Les Réformes Administratives en France et en Grande-Bretagne

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Avec la nécessité de limiter les dépenses publiques, les réformes administratives sont passées au premier plan des préoccupations politiques, en France et en Grande-Bretagne. A travers ces réformes, c'est la notion même du service public qui est en cause. Jusqu'à quel les administrés sont-ils prêts à admettre que le service soit rendu de manière différente, dans une optique qui se rapproche davantage de celle du privée?
Publié le : vendredi 1 mai 1998
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EAN13 : 9782296355910
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LES RÉFORMES ADMINISTRATIVES EN
FRANCE ET EN GRANDE-BRETAGNE :
Centres de responsabilité
et agences d'exécution Collection Logiques Juridiques
dirigée par Gérard MARCOU
Dernières parutions
DUTRIEUX D. et HENON J.-O., Les bibliothèques juridiques parisien-
nes - Guide pratique, 1996.
VALDMAN E., Pour une réforme de la Cour d'Assises, 1996.
RABAULT H., L'interptrétation des normes, l'objectivité de la méthode
herméneutique, 1997.
DEL CONT C., Propriété économique, dépendance et responsabilité,
1997.
LOPEZ C., Les pouvoirs d'investigation de l'administration fiscale en
France et au Canada, 1997.
LASCOMBE M., Droit constitutionnel de la Ve république, Cinquième
édition revue et mise à jour, 1997.
LAVIEILLE Jean-Marc, Droit international du désarmement et de la
maîtrise des armements, 1997.
GAXIE Daniel, Enjeux et contradictions de l'administration territoriale,
Luttes d'institutions, 1997:
MARCOU Gérard, RANGEON François, THIEBAULT Jean-Louis
(dir.), La coopération contractuelle et le gouvernement des villes, 1997.
DREYFUS Jean-David, Contribution à une théorie générale des con-
trats entre personnes publiques, 1997.
GAMDJI Mohamadou, La sécurité du chèque, 1997.
BRIAL Fabien, Décentralisation territoriale et coopération internatio-
nale : le cas de l'Outre-mer français, 1997.
HERZOG EVANS Martine, La gestion du comportement du détenu. Essai
de droit pénitentiaire, 1998.
CISSE Abdoullah, Musulmans, pouvoir et société, 1998.
CLAVIER Jean-Pierre, Les catégories de la propriété intellectuelle à
l'épreuve des créations génétiques, 1998.
JACQUOT Henri, MARCOU Gérard, L'urbanisme transfrontalier droit
et pratique, 1998.
© L'Harmattan, 1998
ISBN : 2-7384-6213-8 Raphaële FABRE-GUILLEMANT
LES RÉFORMES ADMINISTRATIVES EN
FRANCE ET EN GRANDE-BRETAGNE :
Centres de responsabilité
et agences d'exécution
Éditions L'Harmattan L'Harmattan Inc.
55, rue Saint-Jacques 5-7, rue de l'École-Polytechnique
Montréal (Qc) — CANADA H2Y 1 K9 75005 Paris
REMERCIEMENTS
J'adresse mes plus vifs remerciements au Professeur Gérard MARCOU
qui m'a suivie de manière assidue tout au long de cette étude et grâce à qui
j'ai pu bénéficier de conditions de travail exceptionnelles dans le cadre d'un
contrat INTERREG, ainsi qu'au Professeur Anne STEVENS.
Je tiens également à remercier les personnes qui ont accepté de me
recevoir, qui ont facilité mes recherches et sans qui cet ouvrage n'aurait pu
être réalisé.
Enfin, je remercie Mme Emmanuelle PE'L'ER et Mme Annie
LAURENT pour le temps qu'elles ont consacré aux travaux fastidieux ch
relecture et pour l'aide qu'elles m'ont apportée. SOMMAIRE
PREMIERE PARTIE
LES NOUVEAUX SCHEMAS ORGANISATIONNELS
LA REFORME DES MODES DE FONCTIONNEMENT DE L'ÉTAT
Les options de réforme
L'organisation administrative : déconcentration territoriale et
déconcentration fonctionnelle
LA REVISION DES METHODES DE GESTION BUDGETAIRE ET COMPTABLE
L'implication des mesures comptables sur la cohérence des
décisions budgétaires
Une évolution des règles budgétaires en faveur d'une meilleure
gestion des dépenses
DEUXIEME PARTIE
LE RENOUVELLEMENT DES GARANTIES DE L'ÉTAT
LES GARANTIES DE PROCEDURE
Le contrôle des dépenses
La gestion publique des personnels
UNE IMPUTATION CLAIRE DES RESPONSABILI l'ES
La responsabilisation comme stratégie de modernisation
Le renforcement des pratiques d'évaluation
TROISIEME PARTIE
LES CONSÉQUENCES SUR L'OFFRE DE SERVICE
LES LIMITES DE L'AUTONOMIE
La modernisation et les valeurs morales de la fonction publique
Les apports et les dangers de la démarche qualité
UNE NOUVELLE CONCEPTION DU ROLE DE L'ÉTAT
La question de la responsabilité stratégique d'ensemble
L'évolution de la notion de service public à travers les choix de
mode de gestion AGENCES D'EXECUTION ET CENTRES DE RESPONSABILITES FRANÇAIS
TABLE DES ABREVIATIONS
A.I.F.P. : Annuaire International de la Fonction Publique
A.J.D.A. : Actualité Juridique - Droit Administratif
C.F.P. : Cahiers de la Fonction Publique
Dir. : Sous la direction de
F.N.S.P. : Fondation Nationale des Sciences Politiques
I.I.A.P. : Institut International d'Administration Publique
P.U.F. : Presses Universitaires de France
R.A. : Revue Administrative
R.D.P.S.P. : Revue de Droit Public et de Sciences Politiques en
France et à l'étranger
R.F.F.P. : Revue Française de Finances Publiques
R.F.G. : Revue Française de Gestion
R.F.S.P. : Revue Française de Sciences Politiques
R.I.S.A. : Revue Internationale de Sciences Administratives
R.T. : Revue du Trésor
S.G.A.R. : Secrétariat Général pour les Affaires Régionales GLOSSAIRE
N.B. : Lorsque les termes du glossaire sont repris dans la thèse, ils
sont signalés par le repère suivant : "*''.
Accountability : Cette notion qui n'a pas d'équivalent en France
exprime à elle seule une capacité à rendre des comptes, à la fois en termes
de responsabilité purement comptable et en termes d'appréciation de la
qualité de la gestion.
Accounting Officer : Il s'agit de l'agent sur lequel repose la
responsabilité de la bonne tenue des comptes. Cette responsabilité inclut
non seulement une responsabilité comptable au sens strict mais également
une responsabilité plus générale sur la qualité de la gestion. À la suite des
investigations de la Commission de vérification des comptes publiques, un
Accounting Officer peut être tenu directement responsable devant le
Parlement, au sens légal et constitutionnel.
Accrual accounting : Système de comptabilité qui repose sur la
prise en compte des sommes engagées (et non plus seulement des sommes
dépensées stricto sensu), à l'instar de ce qui existe dans le secteur privé.
Cette formule permet une appréciation de l'actif immobilisé et de l'actif
disponible, ainsi que des coûts que cela représente.
Annual Performance Agreement : Cet accord passé
annuellement entre le directeur d'agence et le Secrétaire d'État de son
ministère de rattachement définit les performances sur la base desquelles la
réussite de l'agence sera appréciée.
Annual Report and Account : En fin d'année, les performances
réelles sont comparées aux objectifs définis dans l'Annual Performance
Agreement et sont présentées dans un rapport qui tient lieu de bilan
annuel.
Appropriation acts : permettent la répartition des crédits entre les
divers chapitres du budget.
Business Plan : Il s'agit d'un plan d'exploitation établi par les
agences d'exécution autonomes qui décrit en détail comment elles se
proposent de réaliser leurs objectifs au cours de l'année à venir.
Cabinet Office : Le Cabinet se compose du Premier ministre, de
ministres et de secrétaires d'État. Il est dirigé par le Secrétaire du Cabinet
* Cf. glossaire.
9
LES REFORMES ADMINISTRATIVES EN FRANCE ET EN GRANDE-BRETAGNE
(actuellement Sir Robin BUTLER) et a pour mission de coordonner et ±
faciliter l'action des ministères.
Citizen's Charter : Publiée et signée en 1991 par le Premier
ministre M. John MAJOR, la Charte des Citoyens a pour objet
d'introduire une certaine compétition là où ne s'appliquent pas
naturellement les règles du marché, afin d'améliorer l'efficacité et la qualité
des services rendus. Elle fait l'objet d'un rapport d'avancement annuel établi
par une commission indépendante.
Ce document constitue une prévision des Corporate Plan :
performances pour chaque agence sur cinq ans.
Efficiency Unit : Cellule d'une quinzaine de personnes à l'intérieur
chargée de veiller à l'amélioration de la gestion des du Cabinet Office
administrations centrales.
Comptroller and Comptroller and Auditor General : Le titre de
National Audit Auditor General est attaché à la personne qui dirige le
Office ; il s'agit d'un fonctionnaire qui dépend du Parlement et non de la
Couronne. Il n'existe pas en France d'équivalent à cette fonction sur le plan
institutionnel, qui consiste à procéder à la vérification de la bonne tenue
des comptes publics.
Executive Agencies : Nom donné aux agences autonomes
établies dans le cadre de l'initiative "Next Steps".
Instaurée en Financial Management Initiative (F.M.I.) :
cette démarche avait 1982 dans le prolongement de l'expérience M.LN.L S.,
pour but d'améliorer les techniques de gestion financière dans tous les
départements ministériels. Son principe de fonctionnement était
l'utilisation des outils d'information - notamment dans le domaine
financier - pour aider les décideurs dans leurs choix stratégiques.
Framework Document : Le "document cadre" ou "document ck
référence" stipule les arrangements passés entre l'agence et son ministère de
tutelle en ce qui concerne les objectifs généraux de l'agence, les délégations
et les flexibilités accordées, les mesures et indicateurs de performance, les
modalités de jugement et de contrôle, les responsabilités des différents
niveaux d'autorité et les modalités de révision du document. Il est établi
pour une durée de trois ans.
FRASER Figure : L' "homme de FRASER" est un haut
fonctionnaire chargé de faciliter les relations parfois difficiles qui existent
entre les agences et leurs ministères de tutelle, du fait de leurs impératifs
respectifs. Il doit être capable de comprendre les points de vue des deux
parties, sans devenir l'avocat de l'une ou de l'autre.
Regroupe les fonctionnaires d'État non Home Civil Service :
diplomates.
Management Information System for Ministers
(M.I.N.I.S.): Ce système de gestion fut instauré au ministère de
l'Environnement en 1980, à l'initiative de M. Michaël HESELTINE, en
10
vue de fournir les données nécessaires à toute prise de décision rationnelle.
L'objet principal des investigations mises en oeuvre était d'établir ce qui
était réalisé dans le département, pourquoi, par qui et à quel coût. La
finalité poursuivie était d'atteindre le meilleur rapport qualité/prix pour
chacun des services étudiés.
Market testing : Lancée en 1991, la politique des "tests de
marché" invite chaque ministère à déterminer quelle est la part de sa charge
de travail susceptible d'être sous-traitée. Les administrations
interministérielles sont invitées à organiser des appels d'offre mettant en
concurrence services publics et services privés. Par la suite, le programme
"Competing for Quality" de la Citizen's Charter est allé encore plus loin
en fixant un pourcentage obligatoire de services sous-traités sans que les
services internes aux administrations puissent répondre aux appels d'offre.
National Audit Office (N.A.O.) : L'équivalent de la Cour des
comptes en France.
New Public Management (N.P.M.) : Le "Nouveau
Management Public" est la qualification donnée par certains auteurs aux
modifications d'essence libérale observées dans les modes de gestion
publique ces dernières années.
Next Steps : L'initiative des "Étapes suivantes" est le nom donné à
une réforme de l'administration britannique lancée en 1988, qui vise à
transformer les services centraux des ministères en agences ne bénéficiant
pas de personnalité juridique distincte de celle de leurs ministères cb
rattachement, mais dont l'autonomie de gestion est accrue.
Office of Public Service and Science (O.P.S.S.) : Il s'agit
de l'équivalent de la Direction générale de l'Administration et de la
Fonction publique en France. Créé en 1992, il a pour mission d'assurer
une gestion unifiée et plus efficace des agents et des infrastructures
nécessaires au bon déroulement de l'action administrative.
Prior Options : Il s'agit d'une sorte d'interrogation préalable pour
savoir si le service doit demeurer public, être privatisé ou partiellement
sous-traité. Cette phase permet de clarifier les missions de l'agence, et
engendre une véritable remise en questions des procédures à suivre pour y
parvenir. Lancée dans le cadre de la politique du Premier ministre M. John
MAJOR "Competing for Qaulity", cette procédure se renouvelle à chaque
réécriture du document cadre.
Public Accounts Committee (P.A.C.) : Commission
parlementaire de vérification des comptes publics. Il s'agit d'une
commission spéciale de la Chambre des Communes qui s'intéresse à la
mise en oeuvre des politiques publiques, sans discuter les politiques elles-
mêmes. Sa compétence s'étend à tous les départements ministériels.
Depuis quelques temps, la commission procède essentiellement à des
vérification de la bonne utilisation des crédits en termes de rendement
(Value for Money Audit) .
11
LES REFORMES ADMINISTRATIVES EN FRANCE ET EN GRANDE-BRETAGNE
Ressource Accounting and Budgeting : Mode ch
comptabilisation budgétaire qui tient compte des créances acquises et des
dépenses engagées ; les mouvements de capitaux sont rattachés à l'exercice
financier de leur émission.
Treasury and Civil Service Committee (T. C. S. C.) :
Commission parlementaire des Finances et de la Fonction publique créée à
l'origine dans le but d'accroître le pouvoir de vérification du Parlement sur
l'activité des départements ministériels. Elle est aujourd'hui directement
impliquée dans la modernisation, dans la mesure où elle émet des critiques
sur les réformes et formule des propositions.
12
INTRODUCTION GÉNÉRALE
Les gouvernements expriment régulièrement leur volonté de disposer
d'une structure d'offre publique adaptable et innovante, et ils établissent ch
nombreux projets à cette fin. Il est vrai que l'adaptation de l'administration
à la nouvelle physionomie du monde moderne passe par une réforme de ses
méthodes d'action. Mais nous aurions tort de penser que la réforme de
l'administration constitue une démarche récente. Lorsqu'en 1946, une revue
d'administration publique étudiait la manière de créer des conditions de plus
grande autonomie favorables à l'action et proposait pour ce faire une
rénovation des structures de l'administration', il s'agissait bien d'une
interrogation proche des nôtres. Selon ce projet, il ne devait persister au
sommet qu'un petit nombre de ministères chargés des secteurs clés comme
l'économie générale et les finances, les questions sociales ou la politique
intérieure. Au dessous, un certain nombre "d'organismes d'action" devaient
réaliser la politique du gouvernement. Enfin, au dernier niveau, des
organismes techniques ou administratifs spécialisés devaient réaliser des
concentrations techniques optima en prêtant leur concours aux
organisations d'action ou en assurant, sous leur direction, le
fonctionnement d'un service de caractère industriel ou commercial. Des
réformes relativement identiques furent préconisées en Grande-Bretagne
dans le rapport FULTON 2 . Ce rapport recommandait de passer au crible les
activités de l'État afin d'isoler les fonctions opérationnelles et de les confier
à des dirigeants distincts, responsables des résultats obtenus en matière ch
budgets et de réalisations. Il admettait que
Le management est introduit de manière plus efficace quand une
activité est établie de façon distincte, à l'extérieur d'un département
ministériel.
Concluant qu'une séparation complète entre l'élaboration de la politique
et la prestation de services serait dommageable, il prévoyait une révision
complète de tout le système mais celle-ci n'est pas intervenue en raison du
changement de gouvernement en 1970.
1 X, "Comment rénover l'administration française ?", Revue économique et sociale, n°23,
janvier 1946, pp. 24-39.
2 FULTON Report, Civil Service (The), London, H.M.S.O, Cm 3638, juin 1968.
13 LES REFORMES ADMINISTRATIVES EN FRANCE ET EN GRANDE-BRETAGNE
En réalité, les véritables changements ont eu lieu dans les deux pays à
la fin des années 1980, par le biais d'une redistribution budgétaire qui s'est
accompagnée de pouvoirs décisionnels accrus pour les services
Next Steps qui consiste en la création déconcentrés. L'option britannique
systématique d'agences autonomes pour la gestion des départements
ministériels qui le permettent est la plus radicale. Pourquoi ces choix sont-
ils intervenus si tardivement, alors qu'il en était question depuis de
nombreuses années ? Sans doute les raisons en sont essentiellement
économiques. Au début du siècle, les deux pays étaient à la tête d'un
empire colonial considérable qui les préservait des tensions de la
concurrence. À l'époque, l'éthique du service public était loin des
contingences du marché. Elle obéissait exclusivement à une logique de
devoir et de désintéressement. Cette vision a perduré jusque dans les années
1960, mais suite à la mondialisation de l'économie, la pression du marché
s'est faite plus forte. Il a alors été envisagé d'appliquer les modes de
gestion de l'entreprise à l'administration, afin de limiter les dépenses
publiques jugées excessives et d'accroître son efficacité.
En Grande-Bretagne, plusieurs tentatives de réformes se sont succédé,
sans grand succès, au cours des décennies 1960 et 1970, et ce n'est qu'à
partir de 1979, avec l'arrivée de Mme Margaret THATCHER, que la
modernisation de l'administration a pris un tour nouveau. La nomination
de Sir (maintenant devenu Lord) Derek RAYNER, qui avait une longue
expérience chez MARKS and SPENCER, comme conseiller du Premier
ministre sur les questions de l'efficacité et de la rentabilité de
l'administration, était révélatrice de la nouvelle optique managériale. Celui-
ci devait proposer une stratégie permettant d'éviter l'écueil majeur des
réformes précédentes : la formulation d'un schéma directeur trop global et
trop prescriptif, ne laissant pas suffisamment de place à l'initiative
personnelle. Il entreprit donc des investigations qui restèrent cantonnées à
certaines opérations nommément désignées.
C'est à l'initiative de M. Michaël HESELTINE que le processus fut
généralisé à toute l'activité d'un ministère, celui de l'Environnement. Le
fut instauré Management Information System for Ministers* (M.I.N.I.S.)
en 1980, en vue de "fournir les données nécessaires à toute prise de
décision rationnelle"I . En simplifiant, l'objet principal de ces examens
était d'établir ce qui était réalisé dans le département, pourquoi, par qui et à
quel coûte. On rapporte que M. Michaël HESELTINE, qui était
dyslexique, souhaitait pouvoir disposer de tableaux simples et explicites
qui lui permettent de comprendre où allaient les dépenses et quel était le
* Voir glossaire.
1 PYPER Robert, The evolving Civil Service, Harlow, Longman, 1991, p. 108-112.
2 RICHARDS Sue, "The Financial Management Initiative", dans HARRISSON A.,
GRETTON J. (Dir.), Reshaping Central Government, Policy Journals, 1987, p. 26.
14 INTRODUCTION GENERALE
coût réel de chaque opération'. La finalité poursuivie était d'atteindre le
meilleur rapport qualité/prix pour chacun des services étudiés (la fameuse
"value for money", dont nous reparlerons ultérieurement).
La stratégie globale était de promouvoir une modification durable des
modes de "management" de l'administration britannique par une réforme
des structures, des systèmes d'information, des modes de gestion financière
et des ressources humaines, ainsi que dans la "culture" de la fonction
publique britannique. Cette politique sous-entendait une amélioration du
rendement des ressources utilisées par les services administratifs de l'État 2 .
À cette fin, le Cabinet et le Ministère des Finances encourageaient le
recours à de nouvelles techniques de gestion en aidant les différents services
à développer leurs propres systèmes d'informations et en suivant leurs
progrès 3 . Différentes méthodes de contrôle de gestion se sont donc succédé
(P.P.B.S., M.B.O., B.B.Z.), avant que ne soient introduits de nouveaux
modes de transmission de l'information entre le centre et les services
opérationnels (M.I.N.I.S., . Cette nouvelle approche fut
globalement positive : les responsabilités étaient plus clairement définies
et la pertinence de l'information de meilleure qualité 4. Il fut pourtant porté
à son passif le manque de souplesse et de flexibilité dans la gestion des
moyens et la responsabilisation des cadres intermédiaires 5 . En fait, l'apport
majeur de ces réformes est d'avoir permis la diffusion d'idées nouvelles au
sein de la fonction publique. Selon M. Cedric SANDFORD 6 , ce sont ces
nouvelles techniques qui ont permis d'introduire des valeurs qui étaient
propres au secteur privé dans le domaine public, en considérant les services
comme des unités où devaient s'appliquer les méthodes modernes de
gestion financière, et non plus comme des structures dépensières
uniquement.
En France, les méthodes de gestion n'ont pas été à l'honneur comme en
Grande-Bretagne
1 Auparavant, les ministères ne disposaient que de comptes généraux qui ne permettaient
pas d'apprécier le coût de chaque opération comprenant les frais fixes comme les
salaires, l'électricité, ou le téléphone.
Improving Public Management, 2ème éd., London, 2 METCALFE Les, RICHARDS Sue,
Sage, 1990, p. 177.
3 Ibid., p. 183.
* Voir glossaire.
Vincent, TOWHILL Brian, WOLF Adam, "La responsabilisation comme 4 HARDY
P.M.P., vol. 8, n°3, septembre 1990, pp. 86-123. stratégie de modernisation",
The Financial Management 5 Committee of Public Accounts - flouse of Commons,
Initiative, 1987, 61, 32 p.
6 SANDFORD Cedric T., Economics of public finance : an economic analysis of
government expenditure and revenue in the United Kingdom, Pergamon Press, 4ème
éd., 1992, p. 66.
15 LES REFORMES ADMINISTRATIVES EN FRANCE ET EN GRANDE-BRETAGNE
Pendant longtemps, le seul mot de gestion a fait hurler des
générations de syndicalistes alors que la seule idée d'une
négociation des objectifs ou des moyens de mise en oeuvre a révolté
des promotions entières d'énarques. L'appareil administratif
français a donc été condamné à importer des techniques d'Outre-
Atlantique sans se doter des moyens qui pouvaient éviter les rejets
de cette greffe'.
La technique dite de la "Rationalisation des Choix Budgétaires"
(R.C.B.) n'a pas échappé à cette triste règle. Les multiples actions
entreprises dans tous les ministères au titre de la R.C.B. à partir des années
1970-1971, et jusqu'au milieu des années 1980, ont révélé une mise en
oeuvre centralisée destinée à faire passer une réforme globale qui n'a pas su
s'implanter sur le terrain 2 . Pourtant, cet outil d'aide à la décision n'avait été
introduit que progressivement et avec pragmatisme dans la pratique
administrative et budgétaire 3 . L'idée de base était que la qualité du service
administratif dépend de la bonne articulation entre la décision politique et
la mise en oeuvre sur le terrain. Au centre du dispositif figuraient donc le
contrôle de gestion et la direction par objectifs, ce qui était nouveau dans le
domaine de la gestion publique.
Les principes directeurs de la méthode de la Rationalisation des Choix
Budgétaires (R.C.B.) étaient relativement similaires à ceux poursuivis par
la commission d'enquête des dépenses publiques ("Public Expenditure
Survey Committee" - P. E. S. C.) en Grande-Bretagne : en poussant les
responsables centraux à fixer des objectifs précis et quantifiés et en faisant
circuler davantage d'informations par l'équipement informatique, on
espérait accroître la transparence de l'activité administrative et pouvoir
fonder les choix sur une bonne connaissance des moyens engagés ou
disponibles. Mais l'intégration originelle de l'opération s'est
progressivement déformée. Le postulat selon lequel la décision prise sur la
base d'un calcul économique est nécessairement la meilleure a été remis en
question 4 . À partir de 1977-1978, on a enregistré un certain changement
dans la philosophie des opérations menées au sein de plusieurs ministères
(Finances, Équipement, Intérieur, Santé). Les actions étaient de plus en
plus spécialisées et fragmentées, ce qui aurait pu être un avantage si elles
I BODIGUEL Jean-Luc et ROUBAN Luc, Le fonctionnaire détrôné ? L'État au risque de
la modernisation", Paris, Presses de la Fondation Nationale des Sciences Politiques,
1991, p. 200.
2 POINSARD R., "La modernisation de la gestion administrative : un bilan.", P.M.P., vol. 5,
n°2, 1987, pp. 21-63.
3 MARTINEZ J. C. et DI MALTA P., Droit budgétaire, Litec, 2ème éd., 1988, pp. 236-
238.
4 SPENLEHAUER Vincent, L'évaluation de politique - Usages sociaux - Trois études de
cas d'évaluation, L'Harmattan, Logiques Politiques, 1995, pp. 34-35.
16 INTRODUCTION GENERALE
avaient permis de s'adapter aux réalités des différents services. Mais le
vaste mouvement de déconcentration sur lequel reposait le projet initial ch
la R.C.B. a disparu après 1976, les trois quarts des initiatives étant prises
au sein des administrations centrales' .
Finalement, si les démarches qualifiées de gestion financière que nous
venons d'évoquer ont réussi dans une certaine mesure à rendre les
fonctionnaires de tous niveaux plus conscients des coûts et plus orientés
vers le management, elles n'ont pas délégué effectivement la maîtrise de la
gestion et des moyens financiers -même d'un montant limité- en dehors des
structures ministérielles existantes. C'est dans le cadre de l'initiative dite
des "Étapes suivantes" (The Next Steps)* que cela devait être entrepris en
Grande-Bretagne et, dans une moindre mesure, dans celui des centres ch
responsabilité en France.
En fait, dans les deux pays, on a cherché pendant longtemps à
améliorer l'efficacité de l'administration pour répondre à la pression
croissante des impératifs budgétaires en améliorant les méthodes ch
gestion. Mais les résultats de ces initiatives se sont révélés insuffisants et
la contestation de la légitimité de l'action publique a amené les
gouvernements à se tourner vers de nouvelles solutions empiriques qui,
sans porter atteinte aux cadres juridiques existants, permettent de doter les
services d'une plus grande autonomie.
La responsabilisation se trouve au coeur des démarches poursuivies dans
les deux pays. Cette nouvelle approche exprime la tendance selon laquelle
un service peut prendre davantage de décisions sans en référer préalablement
à une autorité hiérarchique, ce qui se traduit concrètement par des
délégations de compétences négociées entre les services centraux et les
services d'exécution. Une ambiguïté sur le contenu même de la notion ch
responsabilisation persiste cependant. En effet, il faut s'interroger sur le
fait de savoir si la délégation des compétences porte sur un réel pouvoir ch
décision ou s'il s'agit plus empiriquement du report de la sanction sur une
nouvelle autorité, en cas de dysfonctionnement.
Néanmoins, il est indéniable que les réformes engagées de part et
d'autre de la Manche présentent certaines similitudes au niveau des besoins
identifiés et actions concrètes de modernisation. L'autonomie de gestion
fait partie de celles-là. Ses éléments constitutifs sont la déconcentration des
responsabilités opérationnelles, la négociation des objectifs entre le centre
et les services, la souplesse de gestion, et enfin le contrôle des résultats qui
apparaît désormais comme un nouveau mode de pilotage de l'action
publique. À travers la mise en place d'expériences telles que les agences
d'exécution en Grande-Bretagne ou les centres de responsabilité en France,
1 BODIGUEL Jean-Luc et ROUBAN Lue, Le fonctionnaire détrôné ? L'État au risque de
la modernisation, op. cit., pp. 200-202.
* Voir glossaire.
17 LES REFORMES ADMINISTRATIVES EN FRANCE ET EN GRANDE-BRETAGNE
on assiste à une certaine remise en cause du mode d'organisation
hiérarchique traditionnel de l'administration et plus fondamentalement à
une remise en cause de la conception traditionnelle de l'offre de service.
Concrètement, M. Robbin IBBS, qui remplaçait Sir Derek RAYNER
(Efficiency dans l'unité en charge des réformes auprès de Premier ministre
1 dont l'innovation essentielle était Unit *), a présenté un rapport en 1988
2 . Ce rapport recommandait des de proposer la création d'agences autonomes
modifications fondamentales de la structure de l'admiriistration. Il
préconisait une séparation entre les structures responsables de la
formulation des politiques et les organismes devant assurer l'exécution des
tâches opérationnelles : les "Executive Agencies". Les réformateurs
proposaient d'identifier, au sein du Civil Service, toutes les activités et
tous les services susceptibles d'être délégués et gérés de façon plus
autonome, et de les transformer en agences prestataires de services qui
bénéficient d'une plus ample liberté de gestion dans l'exécution des
politiques publiques 3 .
En France, la réforme proposée n'a pas pris un tour aussi radical.
Certes, il s'est dégagé un consensus sur la volonté de déconcentrer les
services centraux du gouvernement, mais la voie choisie fut "plus
. La création progressive, moins contraignante et probablement plus lente" 4
des centres de responsabilité (C.D.R.) dans différents services de
l'administration de l'État est l'initiative qui se rapproche le plus de la
"Next Steps". Elle se présente comme le volet le plus original réforme des
de la politique du "Renouveau du service public". Son cadre est défini dans
la circulaire du Premier ministre du 25 janvier 1990 5 . L'initiative et le
suivi reposent sur un partenariat entre le ministère de rattachement du
service érigé en C.D.R., le ministère des Finances, et celui de la fonction
publique, pilote de cette politique. Comme en Grande-Bretagne, une
convention fixe les assouplissements que les C.D.R. peuvent obtenir, par
* Voir glossaire.
1 IBBS Robin (Dir.), Efficiency Unit, Improving Management in the Government. the Next
steps, London, H.M.S.O., 1988, 35 p.
Une agence est définie comme une unité de gestion cohérente (centrée sur un métier et 2
pouvant avoir des objectifs mesurables) au sein d'un ministère. Cette nouvelle structure
(l'équivalent de l'établissement public en France) en ce qu'elle est différente du quango
demeure part entière de la hiérarchie administrative.
KERAUDREN Philippe, "Les réformes récentes dans le Civil Service britannique : des 3
R.F.A.P., n°64, octobre-décembre 1992, "Next Steps" à la "Citizen Charter" ",
pp. 693-703.
Les Éditions 4 TROSA Sylvie, Moderniser l'administration - Comment font les autres ?,
d'Organisation, Collection Service Public, 1995, p. 24.
5 Circulaire du 25 janvier 1990 relative au renouveau du service public : centres de
pp. 1346-1347. responsabilité, J.O. du I er février 1990,
18 INTRODUCTION GENERALE
l'intermédiaire de leur administration de rattachement, en matière de
procédures administratives et de règles comptables pour l'accomplissement
des objectifs qui leur sont assignés'. L'objectif est d'améliorer l'efficacité
du service tout en responsabilisant les gestionnaires et en favorisant les
initiatives des agents.
Les approches retenues à l'origine des réformes sont très différentes d'un
pays à l'autre, En France, la force d'impulsion semble provenir d'un
mouvement d'idées qui avait émergé dans les années 1980 et qui exprimait
la lassitude des fonctionnaires devant le fait de voir le secteur privé être le
seul qualifié de dynamique, ainsi que le souci de prouver la qualité du
travail et des résultats de l'administration. L'idée défendue par l'association
"Services Publics" qui a eu une grande influence sur la rédaction de la
circulaire de 1989 de M. Michel ROCARD 2, était que le service public
pouvait être aussi efficace que le secteur privé, tout en assumant un rôle
irremplaçable. Cette position était aux antipodes de celle tenue par les
Britanniques dans le même temps. De l'autre côté de la Manche en effet,
les réformateurs avaient la conviction que l'État intervenait trop et à
mauvais escient. La fonction publique apparaissait comme une machine
très lourde qui ne réussissait pas à satisfaire les besoins de la population,
ce qui justifiait le recours à des experts privés 3 . Les vertus de la
rémunération au mérite étaient mises en avant et les esprits se tournaient
vers de nouvelles formes de gestion inspirées du secteur prive
Pourtant, les deux pays sont parvenus aux mêmes conclusions : une
plus grande autonomie des services gérant les activités opérationnelles
permet de responsabiliser les agents et de rendre l'administration plus
efficace. Nous nous trouvons donc face à une situation tout à fait
paradoxale où des motivations contraires ont engendré des options ct
réforme similaires. Certes, les deux pays ont des institutions très
différentes et les mêmes compétences ne sont pas organisées de façon
identique. Parmi les différences les plus importantes, il faut souligner que
les autorités locales britanniques ont des compétences de gestion plus
étendues que les autorités françaises, même si elles restent sous un
contrôle étroit du pouvoir central. Par voie de conséquence,
l'administration centrale est relativement plus importante en France.
1 FIALAIRE Jacques, "Les stratégies de la mise en oeuvre des centres de responsabilité",
P.M.P., vol. 11, n°2, juin 1993, pp. 33-49.
2 Le conseiller technique, responsable de la rédaction de la circulaire relative au
renouveau du service public (circulaire du 23 février 1989, J.O. du 24 février 1989,
pp. 2526 à 2529), était un membre de longue date de l'association.
3 X, "Reassuring Sir Humphrey", The Economist, London, n°330, 19 mars 19994, pp. 67-
69.
Managerialism and the Public Services : The Anglo-American 4 POLLITT Christopher,
Londres, Basil Blackwell, 1985, p. 45. Experience,
19 LES REFORMES ADMINISTRATIVES EN FRANCE ET EN GRANDE-BRETAGNE
Cependant, si les deux formules des agences autonomes britanniques et
des centres de responsabilité français ont toutes deux pour objet ±
déconcentrer les responsabilités opérationnelles de l'État, il convient c.b
préciser ce que l'on entend par "déconcentration" car cette dernière notion
semble couvrir des interprétations différentes de part et d'autre de la
Manche. Selon MM. Vincent HARDY, Brian TOWHILL et Adam
WOLF, il faut distinguer la déconcentration britannique de type
"managérial" et la déconcentration française de type "participatif'''. Bien-
sûr, ces deux approches ont pour objectif commun de responsabiliser les
unités opérationnelles, d'accroître la souplesse de gestion, et d'établir, en
contrepartie, une évaluation des performances renforcée. Mais les stratégies
diffèrent : alors que la première porte l'accent sur la déconcentration des
structures opérationnelles, la seconde s'attache davantage à la redéfinition
des missions des services, dans l'optique de faire partager responsabilités et
motivation entre collaborateurs.
Il est un autre aspect de la déconcentration que ces auteurs n'évoquent
pas et qui pourtant nous semble primordial : il s'agit du caractère
généralement territorial de la déconcentration en France. Dans ce schéma,
les pouvoirs de décision sont remis à des agents du pouvoir central placés à
la tête des diverses circonscriptions administratives, les préfets, avant d'être
délégués aux différents services. La Grande-Bretagne ne connaît pas
d'institution similaire qui concentre les pouvoirs de l'État sur le territoire.
À l'aube des réformes mises en oeuvre par Mme Margaret THATCHER,
l'administration centrale était d'une dimension relativement modeste pour
et sa pénétration territoriale relativement faible. À titre un État unitaire 2
d'exemple, le Home Office, l'équivalent du ministère de l'Intérieur, ne
disposait pas d'une police nationale jusque récemment 3 , et lorsqu'ils
existaient, ces services territoriaux étaient extrêmement cloisonnés -voire
. Il a fallu attendre 1993 pour assister à la mise en place des séparés 4
(Regional Offices of premiers organismes régionaux de coordination
Government). Dans la plupart des secteurs, l'administration centrale était
présente au niveau de la prise de décision, mais absente au niveau de la
HARDY Vincent, TOWHILL Brian, WOLF Adam, "La responsabilisation comme I
stratégie de modernisation", op. cit.
700 000 fonctionnaires, contre 2 500 000 employés administratifs 2 Elle comptait environ
locaux.
Aujourd'hui encore, seuls certains services sont centralisés (comme l'informatique). À 3
titre d'exemple, les forces de police du Comté de Canterbury sont toujours recrutées et
gérées par des autorités locales.
WRIGHT Vincent, "Le cas britannique : le démantèlement de l'administration 4
traditionnelle", dans R.F.A.P, n°75, juillet-septembre 1995, "Les administrations en
Europe : d'une modernisation à l'autre", pp. 355-366.
20 INTRODUCTION GENERALE
mise en oeuvre pratique, ce qui diffère de la situation en France où de
nombreux services déconcentrés sont répartis sur le territoire.
Il est significatif à cet égard de constater que la première mouture de la
loi d'orientation du 6 février 1992 1 et du décret du ler juillet 1992 2 portant
charte de la déconcentration n'avaient identifié que deux catégories de
services dans les administrations civiles de l'État -les administrations
centrales et les services déconcentrés-, oubliant les services qui échappent
au modèle traditionnel du découpage administratif. Les administrations
centrales avaient en charge les fonctions stratégiques d'étude, de
prospective, d'évaluation et de contrôle (ce sont elles qui analysent,
conçoivent, légifèrent) ; les services déconcentrés remplissaient les
fonctions d'opérateur telles que la gestion, l'application des
réglementations et l'offre de prestations 3 . En fait, cela a été reconnu
récemment par décret 4, il existe une troisième catégorie de services civils
de l'État dont les missions ne correspondent pas à celles traditionnellement
attribuées aux services d'administration centrale mais dont la compétence
s'étend à l'ensemble du territoire. M. Jacques FERSTENBERT5 évalue le
nombre de ces services à une centaine. La fixation de leurs principes
d'organisation font l'objet d'une circulaire 6. Étant données les grandes
similitudes qui existent entre ces services à compétence nationale et les
services déconcentrés à proprement parler 7 , nous garderons l'appellation de
"service déconcentré" pour l'ensemble des services précités, afin de ne pas
faire peser sur notre étude les contraintes induites par les termes employés.
En somme, le principe de base est le même dans chacun des deux
pays : les responsabilités doivent être plus largement déléguées et s'exercer
au niveau de petites unités opérationnelles afin de mieux maîtriser les
1 Loi d'orientation n°92-125 du 6 février 1992 sur l'administration territoriale de la
République , J.O. du 8 février 1992, p. 2064.
2 Décret n°92-604 du ter juillet 1992 portant charte de la déconcentration, J.O. du 4 juillet
1992, pp. 8 898 - 8 901.
3 Circulaire du 26 juillet 1995 relative à la préparation et à la mise en oeuvre de la réforme
de l'État et des services publics, J.O. du 28 juillet 1995, pp. 11 217 - 11 219.
4 Décret n°97-464 du 9 mai 1997 relatif à la création et à l'organisation des services à
compétence nationale, J.O. du 10 mai 1997, pp. 7 103-7 104.
5 FERSTENBERT Jacques, "Une troisième catégorie de services de l'État ?", A.J.D.A., 20
avril 1997, pp. 315-332.
6 Circulaire du 9 mai 1997 relative aux règles d'organisation des administrations centrales
et des services à compétence nationale et de délégation de signature des ministres,
J.O. du 10 mai 1997, pp. 7 67-7 69.
7 Les services à compétence nationale sont rattachés directement à l'administration
centrale, mais la nature de leurs fonctions et leur mode de fonctionnement -
notamment le degré de leur autonomie- s'apparentent grandement aux services
déconcentrés traditionnels.
21 LES REFORMES ADMINISTRATIVES EN FRANCE ET EN GRANDE-BRETAGNE
dépenses. Pourtant la mise en oeuvre des réformes s'est opérée de manière
très différente de part et d'autre de la Manche. En France, les changements
ont été appliqués de manière plus graduelle et non systématique ; ils
s'appuient sur une notion administrative et juridique classique : la
déconcentration, et ce en dépit des alternances politiques. En Grande-
Bretagne, en revanche, une volonté idéologique de rupture est affichée
ostensiblement. Les autorités administratives britanniques ont procédé, sur
les conseil de l'Efficiency Unit*, à une étude systématique des activités et
des services susceptibles d'être privatisés ou gérés de façon plus
autonomes. Les premiers ont été cédés au secteur privé, les seconds confiés
à des agences d'exécution autonomes. Seuls les activités et les services ne
pouvant connaître d'autre mode de fonctionnement (comme certaines
activités régaliennes) sont restés au sein des ministères. Tous les services,
y compris ceux qui relèvent des agences d'exécution, ont été soumis au
contrôle des Market testing* ; il s'agit d'une procédure qui consiste à
organiser un appel d'offre mettant en concurrence les services internes d'une
agence et des services privés. Les dirigeants politiques sont convaincus que
la confrontation avec le secteur privé favorise l'offre de services de qualité à
un moindre coût.
La France s'est également penchée sur la question de l'efficacité ch
l'État : la commission n°7 du Xème Plan de l'État a mené, sous la
présidence de M. François DE CLOSETS, une réflexion dont les
conclusions ont été rendues publiques en décembre 1988 1 . Il en est ressorti
que si le service public pouvait s'inspirer des valeurs de l'entreprise privée,
il ne devait pas pour autant oublier les valeurs qui font sa spécificité
(comme les principes de continuité, d'adaptabilité, d'égalité ou ch
neutralité). Certes, la modernisation de l'appareil d'État apparaissait déjà
comme une urgente nécessité : il faut améliorer sans cesse son efficacité et
la qualité de ses prestations, éviter les défaillances et devenir compétitif. La
stratégie du Renouveau devait ainsi comporter la définition d'objectifs
venant s'ajouter aux objectifs traditionnels, comme la mise en oeuvre ch
nouvelles méthodes de gestion, la pratique généralisée de la concertation, la
simplification des procédures. Mais les changements préconisés ne
consistaient pas à faire table rase des institutions en place : ils
concernaient l'attitude de l'administration, qui était appelée "à renoncer à
toute marque de supériorité et d'arrogance, à appliquer les règles avec
humanité, et à limiter son activité normative".
* Voir glossaire.
DE CLOSETS François (Dir.), Commissariat Général au plan, Le pari de la 1
responsabilité, Rapport de la Commission Efficacité de l'Etat, La Documentation
Française, Éditions Payot, Paris, 1989, 259 p.
22 INTRODUCTION GENERALE
Les propositions de réforme se sont multipliées dans le prolongement
de ce rapport. On a parlé de plans de modernisation, de projets de service,
de centres de responsabilité, de formation continue, de changement du
travail dans le service public -cette seule notion recouvrant d'autres
paramètres comme la gestion des ressources humaines, la gestion du
patrimoine, ou encore la prévention de la multiplication des contentieux-,
mais également de déconcentration et de réorganisation territoriale de l'État,
de modernisation des règles financières et comptables, de politique de
l'encadrement, et de mesures en faveur de l'usager. Cette profusion de
propositions de réforme a amené certains auteurs à s'interroger sur le
sérieux des efforts entrepris'. La France se donne-t-elle les moyens de son
ambition en matière de modernisation de l'administration ? Existe-t-il une
réelle volonté de changement ou les différents gouvernements cherchent-ils
à s'approprier le bénéfice politique de l'initiative sur un sujet devenu très
sensible ?
Finalement, il est intéressant de noter cette situation, où l'on trouve
une démarche plus systématique et dirigiste dans un contexte britannique
traditionnellement très pragmatique et inversement une démarche plus
souple dans un pays comme la France 2 , traditionnellement caractérisée par
son rationalisme. En effet, la démarche britannique s'inscrit dans un cadre
défini au niveau central, par l'Efficiency Unit. Il est établi que les objectifs
viennent du ministère, et que la mise en oeuvre pratique relève de l'agence.
En France, au contraire, la stratégie n'est pas précisée à l'avance. On
assiste ainsi à un jeu de pouvoirs dans la négociation de la délégation des
responsabilités, même si les idées et la dynamique des réformes viennent
généralement des missions de modernisation ministérielles. Mme Sylvie
TROSA évoque à ce propos le "pessimisme du paradoxe".
Lorsque l'opinion est favorable à l'État (France), la modernisation
est lente parce qu'aucune pression ne s'exerce. Lorsqu'en revanche
l'opinion est défavorable (pays anglo-saxons), la modernisation
avance à marche forcée mais sans savoir si elle est une réforme ou
un "dégraissage" de l'État3
I Voir notamment :
GIBERT Patrick, THOENIG Jean-Claude, "La gestion publique : entre l'apprentissage et
l'amnésie", P.M.P., vomume 11, Mars 1993, n°1, pp. 3-21.
BODIGUEL Jean-Luc et ROUBAN Luc, Le fonctionnaire détrôné ? L'État au risque de la
modernisation, op. cit., pp. 205-206.
2 M. Bernard PÊCHEUR, ex-directeur général de la fonction publique, insiste sur le fait
que l'originalité de la modernisation post-1989 est de ne pas avoir voulu imposer une
doctrine, et d'avoir laissé aux services la possibilité d'expérimenter les formules qui
leur sont le plus appropriées (propos tenus lors d'un débat organisé par l'association
Services Publics, 24 avril 1990, document ronéotypé, non publié).
op. cit., p. 34. 3 TROSA Sylvie, Moderniser l'administration - Comment font les autres ?,
23 LES REFORMES ADMINISTRATIVES EN FRANCE ET EN GRANDE-BRETAGNE
En fait, il semble qu'il faille prendre plusieurs éléments en
considération pour bien comprendre les différences qui existent entre les
approches retenues par les gouvernements français et britanniques. Les
origines des réformes, tout d'abord, varient d'un pays à l'autre : en Grande-
Bretagne, la politique de modernisation -la plus radicale qui soit menée en
Europe- s'est associée à une idéologie anti-étatique claire et sans nuance.
En France, il s'agit davantage d'ajuster l'offre de service à la fragmentation
et à la spécialisation des demandes. Par ailleurs, les méthodes employées
ont elles-mêmes varié considérablement selon les contraintes politiques du
moment, la nature des oppositions aux projets de réforme et les stuctures
propres à chaque fonction publique. Alors que le gouvernement de
Mme Margaret THATCHER a développé ses projets de modernisation sur
un mode autoritaire sans accorder d'importance aux oppositions avancées
par les syndicats de la fonction publique, M. Michel ROCARD a dû
simultanément lancer la politique de Renouveau du service public et
débloquer les négociations salariales. Les rythmes de mise en oeuvre, enfin,
ont largement différé d'un pays à l'autre. En Grande-Bretagne, la
modernisation a été lancée dans la foulée de la victoire conservatrice de
1979 au Royaume-Uni et elle s'est poursuivie durant le gouvernement de
M. John MAJOR avec des objectifs à peine amendés. En France, les
directives ont subi les alternances politiques de 1986 (gouvernement dû
M. Jacques CHIRAC), de 1988 (gouvernement de M. Michel ROCARD),
et de 1993 (gouvernement de M. Édouard BALLADUR) ; après avoir pris
le couvert d'une réforme générale de l'État avec la présidence de M. Jacques
CHIRAC en 1995, elles sont aujourd'hui soumises à la réflexion du
nouveau gouvernement du Premier ministre M. Lionel JOSPIN.
Notre propos n'est pas de réaliser une évaluation comparative des
stratégies mises en place, ni de préconiser un emprunt direct des méthodes
utilisées : les contextes institutionnels et culturels ne le permettraient pas.
En revanche, la perspective comparative met bien en évidence les
opportunités et les menaces sur lesquelles les gouvernements doivent rester
vigilants. L'objectif n'est ni de proposer une solution unique, ni à l'inverse
de penser que chaque expérience nationale est si particulière que rien n'est
transposable d'un pays à l'autre. Notre intention est davantage de souligner
qu'au travers de modalités de réforme qui ne semblent toucher que les
fonctions organisationnelles des services, ce sont les fondements mêmes de
la construction de l'État qui sont en cause, dans la mesure où les réformes
portent atteinte au mode d'organisation hiérarchique traditionnel et aux
systèmes de garantie existants. Et plus fondamentalement, à travers les
choix qui s'opèrent d'appliquer telle ou telle théorie managériale à la
gestion publique, ce sont des modèles de société qui transparaissent en
filigrane. Jusqu'à quel point les administrés sont-ils prêts à admettre que le
service soit rendu de manière différente, dans une optique qui se rapproche
davantage de celle du privé ?
24 INTRODUCTION GENERALE
Un constat s'impose : les réformes française et britannique portent
toutes deux sur la mise en place de nouveaux schémas organisationnels,
dans le but de répondre à une certaine remise en cause des modes
traditionnels de la gestion publique (Première partie). Des pratiques
analogues sont initiées dans les deux pays, qui consistent à déconcentrer
les activités opérationnelles de l'État sans remettre en cause les schémas
d'organisation territoriale préexistants (Titre premier). Cette réforme des
modes de fonctionnement implique une révision des méthodes de gestion,
notamment dans les domaines budgétaire et comptable (Titre second).
Mais le gain d'autonomie accordé aux services nécessite le
renouvellement des garanties dont l'État disposait traditionnellement en
contrepartie de la délégation de certaines de ses compétences (Deuxième
partie). Deux systèmes généraux de contrôle coexistent dans les deux pays
qui sont amenés à évoluer. Le premier est fondé sur des garanties de
procédure censées prémunir l'administration de tous les débordements liés à
l'arbitraire (Titre premier), le second sur une stratégie de responsabilisation
(Titre second).
Le principe de plus grande autonomie de gestion et de délégation des
compétences suscite de réelles interrogations quant au maintien des
équilibres existants. À travers l'application de ces nouvelles modalités de
réforme, c'est la teneur du service offert qui est cause (Troisième partie). La
marge de manoeuvre dans le domaine des réformes est réduite (Titre
premier), si l'on veut à la fois améliorer la productivité et garder une
certaine éthique au sein du service public ; si l'on veut améliorer la qualité
du service sans se limiter à une approche consumériste. C'est d'une
nouvelle conception de l'État dont il est question (Titre second) : de quelle
manière doit-il intervenir et pour offrir quel service ? Voici résumé ici tout
l'intérêt des réformes étudiées.
25 PREMIERE PARTIE
LES NOUVEAUX SCHEMAS
ORGANISATIONNELS
La modernisation du service public est apparue sur l'agenda politique
des deux pays aux alentours des années 1970 et elle a pris un tour nouveau
dans le début des années 1980, avec l'arrivée de Mme Margaret
THATCHER en Grande-Bretagne et de M. Michel ROCARD en France.
Depuis lors en effet, il semble que l'attention des pouvoirs publics se soit
focalisée sur le fonctionnement des administrations'. La nouvelle stratégie
à laquelle les gouvernements ont recours est celle d'atteindre une taille
minimale pour les services, afin de permettre une gestion plus flexible des
ressources humaines et financières. La définition des objectifs globaux est
étroitement liée à la structuration d'unités opérationnelles au sein de l'État.
L'objectif est de prévenir la bureaucratisation, chargée de tous les maux 2 .
En France et en Grande-Bretagne, les administrations publiques sont
confrontées aux mêmes défis, qui les obligent à justifier leur légitimité, et
elles subissent le poids des mêmes contraintes, notamment budgétaires.
Sans doute les politiques de modernisation diffèrent-elles d'un pays à l'autre
en fonction des contextes nationaux et des conjonctures politiques ;
néanmoins, elles se caractérisent par une communauté évidente
d'inspiration et comportent les mêmes implications essentielles, à savoir
une autonomie plus grande des services de l'État, un assouplissement des
méthodes de gestion, et une responsabilisation des dirigeants et une
amélioration du service rendu aux usagers 3 .
1 TROSA Sylvie, Moderniser l'administration - Comment font les autres ?, Les Éditions
d'Organisation, Collection Service Public, 1995, p. 228.
2 CHEVALLIER Jacques, LOSCHAK Danièle, "Rationalité juridique et rationalité
managériale de l'administration française", R.F.A.P., n°24, octobre - décembre 1982,
pp. 679-720.
3 CHEVALLIER Jacques, "La politique française de modernisation administrative", dans
L'État de droit, Mélanges en l'honneur de Guy BRAIBANT, Dalloz, 1996, pp. 69-85. TITRE PREMIER
LA REFORME DES MODES DE
FONCTIONNEMENT DE L'ETAT
La politique de modernisation de l'administration a pris un tour
nouveau avec la déconcentration des activités opérationnelles de l'État. Ce
nouveau mode de gestion consiste à déléguer les responsabilités et à
confier certains pouvoirs de décision à des autorités administratives plus
proches des usagersl, toujours soumises au pouvoir hiérarchique du
gouvernement. L'enjeu qui se profile derrière ces réformes est de passer
progressivement d'une structure centrale de gestion à une structure centrale
de pilotage, qui mette l'accent sur les choix stratégiques, sur les missions
de conseil, d'animation et d'expertise. Cette nouvelle approche ne pouvait
rester sans conséquence sur les missions et sur les structures de
l'administration centrale. Les administrations française et britannique sont
amenées à procéder à une redistribution des pouvoirs et des responsabilités,
de telle manière que la mise en oeuvre des politiques décidées centralement
dépende d'unités de gestion autonomes responsabilisées sur leurs résultats.
Néanmoins ces réformes ne remettent pas en cause les schémas
d'organisation administrative traditionnels : à la différence de ce qui se
produit en Grande-Bretagne, les pouvoirs de décision en France sont
détenus par des agents du pouvoir central placés à la tête des diverses
circonscriptions administratives, les préfets, avant d'être délégués aux
différents services.
La notion d' "usager" est une expression qui relève davantage du champ sémantique
rencontré en France. La traduction littérale de ce terme - "users" - est inappropriée
dans ce contexte, on lui préférera celle de "citizen", qui représente mieux la
population à l'égard de qui s'adresse les services de l'administration. En France, "les
catégories d'usager et de citoyen sont dans un rapport paradigmatique de substitution et
tout se passe comme si on pouvait recourir indifféremment à l'une ou à l'autre"
(CHEVALLIER Jacques, "La réforme de l'État et la conception française du service
public", R.F.A.P., n°77, janvier-mars 1996, pp. 189-205).
29 CHAPITRE I
LES OPTIONS DE REFORME
La modernisation de l'administration est une idée qui s'est imposée bien
avant l'arrivée de Mme Margaret THATCHER en Grande-Bretagne et de
M. Michel ROCARD en France, mais elle a pris une forme nouvelle à la
fin des années 1980. Alors que les efforts s'étaient concentrés jusque lors
sur l'amélioration des méthodes de gestion et sur la qualité, sans toucher au
type d'organisation des services de l'État, les pouvoirs publics préconisent
désormais l'identification de cellules autonomes dotées de missions
particulières et responsabilisées sur leurs objectifs pour s'éloigner de la
structure bureaucratique traditionnelle.
La réforme des modes organisationnels des services de l'État s'est
traduite par la mise en place des agences autonomes en Grande-Bretagne et
des centres de responsabilité en France. Dans les deux cas, il s'agit de la
constitution, au sein de l'administration et sans création de personne
morale nouvelle, d'unités fonctionnelles animées par des responsables
disposant de marges de manoeuvre pour adapter aux objectifs qui leur sont
assignés les moyens humains, matériels et financiers mis à leur
disposition. Les centres de responsabilité et les agences recouvrent des
réalités très voisines : leurs objectifs sont définis par le biais d'une
négociation avec l'administration centrale, en contrepartie de quoi ces
derniers se voient attribuer une plus grande autonomie de gestion. Bien que
juridiquement, il n'ait été procédé à aucune remise en cause fondamentale
des modes de gestion des services de l'État, la multiplication de ce type
d'expérience -quasiment généralisée en Grande-Bretagne- a entraîné une
nouvelle configuration des ministères centraux'.
I. LA CREATION D'UN1TES DE GESTION RESPONSABILISEES SUR DES
OBJECTIFS
Les réformes engagées dans les deux pays présentent incontestablement
des similitudes, dans leurs principes fondateurs mêmes, mais également
À titre d'exemple, en Grande-Bretagne, les agences Vehicule Inspectorute et
Employment Service sont le produit de fusions de services. En France, cette évolution
est moins sensible dans la mesure où les services déconcentrés doivent respecter
l'organisation des collectivités territoriales (Se reporter au chapitre sur "L'organisation
administrative : déconcentration territoriale et déconcentration fonctionnelle").
31 LES REFORMES ADMINISTRATIVES EN FRANCE ET EN GRANDE-BRETAGNE
dans leur mise en oeuvre. Dans les deux cas, les unités de gestion sont
maintenues au sein de leurs ministères de rattachement et il n'a pas été
procédé à des réformes juridiques majeures, à la différence de la Suède où
les services ont été détachés et où les agences qui les délivrent sont créées
par la loi. Par ailleurs, il est intéressant de constater que ni en France, ni
en Grande-Bretagne, les modifications des modes organisationnels des
services de l'État n'ont rencontré d'obstacles majeurs et que les
changements se sont imposés sans heurt.
I. Des finalités communes
Les approches de modernisation française et britannique sont
semblables à première vue, en ce qu'elles favorisent l'autonomie des
services opérationnels sans les avoir séparés de l'État. Les principes de
fonctionnement des expériences initiées dans les deux pays sont la
négociation d'obligations réciproques entre les administrations centrales et
les services concernés, ainsi que leur responsabilisation sur ce qui a été
prédéterminé.
A. Le recours à la négociation d'obligations réciproques sur le modèle
contractuel
Les accords passés entre l'administration centrale et les unités
opérationnelles doivent mettre au clair les relations entre les deux parties et
responsabiliser l'une et l'autre. Sont en particulier précisés le cadre général
des actions prévues, les objectifs poursuivis qui doivent être négociés entre
l'administration centrale et le service déconcentré, les moyens accordés et la
manière dont ils sont gérés, le protocole d'évaluation qui permet d'apprécier
l'action et la gestion du service, ainsi que les sanctions, positives ou
négatives, qui couronnent les opérations.
En France, les centres de responsabilité ont été évoqués pour la
1 , et première fois dans la circulaire du Premier ministre du 23 février 1989
2 . Ce ils ont été définis avec précision par une circulaire du 25 janvier 1990
3 d'une durée nouveau mode de gestion repose sur l'élaboration d'un contrat
de trois ans, qui est négocié entre le service et son ministère de
rattachement. Le chef de service annonce chaque année les objectifs -
J.O. du 24 février 1 Circulaire du 23 février 1989 relative au renouveau du service public,
1989, pp. 2 526 - 2 529.
2 Circulaire du 25 janvier 1990 relative au renouveau du service public : centres de
responsabilité, J.O. du I er février 1990, pp. 1346-1347.
3 Il ne s'agit pas de donner au mot contrat une définition juridique étroite, ce terme signifie
l'engagement réciproque de deux parties en vue d'un nouveau mode de
fonctionnement.
32 LES OPTIONS DE REFORME
quantifiés si possible- qu'il se donne et sollicite les moyens pour y
parvenir. Le ministère accepte, rejette ou modifie ces objectifs, et alloue en
retour au service les moyens nécessaires. Une convention d'une durée égale
à celle du contrat permet à l'administration de tutelle de faire valider par le
ministère du Budget d'une part, et par le ministère de la Fonction publique
d'autre part, les assouplissements de gestion dont il est possible de faire
bénéficier le centre. La même convention précise les conditions de suivi du
l'opération.
En Grande-Bretagne, ces données sont établies dans un seul et même
document qualifié de "document cadre" ou "document de référence"
(Framework Document)*. Ils décrivent les objectifs généraux de l'agence,
les délégations et flexibilités accordées, les indicateurs de performance
retenus, ainsi que les modalités de jugement et de contrôle. Ces documents
sont généralement élaborés en concertation étroite entre le directeur
d'agence, le ministère de rattachement et les administrations
interministérielles. Ils donnent lieu à des points d'étape annuels et leur
révision tous les trois ans doit être précédée d'une évaluation globale des
résultats de l'agence. Bien que ces documents ne soient pas signés par les
administrations centrales, comme c'est le cas en France, il est clair qu'ils
représentent un engagement de leur part (par des budgets prévisionnels
pluriannuels, par exemple). L'objet des négociations sur la mission du
service, sur sa déclinaison en objectifs opérationnels, et sur l'allocation des
moyens nécessaires pour y parvenir, est de responsabiliser les agents dans
la gestion courante des activités publiques.
B. Une plus grande autonomie pour les services déconcentrés
Les expériences des agences d'exécution en Grande-Bretagne et des
centres de responsabilité en France ont pour caractéristique de faire une part
plus grande à la logique d'objectifs, par opposition à une logique ±
contrôle des moyens employés. La méthode retenue par les pouvoirs
publics est de conférer plus d'autonomie aux unités opérationnelles dans la
gestion et la mise en oeuvre des stratégies globales décidées par le centre,
pour améliorer l'efficacité du service rendu. Cette autonomie se trouve
encadrée par des missions précises et par un contrôle de performance
systématique. Dans cette optique, on considère que le service et son chef
sont les mieux à même de porter un jugement sur l'organisation de
l'activité et d'en apprécier les besoins. Les réformes sont fondées sur l'idée
que les agences ne peuvent améliorer leur productivité et leurs résultats que
moyennant la capacité de mettre en oeuvre de façon rapide des solutions
adaptées à leurs problèmes spécifiques. Une telle démarche suppose que le
* Voir glossaire.
33 LES REFORMES ADMINISTRATIVES EN FRANCE ET EN GRANDE-BRETAGNE
contrôle se fasse a posteriori sur des résultats agréés préalablement et
n'interfère pas en permanence avec la gestion.
Face à la faible efficacité des techniques budgétaires classiques marquées
par une multiplication des contrôles et le respect d'une spécialisation
étroite des dépenses dans l'exécution du budget de l'État, le centre
responsabilité a fait, suivant le voeu affiché dans le rapport DE
CLOSETS 1 , "le pari de la responsabilité" en conférant des marges
d'autonomie de gestion accrues aux centres. Reposant sur un projet et des
objectifs négociés "par voie contractuelle" (selon les termes mêmes de la
circulaire du 23 février 1989) entre différents partenaires internes à
l'administration de l'État, cette formule est apparue comme l'instrument
d'une nouvelle politique de maîtrise des crédits.
En effet, à la différence des services traditionnels, les centres de
responsabilité disposent d'un budget et de perspectives budgétaires sur deux
ans qui retracent l'ensemble des charges supportées par le service :
rémunérations, charges sociales, fonctionnement courant, dépenses
informatiques, travaux. Ce budget complet permet de connaître le coût de
fonctionnement du service, de réaliser des prévisions et d'apprécier les
gains de productivité réalisés. Par ailleurs, les centres bénéficient
d'assouplissements de gestion, comme la globalisation de certains crédits
de fonctionnement, la suppression du contrôle financier local a priori, le
report des crédits de fonctionnement, la liberté des affectations internes, la
possibilité de création de commissions administratives paritaires locales, la
création d'une enveloppe indemnitaire globale, et l'aménagement des
horaires de travail (à amplitude constante).
Le "développement des responsabilités à tous les échelons territoriaux
de l'État" était l'un des quatre axes de la politique de Renouveau du service
public lancée par M. Michel ROCARD. Aujourd'hui encore, la
"délégation des responsabilités" est l'un des cinq objectifs prioritaires pour
2. Dans la la mise en oeuvre de la réforme de l'État et des services publics
circulaire du 26 juillet 1995, le Premier ministre M. Alain JUPPÉ rend
compte des progrès réalisés dans la gestion des services grâce à la mise en
place des centres de responsabilité et se propose d'aller plus avant,
notamment en matière de fongibilité des crédits 3 .
1 DE CLOSETS François (Dir.), Commissariat Général au plan, Le pari de la
responsabilité, Rapport de la Commission Efficacité de l'État, La Documentation
Française, Éditions Payot, Paris, 1989, 259 p.
2 Circulaire du Premier ministre du 26 juillet 1995 relative à la préparation et à la mise en
oeuvre de la réforme de lÉtat et des services publics, J.O. du 28 juillet 1995, pp. 11
217-11 219.
3 Ceci grâce à la nouvelle formule du "contrat de service" que le gouvernement envisage
de mettre en place dès 1997. (Circulaire n° I B-96-337 du 12 juillet 1996 du ministère
de la Fonction publique, de la réforme de l'État et de la décentralisation et du ministère
34 LES OPTIONS DE REFORME
De la même manière, en Grande-Bretagne, les agences se voient
assigner par le ministre des missions et des objectifs opérationnels
chiffrés. Elles doivent rendre compte tous les ans à leur ministère de
rattachement, au ministère des Finances et au Cabinet Office* de leurs
résultats qui sont rendus publics et publiés. Chaque agence doit établir les
raisons de l'amélioration de sa productivité (gains d'efficacité dans le
travail, amélioration des conditions du marché ou hausse des tarifs par
exemple) et seuls sont pris en compte les résultats effectifs dus à son
activité propre.
En contrepartie, les agences négocient avec leur administration de
rattachement et le ministère des Finances des enveloppes budgétaires
prévisionnelles sur trois ans. Elles disposent de diverses facilités de
gestion : globalisation des crédits de fonctionnement, capacité de reporter
les crédits d'une année sur l'autre, possibilité de virer d'un chapitre
budgétaire à l'autre, selon des limites fixées par le document de référence,
plus grande liberté dans le recrutement des agents. Ces dérogations au
régime traditionnel ne sont pas définies de façon uniforme pour toutes les
agences ; elles sont négociées avec chacune d'elles en fonction de leurs
problèmes spécifiques.
II. Une réforme qui s'est imposée sans heurt
Les promoteurs de la réforme des "Étapes suivantes" et de celle du
"Renouveau du Service Public" étaient décidés à rénover les modes de
gestion des services de l'État en leur octroyant une plus grande autonomie.
Les concepts à l'origine de cette démarche comme la valorisation des
fonctions de management, le contrôle des résultats, et la responsabilité
renforcée n'étaient pas nouveaux : ils avaient fait l'objet d'études une
vingtaine d'années auparavant. Mais, conscients du fait qu'une application
indifférenciée et uniformisée des options retenues était un facteur d'échec cb
plusieurs entreprises passées de réforme administrative, les gouvernements
se sont attachés à faire preuve de pragmatisme et d'adaptabilité, tant en ce
qui concerne les critères de mise en oeuvre qu'en ce qui concerne la taille et
les caractéristiques des services eux-mêmes.
A. Une réflexion engagée depuis plusieurs années
Les avantages d'une gestion plus autonome par des agents
responsabilisés sur leurs objectifs ne sont pas une découverte récente. Des
projets relativement identiques à ceux qui ont été mis en place de part et
de l'Économie et des Finances relative à la mise en oeuvre de la démarche
expérimentale des contrats de service, non publiée.)
* Voir glossaire.
35 LES REFORMES ADMINISTRATIVES EN FRANCE ET EN GRANDE-BRETAGNE
d'autre de la Manche avaient déjà été élaborés depuis plusieurs années, mais
n'avaient pas encore trouvé application.
En Grande-Bretagne, le concept des agences d'exécution est né il y a
presque trente ans, suite aux propositions émises dans le rapport
FULTON' : "Administrative Reform ; The Next Steps". À l'époque, il
était envisagé que les agences fassent partie intégrante des départements
ministériels : elles devaient être assujetties aux règles de la fonction
publique décidées centralement, en matière d'embauche comme ch
rémunération. Le but recherché était de casser le monopole de la haute
fonction publique en plaçant une large partie des agents sous le contrôle ch
responsables de gestion et de technocrates 2 . Les ministères devaient former
un "noyau" résiduel dont la tâche aurait constitué essentiellement à
élaborer des politiques ou à fournir des recommandations. Ainsi, on
souhaitait remplacer les anciennes habitudes et l'éthique traditionnelle de la
fonction publique par de nouvelles valeurs d'entreprise qui devaient
accroître l'efficience de la prestation de services et permettre des économies
3 . dans les dépenses publiques
Annoncée par une simple déclaration du Premier ministre
Mme Margaret THATCHER à la Chambre des Communes, le 8 février
(Executive Agencies)* suivait 1988, la création des "agences d'exécution"
les recommandations du rapport préparé et remis en 1987 au Premier
Le rapport comportait trois grandes Ministre par l'Efficiency Unit*.
. En premier lieu, le travail des ministères devait être structuré conclusions4
de façon à accroître l'efficience de l'élaboration de politiques et de la
prestation de services ; en deuxième lieu, les personnels des ministères
devaient avoir la formation et les compétences appropriées pour exercer
leurs tâches ; enfin, en troisième lieu, il fallait exercer une pression
continuelle pour garantir la rentabilité des politiques mises en oeuvre et
l'offre de services. Trois recommandations suivaient pour qu'on puisse
atteindre ces objectifs. La première était de créer des agences pour assumer
les fonctions opérationnelles de l'État, mais dans le cadre d'une politique et
de ressources déterminées par le ministère ; la deuxième de dispenser la
formation nécessaire pour s'assurer que les personnels géreraient
I FULTON (Dir.), Civil Service (The), Londres, H.M.S.O, Cm 3638, juin 1968, 106 p.
2 GARRETT John, "Mandarins who live for ever", The Independent, 15 juin 1993.
(M. John GARETT est un membre de la Chambre des Communes travailliste pour le
sud de Norwich.)
What next ? Agencies, Departments and the Civil 3 DAVIES Anne, WILLMAN John,
Londres, Institute for Public Policy Research, 1991, p.1. Service,
* Voir glossaire.
IBBS Robin (Dir.), Efficiency Unit, Improving Management in Government 4
Departments : the Next Step", London, H.M.S.O, 1988, 35 p.
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