élément de politique pénale. Outre un renforcement du droit des victimes, « il avait fait le choix d'investir, de manière prioritaire, le secteur associatif dans les politiques d'information et d'aide aux victimes» (Jean Alègre, Infra). Cette reconnaissance se traduit par un financement public, de l'Etat et des collectivités locales et par le droit de se constituer partie civile lors des procès relatifs aux intérêts qu'elles défendent (art. 2.1 à 2.16 du Code de procédure pénale). La loi du 15juin 2000 complète l'article 41 du Code de procédure pénale par un alinéa ainsi rédigé: « le procureur de la République peut également recourir à une association d'aide aux victimes ayant fait l'objet d'un conventionnement de la part des chefs de la cour d'appel, afin qu'il soit porté aide à la victime de l'infraction ». L'article 103 de la loi prévoit un conventionnement de droit pour les associations reconnues d'utilité publique et l'article 104 dispose que les officiers et agents de police judiciaire informent les victimes « de leur droit d'être aidées par un service relevant d'une ou plusieurs collectivités publiques ou une association conventionnelle d'aide aux victimes» 36. La loi fait donc des associations, les collaborateurs institutionnels du
36. Pour un exposé complet du contenu de la loi, Cf. R. Cario, Victimologie, op. cit., p. 145 et s. ; V. Infra, Annexes, p. 260 et s.

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service public de la justice. Elle postule la présence d'une association d'aide aux victimes auprès de chaque tribunal de grande instance, alors qu'on relève l'absence des associations dans quatre départements et que onze tribunaux de grande instance n'en disposent pas. (Rapport Lienemann, p. 48). Dans ces circonscriptions, la loi risque fort de rester lettre morte, sauf si les intéressés, les magistrats en premier lieu, ne parviennent à enrôler de bonnes volontés. On peut partager l'affirmation selon laquelle « les ressources essentielles et les plus précieuses d'une société résident dans les personnes qui la composent» et constater que « l'intervention associative est le vecteur des solidarités diverses qui existent dans la société civile» (Jean Alègre, Infra). Il n'en demeure pas moins que ces solidarités restent latentes et qu'il faut une action vigoureuse de l'Etat pour les réveiller. Plutôt que le pari de l'altruisme, l'Etat ne fait-il pas celui de l'économie? Procédé d'autant plus contestable que la puissance publique tente de remplir ainsi une de ses obligations essentielles, la sécurité. En effet, si l'Etat prétend avec succès au monopole de la violence physique légitime, selon l'expression célèbre de Max Weber, encore doit-il la sécurité aux citoyens. D'ailleurs, les plus hautes autorités de l'Etat affirment que l'aide aux victimes « doit être partie intégrante de la politique de sécurité et trouver sa place au plan local au sein des contrats locaux de sécurité» (lettre de mission de L. Jospin à M.-N. Lienemann, Rapport Lienemann, p. 3). En se plaçant sur le terrain de l'aide aux victimes, l'acteur politique fournit une « réponse de gauche» à une question lancinante du débat public dans notre pays, celle de l'insécurité. Plutôt que de prôner une répression largement inefficace, le pouvoir socialiste tente d'apporter une solution globale à la difficulté. La référence au « plan local» permet, par parenthèse, de partager, par avance, la responsabilité d'un relatif échec d'autant plus prévisible qu'on parie sur les « ressources de la société» et les « solidarités diverses ». Cette référence à la sécurité, plutôt qu'à la solidarité ou à la fraternité, autres étendards disponibles pour cette «politique publique de gauche », montre en tout cas que l'Etat-providence

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se situe en droite ligne dans le prolongement de l'Etat libéral (André Normandeau, Infra). En réclamant l'obéissance aux citoyens pouvant aller jusqu'à exiger d'eux de mourir pour la patrie, l'Etat s'expose à l'obligation de pourvoir à la sécurité physique mais aussi à un rôle d'Etat-providence chargé d'assurer la solidarité, autrement dit une certaine redistribution des richesses. L'exemple de la seconde guerre mondiale et de l'intense mouvement de développement des institutions sociales qui la suit montre bien que les épreuves collectives, la mise en cause de la sécurité des citoyens, produit le renforcement du lien social 37. Cette observation et le rôle central attribué aux associations dans les politiques publiques d'aide aux victimes fournit l'occasion de réviser le mythe de la dichotomie Etat/société civile. Plutôt qu'une frontière tranchée entre deux mondes étanches, les politiques publiques d'aide aux victimes laissent voir la forte porosité, voire la symbiose, entre les deux sphères. A considérer l'individu lui-même - Rousseau ou Marx, par exemple, l'avaient bien vu - celui-ci apparaît, soit comme citoyen, détenteur d'une parcelle de la souveraineté, soit comme particulier poursuivant des intérêts propres. Les agents peuplant l'appareil d'Etat « sont bien composés d'individus qui non seulement sont issus de la société civile, mais conservent avec elle des biens nécessaires» 38. Ainsi, il ressort d'une étude de l'INAVEM du 31 décembre 1997 portant sur 129 associations, que des magistrats en activité présidaient 29 d'entre-elles et des magistrats retraités, 6 (Claude Lienhard, Infra). Le président de l'Institut National d'aide aux Victimes et de Médiation -l'INAVEM - qui regroupe les associations locales - pour président, un magistrat en activité (Jacques Calmettes, Infra).
37. Cf par exemple P. Rosanvallon, l'Etat en France, op. cit., p. 185 ; Sur le conflit, facteur de socialisation, Cf. par ex., M. WEBER, Economie et société, Agora, Plon, T. l, p. 74 et s. ; ou G. Simmel, Le conflit, Circé, 1995 ; Dans une perspective plus large, J. Freund écrit «seule une société dans laquelle le conflit est possible est une société libre. La paix à tout prix est de ce point de vue une idée néfaste et tyranoïde » (L'essence du politique, Sirey, 1986, p. 828). 38. D. Loschak, op. cil., p. 60.

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Cette forte présence de fonctionnaires à la tête d'un mouvement censé émaner de la société civile s'accompagne d'une représentation massive de « personnes qualifiées» au plus haut de l'appareil d'Etat. Ainsi, le Conseil National de l'Aide aux Victimes créé par un décret du 3 août 1999 mêle élus, fonctionnaires et onze représentants de la société civile (Yves Charpenel, Infra). Cette osmose observée dans un secteur de l'action des pouvoirs publics se retrouve partout ailleurs et elle explique largement les difficultés de la jurisprudence administrative à dégager le critère du régime administratif. Contre les illusions du néo-libéralisme et de l'ultra-gauche autogestionnaire, parant la société civile de belles vertus de dynamisme, d'imagination et de solidarité, il faut plutôt déplorer son apathie. K. Polanyi pourrait bien avoir raison: le marché transforme la société en désert. L'Etat et ses agents sont indispensables pour animer le mouvement social et l'entretenir, faute de quoi l'offre des politiques publiques ne trouverait pas preneur.

La production d'une offre de service public Les schémas classiques et les visions profanes Goumalistes y compris) assimilent les instances dirigeantes à des individus conscients, calculateurs et capables d'imposer leur volonté. Ils présupposent l'autonomie dans la décision et l'efficacité immédiate des mesures adoptées. L'analyse des politiques publiques démontre plutôt une énorme part de bricolage. II s'agit pour le pouvoir, de tenter de coordonner l'action de multiples acteurs, publics ou privés, aux intérêts et aux représentations divergents, voire opposés. Ces acteurs interviennent dans l'élaboration de l'offre et dans l'exécution des décisions arrêtées 39. A l'occasion, le pouvoir lui-même donne du crédit à cette analyse qui pourtant semble le dévaloriser. Ainsi Lionel Jospin,
39. Cf. par exemple, M. Grawitz et J. Leca, Traité de science politique, PUF, 1985, T. IV, Les politiques publiques, présentation de J.-C. Thoenig ; ou J. Lagroye, Sociologie politique, Fondation nationale des sciences politiques et Dalloz, 1991, p. 437 et s.